一般來(lái)說(shuō)，政策過(guò)程是精英決策。無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)決策，還是專家決策，由于缺乏大眾參與，所以還不能稱為真正意義上的公共政策。公共政策不是技術(shù)問(wèn)題，它是政治問(wèn)題。公共政策最重要的一點(diǎn)就要考慮到它政治上是不是可行的，不是說(shuō)你政策本身是否很完善，是否很科學(xué)。以公共政策問(wèn)題的議題設(shè)定為例，在中國(guó)，議題設(shè)定基本上都是領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)做的。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人、官員的意思來(lái)做，公眾對(duì)公共政策的議題設(shè)定的影響力就弱了。所以，就公共政策自身的性質(zhì)而言，必須重視公民對(duì)議題設(shè)定的真正參與。

　　作為公共政策核心制定與執(zhí)行主體的政府，并不是神造物，并不具有無(wú)所不在和正確無(wú)誤的天賦。公共選擇理論的中心命題和全部的理論意義也就是"政府的失敗"，即國(guó)家或政府的活動(dòng)并不總是像應(yīng)該的那樣"有效"或像理論上所說(shuō)的能夠做到的那樣"有效"。"公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政治家和官員在參與公共政策時(shí)有自私的動(dòng)機(jī)，政府不可能自動(dòng)代表公共利益。這一觀點(diǎn)雖然有點(diǎn)偏激，但卻從另一層面反映了一個(gè)事實(shí)：人都是復(fù)雜人，作為制定與實(shí)施政策的政府官員也有經(jīng)濟(jì)人的一面，也要追求自身利益，政府機(jī)構(gòu)本身也不是一個(gè)沒(méi)有自身利益的超利益組織。由于政府在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活中所處的特殊地位使其在制定與實(shí)施公共政策時(shí)，往往會(huì)借社會(huì)利益之名行機(jī)構(gòu)私利之實(shí)，這當(dāng)然就難以制定并執(zhí)行正確而有效的公共政策，必然導(dǎo)致政府失效。退一步講，即使政府官員能完全代表公共利益，也由于其知識(shí)可能是不完備的，所獲信息可能是不充分的，理性能力是有限的等，而導(dǎo)致其行為的結(jié)果與目標(biāo)背道而馳。于是，愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和（或）政府的失敗。而治理理論的理想境界善治，實(shí)際上就是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程，表示政府與社會(huì)之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，要求公民的積極參與，通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式形成一個(gè)政民互動(dòng)的合作網(wǎng)絡(luò)。

　　1，公民參與是公共政策核心內(nèi)容。公共政策的性質(zhì)決定了公民對(duì)政策過(guò)程的價(jià)值，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益覺醒的公民意識(shí)，為公民進(jìn)入公共政策過(guò)程提供了必要的條件。

　�。�1）公共政策的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程都以社會(huì)民眾為基礎(chǔ)

　　首先，政策的需求信息來(lái)自社會(huì)民眾或團(tuán)體（利益集團(tuán)）。任何一項(xiàng)政策的實(shí)際需求總是來(lái)自社會(huì)的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策總是從民間社會(huì)首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的的。舍此，公共政策的效果就無(wú)從談起。其次，民眾也是公共政策運(yùn)行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對(duì)象之間的密切合作。如果后者是被動(dòng)的、消極的，那么政策的效果會(huì)打打折扣或成本大增。所以，政策的最終實(shí)施依靠社會(huì)的貫徹。而且，一項(xiàng)政策制定出來(lái)以后，也只有回到民間社會(huì)去被檢驗(yàn)，才能發(fā)現(xiàn)其是否符合實(shí)際的需要，是否需要作進(jìn)一步的調(diào)整，而這一切都是只能以現(xiàn)實(shí)的需要和檢驗(yàn)才能做出判斷。其三，由于上述原因，民眾參與公共政策的制定過(guò)程就顯得十分必要。這不但可以加深他們對(duì)政策意義的理解，而且會(huì)使他們知道政策何以如此，而不是另外一種形態(tài)，這顯然會(huì)增加他們配合政策運(yùn)行的自覺性，對(duì)提高政策效率的意義也是不言而喻的。而且，政策制定者也只有在充分考慮到政策相對(duì)人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會(huì)需要、最能為社會(huì)公眾所接受的公共政策。這樣，從公共政策的效果來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)公民參與的重要性。甚至可以得出結(jié)論：既然公共政策是為民眾的，那么沒(méi)有他們的參與何以成為公共政策？

　�。�2）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公民參與的發(fā)展

　　首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將喚起公眾的參與意識(shí)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會(huì)成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，使公眾有更多的參與機(jī)會(huì)、參與條件、參與渠道，社會(huì)公眾才會(huì)真正樹立起高度的主人翁責(zé)任感，才會(huì)積極投身這項(xiàng)偉大的改革中，這必將增強(qiáng)公眾的政治參與意識(shí)，鼓動(dòng)起人們的政治熱情。其次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)筑過(guò)程也就是利益關(guān)系不斷調(diào)整的過(guò)程，它打破了原有的社會(huì)利益格局，打破了社會(huì)利益平均化的狀態(tài)；
它給公眾普遍帶來(lái)利益的同時(shí)，也造成了公眾之間的利益差距；
它在滿足公眾的利益愿望的同時(shí)，又激發(fā)了其更大的利益期望和利益追求。因此，公民在爭(zhēng)取自己的利益的過(guò)程中，必然要求過(guò)問(wèn)和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過(guò)程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問(wèn)題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須學(xué)會(huì)與公眾協(xié)商一致地處理公共政策的藝術(shù)，公共決策系統(tǒng)也必須順應(yīng)這個(gè)變化而加以改善，注重公民參與。再次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權(quán)保證、物質(zhì)和必要的設(shè)備保障等�？傊�，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為公民參與公共政策提供了強(qiáng)大的動(dòng)力背景。

　�。�3）政治現(xiàn)代化促進(jìn)公民參與公共政策

　　我國(guó)社會(huì)主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，政治過(guò)程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來(lái)看，人民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到，作為國(guó)家和社會(huì)的主人，在公共政策過(guò)程中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對(duì)象）而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，具體過(guò)問(wèn)公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過(guò)程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。公民參與也是民主程序的核心概念，"真正的民主，需要通過(guò)"公民不斷的參與".方能領(lǐng)略什么是民主，在心理上融會(huì)和建立民主作風(fēng)，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才可以保證社會(huì)運(yùn)作是真正由人民主宰。"[4]從法制化的角度來(lái)看，公民會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的意識(shí)，公民要遵守政府的政策法令，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，同時(shí)也必然會(huì)通過(guò)各種方式維護(hù)自己的合法權(quán)益，包括向公共決策系統(tǒng)施加影響，使公共政策方案對(duì)自己及其所屬團(tuán)體更有利或少受損。為了達(dá)到這個(gè)目的，必然要求有規(guī)范化的公共政策參與方式，同時(shí)從法律上明確自己的公共政策主體地位。

　　（4）社會(huì)信息化為公民參與公共政策創(chuàng)造了條件

　　隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大眾媒體的發(fā)展，政策科學(xué)知識(shí)得到極大普及政策信息的傳遞和使用變得十分便捷，使公共政策從狹小的政治精英圈子中解放出來(lái)，變成社會(huì)化的科學(xué)研究對(duì)象。在高等學(xué)校、社會(huì)科學(xué)研究、大眾企業(yè)等機(jī)構(gòu)中形成了數(shù)量頗為壯觀的民間思想庫(kù)和政策分析學(xué)者群體，成為現(xiàn)代政府提高公共政策質(zhì)量的重要智力支持力量。那種封鎖政策信息，限制公眾參與公共政策活動(dòng)的做法已經(jīng)走到盡頭，必將為更開放的公共政策參與方式所取代。另外，隨著教育水平的提高，咨訊的發(fā)達(dá)和生活的復(fù)雜化，公民的素質(zhì)也在不斷提高，較以往更有能力參與公共政策,這也進(jìn)一步消除了公民參與公共政策所遇到的障礙，提高了公民參與的效率。

　　2，公民參與公共政策的價(jià)值功能

　　公民參與公共政策已是大勢(shì)所趨，越來(lái)越多的人支持公民參與。"安思坦、桑利、皮而斯和斯蒂菲而，均認(rèn)為公民參與是增進(jìn)人民在決策程序中的權(quán)利的一個(gè)重要手段。柏特曼強(qiáng)調(diào)了直接的公民參與在改善民主質(zhì)量中的作用。弗里德曼把它看作是一個(gè)增進(jìn)公眾理解規(guī)劃程序的重要戰(zhàn)略。"[5]公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進(jìn)一步落實(shí)，他可以發(fā)揮集體智慧去解決社會(huì)問(wèn)題，它可以發(fā)動(dòng)社區(qū)資源或公民來(lái)推動(dòng)發(fā)展計(jì)劃，它也可以使更多公民通過(guò)參與的過(guò)程認(rèn)識(shí)政府政策的制定和執(zhí)行。具體分析如下：

　�。�1）公民的廣泛參與可減少政策上的流弊與個(gè)人的私欲，進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策�；�于每個(gè)人知識(shí)有限，思維的方法不同，群體智慧對(duì)于決策來(lái)說(shuō)相信是比較優(yōu)越和可靠的，因?yàn)檫@是經(jīng)過(guò)眾人參與，互補(bǔ)長(zhǎng)短的情況下得出來(lái)的。其次，通過(guò)意見的交流和不同觀點(diǎn)的沖擊，不但可以使個(gè)人的眼界得以開闊，而且個(gè)人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而作出。

　�。�2）公民對(duì)公共政策的廣泛關(guān)注和參與，對(duì)于一個(gè)政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時(shí)遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。因?yàn)椋�通過(guò)群體參與而得出的成果，基本上都是大多數(shù)人愿意接受，且群眾基本上都對(duì)事件有了認(rèn)識(shí)，了解到政策的關(guān)鍵所在，加上個(gè)人對(duì)政策的親切感，相信政策更易施行。

　�。�3）通過(guò)公民對(duì)公共政策的參與過(guò)程，無(wú)論對(duì)個(gè)人的成長(zhǎng)，思想的領(lǐng)域和方法都起著教育和鍛煉等功能。由于每個(gè)人都享有同等權(quán)利去表達(dá)自己的意識(shí)，去考慮或批評(píng)別人的觀點(diǎn)，久而久之，通過(guò)討論的過(guò)程和和事后的反省，公民都會(huì)逐漸培養(yǎng)出獨(dú)立和批判的思想，成為一個(gè)自覺的個(gè)體。這一點(diǎn)是每個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)民主的基礎(chǔ)，因?yàn)檫@樣個(gè)人的權(quán)利才受保障，而社會(huì)的發(fā)展，亦不會(huì)因少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤而走了彎路。

　　（4）公共政策過(guò)程的公民參與，促進(jìn)了政策相對(duì)人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對(duì)人的人格，并注意激發(fā)政策相對(duì)人對(duì)公共政策的認(rèn)同感和接受主動(dòng)性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實(shí)際存在的強(qiáng)迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過(guò)程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角，擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。

　　總體而言，公民對(duì)公共政策過(guò)程的參與，有助于充分保障廣大人民群眾的主人翁地位，真正貫徹公共政策的民主化原則，對(duì)制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，實(shí)現(xiàn)公共政策的有效性有著實(shí)際的意義。

　　3，公民參與的政治文化效應(yīng)

　　政治文化不可能不影響到政治過(guò)程的各個(gè)方面。如前所述，政治過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是一種決策和制定政策的過(guò)程，政治過(guò)程的結(jié)果和最終成型產(chǎn)品是政策。由此可以想見，政策選擇在所難免地要受到政治文化的制約。從一定意義上說(shuō)，政策選擇也是一種文化選擇，而政治文化即"選擇文化"。

　　政治文化對(duì)政策輸入的影響：系統(tǒng)論者把政策制定過(guò)程作為一個(gè)"輸入-轉(zhuǎn)換-輸出"的系統(tǒng)看待：環(huán)境作用于政治體系，就產(chǎn)生了政策信息，政策信息在政治體系內(nèi)部經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換變?yōu)楣�共政策，政策輸出的同時(shí)，就開始了執(zhí)行與評(píng)價(jià)過(guò)程，產(chǎn)生的作用和影響通過(guò)反饋渠道又再次輸入政治體系。在現(xiàn)實(shí)生活中，人們對(duì)公共政策的種種要求和支持即為政策信息，這種要求和支持進(jìn)入政治體系即為輸入。政治文化對(duì)政策輸入的干預(yù)效應(yīng)是全面的，它不僅影響政策輸入的數(shù)量、內(nèi)容、強(qiáng)度，同時(shí)還影響到政策要求進(jìn)入政治體系的方式。阿爾蒙德在研究了若干國(guó)家和地區(qū)的政治文化后，把政治文化區(qū)分為三種不同類型，即偏狹型、順從型和參與型，并依次把處在這三種不同文化圈層中的屬民稱為偏狹者、順從者、參與者。這三種不同類型的政治文化人在一定意義上恰好反映了人們對(duì)政策輸入的三種趨向。

　　所謂偏狹者，主要是指那些在生活中只關(guān)心非政治性事物，對(duì)政治體系所知甚少，甚至一無(wú)所知，同時(shí)也不具備政治技能的屬民。處于這種政治文化中的個(gè)人雖然被動(dòng)的介入政治生活，但卻未意識(shí)到政治結(jié)構(gòu)和政治過(guò)程的存在，沒(méi)有從整體上意識(shí)到自已是某一個(gè)政治體系、輸入過(guò)程、輸出過(guò)程的參與者的公民身份。他們不期望從政治體系那里得到什么，因此，也就沒(méi)有什么政策要求輸入政策系統(tǒng)。阿爾蒙德等人認(rèn)為，非洲和拉丁美洲一些酋長(zhǎng)領(lǐng)地、王國(guó)和部落社會(huì)以及現(xiàn)代的墨西哥、意大利便是偏狹型政治文化的典型。

　　所謂順從者，就是指那些已成為政治體系組成部分的、并對(duì)政治體系施加于他們生活的影響或潛在影響有所認(rèn)識(shí)的屬民。但是，他們對(duì)自己在政治中的作用的看法，正象"順從"這個(gè)術(shù)語(yǔ)所表明的那樣，只是扮演被動(dòng)的角色，而不是積極地去影響政府的行動(dòng)。他們可能喜歡這一個(gè)官員而不喜歡另一個(gè)官員，喜歡這一項(xiàng)政策而不喜歡另一項(xiàng)政策，但他們并不認(rèn)為自己的參與能改變既成的事實(shí)，因而也從不積極主動(dòng)地把自己的政策要求輸入政策系統(tǒng)，他們的公民角色只限于在政策的輸出過(guò)程中，即充當(dāng)政策的執(zhí)行者。這種順從型的政治文化圈，在許多國(guó)家，包括一些發(fā)達(dá)國(guó)家都是存在的。如一些研究者指出，德國(guó)的政治文化基本上屬于順從型的，英國(guó)保留了君主制和它的所有機(jī)構(gòu)設(shè)置，亦因此具有順從文化。

　　在參與型的政治文化中，公民擁有相當(dāng)高的政治意識(shí)，可獲得較多的政治資源，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　他們對(duì)作為整體的政治體系及它的輸入和輸出過(guò)程，有著相當(dāng)程度的理解，并形成了鼓勵(lì)自己利用各種參與機(jī)會(huì)的態(tài)度，堅(jiān)信自己只要努力去做就能影響國(guó)家的政治事務(wù)，并能熟練地運(yùn)用影響現(xiàn)存體制的某些政治技能。在參與型的文化中生活的個(gè)人既屬"輸出"取向型，亦屬"輸入"取向型。英國(guó)是人們研究這種文化時(shí)常舉的例子，由于美國(guó)實(shí)行分權(quán)制衡制度，同時(shí)決策過(guò)程比較分散，因此給公民帶來(lái)了更多的政治參與機(jī)會(huì)。據(jù)肯尼迪任內(nèi)的助理國(guó)務(wù)卿羅杰·希爾斯曼估計(jì)，美國(guó)有十萬(wàn)個(gè)協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部和私人組織，其中有許多利益集團(tuán)，如有色人種協(xié)會(huì)、海外戰(zhàn)爭(zhēng)退伍軍人協(xié)會(huì)、美國(guó)以色列公共事務(wù)委員會(huì)、全國(guó)農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)盟、美國(guó)大學(xué)教授聯(lián)合會(huì)、美國(guó)反對(duì)活物解剖聯(lián)合會(huì)等。這些大大小小的利益集團(tuán)，都企圖把各自的政策主張輸入政策系統(tǒng)，以產(chǎn)生有利于自己的政策輸出。

　　政治文化對(duì)政策體制的影響：政策信息進(jìn)入政策體系后，經(jīng)過(guò)加工處理才能轉(zhuǎn)換為公共政策。政策體制就是這樣一個(gè)由政策制定介入者組合而成的加工處理政策信息的機(jī)器。它的部件包括政治首腦、行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)、政黨等。由于政治文化的不同，這種組合在不同的國(guó)家會(huì)呈現(xiàn)不同的方式，從而對(duì)政策制定產(chǎn)生舉足輕重的影響。在偏狹型、順從型的政治文化中，政策決策的主體是少數(shù)政治首腦及行政機(jī)關(guān)。他們壟斷了經(jīng)費(fèi)、信息、權(quán)威、立法權(quán)等政策資源，政策輸出更多地反映著精英階層的價(jià)值偏好和利益。在少數(shù)官僚主義獨(dú)裁政權(quán)或君主制遺風(fēng)猶存的國(guó)家，重大政策的決策權(quán)常常握在最高首腦一人之手，他們一言九鼎，旁人莫想搖撼。這種政策體制的政策產(chǎn)出，失誤率是很高的，而且常常伴隨著激進(jìn)的政策。在參與型的政治文化中，政策決策往往呈團(tuán)體決策模式，政策體制是多元力量的組合。這種模式認(rèn)為政治決策過(guò)程中最核心的事實(shí)是各個(gè)利益集團(tuán)之間的交互作用，公共政策是利益集團(tuán)經(jīng)過(guò)一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程后達(dá)到的均衡。

　　西柏林的兩位學(xué)者P·瓦格納和H·沃爾曼曾對(duì)美國(guó)、瑞典、奧地利、聯(lián)邦德國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)、西班牙、意大利八國(guó)的政策風(fēng)格進(jìn)行過(guò)研究。雖然我們很難按圖索驥，把這八個(gè)國(guó)家分門別類地嵌入上述三種政治文化類型中的某一框架，但他們?cè)谡�治文化上的差異及其�?duì)政策體制的影響卻是顯而易見的。在英國(guó)，由于存在著一種強(qiáng)有力的、政治上中立的文官制度傳統(tǒng)，而且他們一貫認(rèn)為，政府工作中所需要的分析技巧和知識(shí)都可由傳統(tǒng)的文官機(jī)構(gòu)直接提供，因此，他們傾向于實(shí)行精英型的自行決策，對(duì)征求外部意見的興趣不大，議會(huì)、利益集團(tuán)以及社會(huì)科學(xué)家在政策制定中的作用都比較弱，其政策風(fēng)格屬"官僚適應(yīng)型"。而瑞典作為一個(gè)協(xié)調(diào)組合主義國(guó)家，有一個(gè)顯著特征，就是各項(xiàng)政策務(wù)求"各方協(xié)商一致"，而不是互相對(duì)立，因此，其政策體制是開放型的。政府在重大決策以前各個(gè)階段都注意吸收各種行為者參加，共同尋求合理的解決方案，政策制定和政策研究已納入到由政府、中央行政部門、議會(huì)，以及代表各利益集團(tuán)的社團(tuán)所組成的互相咨詢與合作的網(wǎng)絡(luò)中。連大學(xué)也很重視政策研究和咨詢，社會(huì)科學(xué)家事先就為決策提供知識(shí)和信息，而不是事后才調(diào)查研究和評(píng)價(jià)。法國(guó)和英國(guó)的情況有些類似。法國(guó)政界精英有一種萬(wàn)事不求人的態(tài)度，又有根深蒂固的依靠技術(shù)專家治國(guó)的干預(yù)主義傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)又因堅(jiān)持從各個(gè)培養(yǎng)精英的學(xué)校錄用人才而因襲下來(lái)。政府制定政策，主要依靠強(qiáng)有力的直屬分析研究機(jī)構(gòu)，幾乎不大征求外界的意見。議會(huì)、利益集團(tuán)的作用也較弱，社會(huì)科學(xué)工作者均崇尚學(xué)術(shù)研究。因此，可以說(shuō)法國(guó)的政策風(fēng)格是"自給自足型"的。在美國(guó)，"試驗(yàn)主義"的政策模式是這個(gè)同家"決策文化"的組成部分，政策決策權(quán)力很分散�？偨y(tǒng)和行政部門雖然大權(quán)在握，但卻受到國(guó)會(huì)的牽制和對(duì)抗。人們對(duì)各國(guó)議會(huì)進(jìn)行跨國(guó)比較后發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)是唯一擁有重要的政策研究實(shí)力的議會(huì)。為數(shù)眾多的利益集團(tuán)和智囊機(jī)構(gòu)，也都試圖并在實(shí)際上對(duì)政策制定施加著重大影響。瓦格納和沃爾曼給美國(guó)和法國(guó)的政策風(fēng)格畫了一幅"漫畫"：法國(guó)的公共行政植根于依靠技術(shù)專家的干預(yù)傳統(tǒng)，具有把客觀的科學(xué)知識(shí)作為合理的決策的決定性組成部分的傾向；
而在美國(guó)所有的社會(huì)行為者都把政策研究成果當(dāng)作政治斗爭(zhēng)中加強(qiáng)自己地位的論據(jù)，并不認(rèn)為對(duì)政策問(wèn)題可以找到科學(xué)上正確的解決辦法。

　　政治文化對(duì)政策執(zhí)行的影響：政策方案一經(jīng)合法化，就進(jìn)入了執(zhí)行階段。政策執(zhí)行在整個(gè)政策過(guò)程中占有很重要的地位，甚至應(yīng)與政策制定等量齊觀。因?yàn)樵俸玫恼�策如果沒(méi)有落實(shí)，就等于一紙空文。然而，政策過(guò)程個(gè)案研究中反復(fù)發(fā)現(xiàn)的一種情況，恰恰是"微效現(xiàn)象"一一即政策方案所預(yù)期的目標(biāo)往往不能達(dá)到，或至少部分不能達(dá)到，政策意圖和政策結(jié)果之間始終存在著巨大的差距。"有時(shí)，政策制定出來(lái)了，獲得了批準(zhǔn)，但執(zhí)行政策的人卻將它引向完全不同的方向，達(dá)到完全不同的目標(biāo)。有些政策則根本沒(méi)有得到執(zhí)行。有時(shí)，一些問(wèn)題總是爭(zhēng)論不決，直到其它事情不斷增加，以致這爭(zhēng)論的問(wèn)題連同那些爭(zhēng)論者全部消失得無(wú)影無(wú)蹤。"影響政策執(zhí)行的因素是多方面的。政策本身的條件，如政策目標(biāo)是否清楚，政策標(biāo)準(zhǔn)是否適度，政策資源是否充盈，政策手段是否得力等固然關(guān)系重大，但政策本身以外的條件，其中特別是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和標(biāo)的團(tuán)體與既定政策的政治文化取向是否一致，也是一個(gè)很重要的原因。一些國(guó)家人口政策的執(zhí)行情況很好地證明了這一點(diǎn)(人口問(wèn)題一般來(lái)說(shuō)屬于社會(huì)范疇，但一個(gè)眾所周知的事實(shí)是，許多國(guó)家都把人口政策作為基本國(guó)策，于是人口問(wèn)題便染上了濃重的政治色彩，人們的生育觀念亦成為一種政治文化)。在歐洲，由于不結(jié)婚的年輕人越來(lái)越多，結(jié)婚的人也傾向于晚育和少生孩子，因此，人口下降。法國(guó)前總理希拉克說(shuō)："從人口統(tǒng)計(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)，歐洲正在逐漸滅亡。"盧森堡前首相加斯東·托恩也警告說(shuō)："歐洲人正在集體自殺。"為了盡快結(jié)束"人口寒冬"，歐洲國(guó)家采取了一系列鼓勵(lì)生育的政策。如法國(guó)政府決定發(fā)給生育三胎的婦女三年的臨時(shí)津貼，并建立了一支訓(xùn)練有素的產(chǎn)前警務(wù)人員隊(duì)伍，為生育孩子的父母提供幫助；
東德政府規(guī)定，產(chǎn)婦可享受六個(gè)月的產(chǎn)假及其他額外假期，并準(zhǔn)許給育兒之家發(fā)放無(wú)息住房貸款；
羅馬尼亞則干脆宣布人工流產(chǎn)為非法，井停止進(jìn)口避孕藥品和用具……然而，這些政策均收效甚微，歐洲人口的冬天仍然是寒冷的。究其原因，主要是人們的價(jià)值觀發(fā)生了變化，實(shí)利主義思潮已泛濫于歐洲，自我發(fā)展成為人們的主要目標(biāo)。與歐洲相反，亞洲和非洲的一些國(guó)家，卻為人口爆滿而頭疼。政府的人口政策目標(biāo)是控制而不是增長(zhǎng)。然而，遺憾的是，這些政策的執(zhí)行效果同樣也不理想。如早在1951年就提出計(jì)劃生育政策，并于1986年發(fā)起過(guò)耗資過(guò)億美元的計(jì)劃生育運(yùn)動(dòng)的印度，目前的人口出生率仍高達(dá)34‰，人口增長(zhǎng)率為2%。究其原因，同樣來(lái)之政治文化：那里的人們往往認(rèn)為生育是按上帝的旨意行事，而且"多子多福"。有人說(shuō)，人口增長(zhǎng)率把世界劃分為兩個(gè)部分，大相徑庭的政治文化無(wú)疑促成了這種劃分。上述例子涉及的是不同的洲、不同的國(guó)家，實(shí)際上，即使是生活在同一個(gè)國(guó)家同一種政治體制之下，人們?cè)谡�治文化上的微妙差別，也會(huì)使政策執(zhí)行的實(shí)際效果，發(fā)生不同程度的扭曲而異于原來(lái)的意圖。國(guó)外一位學(xué)者在對(duì)勞工關(guān)系政策的一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)，犯法率因被研究的企業(yè)所在的社區(qū)不同而不同。造成這種不同的一個(gè)原因是對(duì)法律、政府和違法的道德觀不同。工廠管理人員聲稱，他們?cè)趧诠りP(guān)系的活動(dòng)中遵循社區(qū)行為模式。事實(shí)證明，政策執(zhí)行機(jī)關(guān)與標(biāo)的團(tuán)體對(duì)政治結(jié)構(gòu)的取向--包括對(duì)政治體系合法性的看法，對(duì)政治結(jié)構(gòu)的輸入與輸出之認(rèn)知與評(píng)價(jià)；
對(duì)政治體系其它層面的取向--包括民眾的政治認(rèn)同感、政治信任感，對(duì)自己政治活動(dòng)的取向--包括民眾所持的政治能力感與政治效應(yīng)感，都會(huì)影響到政策執(zhí)行的目標(biāo)效應(yīng)。

　　上述效應(yīng)分析表明，政治文化作為政策系統(tǒng)的文化背景，影響到政策過(guò)程的各個(gè)階段。我國(guó)政策制定和執(zhí)行的過(guò)程也不例外，政治文化的影響隨處可見。一方面，由于我國(guó)公民具有較強(qiáng)的政治認(rèn)同感，政治信任感和良好的政治寬容精神，政策資源的動(dòng)員及調(diào)控組合較為容易，從而使黨和國(guó)家的政策選擇能夠在一種較為平和的氣氛中進(jìn)行；
另一方面，由于我國(guó)公民從整體上看對(duì)自己的公民角色的認(rèn)知程度還比較低，政治能力感和政治效應(yīng)感相對(duì)貧弱，尤其是在心靈深處還潛藏著不少保守和僵化的、與現(xiàn)代化建設(shè)格格不入的政治準(zhǔn)則、政治情感等，致使我們黨和國(guó)家在新時(shí)期的多項(xiàng)重大政策實(shí)施都受到來(lái)自政治文化方面的障礙。因此，政治文化的開發(fā)已成為當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化政策推進(jìn)的當(dāng)務(wù)之急。

　　政治文化開發(fā)的首要任務(wù)是培育公民的政策參與意識(shí)。公民的政策參與程度，在一定意義上反映了國(guó)家政治現(xiàn)代化的水平。公民的政策參與就是將公民放到政策過(guò)程的政治角色中，其中特別是作為政策制定的介入者，參與政策的制定過(guò)程。唯其如此，才能使政策更加充分地體現(xiàn)公民的利益，反映公民的各種需求，從而使政策執(zhí)行得到公民的廣泛支持；
唯其如此，才能充分發(fā)揮廣大群眾的聰明才智，減少政策性失誤，使政策建立在更加科學(xué)的基礎(chǔ)上。

　　公民的政策參與程度，取決于兩個(gè)方面：第一，取決于公民的政治主體意識(shí)、政治效能感、政治安全感和政治技能等主觀方面的因素。如果公民意識(shí)不到自己是國(guó)家的主人，缺乏公民權(quán)利觀念，他就不可能主動(dòng)地向政府表達(dá)自己的政策意愿；
如果公民認(rèn)為自己的作為無(wú)足輕重，無(wú)論怎樣努力都不可能對(duì)政府政策有所影響，他就會(huì)喪失參與的信心和勇氣；
如果公民認(rèn)為政策參與會(huì)危及自己的名譽(yù)，地位和人身財(cái)產(chǎn)安全，他就會(huì)盡可能躲避參與；
如果公民不具備基本的政治技能，他仍然與參與無(wú)緣。中國(guó)公民政治心理調(diào)研組提供的資料證明，中國(guó)公民并不缺乏政治責(zé)任感和政治熱情，但卻缺乏政治主體意識(shí)，往往把自己當(dāng)作國(guó)家和政府的附屬物。同時(shí)，人們對(duì)政治的戒懼心理還一定程度地存在，有43.11%的公民對(duì)"對(duì)談?wù)撜�治�?wèn)題，我很謹(jǐn)慎"的觀點(diǎn)表示贊同，相當(dāng)數(shù)量的公民對(duì)"政治上的事還是少介入為妙"的觀點(diǎn)表示"同意"、"基本同意"、"我不反對(duì)"。至于公民的政治效能感和政治技能方面，雖然調(diào)查材料沒(méi)有給我們提供確切的量的概念，但顯然不容樂(lè)觀。因此，就公民角色的認(rèn)知和實(shí)現(xiàn)而言，政治文化的開發(fā)任重道遠(yuǎn)。第二，公民的政策參與程度，還取決于政治體制所提供的政治參與的形式和途徑是否充分和有效。公民參與一般通過(guò)(1)投票(包括選舉自己的代表和領(lǐng)導(dǎo)人，就某一問(wèn)題進(jìn)行集體或全民公決)；
(2)民意代表；
(3)和政府官員面對(duì)面地接觸及信訪；
(4)專門的政治輸入機(jī)構(gòu)(如政治團(tuán)體、利益集團(tuán)，政黨等)；
(5)大眾傳播工具等幾種方式。如果這方面的渠道不暢，民意難以上達(dá)，政策參與就難以實(shí)現(xiàn)。黨的十三大以后，黨和國(guó)家的黨務(wù)、政務(wù)活動(dòng)的開放程度正逐步增強(qiáng)，社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度正逐步建立，選舉制度也在不斷完善，這無(wú)疑將會(huì)給公民的政策參與帶來(lái)更多的機(jī)會(huì)。但這只能說(shuō)是有了一個(gè)良好的開端，制度化、規(guī)范化的程度還有待提高，要做的事還有很多。

　　政治文化開發(fā)的第二項(xiàng)重要任務(wù)是通過(guò)"政治再社會(huì)化"重構(gòu)與黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的總方針、總政策相適應(yīng)的新的政治文化觀念。政治社會(huì)化是一個(gè)政治共同體內(nèi)部傳播政治文化的過(guò)程。一代人的政治準(zhǔn)則、政治態(tài)度、政治情感就是通過(guò)這種過(guò)程傳給下一代人的。在這個(gè)過(guò)程中，公民在政治上逐漸成熟，形成自己的一套政治傾向體系，發(fā)展成一個(gè)"政治自我"。除了"延續(xù)"的功能，政治社會(huì)化還有一種"再造"的功能：在一定的條件下，它還可以改變政治文化甚至可以創(chuàng)造出一種全新的政治文化，這又叫做"政治再社會(huì)化"，當(dāng)政治體系面臨重大歷史變革和政策調(diào)整之時(shí)，政治文化的"再造"比"延續(xù)"更為重要。我國(guó)目前就正處在這樣一個(gè)偉大的歷史變革時(shí)期，黨和國(guó)家制定的一系列重大政策無(wú)不是革故鼎新的結(jié)果。但是，由于封建主義殘余的存在和"左"的思想的長(zhǎng)期影響，我國(guó)公民現(xiàn)時(shí)的政治文化中卻有不少與新時(shí)期的政策取向相左的成分。一些人仍然把過(guò)去附加在社會(huì)主義上的種種不科學(xué)的東西，奉為自己的政治準(zhǔn)則，用以衡量改革中出現(xiàn)的新事物；
一些人對(duì)"大鍋飯"體制舊情難忘，排斥競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引進(jìn)；
封閉觀念，等級(jí)觀念、官本位觀念，一元化觀念等大有市場(chǎng)，并對(duì)新時(shí)期的現(xiàn)代化政策推進(jìn)形成阻力。因此，必須通過(guò)"政治再社會(huì)化"，對(duì)我國(guó)公民的政治文化進(jìn)行更新再造。實(shí)施政治社會(huì)化功能的結(jié)構(gòu)有家庭、學(xué)校、同輩集團(tuán)，大眾傳播媒介等，我們應(yīng)該充分發(fā)揮這些社會(huì)化工具的綜合效用，大力傳播現(xiàn)代政治意識(shí)，建構(gòu)與現(xiàn)代化政策取向一致的政治文化，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　為我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的政治文化環(huán)境。

　　4，公民政策參與存在的問(wèn)題與對(duì)策

　　雖然近年來(lái)公民參與已得到愈來(lái)愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，但不可否認(rèn)我國(guó)公民參與公共政策的總體水平較低，存在著諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：其一，公民參與的主動(dòng)性和自覺性較低。有資料顯示，真正出于自主意識(shí)自愿參加的公民參與行為具有隨大流的從眾性；
其二，公民參與的理性化程度較低。相當(dāng)數(shù)量的公民參與不是基于公民的責(zé)任感，不是出于對(duì)自己的權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí)，而是憑著心中激蕩的沖動(dòng)參與的，有時(shí)甚至只為了發(fā)泄心中的不滿情緒，不能采取規(guī)范化、程序化的參與形式；
其三，公民參與的能力不足。由于公民的自身素質(zhì)，對(duì)咨訊的掌握程度、理解程度及對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑的認(rèn)識(shí)等諸多因素的影響，使得現(xiàn)實(shí)中公民參與的能力與參與要求不符，其行動(dòng)顯得笨拙，參與效率低微；
其四，公民參與的制度化較低。我國(guó)的基本社會(huì)制度為公民參與提供了根本保證，但具體的關(guān)于規(guī)劃參與行為，暢通參與渠道，保證參與實(shí)施的制度卻不夠健全，致使許多公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)；
其五，政府官員的錯(cuò)誤觀念。一些政府官員具有嚴(yán)重的官僚主義思想，不尊重公眾應(yīng)有的政治權(quán)利，僅把公眾當(dāng)作公共政策的客體，認(rèn)為公眾理所當(dāng)然應(yīng)絕對(duì)接受和服從公共政策。致使"公民參與"僅流于形式，或被當(dāng)成某些領(lǐng)導(dǎo)的恩惠或權(quán)益之計(jì)，嚴(yán)重阻礙了公民參與的正常發(fā)展。

　　根據(jù)我國(guó)當(dāng)前公民政策參與的現(xiàn)狀，在發(fā)展公民參與方面需要著重從以下環(huán)節(jié)著手：

　�。�1）建立、健全公民參與機(jī)制應(yīng)以是否有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。建立、健全公民參與機(jī)制，需要在對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、思想、文化狀況深入研究的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎行事，又要積極而審慎地借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家較為成熟、完善的公民參與機(jī)制。

　�。�2），加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來(lái)，作到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)常化、制度化。

　�。�3），建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進(jìn)一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、價(jià)值取向法等；
另一方面，更為重要的是，公民自己應(yīng)懂得運(yùn)用不同渠道去影響公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說(shuō)工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動(dòng)的做法。

　�。�4），營(yíng)造有利于我國(guó)公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來(lái)說(shuō)，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；
二是廣泛的自主意識(shí)；
三是強(qiáng)烈的責(zé)任感；
四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

　　（5），樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對(duì)待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策。

　�。�6），增強(qiáng)公民的參與能力，提高公民的參與水平。許多公民有很高的參與熱情和強(qiáng)烈的參與愿望，但是由于其素質(zhì)不高、能力有限，致使參與效率低微以至"無(wú)效"，常常被認(rèn)為是"徒添麻煩"。所以，必須加強(qiáng)對(duì)公民的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)其參與能力，有效地發(fā)揮公民的參與角色。

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