中央正采取緊急措施，刺激內需。短期內，千億中央投資巨款必須用掉。各地使出渾身解數，欲分得一杯羹以助地方經濟增長。投資項目花落誰家？

　　樓市危險，更是觸動地方政府神經。1994年重心偏向中央的財政改革，直接導致地方政府向土地要收入。土地開發(fā)不僅帶來土地使用權轉讓收益，還帶來一系列稅費收入，形成“土地財政”。不少地方政府正在對樓市施以援手，希冀“錢源”穩(wěn)定。這種岌岌可危的財政模式，自然也急需“分錢”規(guī)則的重大調整。

　　廣義而言，調整要點包括四方面：一是各級政府事權的確定。只有確定事權，才能找到與之相匹配的財權和財力。泛泛地強調財權與事權的相匹配，或者財力與事權的相匹配，無濟于事。

　　二是稅種的重新劃分。當前大稅種有向中央集中的趨勢，地方缺乏穩(wěn)定稅源的稅種，這是“土地財政”形成的重要原因之一。

　　三是省以下財政體制還過于隨意，把這塊理清楚，對全國統一市場的形成和減少政府對企業(yè)的干預，大有好處。

　　直接涉及到“二次分錢”的，是政府間的財政轉移支付。

　　立法明確“分錢制度”調整節(jié)奏

　　依靠本級收入，不能滿足許多地方政府的支出需要。中央在籌集財政收入上有規(guī)模優(yōu)勢，其轉移支付是地方財政支出的重要來源。

　　轉移支付規(guī)模，首要的是考慮政府及代行政府職能機構所掌握的全部財力。中國應選擇收入相對集權但支出分權的財政體制。作為一個大國，中央通過掌握較大規(guī)模的財力，可以增加對地方政府的話語力度。

　　稅收返還是1994年改革時，為了減少改革阻力而設計的制度。已經過去了十多年，稅收返還應并入財力性轉移支付，到取消稅收返還的時候了。

　　財力性轉移支付包括一般性轉移支付、民族地區(qū)轉移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等，種類繁多，可將不同種類的財力性轉移支付合并為一般性轉移支付。

　　專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展，及補償地方政府代理事務而設立的補助資金。對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、支農等的支付還很分散，缺乏規(guī)范。而且，中央與地方財政預算的銜接還不夠，不利于地方財政透明度的提高。

　　隨著地方政府理財的約束力增強，可考慮逐步減少專項轉移支付的規(guī)模，確立以財力性轉移支付為主的財政轉移支付制度框架。

　　中國轉移支付制度框架的構建，首先要做的是通過政府間財政轉移支付立法，確定轉移支付制度的路線圖，使得各主體明了轉移支付制度的調整趨勢，知道整體改革的時間表，讓地方政府形成事先的確定性預期。例如，可以規(guī)定轉移支付數額的確定以五年為期，進行調整。明確的規(guī)定要遠勝于臨時性規(guī)定。

　　建立規(guī)范化涵蓋省以下各級財政的轉移支付制度，特別是強調制度形成過程的透明度，轉移支付資金使用的有效監(jiān)督，將會帶來制度紅利。

　　省級以下分錢原則

　　省以下財政，應實現基本公共服務均等化與效率的均衡。

　　1994年分稅制改革規(guī)范了中央與省的財政關系，但沒對省以下財政體制作出統一規(guī)定。各地出現了財力向省、市（地級市）兩級集中的傾向�？h鄉(xiāng)基層財政困難與此有關。為了緩解縣鄉(xiāng)財政困難，不少省份都在嘗試新做法，例如，省直管縣、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用、激勵型財政機制等。

　　分稅制改革之初所提出的“財權與事權匹配”不能解決現實問題。在考慮財權和事權匹配問題時，應更多考慮財力因素，實現“財力與事權相匹配”。財權不意味著財力，要求財權與事權的匹配，其結果可能地方政府沒有充分的財力來承擔體制所賦予的事權。財力與事權匹配原則提出，是財政體制改革的一大進步。

　　財力有實際財力與潛在財力之分。地方財政自身所籌集的收入、從上級所獲得的轉移支付以及各種補助收入都構成了地方的可支配財力。潛在財力轉化為實際財力的程度，要看財政努力程度。與事權相匹配的應該是潛在財力。但是，潛在財力的發(fā)現往往存在信息不對稱，上級財政要充分地了解下級財政的潛在財力，存在困難。財權與事權相匹配原則，更多考慮了不同級別政府之間的信息不對稱，具有更強的激勵。所以，現實中應結合主體功能區(qū)建設，在財力、財權與事權相匹配原則下，進一步改革分稅制。較大的省應一分為二

　　在財政上，無論是省管市、市管縣，還是省直管縣，都沒有涉及行政區(qū)劃的調整和行政管理體制改革。省級行政區(qū)劃的形成有其歷史原因。最初為適應軍事需要而設立的行省雖然幾經演變，但是行政區(qū)與經濟區(qū)不一致，不少省份規(guī)模過大，難以適應現代經濟和社會發(fā)展的需要�，F在，已經到了根據經濟社會發(fā)展的需要，調整行政區(qū)域的時候了。一些較大的省應一分為二，經濟聯系特別密切的跨省區(qū)域，也有成立省一級政府的必要。

　　行政區(qū)劃調整的方向，是縮小省級政府的管轄范圍。過多層級的行政管理體制影響了管理效率的發(fā)揮。行政管理體制改革，應該實現地市級政府的轉型，讓縣級政府擁有和當前的地市級政府一樣的權限，二者平起平坐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府應根據當地經濟社會發(fā)展的需要，因地制宜，或撤并，或升格。只有在行政區(qū)劃調整和行政管理體制改革后，省以下財政體制建設才有充分條件。

　　獨立于各部門的“分錢委”

　　從長遠來看，應該組建獨立于政府各部門的中央財政撥款專家委員會，在政府采取積極的財政政策時，專門處理相關“分錢”事宜，在平時，則負責財政轉移支付公式的確定和調整，以提高財政轉移支付效率。該委員會應由專職人員組成，決策過程置于公眾的監(jiān)督之下。設立這樣的機構雖然會增加運作成本，但對于如此龐大的資金盤子，值得�！胺皱X”效率要提高，透明度極其重要。為了增加中央財政轉移支付，以及中央在地方投資項目決策的透明度，協調中央與地方之間的財政關系，中國有必要成立政府間轉移支付理事會。理事會由中央政府官員（國務院常務副總理、財政部長、財政部副部長）、各省常務副省長（各直轄市常務副市長、各自治區(qū)常務副區(qū)長）或省級單位（副省級計劃單列市）財政廳廳長（局長）組成，負責審議中央財政撥款專家委員會提出的轉移支付方案以及相關中央投資方案，并送全國人大審批。

　　在縱向轉移支付上，基層政府目前財力最為困難，中央可以考慮越過省一級，直接面向縣級轉移支付。在確定轉移支付數額時，應充分考慮中央在地方的項目的數量和規(guī)模，在地方的中央項目同樣會給當地帶來收益，增加當地財力。擺脫特殊利益要靠民主財政

　　財政激勵相當緊要。多數地方都采取了與地方財政收入增長有關的激勵機制，或直接將轉移支付與財政收入增長掛鉤，或將財政收支平衡與轉移支付掛鉤。這種做法，對發(fā)揮地方增收潛力有好處。但事實上，這與地方政府存在的意義存在沖突。政府是為提供公共產品和服務而存在的，不應一味追求財政收入的增長。

　　同樣提供九年義務教育，經濟發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)在數量上沒什么差別，但是，“九年”背后的質量可能懸如天壤。義務教育提供所需的硬件（校舍建設、教學設施等）和軟件建設（教師素質等），發(fā)達地區(qū)遠遠超過了落后地區(qū)。基礎設施建設也是如此。在財力約束下，人民如何才能享受到質量盡可能高的公共產品和服務，才是財政激勵機制設計的重點。

　　財稅改革需要擺脫各種利益集團的圍追阻撓。財稅體制改革涉及面廣，其中牽涉到諸多的利益沖突問題，如擬議中的燃油稅就涉及到不同部門之間的利益協調，資源稅制改革涉及不同行業(yè)的利益沖突問題，財政轉移支付更是各種利益沖突的集中點。財稅體制改革的下一步，應充分考慮改革中可能遇到的瓶頸障礙，通過公布財稅改革藍圖，有計劃分步走地加以實施。

　　財稅改革既要考慮到中央和地方的財政關系，又要處理好政府、企業(yè)與個人之間的財稅關系，還要致力于構建規(guī)范的地區(qū)間財政競爭秩序，保持中國經濟的活力。說到底，財稅改革是要構建法治財政與民主財政。唯此，不正常的“土地財政”才可能得到解決。

　　(作者為中國社科院研究員)

相關熱詞搜索：分錢 應如何 政府 楊志勇