何兵:城管追逐與攤販抵抗:攤販管理中的利益沖突
發(fā)布時間:2020-06-14 來源: 日記大全 點擊:
內(nèi)容提要:城管與攤販在街頭追逐與互毆屢見不鮮,并多次誘發(fā)群體性事件,其背后原因為何?本文通過對一系列事件和政策的梳理,指出思想意識上的偏見,法律政策的失當(dāng),是亂像產(chǎn)生的根本原因,國家必須進(jìn)行政策和法律調(diào)整,從根本上解決問題。
關(guān)鍵詞:城管;
攤販;
沖突;
調(diào)整
*本文是國家社會科學(xué)基金重大課題“和諧社會建設(shè)中的利益沖突及其法律調(diào)整”(批準(zhǔn)號05&ZD025)階段性成果之一,特此致謝。
引子:烤串引發(fā)的血案
2006年8月11日,河北來京人員崔英杰在海淀區(qū)賣烤腸時被城管截獲。在索還三輪車未果后,崔持刀刺向海淀城管分隊副隊長李志強,致其死亡。
在城管與小販之間曠日持久的“追逐與抵抗”游戲中———我名其為“都市游擊戰(zhàn)”———城管與小販相互加害屢見不鮮。但本次事件卻因時間、地點、人物的特殊,使劇情達(dá)到高潮。地點:首都北京街頭;
人物:城管海淀分隊副隊長;
時間,下午四時五十分。城管隊長喋血首都街頭,本身就屬爆炸新聞,而事件后來的演變更值得聚焦和細(xì)味。
事件在城管內(nèi)部和社會上引起強烈反響。北京5000多名城管中,有3000人參加了李志強遺體告別儀式,市政府面臨的壓力可以推知。①「參見周逸梅:《三千城管隊員送別李志強》,載《京華時報》2006年8月18日!篂榱烁嫖坑⑿鄄嵛克耐,市政府罕見地———許多犧牲的公安干警就沒有這種待遇———授予其“烈士”稱號。市委書記在李志強遺像前三鞠躬。②「參見《李志強烈士先進(jìn)事跡報告會舉行》,載《北京日報》2006年9月2日。王殿學(xué)、白杰戈:《志強遺像前劉淇三鞠躬》,載《新京報》2006年8月15日!
“烈士”稱號只能授予制度的楷模。殺害制度楷模的人,當(dāng)然死罪難逃。這不僅合乎情理,也合乎人民司法的傳統(tǒng),但故事卻發(fā)生了轉(zhuǎn)折。公眾發(fā)現(xiàn),崔英杰并非李逵式的兇煞惡魔,他也是遵循制度的楷模。崔求學(xué)的小學(xué)、中學(xué)證明他品質(zhì)良好,成績優(yōu)良;
服役的部隊證明他獲得“優(yōu)秀士兵”稱號,多次在大會上作為典型被點名表揚;
崔在京打工期間的同事證明,崔謀生艱辛,但性情溫和,樂于助人。③「參見崔英杰律師的辯護(hù)詞。載http://hi.baidu.com/xiaoliuxian/blog/item/07a1e331eb67521cebc4aff8.html ,訪問于2008年7月7日。」崔英杰的清白歷史與悲慘現(xiàn)狀曝光后,學(xué)界、媒體等民間社會遂深度介入。檢方對殺人罪犯的指控與公眾對弱勢群體的同情,同時上演,劇情忽然緊張。明暗之間,各種力量紛紛登場。一位女城管直言:“判他死緩,工作沒法做!雹堋浮缎∝湚⒊枪芩谰徯兄蟠抻⒔軟Q意活下去》,載《華西都市報》2007年4月12日!苟娙死献骷椅何“l(fā)表網(wǎng)文:“連我這個老兵也禁不住心里難過,讓我也為這個退伍兵,為這個苦人兒求個情吧!”他還說了一句讓決策者心生寒意的話:“退伍兵反應(yīng)強烈!”對中國社會來說,軍心必須穩(wěn)定!巴宋楸边@個潛在但隨時可能登場的群體必須安撫。
各方的緊張氣氛,隨著崔英杰的“死緩”判決而緩和下來。但城管與小販之間的都市游擊戰(zhàn),仍在繼續(xù)。本文將演示和說明,這場持續(xù)幾十年,危害千萬人的“都市游擊戰(zhàn)”,并非不可避免。⑤「損害數(shù)千萬人,是因為全國小攤販數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止千萬。波及數(shù)億人,是因為這種管制直接損害人民的基本生活條件。例如,北京就吃不到好的早點,部分原因是沒有好的小攤販。」小攤販治理中的失誤,折射出中國當(dāng)代行政決策的諸多積弊,必須設(shè)法清除。
一、古已有之的小販
販夫走卒,古已有之。古已有之的小攤販,在建國之初,就因為它的“非計劃性”,被冠以“資本主義尾巴”,歸入國家嚴(yán)厲打擊對象。早在1957年11月28日,《人民日報》就報道,湖北黃岡一農(nóng)民因販魚秧、販牛,被說服教育后決心割斷“資本主義尾巴”。⑥「參見江夏、林晰:《富裕中農(nóng)和社會主義———在湖北黃岡縣劉介梅所在農(nóng)業(yè)社所作的調(diào)查(摘錄)》,載《人民日報》1957年11月28日。」在政治掛帥的年代,人們雖然有口難辯,但“追逐與抵抗”其實從那時就已開始。
改革開放后,雖然私人交易合法化,但對城市流動小攤販,依然沿習(xí)嚴(yán)格監(jiān)管的傳統(tǒng)。直至1999年11月,北京市《關(guān)于加強對外地來京人員經(jīng)商和利用違法建設(shè)從事經(jīng)營活動管理的通知》,依然對小攤販采取嚴(yán)堵政策。它規(guī)定外地來京人員申領(lǐng)個體營業(yè)執(zhí)照,必須持有戶籍所在地縣級以上工商行政管理機關(guān)核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照或者出具的進(jìn)京經(jīng)商證明;
經(jīng)營場地的合法證明;
初中以上文化程度學(xué)歷證明;
育齡婦女必須持有暫住地計劃生育主管機關(guān)核發(fā)的《婚育證》……。凡不具備上述證件、證明材料的,一律不得核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。
攤販皆是沿街作業(yè),所占街道本非“經(jīng)營場地”,無法取得“合法證明”。加上其它苛刻條件,使外地人在京合法擺攤幾無可能,而小攤販的主體正是外地來京人員。
攤販經(jīng)濟(jì)在政策受到排斥的主要理由:(1)影響規(guī)范化市場運營,打亂政府城市規(guī)劃。我們在整治小攤販行為的背后,不時瞥見規(guī)范化市場經(jīng)營者的影子。⑦「如上海的一次討論中,一位農(nóng)貿(mào)市場管理者就提出,設(shè)攤影響他們菜市場的正常經(jīng)營,希望取締。《張學(xué)兵區(qū)長跟你網(wǎng)上談:您如何看待馬路設(shè)攤?》,載http://spaces.xinmin.cn /?uid -20256-action -viewspace -itemid -18976,訪問于2008年7月7日!梗2)侵占道路,破壞周邊衛(wèi)生環(huán)境。(3)欺騙消費者,出售不安全、不健康食品。小攤販用“地溝油”炸制食品,用變質(zhì)原材料生產(chǎn)食品等爆炸性新聞,助長了取締行為。(4)影響城市外觀等。官方語言中,小攤販?zhǔn)且环N落后和不文明現(xiàn)象,是“臟亂差”的源頭。安徽合肥為創(chuàng)建文明城市,提出“無攤城市”的口號。河南洛陽為創(chuàng)建文明城市,全面取締店外經(jīng)營、占道經(jīng)營和馬路市場。⑧「參見《合肥向“無攤城市”邁進(jìn)》,載《新安晚報》2006年2月21日;
錢昊平:《洛陽倒棗事件揭示城市小販“堵疏”難題》,載《新京報》2006年9月7日。」
雖然面臨多重打壓,但小攤販卻像雨后春筍,茁壯成長。一首無名氏撰寫的兒歌,反映了小販們“痛苦并快樂”的生活:“北京馬路邊一個小攤販,每日曬太陽辛苦把錢賺。我一只眼賣東西一只眼看城管,提心吊膽自由自在,我在北京站……”城管們對在巷道間與他們游擊的小攤販,有時不以為杵。他們形象地自比“蒼蠅拍”,并不想拍死多少只蒼蠅。只要他們到場,蒼蠅們識趣地飛走就滿足了。城管與小販,這兩個在觀念上“敵對”的群體,呈現(xiàn)出幾分相互依賴關(guān)系。
小販久治不愈的根源在于社會客觀的需求。據(jù)報,北京市“十五”結(jié)轉(zhuǎn)10.8萬名閑置農(nóng)村勞動力,第一產(chǎn)業(yè)有30萬農(nóng)村勞動力需要向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。預(yù)計“十一五”期間,有40.8萬農(nóng)村勞動力需要向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。首鋼等國企改制、事業(yè)單位改革等原因?qū)е率I(yè)人員78.76萬人。新增勞動力登記失業(yè)人員57.43萬人,期末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率將達(dá)到3.5%左右。⑨「北京市發(fā)展和改革委員會:《北京市“十一五”時期就業(yè)和社會保障發(fā)展規(guī)劃》,載http://www.bjpc.gov.cn /fzgh/guihua /11_5_zx/11_5_zd/200610/t141090.htm ,訪問于2007年12月20日!沽頁(jù)《北京市2003年外來人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查公報》,2003年北京市409.5萬流動人口中,攤點經(jīng)營人員占6.78%.依此數(shù)字北京有近30萬名游商。「10」「參見韓婷婷、王超:《30萬無照游商大戰(zhàn)城管,京城“游擊戰(zhàn)”沒完沒了》,載《中國青年報》2006年8月15日!沽頁(jù)上海浦東新區(qū)2007年初步統(tǒng)計,新區(qū)的攤販8000個,遍布城鄉(xiāng),外來人員占到65%左右,下崗再就業(yè)占30%以上。市民對設(shè)攤投訴占到投訴的60%,成為投訴熱點。「11」「參見《張學(xué)兵區(qū)長跟你網(wǎng)上談:您如何看待馬路設(shè)攤?》,載http://spaces.xinmin.cn /?uid -20256-action -viewspace -itemid -18976,訪問于2008年7月7日!
我國大陸從事攤販職業(yè)的人口總數(shù),至今未見官方或?qū)W術(shù)數(shù)據(jù)。據(jù)臺灣的調(diào)查,截至2003年8月底,臺灣地區(qū)攤販從業(yè)人口計443,797人,占總就業(yè)人口4.6%.「12」「參見臺灣“行政院主計處”編印:《2003年臺灣地區(qū)攤販經(jīng)營概況調(diào)查報告》,2005年!箙⒄者@一比例進(jìn)行粗略測算,大陸攤販就業(yè)人口約為2553萬人。
二、城管追逐與小販抵抗
小販隊伍與時俱進(jìn),城管的行政職責(zé)與時俱增,城管的對策似乎只能“擴軍”。從1997年成立至今,北京市城管從無到有,現(xiàn)有內(nèi)部機構(gòu)七個,直屬單位三個,事業(yè)單位三個,十八個區(qū)縣各設(shè)相應(yīng)機構(gòu)和人員,全市共有城管執(zhí)法人員5000多人。此外,各級城管還聘請了為數(shù)眾多的城管保安。這些協(xié)管員、城管保安,性質(zhì)上屬于行政輔助人中,不占編制,沒有處罰主體資格。制度上他們的職責(zé)是:從事法律宣傳、社區(qū)日常管理、巡查,勸阻違法行為,勸阻、向城管執(zhí)法人員通報信息等工作。[13]「參見京城管字[2003]74號文:《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強對城管社區(qū)協(xié)管員管理的工作意見〉的通知》!谷绻麑⒊枪鼙茸髋c小販作戰(zhàn)的正規(guī)軍,則協(xié)管和城管保安相當(dāng)于支前的民兵——有時難免被當(dāng)作正規(guī)軍使喚。「14」「用軍事化語言來描述城管,并非個人臆造。城管在機構(gòu)設(shè)置上模仿軍隊的建制,分總隊、大隊、分隊。城管人員被稱為“隊員”,而不稱“城管干部”。當(dāng)然,許多城管對“隊員”稱呼不滿,吁請正名,因為稱作“隊員”的只有少先隊員、聯(lián)防隊員。參見網(wǎng)友橋上人家:《反思城管的“正名運動”》,載http://blog.sina.com.cn /s/
blog_55ac82df010008o5.html.訪問于2007年12月20日!
雖屢經(jīng)擴充并動員民間力量,城管仍感到兵力不濟(jì)。十年間,北京市城管已擔(dān)負(fù)起14項城市管理職責(zé),被授予了308項處罰權(quán),其中任何一項如欲足額完成,足以將城管拖垮。城管人員“朝九晚五”工作時間根本無法實現(xiàn),有時人均加班時間超出國家規(guī)定36小時的4倍。「15」「參見季明、李舒、陳冀:《李志強事件對城管執(zhí)法者的影響》,載《瞭望》2007年2月26日。」廣州市城管副隊長因創(chuàng)建衛(wèi)生城市,連續(xù)工作六十多天工作到深夜,猝死在家門口。「16」「參見朱小勇:《廣州城管副隊長連續(xù)數(shù)日深夜執(zhí)法過勞死亡》,載《信息時報》2007年9月4日!
城管的任務(wù)有多重?以查處黑車為例。北京黑車有7.2萬輛,而正規(guī)出租車只有6萬輛。2007年4月,北京16委辦局掀起為其一月的打黑車“狂飆行動”。雖然一些“黑車”落網(wǎng),但更多的“暫時休整”
或“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”到遠(yuǎn)郊。官方坦陳,整治效果不理想。一位城管形容,黑出租車就像大海里游來游去的魚,在大街小巷穿行往來,數(shù)也數(shù)不清。「17」「參見李松:《北京掀起“狂飆行動”治理黑車遭到專家質(zhì)疑》,載《瞭望新聞周刊》2006年7月14日;
《北京罰款治理黑車數(shù)量有多少說法不一》,載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2006年5月15日!篂榱丝倲埑枪芄ぷ魅玻瑏砜匆幌卤本┏枀^(qū)城管大隊2006年的工作總結(jié):
1—11月,我們?nèi)σ愿,較好的完成了兩節(jié)兩會、兩個黃金周、清明節(jié)、掃雪鏟冰、控制揚塵污染、整治“城中村”、整頓低級次市場、消除暴露垃圾、中央市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)視察、世青賽、中非論壇等專項整治任務(wù)。在開展各項執(zhí)法工作中,共出動執(zhí)法人員275910人次,執(zhí)法車輛59657車次,規(guī)范“門前三包”44551家,取締無照經(jīng)營、露天燒烤15788起;
與建委、環(huán)保等部門檢查工地19092個次,查處揚塵污染、夜施擾民、道路遺撒14532起;
與公安、交通等部門查處各類黑車19688輛;
查獲小廣告窩點2392個、非法小廣告650萬張;
查處非法戶外廣告1998起,拆除大型戶外廣告35塊,拆除違法建設(shè)167萬平方米,告知、引導(dǎo)、救助流浪乞討人員1500余人次,罰款1200余萬元。行政復(fù)議、訴訟案件160起,無一起敗訴。辦理人大代表建議、政協(xié)委員提案、群眾來信來訪855件,辦結(jié)率100%.辦理城管熱線、市、區(qū)各類督辦件32641件。上報非法小廣告號碼4140個,已全部停機,(點擊此處閱讀下一頁)
267名違法當(dāng)事人接受了處罰。「18」「《新作為新挑戰(zhàn),力保環(huán)境實現(xiàn)新發(fā)展———朝陽城管大隊2006年度工作總結(jié)》。載http://chengguan.bjchy.gov.cn /information/infor2mations /
2007/05/200705231428446714203.html,訪問于2007年12月20日!
總結(jié)排列的工作量未必完全可信,但足以反映城管職責(zé)的“海量”。鄭州市城管局長坦言,治理小攤販“難度很大,力不從心”。不足三個月后,鄭州就發(fā)生城管粗暴執(zhí)法,引發(fā)千余大學(xué)生圍攻事件。「19」「參見《鄭州醞釀馬路擺攤合法化效仿上海重慶做法》,載《東方今報》2007年3月15日;
《城管打落女生牙,鄭州數(shù)千大學(xué)生騷亂》,載《星島日報》2007年6月10日!
上海浦東新區(qū)區(qū)長算帳說:“按照現(xiàn)有攤販數(shù)量,每個地方派人固守,要2000人左右,而全區(qū)所有執(zhí)法人員只有900人左右”。「20」「參見《張學(xué)兵區(qū)長跟你網(wǎng)上談:您如何看待馬路設(shè)攤?》,載http://spaces.xinmin.cn /
?uid -20256-action -viewspace -itemid -18976,訪問于2008年7月7日。」
一如北京某城管負(fù)責(zé)人所言,自城管成立以來:“對小販的打擊從未停止,打擊手段也不斷變化,并且屢次施以重拳!背枪芸谥械摹按驌簟,小販名之為“掃蕩”。雖然“掃蕩”多年,但小販們說“可是我們還沒被趕走。”「21」「參見韓婷婷、王超:《30萬無照游商大戰(zhàn)城管,京城“游擊戰(zhàn)”沒完沒了》,載《中國青年報》2006年8月15日!
打“時間差”是小販的基本對策。城管下班小販上班,兩者上演“真人版”的“貓和老鼠”游戲。「22」「參見韓婷婷、王超:《30萬無照游商大戰(zhàn)城管,京城“游擊戰(zhàn)”沒完沒了》,載《中國青年報》2006年8月15日。」在日日不斷的“貓和老鼠”游戲中,小販采用人海戰(zhàn)、游擊戰(zhàn)、拉鋸戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。而城管無論在人數(shù)、持久、靈活性上,都難以長時間占上風(fēng),只能依靠“運動戰(zhàn)”,陷入“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈,讓英雄氣短。在題為“城管遭遇職業(yè)暗探游擊戰(zhàn)”文章中,記者報道了上海楊浦區(qū)小販與城管間的一場都市游擊戰(zhàn):
晚上6點多,記者看到十幾個皮膚黝黑的青年男子,在人行道上圍成一圈打牌,時不時地朝對面的弄堂張望。一家雜貨店員工告訴記者:對面是城管大隊,這些人是專盯城管的探子。
晚8點,城管大隊執(zhí)法行動開始了。副隊長苦笑著告訴記者:“現(xiàn)在只能和探子斗智斗勇。”執(zhí)法車輛剛駛上長海路,探子們馬上騎車分散開來,進(jìn)入角色。有些沖到執(zhí)法車前疾行,有些尾隨在后,有人掏出手機通話。不時有等候在路口的男子加入他們的隊伍。有人體力不支,馬上有人接替。隊員們介紹,以前探子只敢偷偷跟在執(zhí)法車后面,現(xiàn)在人數(shù)越來越多,膽子越來越大,幾個探子甚至騎在第一輛執(zhí)法車前面。
為迷惑探子,8輛執(zhí)法車時分時合,但被擺脫的探子沒多久又出現(xiàn)了!八麄兪菆F(tuán)體行動,多處布點,手機聯(lián)系,要完全擺脫非常困難!碑(dāng)天行動的重點是33街,當(dāng)執(zhí)法隊伍分頭繞行到達(dá)時,跨門店都已經(jīng)退回到室內(nèi),幾個店員正將燃燒的煤餅澆滅……。
“這里已經(jīng)得到消息了……”房隊長有些失望,但顯然也有心理準(zhǔn)備。
晚上近11點,執(zhí)法人員返回大隊,十幾個探子還在。他們每天都要盯到凌晨兩三點。由于城管不能懲處跟蹤行為,探子人多膽大,甚至多次跟蹤城管隊員回家。據(jù)介紹,兩年前探子就出現(xiàn)了,大多是攤主本人或家人,人少膽小,影響比較小。而今僅楊浦區(qū)的探子就已經(jīng)發(fā)展到數(shù)十人,非!奥殬I(yè)化”,幾乎都是排檔攤主聯(lián)合雇用。更讓城管大隊感到被動的是,這些探子經(jīng)常冒充群眾撥打舉報電話,欺騙城管人員,把執(zhí)法隊伍引到假地點。假舉報嚴(yán)重影響了正常執(zhí)法。「23」「參見李剛:《城管遭遇職業(yè)暗探“游擊戰(zhàn)”》,載《青年報》2005年8月18日。筆者有所編輯!
曠日持久的追逐與低抗,讓小販們從戰(zhàn)爭中學(xué)會了戰(zhàn)爭。他們自發(fā)組織起來,聯(lián)合雇傭職業(yè)暗探,與職業(yè)城管相抗衡。這些職業(yè)暗探對城管嚴(yán)防死守,幾乎“服務(wù)到家”。他們不滿足于一味地防御,嘗試著主動出擊,騷擾對手。冒充群眾撥打舉報電話,把城管引到假地點,這種疲勞戰(zhàn)“嚴(yán)重影響了正常執(zhí)法”。他們跟蹤城管隊員回家,對城管隊員施加無法言說但又切實存在的人身威脅。他們企業(yè)化的工作效率與職業(yè)化的敬業(yè)精神,讓官僚化的城管相形見拙。如果沒有其它因素介入,自然競爭的結(jié)果,一定是城管而不是小販落敗。
小販即使落網(wǎng),抵抗并未結(jié)束。“軟磨硬纏”是一種有效的抵抗。人性化執(zhí)法,小販并不買帳。他們軟磨硬纏,認(rèn)錯學(xué)習(xí),但總是不認(rèn)罰,讓城管的“勝利”落空或打折。物品可以不要,但裝物品的籃子一定要索回,這種不屈不繞讓城管無可奈何。「24」「參見陽軍:《城管與攤販8年游擊戰(zhàn)》,載《達(dá)州晚報》2007年5月26日!埂袄先恕D女、兒童以及殘疾人”被充分利用起來了。由他們軟磨、硬纏、耍賴、謾罵,對城管實施“軟暴力”。這種“一哭二鬧三躺倒”式的抵抗,對執(zhí)法人員的精神損傷不亞于人身傷害。他們不惜躺車底、堵車頭擴大事態(tài),爭取“觀眾”。觀眾們的斥責(zé),人民群眾的“不理解”,讓城管的正義感嚴(yán)重受挫,心理上灰溜溜的。這種“軟暴力”以及它喚來的社會同情,可以從根本上摧毀城管的戰(zhàn)斗意志。海淀區(qū)城管大隊一名干部說:李志強事件從根本上動搖了不少城管隊員的信念,為工作搭上身家性命,死后還受到種種非難,值嗎?「25」「參見季明、李舒、陳冀:《李志強事件對城管執(zhí)法者的影響》,載《瞭望》2007年2月26日!
對城管有直接殺傷力的還數(shù)“硬暴力”。且看部分媒體的報道題目:“攤主滾燙一瓢油潑向城管執(zhí)法隊員”、“無照菜販?zhǔn)謭?zhí)雙刀砍傷兩名城管隊員”、“成都女?dāng)傊鞅┝Ψ梁?zhí)法用尿潑城管”、“城管叫屈:幾乎天天挨打”、“攤主為報復(fù)城管人員,將赤裸兒童尸體掛在其門上”……。據(jù)上海楊浦區(qū)統(tǒng)計,2006年全年共發(fā)生暴力抗法案件214起,涉及亂設(shè)攤整治的142起,隊員受傷人數(shù)238人次。2007年至8月為止,暴力抗法案件和隊員受傷人數(shù)已接近去年全年水平,案件數(shù)近180起,隊員受傷人數(shù)近百人,其中60%以上涉及亂設(shè)攤整治。「26」「參見《張學(xué)兵區(qū)長跟你網(wǎng)上談:您如何看待馬路設(shè)攤?》,載http://spaces.xinmin.cn /?uid -20256-action -viewspace -itemid -18976,訪問于2008年7月7日。」
對國家政局極為不利的是,這些無處不在的“軟暴力”和“硬暴力”,會不經(jīng)意地突然誘發(fā)群體性動蕩。2007年6月6日晚,河南鄭州因城管打落擺攤女生門牙,導(dǎo)致一千多名學(xué)生包圍城管、焚燒車輛。「27」[參見郎清相:《鄭州清理擺攤引發(fā)沖突經(jīng)過:城管打落女生牙齒》,載《重慶晨報》2007年6月8日。]2007年6月14日晚,由于城管野蠻執(zhí)法,蘭州上百市民圍堵執(zhí)法車近4個小時。「28」「參見張鵬翔:《上百憤怒蘭州市民圍堵城管,百名警察到場相救》,載《蘭州晨報》2007年6月17日!辜w性對抗已非偶發(fā)事件,呈燎原之勢。
三、城管與小販的暴力化
對于軟硬不吃、軟硬皆施的小販,城管時常采取“一腳定乾坤”方法——抄攤兒。兩者開始頻頻交手,以暴易暴。旁觀者驚異于城管的粗暴,但城管卻有自己的無奈。一個城管隊員自曝心理歷程:參加城管之前看見過抄攤兒無法理解,成桶的白米飯被倒在垃圾堆上。后來沒想到我也開始抄攤。我是不得已。文明執(zhí)法不能解決問題,只好“一腳定乾坤”。在街上執(zhí)法,這是最高效率的方式。當(dāng)“一個城管要面對60個無證攤販,不想用暴力都難!「29」「袁野、劉。骸吨袊鞘泄芾碚吲c攤販的斗爭》,載《中國新聞周刊》2006年9月1日!构P者指導(dǎo)的研究生曾在天安門城管實習(xí),回來感受道:“連我們都想動手了。”
按照現(xiàn)行的行政處罰法,城管對小販進(jìn)行處罰,至少應(yīng)當(dāng)表明身份、告知權(quán)利、收集證據(jù)等,而實際上小販瞥見城管就溜之大吉。當(dāng)法律規(guī)則難以操作而上級命令又必須執(zhí)行時,城管只能自創(chuàng)規(guī)則。一旦城管擺脫正式規(guī)則的約束時,執(zhí)法就只能憑紀(jì)律和良知。紀(jì)律和良知若再失守,暴力就開始了。法律不允許城管使用暴力,而完成任務(wù)又必須借助暴力,非法施暴成了必然選擇。暴力一旦失控,就難有邊界。深圳街道辦城管隊員當(dāng)街扒掉市城管隊員的褲子,北京十余名城管當(dāng)街圍毆警察。「30」「參見梁永。骸渡钲谑谐枪荜爢T遭街道辦城管當(dāng)街扒褲》,載《南方都市報》2006年8月1日;
張麗:《北京十?dāng)?shù)名城管協(xié)管員圍毆攤主暴打警察》,載《北京晨報》2007年2月5日!篂榱艘(guī)避法律風(fēng)險,城管更愿意借助協(xié)管來實施暴力:
……兩名假證販子說,他們先后遭到數(shù)名男子圍毆,被罩住了腦袋押上汽車,身上財物被洗劫一空,還搜走了銀行卡并逼問密碼,卡里原有幾百元錢只剩下幾十元!较挛2點多,一名身著城管制服的女工作人員掀開秦鵬的頭套,要為他做“筆錄”,核實了秦鵬的手機號碼與戶籍地址后,要他寫下“以上內(nèi)容屬實”并簽字按手印。筆錄后他被重新戴上頭套押上車……,讓他脫掉鞋子下車,摘下他的頭套,命令他“往前走,不準(zhǔn)回頭”。秦鵬后來打聽到,自己被拋在十三陵水庫附近……
“賣假證本來就不合法,不敢找警察!钡谌斓弥硪粋同行又“遇劫”了,他們決定求助警察。協(xié)管被抓到后,刑警問他:“知道怎么回事嗎?”他說:“不就是釣魚嗎?”“釣魚”者是33城管大隊協(xié)管,聽說包括城管副隊長共十三四個被帶到派出所,贓物有許多手機、錢、銀行卡等,光手機就有32部。該案后來移交昌平警方。在取保候?qū)徠陂g,副隊長333仍繼續(xù)執(zhí)法。「31」「參見邢學(xué)波、傅沙沙:《假證販子稱遭城管蒙頭架走遇劫后被扔在水庫》,載《京華時報》2006年11月8日!
案件最后不了了之。這不完全因為官官相護(hù),因為案件事實本身就是“灰色”的。雖然故事充斥著非法鏡頭,但身著城管制服的女工作人員做“筆錄”卻又像在正式執(zhí)法。小販聲稱“被劫”,保安自稱“釣魚”!按蚪佟钡臇|西雖然有遺失,但也有的保存在單位里。行動者并非個人暗中進(jìn)行,而是集體公開行動。即使請教刑法專家,這種行為也難準(zhǔn)確定性———既象打劫,又象執(zhí)法,介乎兩者之間。而以下事件,則完全是黑色的了:
盤踞海淀33小區(qū)的“地頭蛇”和城管分片隊員張33、小區(qū)物業(yè)經(jīng)理潘33、保安隊長張33勾結(jié),用“城管抽查”的名義打擊不交保護(hù)費的小商販。據(jù)水果小販劉義等人介紹,收“保護(hù)費”始于非典前的兩年,最多時有二十多人收錢,張33也收。張的勢力范圍“地方大,位置好,一個攤位每月要收兩千元”;
緊挨張33地盤的是物業(yè)經(jīng)理潘33的“攤位”,“每月收1600元”;
保安隊長張33占有四個攤位,每個在八百元左右!俺枪艹椴椤背闪耸召M手段,不交錢,城管就帶保安來抄你。上級單位檢查時,這些人會提前打招呼。劉義稱:“他們生意興!我們算了一下,一個人一年至少能收十幾萬!「32」「參見袁國禮:《地頭蛇勾結(jié)城管收保護(hù)費》,載《京華時報》2007年2月7日!
收費始于2001年,警方抓捕在2007年,收費期約六年,期間黑白兩道相安無事。各方分配比例比照權(quán)力大。撼枪軓33“地方大,位置好”,單個月收2000元;
物業(yè)經(jīng)理的地盤緊挨著張33,單個月收1600元;
保安隊的攤位月收800元。應(yīng)當(dāng)可以納入國庫的數(shù)百萬“稅源”流失了。人民政權(quán)在張33所管的“片區(qū)”被徹底非法化。這種“一個都不能少”式的全面收費持續(xù)六年。在人民群眾眼里,“塔院城管”這個“組織”而不是“個人”非法化了。
不到兩個月,朝陽城管33分隊的兩任保安隊長涉嫌搶劫和敲詐勒索小販被警方抓捕。水果小販趙強說,從他去年秋天來這里擺攤,就很少見到城管隊員上街,都是城管保安在街上巡邏。今年7月8日,保安班長和隊長要他們四個賣光盤的每月交2000元保護(hù)費。四個小販交錢后越想越后悔:以前遇見保安,逃跑幾率至少是50%.就算被抓,給他們“意思意思”也能拿回光盤,每月?lián)p失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于500元。沒想到他們胃口越來越大,干不下去了。他們選擇了報警。
協(xié)管保安為什么可以收保護(hù)費?城管隊長說,和平街目前有15名城管,50多名協(xié)管,管轄范圍4.6平方公里,人流量大、街面復(fù)雜,(點擊此處閱讀下一頁)
一些城管偷懶,導(dǎo)致保安單獨執(zhí)法。劉賓出事后都是城管帶著保安出來執(zhí)法。
一名城管保安說,我們早上6點半起床,8點正式上班,如果沒有臨時任務(wù),一般每天晚上10點左右下班,沒什么制度約束,工作主要靠自覺。每月工資900元。我們上崗這兩個月,常有小販塞錢塞煙,都被拒絕。“有個中年婦女要給我200塊錢,讓我把她被沒收后停在院子里的三輪車推出來。我拒絕后,她很不解地離開了,臨走還自言自語‘以前都是這樣干的’!「33」「參見漣源:《城管保安敲詐勒索小販,保護(hù)費開價每月500元》,載《京華時報》2007年9月17日。」
這個案例有幾點要注意:
。1)此前小販被抓,只要“意思意思”就能拿回光盤。這些“意思”應(yīng)當(dāng)給了巡邏保安,而非保安隊長,無法通過保安隊長之手再轉(zhuǎn)移他人。從保安班長和隊長角度來看,這是“失控”,是手下的人在“黑領(lǐng)導(dǎo)”,所以他們要親自和小販談收費。假如城管有不法之念,宜假手保安與小販交易,避免風(fēng)險。一旦事發(fā)最好保安一走了之,大家安靜。假如保安落網(wǎng),只要城管一口咬死,就可成功地刷清自己。
。2)保安的收費標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于保安隊長,小販的原話是“遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于500元”,估計應(yīng)在200元以下。
高收費逼得小販沒法干,才有了報警和事發(fā)。如果收費合理,小販不會報警,兩者相安無事。和平街范圍大、任務(wù)重,“很有必要”招聘協(xié)管。目前和平街有五十余名協(xié)管,而城管只有十五名。招聘協(xié)管名為“分擔(dān)”事務(wù),而協(xié)管一旦到崗,城管就偷懶。城管雖然實行工資與效益部分掛鉤,但實效不大。因為事務(wù)分配權(quán)在城管,只要讓保安多干點,任務(wù)照樣完成。通過任務(wù)發(fā)包,城管隊員成功轉(zhuǎn)型,很少上街,“都是城管保安在街上巡邏”。上街如果動手,保安理當(dāng)沖鋒在前。
(3)保安每天工作時間近14小時,月收入900元,等于或小于普通飯店服務(wù)員工資。工作沒什么制度約束,主要靠自覺。巡回時,常有小販“塞錢塞煙”。工資少、工時長而且沒有前途,保安會逐漸腐化,實現(xiàn)從“拒賄”到“收賄”再到“索賄”的轉(zhuǎn)型。那位送錢被拒的中年婦女說:“以前都是這樣干的”。這里包括兩層意思:其一大家都這么干,其二一直這么干!斑@么干”已成慣例。攤販?zhǔn)袌霰怀枪芎捅0矀兂晒Φ厮接谢,至少部分私有化了?「34」「類似例證有許多。如蘇州望星橋多家攤主說:有一條大家默認(rèn)的規(guī)矩,每天交10塊到20塊不等的錢給城管,他們就讓擺放,不開收據(jù)。參見劉偉:《蘇州女賣報工不滿被處罰款從城管局大樓跳下》,載《新京報》2007年6月11日!
北京城管隊員非法化最確切的個案,要數(shù)順義區(qū)城管高麗營分隊隊長常33.他被法院徑直判以“參加黑社會性質(zhì)組織罪”和“敲詐勒索罪”。「35」「參見傅沙沙:《北京首個黑社會性質(zhì)組織覆滅,保護(hù)傘是城管隊長》,載《京華時報》2006年8月12日。」在少數(shù)城管暴力化同時,小販社會也開始暴力化了。他們或者自行組成黑社會,或者尋求黑社會保護(hù)!36」「據(jù)學(xué)者研究,我國黑社會成員至少100萬人。參見唐昊:《我國黑社會成員至少100萬,謹(jǐn)防其走上前臺》,載《南方都市報》2004年8月24日!
27日下午,兩名城管隊員在遭到暴徒毆打后,竟被要求下跪認(rèn)錯。說起被打的一幕,城管隊員感到灰心。兩人在勸阻這些攤販離開游覽區(qū)時,一名女?dāng)傌溒瓶诖罅R,其他攤販在旁煽風(fēng)點火。他們收繳一名攤販的秤,攤販一邊打電話,一邊對執(zhí)法人員說:“你們兩個等著,我要你們好看!”幾分鐘后,9名手持刀具和鐵棍的男子趕來,對安某和薛某大打出手。在毆打過程中暴徒們不斷用地方話辱罵安某和薛某,威脅他們不準(zhǔn)再來“管閑事”。其中一名歹徒威脅被打倒在地的薛某,要他跪下向女?dāng)傌湣罢J(rèn)錯”。
執(zhí)法大隊李隊長說:“這些人居無定所而且三五成群。當(dāng)執(zhí)法人員糾正他們的違法行為時,他們氣焰囂張,甚至有些執(zhí)法人員下班回家還經(jīng)常會被跟蹤,我們特別害怕自己的家人遭到報復(fù)!彼麄円呀(jīng)結(jié)成幫派,只要一人受到執(zhí)法人員的清理,他們就全體結(jié)幫,并叫來同伙打人,更甚的是,這伙人壟斷了游覽線,不允許其他外地人在他們的‘勢力范圍’內(nèi)擺攤設(shè)點!「37」「參見陳紅:《蘭州兩名城管遭眾人圍毆,被逼跪地向攤販認(rèn)錯》,載《西部商報》2007年8月29日!
通過暴力強行劃定并壟斷利益,屬于典型的黑社會行為。這些人居無定所,三五成群,氣焰囂張,跟蹤威脅城管隊員,以至城管“特別害怕”。如果任由事態(tài)發(fā)展,結(jié)果可推而知。從小販角度,由于他們無法組成正常社會,也無法尋求政府保護(hù),只好組成“新疆幫”、“安徽幫”等類型的私人社會,必要時尋求黑社會幫助。據(jù)研究黑社會問題的南京大學(xué)教授蔡少卿估計,中國黑社會成員超過百萬。黑社會猖獗的客觀原因之一是農(nóng)村盲流人口涌入城市,迫于生活加入黑幫。「38」「參見章敬平:《掃黑必先反腐》,載《中國新聞周刊》第20期!
四、小販治理中的個人、社會與國家
攤販治理,并非城市化進(jìn)程中無法克服的“中國難題”,世界各地都曾經(jīng)歷過失業(yè)人群“攤販化”,經(jīng)歷過從排斥驅(qū)逐到認(rèn)同疏導(dǎo)。非法化小攤販和激烈的取締,各地也曾發(fā)生,但國家正式制度驅(qū)使數(shù)百萬官員與數(shù)千萬攤販,進(jìn)行長達(dá)二十余年流淚加流血的“都市游擊戰(zhàn)”,無論其規(guī)模還是其慘烈程度都屬世界史上罕見。治理小攤販并不難,各國有著近乎共同的答案,要旨是:(1)小攤販合法化,劃定區(qū)域和時段,讓其有序經(jīng)營;
(2)成立小攤販自治組織,實現(xiàn)自我治理和約束;
(3)國家提供必要的制度規(guī)范和監(jiān)督救濟(jì),協(xié)調(diào)攤販與其它利益集團(tuán)的關(guān)系,避免攤販社會黑化。這些治理原則,已為韓國、日本、美國等國和我國臺灣地區(qū)實踐所證實。「39」「參見李瑾:《國內(nèi)外攤販經(jīng)濟(jì)管理研究綜述》,載《上海市容》2007年第1期!勾箨懹邢薜膸讉試點單位,收效也極其良好:
3月8日下午6點,下班高峰,小攤點擺成一字長蛇陣。賣臭豆腐的,烤羊肉串的,賣餛飩的,三輪車、桌子擺放得井井有條。地面出奇的整潔,不像很多城市臟水橫流,蒼蠅群飛。
“要是幾個月前來,絕對看不到這副場景。”城管中隊長江志正說。攤點生意和“市口”直接相關(guān),每個攤位都設(shè)法前移,動輒就堵得動彈不得。為搶占地形,攤主們時不時打得頭破血流,成為鎮(zhèn)江市臟亂差的典型。執(zhí)法隊員跟攤主的關(guān)系,勢同水火,“動誰的攤子誰就跟我們‘拼命’!
城管大隊長尹小雪想,能不能換個思路,讓他們進(jìn)行自我管理呢?為此,鎮(zhèn)江市城管局聯(lián)合公安、工商等部門,先后召開三次協(xié)調(diào)會,啟動“民主自治”試點。八位攤主一致同意無記名投票選出正副小組長,通過抽簽進(jìn)行攤位排序。商定自路口向北20米內(nèi)擺放攤位,按序號定時輪流交換位置,正副組長監(jiān)督協(xié)調(diào)。
試點一個月,效果出奇的好。自治組長黃世萍說,現(xiàn)在大家規(guī)規(guī)矩矩,既用不著起大早搶位子,也不用跟城管隊員吹胡子瞪眼。上家潑了臟水扔了垃圾,下家就會提醒清掃;
下家生意忙不過來,上家就在旁邊搭把手。
鎮(zhèn)江城管把民主自治的好處歸納為一箭三雕:秩序規(guī)范了,市容整潔了,關(guān)系和諧了。城管的工作模式發(fā)生質(zhì)的變化,從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變成協(xié)調(diào)為主。有什么問題,聚在一起開個會,提個醒就行了。城管在與不在,現(xiàn)場的秩序、衛(wèi)生都差不多!現(xiàn)在矛盾解決了,城管也可以“隱身”了。「40」「吳長亮:《鎮(zhèn)江嘗試馬路攤販自我管理“大蓋帽”隱身》,載《解放日報》2007年3月19日!
義士路小販自治效果“出奇的好”,其實不奇。政府打擊小攤販的理由無非“臟亂差”,而“臟亂差”其實是政府錯誤管出來的,并非攤販經(jīng)濟(jì)的胎記。政府非法化小攤販,攤販們的利益無法保障,無法形成恒定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。小販之間、小販與居民之間的秩序難以生成,即使生成終當(dāng)短命,因為這些秩序都在國家打擊之列。朝不保夕的小販,當(dāng)然無心將攤位裝點的整潔漂亮,因為不定哪天被抄,投入打了水漂。小販無心樹立信用,因為信用依靠日積月累,而小販只能“打一槍換個地方”。由于法律不認(rèn)可小販之間劃分的利益范圍,小販之間只能奉行“先占為王”的叢林規(guī)則,天天搶占地形,“時不時打得頭破血流”。無從講信用、講衛(wèi)生、講秩序,一切失序,“亂成一團(tuán)糟”。借用浦東新區(qū)張學(xué)兵區(qū)長的話:“亂設(shè)攤是我們管出來的,主要責(zé)任在政府!「41」「《新區(qū)召開第32次區(qū)長網(wǎng)上辦公會》,載http://211.144.95.130:9080/website /
subContent.jsp?ctid =49244.訪問于2008年7月7日!
一旦政府轉(zhuǎn)變立場,事物就回歸本來面目。秩序形成了:通過抽簽進(jìn)行攤位排序;
自路口向北20米內(nèi)擺放攤位;
按序號定時輪流交換位置。自主選擇的秩序被自覺地遵守,無須國家執(zhí)法。城管在與不在,現(xiàn)場的秩序、衛(wèi)生都差不多!大家規(guī)規(guī)矩矩,互相幫助,其樂融融。城管也稱一箭三雕:“秩序規(guī)范了,市容整潔了,關(guān)系和諧了”。城管的工作模式發(fā)生了質(zhì)變,從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變成協(xié)調(diào)為主。矛盾解決了,大家安生了,城管也隱身了。
攤販經(jīng)濟(jì)的政治和經(jīng)濟(jì)正當(dāng)性,學(xué)界早有歸納。一般認(rèn)為,攤販經(jīng)濟(jì)并不缺乏效率,它是市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。攤販經(jīng)濟(jì)不僅增加GDP ,還有更多的優(yōu)點:(1)滿足低層和普通市民階層的生活需要,廉價的攤販?zhǔn)袌鍪撬麄兿M品的理想來源。(2)豐富城市文化。攤販經(jīng)濟(jì)能營造一種特殊的城市街頭文化,讓游客和市民感受地方的特殊風(fēng)味。如法國巴黎街頭藝人的展示、我國傳統(tǒng)的廟會、夜市,不僅提供購物便利,還是城市文化獨特的景觀。(3)攤販?zhǔn)腔謴?fù)街道活力,有效利用公共空間,增加城市魅力的佳徑!皻W洲有露天吧臺,亞洲有街道攤販”。攤販制造街頭的喧鬧,活躍著城鄉(xiāng)的交流。(4)解決部分就業(yè)。許多人受資金、技術(shù)、年齡限制,只能自我就業(yè)。起點低、資金少、操作容易的攤販生意,成為就業(yè)捷徑。「42」「參見李瑾:《國內(nèi)外攤販經(jīng)濟(jì)管理研究綜述》,載《上海市容》2007年第1期!
分析攤販經(jīng)濟(jì)的政治正確性及治理的技術(shù)細(xì)節(jié),非本文的主旨,一個小販都能從實踐中得出真知:我(按,一個金融會計專科畢業(yè)的女?dāng)傌溨鳎┯X得馬路設(shè)攤為國家釋放了很大的壓力,不是什么羞恥的事情,不應(yīng)該取消。管理上有幾點:第一,馬路單邊擺放;
第二,統(tǒng)一形象擺放。比如一個攤位不超過兩米,就可以設(shè)計一個兩米長的工具,大家統(tǒng)一在這個范圍內(nèi)。第三,統(tǒng)一時段經(jīng)營?煞譃樵缡泻鸵故。攤位固定大家都不會搶攤位了。第四,有一個攤位申請人工作卡制度,不要有炒攤位的現(xiàn)象,維護(hù)真正需要的人的利益。第五,要有限制經(jīng)營項目的管理,這樣不會出現(xiàn)大排擋臟亂差,或者黃碟之類。
第六,要有衛(wèi)生管理?梢猿雠_一個守則進(jìn)行考核。沒有做好衛(wèi)生自理的,可以取消經(jīng)營資格。「43」「前引11.」
本文旨趣在于,這個并不復(fù)雜在互聯(lián)網(wǎng)時代更不難發(fā)現(xiàn)的“正確答案”,為何二十多年來一直沒被政府部門“采信”?攤販非法化背后的利益和真正的推手究竟為何?
小販非法化的始作俑者是工商部門,此后職責(zé)移轉(zhuǎn)給城管。小販非法化固然讓一線的城管很辛苦,但另一方面,正是通過這種義正辭嚴(yán)式的“造事”和責(zé)無旁貸式的“攬事”,作為新設(shè)部門的城管成功地使各界相信自己“重任在肩”,成功地站穩(wěn)了腳跟并擴軍,提升了城管在政府系統(tǒng)中的“權(quán)重”。2007年3月9日,北京革新西里社區(qū)決定試行小販自治,效果良好,但消息傳出后某城建科長就直搖頭:“她劃定了一個地方就能擺攤,那城管執(zhí)法怎么辦呢?居委會認(rèn)可他們了,那城管到底是算他們違法還是不違法呢?”一位城管隊長也說:“就算是上海等其他地區(qū)都放寬對小攤販的管理,北京也不行。08年北京還有個奧運呢!”
由居委會“劃定一個地方”,城管當(dāng)然難以認(rèn)同,這涉及城管與居委會誰享有“認(rèn)可權(quán)”這一核心問題。居委會單方面“劃定”,在城管看來屬于“擅自篡權(quán)”,形同政變。雖然政府設(shè)立城管的目的是“集中行使行政處罰權(quán)”,不應(yīng)享有行政許可權(quán),但組織一旦設(shè)立,組織的目標(biāo)就會異化,會優(yōu)先關(guān)注自身的命運。面臨“失權(quán)”威脅時,城管不再言苦言累,頗有不辭辛勞之意。一個月后,居委會主導(dǎo)的試點被迫取消,街面又回復(fù)到“臟亂差”時,城管的解釋是:“我們永外地區(qū)3.03平方公里,派出所有120號人,但是我們城管只有16個人!毖酝庵膺要加人。2007年3月27日,在居委會試點被取消后,城管主導(dǎo)的一項旨在加強管理的改革措施開始試點。「44」「參見周逸梅:《北京居民社區(qū)試行劃區(qū)供游商經(jīng)營》,(點擊此處閱讀下一頁)
載《京華時報》2007年3月9日;
徐濤:《北京社區(qū)嘗試小商販自治,街道辦和城管不認(rèn)同》,載《財經(jīng)時報》2007年4月21日。」
權(quán)力意味著利益,正是通過非法化小攤販,城管才“重任在肩”,得以大量行使處罰權(quán),從而獲得與處罰權(quán)相關(guān)的合法和不法的利益。合法利益包括處罰權(quán)、變相許可權(quán),將事業(yè)編制轉(zhuǎn)為行政編制的可能……。非法利益包括收保護(hù)費、默許親朋好友設(shè)攤……。如果攤販合法了,“那城管執(zhí)法怎么辦呢?”這句屈原式的天問,不經(jīng)意間現(xiàn)出廬山真面目。這里發(fā)生了美國社會學(xué)家戴維。波普諾所謂的組織變遷中的目標(biāo)置換。即組織成員會更加關(guān)注組織本身的存續(xù)和他們在組織中的位置,而不去關(guān)心組織的實際目標(biāo)。「45」「參見[美]戴維。波普諾:《社會學(xué)》,李強譯,中國人民大學(xué)出版社1999年版,第195頁!
利益的復(fù)雜性決定人們心態(tài)的復(fù)雜性。雖然非法化攤販經(jīng)濟(jì)可以使城管獲得合法和非法的利益,但也同時使他們失去許多可以獲得的利益。由于城管左右媒體能力有限,且不法行為多發(fā)生在眾目睽睽之下,致使城管的口碑和公眾形象惡化。如“一跺腳,二瞪眼,三掀攤子四罰款,不用問是城管”。城管惡化的公眾形象直接損害執(zhí)政黨和一級政府的公眾形象,弱化了城管領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的政績,降低了城管部門的利益交涉能力,并使從業(yè)人員喪失職業(yè)的榮譽感,自上至下陷入迷茫。
“革命不是請客吃飯,不是做文章”。當(dāng)生命和健康天天面臨真實的威協(xié)和損害時,城管不可能不怕。圍觀群眾的罵聲使他們迷茫和焦慮,“不知道自己是功臣還是罪人”。但決定戰(zhàn)爭的,是將軍而不是士兵。一位城管隊員感悟道:“其實誰都沒有錯,是我們的體制不夠健全。”「46」「《北京城管柔性執(zhí)法小販稱“8年抗戰(zhàn)勝利”》,載《市場報》2007年8月13日!褂捎谖覈姓块T實行領(lǐng)導(dǎo)班子辦公會議決策制,這些基層的經(jīng)驗、智慧、利益和情感,無法左右決策。領(lǐng)導(dǎo)除了考慮基層現(xiàn)實,還要考慮上級態(tài)度、部門擴展和自己政績,政策形成具有不確定性。正如魏巍所批評的:“有些地方政府官員,滿腦子形式主義,虛榮觀念。為了自己的‘政績’,脫離當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,無視人民的生計,高調(diào)地提出什么構(gòu)建‘無攤城市’。”「47」「魏。骸恫灰獨⑺乙矠榇抻⒔苷f情》,載http://www.mfzq.com.cn /Blog /Diary.aspx ?Data=S =540224,訪問于2008年7月7日。」不難發(fā)現(xiàn),部門利益誘導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)層專斷是錯誤決策遲遲不能修正的原因之一。
原因之二是中央與地方之間事權(quán)劃分不明。小攤販的治理,法理上屬于地方事務(wù)而非中央事務(wù),沒有必要進(jìn)行中央決策。但我國中央與地方之間事權(quán)劃分不明,習(xí)慣上地方依賴于中央,而中央立法又習(xí)慣于“一刀切”,地方難有選擇的空隙,不同政策之間比較和競爭機制無從生成。即以攤販治理為例,各國治理的實踐是通過牌照發(fā)放來實施管理,而在我國,牌照之發(fā)放屬于行政許可事項。依行政許可法,省級以下政府皆無權(quán)創(chuàng)設(shè),即使中央部委也無權(quán)創(chuàng)設(shè)。行政處罰法上也有類似規(guī)定。中央政策法律相互沖突。政策面上,中央強調(diào)向地方分權(quán),如國務(wù)院關(guān)于《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第19條要求“適當(dāng)下移執(zhí)法重心;
對與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動,主要由市、縣兩級行政執(zhí)法機關(guān)實施”,但具體制度上,又通過《行政許可法》和《行政處罰法》將設(shè)定許可權(quán)與處罰權(quán)上收,地方難有機動處置之余地。地方和基層最容易發(fā)現(xiàn)政策的錯誤所在,但為了保持政治正確,即使發(fā)現(xiàn)政策有誤,也要等待中央調(diào)整政策,從而與中央“保持一致”。中央政府性質(zhì)上本應(yīng)是政策性政府,而非事務(wù)性政府,主要職責(zé)應(yīng)在于政策選擇。如果中央政府?dāng)垯?quán)攬事太多,發(fā)牌照,搞評比,評先行……,則會導(dǎo)致事務(wù)功能膨脹,政策功能萎縮,政策反饋速度落后于時代需求。
原因之三在于決策的非公開性。雖然《行政許可法》規(guī)定,設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)公開聽證,但至今為止,行政部門習(xí)慣于非公開決策而非透明決策。仍以攤販治理為例,近來國家工商總局及建設(shè)部分別表態(tài),要放松管制。但決策過程中,有哪些利益需要考量,決策過程中爭議之焦點與存在之困難,皆未見公諸于眾。行政系統(tǒng)仍習(xí)慣于自身內(nèi)部非公開決策,然后將結(jié)果“周知”公眾。上海市曾公開宣布將于2007年五。一前出臺攤販合法化政策,媒體廣為報道。此后卻未見下文,僅告知存在難度,力爭年底前出臺。究竟決策中存在何等之難處,公眾并未與聞。雖然決策者可能會聽取相關(guān)部門意見,但由于沒有公開的辯論程序,相關(guān)事實和證據(jù)無法提交,各方利益無法有序表達(dá),意見無從整合。普通人民無法旁觀和參與政策選擇,無法發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤的政策選擇。
原因之四在于決策行政化而非立法化。小攤販的治理,涉及小攤販、社區(qū)居民、商場、臨街住戶等多方利益,直接關(guān)涉到人民基本生活———例如沒有好攤販導(dǎo)致沒有好早點,應(yīng)當(dāng)屬于立法事項而非行政事項,應(yīng)通過立法程序整合社會意見。由于我國行政立法與權(quán)力機關(guān)立法界線不明,且立法機構(gòu)運行機制不合理,無法有效立法,致使應(yīng)由立法機關(guān)完成的任務(wù),交由行政部門來完成。立法整合機制不能有效運行,只能依靠部門協(xié)調(diào)。由于小攤販治理事務(wù)涉及工商、城管、公安等多個部門,各部門互不隸屬,一旦產(chǎn)生爭議無從決斷,有賴各方調(diào)和立場。其間任何一個部門強硬作梗,決策無法形成。攤販合法化所涉及的牌照發(fā)放權(quán),城管部門與工商部門即有爭議。前言的鎮(zhèn)江市城管局,就與公安、工商等部門開了三次協(xié)調(diào)會。部門之間并無法定有效的協(xié)調(diào)機制,主要取決于領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)。部門利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)政策偏好等,都會導(dǎo)致“久協(xié)不調(diào)”。
原因之五是社團(tuán)管制過嚴(yán)。攤販合法化與否的政策選擇,涉及利益最大的當(dāng)然是小攤販們。由于我國建國以來,對社團(tuán)管制過嚴(yán),采取許可制,而非登記制。數(shù)以千萬計的小販不能組成利益集團(tuán),小販們無法通過集團(tuán),將自身利益關(guān)系有序有力地進(jìn)行表達(dá)。由于不能組成集團(tuán),在利益博弈中,被原子化的小攤販們,無法與集團(tuán)化的居民集團(tuán)和官僚集團(tuán)相抗衡,在決策程序中,成為“沉默的大多數(shù)”,甚至被妖魔化。又因為利益所關(guān),他們不得不進(jìn)行“都市游擊戰(zhàn)”,抵抗和反擊不合理的制度,用無聲的躲避、有聲的還擊和頑強的生存,喚得社會對他們的存在、利益和價值的重新審視。上海浦東新區(qū)區(qū)長反思:對亂設(shè)攤的整治,從建國到現(xiàn)在沒有停止過。為什么整治的力度越來越大,城管隊伍越來越大,最后還是不行呢?當(dāng)一樣?xùn)|西頑強的生存、頑強表現(xiàn)出來的時候,你要找出背后的合理性在哪里,然后找一找政府工作的差距在哪里。「48」「參見《張學(xué)兵區(qū)長跟你網(wǎng)上談:您如何看待馬路設(shè)攤?》,載http://spaces.xinmin.cn/
。縰id -20256-action -viewspace -itemid -18976,訪問于2008年7月7日。」值得注意的是,區(qū)長之所以有如此深刻的反思,一個重要原因是暴力抗法上升,而非攤販團(tuán)體有意見上呈。攤販治理還涉及社區(qū)參與治理的問題。有議論認(rèn)為可以將攤販交由社區(qū)治理,而社區(qū)作為一個社會組織,也沒有成熟。自治和管理能力有待發(fā)展,形成政府想放權(quán),也無處可放的局面。
伴隨著攤販與城管之間矛盾的普遍化與激烈化,各級各地政策開始松動。建設(shè)部和國家工商總局表態(tài)要讓攤販經(jīng)濟(jì)合法化;
北京市要求城管執(zhí)法人性化;
上海試點攤販合法化……政府終于準(zhǔn)備調(diào)整政策了!叭旰?xùn)|,三十年河西”,而往返之間,社會已付出血的代價。
何兵 ,中國政法大學(xué)法學(xué)院教授
原載《中國法學(xué)》2008年第5期
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