1908年8月清朝宣布預(yù)備立憲以9年為限，在中國歷史上第一次提出了憲政時間表。在此前后,清廷為預(yù)備立憲做了大量工作，中國社會呈現(xiàn)民主社會的雛形。

　　一

　　清朝最后10年，是中國由專制向民主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。面對外力的壓迫和國內(nèi)要求變革的形勢，清朝在1901-1911年對社會各方面進行了一系列改革，這些改革被稱為清末新政。在清末新政中，最重要的是日俄戰(zhàn)爭后的政治改革，即1905-1911年的預(yù)備立憲。

　　1904-1905年在中國領(lǐng)土上爆發(fā)了日俄戰(zhàn)爭，結(jié)果君主立憲制的蕞爾小國日本戰(zhàn)勝了農(nóng)奴制的龐然大國俄羅斯。國內(nèi)外輿論普遍認為：日勝俄敗，是立憲戰(zhàn)勝專制的鐵證。戰(zhàn)爭初期西方報紙就曾指出："此戰(zhàn)非俄日之戰(zhàn)也，乃立憲、專制兩治術(shù)之戰(zhàn)也"。國內(nèi)報紙也強調(diào)，這場戰(zhàn)爭"非日俄之戰(zhàn)，而立憲，專制二政體之戰(zhàn)也"；
"非小國能戰(zhàn)勝于大國，實立憲能戰(zhàn)勝于專制"；
"日本以立憲而勝，俄國以專制而敗"（《清末籌備立憲檔案史料》第29頁）。

　　在這一背景下，實行憲政、加快進行政治體制改革，成為許多高級官員和社會賢達的強烈呼聲。

　　日俄戰(zhàn)爭一爆發(fā)，1904年2月云貴總督丁振鐸、云南巡撫林紹年聯(lián)電奏請變法。1905年6月，袁世凱聯(lián)合兩江總督周馥和湖廣總督張之洞電奏，請以12年為期實行立憲。7月周馥又單銜奏請實行"立法、行法、執(zhí)法"三權(quán)分立和地方自治的立憲政體。同月湖南巡撫端方入朝領(lǐng)受閩浙總督一職，也建議實行立憲。兩廣總督岑春煊也奏請"欲圖自強，必先變法；
欲變法，必先改革政體。為今之計，惟有舉行立憲，方可救亡。"出使各國大臣孫寶琦、楊樞、梁誠、汪大燮等也紛紛上奏朝廷，一致贊同立憲。他們強調(diào)"保邦致治"，"全出憲法一途"，為此應(yīng)從三事著手："一曰宣示宗旨……將朝廷立憲大綱，列為條款，謄黃刊貼，使全國臣民，奉公治事。""二曰布地方自治之制。""三曰定集會、言論、出版之律。"1907年10月，著名學(xué)者馬相伯在政聞社成立大會上大聲疾呼廢除專制,他在《政黨之必要及其責任》的演說中指出："天下雖無絕對之良政治，而有絕對的惡政治……質(zhì)而言之，則曰專制。專制政治，束縛人人之神我，使不得申，故有國家曾不如其無。故生為專制之國民者，必當以排除專制為唯一之義務(wù)。"

　　這些高級官員和社會賢達在立憲問題上的共識和呼吁，成為清末預(yù)備立憲的重要動力。

　　在朝野上下一致要求立憲的形勢下，慈禧太后為首的清王朝順應(yīng)時代潮流，開始了史無前例的憲政改革。

　　二

　　1908年8月，清朝宣布了憲政時間表：預(yù)備立憲以9年為限，計劃在1909年召開各省的立憲會議，1910年召開全國立憲會議，1917年召開國會!

　　慈禧太后和光緒帝在《九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜諭》指出："當此危急存亡之秋，內(nèi)外臣工同受國恩，均當警覺沉迷，掃除積習(xí)……所有人民應(yīng)行練學(xué)自治教育各事宜，在京由該管衙門，在外由各省督撫，督飭各屬隨時催辦，勿任玩延。"諭旨明確要按期完成預(yù)備立憲："至開設(shè)議院，應(yīng)以逐年籌備各事辦理完竣為期，自本年起，務(wù)在第九年內(nèi)將各項籌備事宜一律辦齊，屆時即行頒布欽定憲法，并頒布召集議員之詔。"有學(xué)者指出，這是慈禧太后生前頒布的最后一道諭旨，也可說是她的政治遺囑。

　　在宣布憲政時間表前后,或曰在預(yù)備立憲期間，慈禧太后大刀闊斧，推行了一系列政治改革措施：

　　1、考察西洋憲政

　　1905年9月清朝派遣載澤、戴鴻慈、端方、徐世昌、紹英5大臣出使西洋，考察憲政。24日5大臣及隨員登上火車，不料遭遇革命黨炸彈恐怖活動。革命黨吳越懷揣炸彈，混入五大臣專車，"適因接駁車輛，車身猛退，而所攜之炸彈，撞針受震，未及拋擲，轟然一聲，血花鐵片，飛濺人叢"。結(jié)果，炸傷載澤、紹英等多人，吳樾也被炸死�！稌r報》評論說："五大臣此次出洋考察政治，以為立憲準備，其關(guān)系于中國前途最重且大，凡稍具愛國心者宜如何鄭重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此絕大之驚險，雖五大臣均幸無恙，然此等暴徒喪心病狂一至于此，其罪真不容誅哉！"

　　恐怖沒有動搖清廷取法西方的決心。端方在致上海報界電中說："炸藥爆發(fā)，奸徒反對憲政，意甚險惡，然益征立憲不可緩也。"（《時報》1905年9月29日）1906年夏秋之季，考察團（徐世昌、紹英由尚其亨、李盛鐸替代）先后回國，他們進呈了強國必須憲政的考察報告，力陳東西洋各國之所以強盛，"實以采用立憲政體之故"；
中國之所以貧弱，"實以仍用專制政體之故"。強調(diào)中國若想國富兵強，"除采用立憲政體之外，蓋無他術(shù)矣。"（《請定國是以安大計折》，《端忠敏公奏稿》卷六，1918年版。）他們還編成《列國政要》133卷及《歐美政治要義》18章，供立憲參考。

　　2、設(shè)立專職機構(gòu)

　　1905年11月25日，清朝設(shè)立了專門的政治體制改革機構(gòu)"考察政治館"，其職責是在政務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)下，研究各國憲政，提供朝廷憲政改革咨詢。1907年考察政治館改為憲政編查館，該機構(gòu)為籌劃預(yù)備立憲做了大量切實工作。

　　3、成立資政院

　　1907年7月，光緒帝頒布上諭，明確提出設(shè)立資政院："立憲政體，取決公論，上下議院，實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，亟宜設(shè)資政院，以立議院基礎(chǔ)"(《光緒朝東華錄》總第5736頁)。袁偉時先生認為，這表明以慈禧太后為首的統(tǒng)治階層公開認同現(xiàn)代民主制度，標志新政時期主流文化發(fā)生重大轉(zhuǎn)向。

　　1907年10月光緒帝又發(fā)布上諭，要求在各省設(shè)立諮議局。諮議局的作用是"指陳通省利病，籌計地方治安，并為資政院儲才之階"(《光緒朝東華錄》總第5749頁)。1908年7月，清朝頒布了《各省諮議局章程及議員選舉章程》，隨即各省舉行咨議局選舉。1909年3月清朝下詔命各省當年內(nèi)成立咨議局。到當年10月中旬，全國有16省的諮議局相繼建立起來。1910年9月全國資政院舉行第一次開院禮。

　　4、頒布《欽定憲法大綱》

　　1908年8月,清朝頒布了《欽定憲法大綱》，這是一部君主立憲性質(zhì)的法律文件。它限制了皇帝的權(quán)力,如雖規(guī)定皇帝"在議院閉會時，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用"，但"惟至次年會期，須交議院協(xié)議。"在與《大綱》同時頒布的《議院法要領(lǐng)》中規(guī)定："國家之歲入歲出，每年預(yù)算，應(yīng)由議院之協(xié)贊"，即經(jīng)濟大權(quán)也非皇帝專制了。

　　《大綱》體現(xiàn)了三權(quán)分立精神，明確規(guī)定："按君主立憲政體，君上有統(tǒng)治國家之大權(quán)。凡立法、行政、司法，皆歸總攪，而以議院協(xié)贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法"(《光緒朝東華錄》總第5979頁)。以法律形式確定三權(quán)分立制度，這在中國歷史上具有劃時代意義。

　　《大綱》規(guī)定了法律面前人人平等的原則。前言指出："夫憲法者，國家之根本法也，為君民所共守，自天子以至于庶人，皆當率循，不容逾越"。正文再次強調(diào)："上至朝廷，下至臣庶，均守欽定憲法，以期永遠率循，罔有逾越"。宣布法律面前人人平等原則，是對中國千百年來"刑不上大夫"的傳統(tǒng)觀念的極大沖擊。《大綱》宣布，臣民有言論、著作、出版、集會、結(jié)社的自由，以及臣民的人身、財產(chǎn)、居住等權(quán)利均受到法律保護。人民的權(quán)利第一次得到了法律的承認，這在中國歷史上是破天荒的。

　　5、推行地方自治

　　1905年8月朝廷接納刑部侍郎沈家本等人的奏請，下令奉天和直隸試辦地方自治.1909、1910朝廷接連頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》和《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》、《府廳州縣議事會議員選舉章程》,推行民主自治。

　　辛亥革命前，很多省區(qū)的地方自治機構(gòu)已經(jīng)成立過半，遍布全國的地方自治局、自治研究所、自治講習(xí)所等官方機構(gòu)，培訓(xùn)了大批推行民主選舉的骨干，地方自治運動蓬勃開展。

　　6、改革官制

　　清朝宣布預(yù)備立憲后，以三權(quán)分立原則，對中央和地方官制進行了改革。中央官制廢除了隋朝以來沿襲了一千多年的三省六部制，立法屬資政院(議院過度形式),行政屬內(nèi)閣各部,司法屬法部(以大理院任審判，法部監(jiān)督之)。地方則仿照中央，以省咨議局（省議會的過渡形式）為立法機關(guān)，以總督、巡撫為地方行政機關(guān)，以高等審判廳為地方最高審判機關(guān)。各府、州、縣的機關(guān)也按"三權(quán)分立"的原則設(shè)立。

　　清代官制進行改革，為實行預(yù)備立憲奠定了基礎(chǔ)。

　　7、實行君主立憲

　　面對迫在眉睫的辛亥革命，清朝最終下定改革決心。1911年10月30日，隆裕太后下"罪己詔"；
開黨禁；
答應(yīng)組織完全內(nèi)閣，不以親貴充國務(wù)大臣。1911年11月3日，清政府公布《憲法重大信條十九條》，宣布采取英國憲法的"虛君共和"制，實行責任內(nèi)閣制，對君主的權(quán)力作了很大限制，規(guī)定"皇帝之權(quán)，以憲法所規(guī)定者為限。"《重大信條十九條》實際上是議會君主制的憲法。后來的一些憲法學(xué)家對其評價很高，認為它是"有清一代之唯一憲法，亦我國歷史上之第一次憲法也"（楊幼炯：《近代中國立法史》第56頁。）"《十九信條》深得英憲之精神，以代議機關(guān)為全國政治之中樞，茍其施行，民治之功可期，獨借其出之太晚耳。倘能早十年宣布實行，清柞或因以不斬，未可知也！"（尚秉和：《辛王春秋大政記》，引自陳茹玄：《中國憲法史》第15頁，臺灣文海出版社1985年版）非常遺憾，君主立憲很快被辛亥革命破壞，功虧一簣。

　　三

　　憲政也稱"憲政民主"、"立憲政體"，是指以憲法為前提、以民主為核心、以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過程。憲法與憲政有別，憲法是文本、宣言；
憲政是實踐、制度。有憲法未必有憲政，有憲政必然有憲法。清朝預(yù)備立憲，使中國社會成為民主社會的雛形，即形成初步的、不成熟的、不完全的民主社會。

　　在選舉方面。民主選舉指國家或地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人由選民自由公正地選舉產(chǎn)生，對選民負責，由選民罷免的制度，它是民主的主要內(nèi)容和方式，是民主國家的根本標準。1908年按照清朝頒布的《各省諮議局章程及議員選舉章程》，各省舉行了咨議局選舉。咨議局選舉意義重大，由選票選出參與公共事務(wù)的代表，這在中國歷史上是破天荒第一次。

　　在分權(quán)制衡方面。孟德斯鳩說"一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力"。憲政的本質(zhì)就是制衡政府權(quán)力,保障公民的各種權(quán)益，防止民主制度變成獨裁制度。三權(quán)分立是目前政治科學(xué)所知道的唯一能防止民主制度變成獨裁制度的方法。

　　1908年8月清朝頒布的《欽定憲法大綱》，規(guī)定實行三權(quán)分立制度。清朝宣布預(yù)備立憲后，即以三權(quán)分立為原則，設(shè)立中央和府、州、縣機關(guān)。

　　清朝設(shè)立的資政院、咨議局，雖只是咨詢機構(gòu)，但這些機構(gòu)一經(jīng)設(shè)立,便履行起民主制衡和監(jiān)督職能，質(zhì)詢、辯論，有聲有色，絕非后來只扮演舉手和鼓掌的橡皮圖章所可比擬。1911年預(yù)算案，是我國破天荒第一次實行預(yù)算管理，資政院的議員們據(jù)理力爭，竟迫使政府屈服，經(jīng)過多次詳細審核，將原預(yù)算額37635萬兩核減掉7790萬兩，使歲入總額略有盈余。議員的實際行動表明資政院是具有獨立品格的機構(gòu)。省諮議局亦然，如張謇為議長的江蘇咨議局，對督撫代表的強勢行政力量形成了一定程度的監(jiān)督和制衡，當行政力量蠻橫地抵制對他們的監(jiān)督時，他們則用集體辭職的方式表達抗議。再如1911年湖北、四川等省的咨議局領(lǐng)導(dǎo)的反對清政府"鐵路國有"政策的活動等。這些機構(gòu)還組成聯(lián)合會，領(lǐng)導(dǎo)國會請愿運動，成為制衡和推動政府前進的不可忽視的力量。

　　在輿論監(jiān)督方面。輿論監(jiān)督是民主的基礎(chǔ)，即公民有權(quán)接觸多種獨立的信息來源，并對范圍廣泛的各種政治事務(wù)，享有自由表達意見的權(quán)利。

　　預(yù)備立憲期間，中國有了很大程度的言論自由。預(yù)備立憲時期，民間各種報刊如雨后春筍般涌現(xiàn)。1904-1907年問世的劉鶚《老殘游記》、吳沃堯的《二十年目睹之怪現(xiàn)狀》、李寶家的《官場現(xiàn)行記》，這些作品帶有鮮明的社會批判色彩,表現(xiàn)了對社會的強烈不滿和絕望，沒有寬松的言論自由空間，它們是難以面世的。預(yù)備立憲推動了新文化廣泛傳播。言論自由有了很大空間。

　　在結(jié)社自由方面。在民主社會，公民有權(quán)結(jié)成獨立的社團和組織，包括獨立的政治黨派和利益團體，以便組成壓力集團，開展抗議運動或進行示威，實現(xiàn)自己的各種權(quán)利，包括民主制度有效運行所需要的那些權(quán)利。

　　預(yù)備立憲期間，中國有了很大程度的結(jié)社自由。預(yù)備立憲一宣布，"預(yù)備立憲宜先組織政黨"的呼聲便此起彼伏。到"1911年上半年，政學(xué)會、憲政實進會、辛亥俱樂部、憲友會相繼成立，(點擊此處閱讀下一頁)

　　中國的第一批合法政黨出現(xiàn)。""據(jù)考，清末僅商會（含總會和分會）就有900余個。到1909年，各地共建成教育會723個……農(nóng)學(xué)會到1911年至少有總會19處，分會276處。僅此三項相加，已達2千有余"。

　　總之，清末新政打開了結(jié)束舊體制、開創(chuàng)新制度的通道，使中國自由度空前提高，公民社會的雛形已經(jīng)形成。

　　四

　　清末新政，使中國兩千多年的皇權(quán)專制為君主立憲所取代，成為不可抗拒的趨勢。1907年以后，請開國會的群眾性請愿活動接連不斷。1909年11月各省諮議局代表在上海討論請開國會事宜。1910至1911年由各省諮議局和諮議局聯(lián)合會領(lǐng)導(dǎo)了四次請開國會運動，把請愿活動推向高潮。期間，各省督撫紛紛電請先設(shè)內(nèi)閣以立主腦，開國會以定人心；
各地學(xué)生接連罷課；
資政院也通過決議上奏，請速開國會。這些情況表明，經(jīng)過近十年改革實踐，民眾、士紳和各級官吏的認識漸趨一致，進行實質(zhì)性政治改革的時機已經(jīng)成熟。它昭示專制者，應(yīng)該順應(yīng)時勢，強力推動民主的實現(xiàn)。

　　但關(guān)鍵時刻，慈禧太后去世。2008年是慈禧過世一百年，她指使謀害了戊戌變法領(lǐng)袖光緒皇帝，在歷史上留下了罪惡的一筆，但也不能因此而否定其一切行為，尤其是她在中國歷史上首次明確了君主立憲制的時限，并采取了一系列預(yù)備立憲的措施。

　　慈禧太后去世后，攝政王載灃和隆裕太后無能，使清廷陷入極為被動的境地。清朝雖然妥協(xié)，把預(yù)備立憲的年限由9年縮短為5年，并于1911年5月組織了責任內(nèi)閣，但"皇族內(nèi)閣"，進一步失去人心。即令最后頒布《憲法重大信條十九條》，接受君主立憲，但和平演變的時機已被暴力革命切斷。

　　隨著清王朝的倒臺，給中國帶來無限希望的清末預(yù)備立憲也隨之葬送。

　　預(yù)備立憲雖有弊端，但決不是什么"假維新"。預(yù)備立憲的某些措施觸動了清朝專制統(tǒng)治的根本，使中國單純的專制制度不復(fù)存在。集會、結(jié)社、言論自由日益擴大，使中國整個社會制度向民主化邁進，中國呈現(xiàn)民主社會的雛形。

　　預(yù)備立憲的推行，為中國民主積累了資源，準備了物質(zhì)和社會方面的條件。預(yù)備立憲結(jié)束后，民主政治及有關(guān)法律有些仍在試行，新聞界和社團組織仍然發(fā)揮著民主作用，繼續(xù)推動著中國民主政治的進步。

　　預(yù)備立憲的實踐證明，只要政治體制改革的閘門一打開，民主的浪潮必然洶涌澎湃。但慈禧太后之后的統(tǒng)治者已無力把握機遇，即使采取有益民主的措施，也失去了民眾的呼應(yīng)。

　　最近鄰邦小國不丹順利地完成了大選，這是由國王辛格自上而下一手推動實行的民主制。鳳凰衛(wèi)視一位嘉賓引用國王辛格的話，解釋他為什么要主動實行民主制，他認為推行民主就得趁國泰民安的時候，等到體制造成的社會問題全部暴露出來時，就可能一切都來不及了。清末預(yù)備立憲恰可做反證。

　　時光荏苒，轉(zhuǎn)瞬百年。清末預(yù)備立憲曾經(jīng)給中國帶來無限希望，以至人們聞之莫不"額手相慶曰：中國立憲矣，轉(zhuǎn)弱為強，萌芽于此。"（《申報》1906年9月16日）但百年之后令人感慨："憲政"依然是個夢想!

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