要聯(lián)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來(lái)討論中國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題和土地制度問(wèn)題。不應(yīng)該忘記，在現(xiàn)有的土地管理體制下，我們畢竟做成了三件大事：

　　第一，保證了中國(guó)13億人口的糧食供給，在世界鬧糧荒的時(shí)候，中國(guó)糧食基本上達(dá)到供求平衡，仍然不漲價(jià)。

　　第二，建成大量城市基礎(chǔ)設(shè)施，使中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家里成為基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)最好的國(guó)家。

　　第三，30年的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中，中國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)大批城市貧民，基本沒(méi)有出現(xiàn)像圣保羅、墨西哥城、菲律賓馬尼拉那樣大面積的貧民窟。

　　這些歸功于中國(guó)當(dāng)代的土地制度。當(dāng)然，改革需要繼續(xù)深入。現(xiàn)在，我們面臨許多問(wèn)題，包括三農(nóng)問(wèn)題、城鄉(xiāng)差距問(wèn)題、土地的增值利用價(jià)值差異問(wèn)題。這些都產(chǎn)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展說(shuō)到底是兩個(gè)過(guò)程：一是工業(yè)化過(guò)程，一般理解為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程——不是指農(nóng)業(yè)產(chǎn)值越來(lái)越少，而是從就業(yè)的角度看，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力比重逐步下降。二是城市化過(guò)程。城市化在一定意義上伴隨著服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，城市集約利用基礎(chǔ)設(shè)施，有利于基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率，有利于生產(chǎn)的社會(huì)化，也創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　因此，工業(yè)化、城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本的出路。很多問(wèn)題，特別是三農(nóng)問(wèn)題、農(nóng)民收入低等問(wèn)題的解決也取決于此。

　　土地問(wèn)題的利益結(jié)構(gòu)

　　從理論上看，工業(yè)化、城市化是一個(gè)很長(zhǎng)的歷史過(guò)程。中國(guó)已經(jīng)用了30年，也許還需要50年時(shí)間，甚至兩三代人才能完成。而在這個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程中，我們要不斷面對(duì)收入差距問(wèn)題、三農(nóng)問(wèn)題、土地轉(zhuǎn)移問(wèn)題、城市化過(guò)程和農(nóng)村農(nóng)民利益的相對(duì)沖突，而且會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)期“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。

　　二元結(jié)構(gòu)反映在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中，就會(huì)出現(xiàn)兩種土地：一種土地可以轉(zhuǎn)變成城市化用途，也就是說(shuō)城鄉(xiāng)邊緣地帶的土地可能有比較快的升值空間；
另一些土地離城市比較遠(yuǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)移的價(jià)值并不高。

　　在這樣的背景下，農(nóng)民可能也分成兩種：一種是在城鄉(xiāng)邊緣的農(nóng)民，本身就業(yè)已經(jīng)發(fā)生改變，不再光靠耕種，更主要的收益從土地轉(zhuǎn)讓以及土地的升值中獲得；
另一種是在偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)依然是其主要收入來(lái)源。

　　此外，圍繞土地，也形成了三種利益群體：中央政府、地方政府和農(nóng)民。中央政府要顧及兩件事情：一是糧食問(wèn)題以及由糧食供給短缺造成的通貨膨脹問(wèn)題。有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為可以用國(guó)際貿(mào)易解決糧食問(wèn)題，我認(rèn)為可以提高糧食的進(jìn)口比重，但保證18億畝耕地的基本路線是不能變的。這里面有特殊的背景，就是我們?nèi)匀辉诿媾R糧食禁運(yùn)的現(xiàn)實(shí)，這個(gè)在其他國(guó)家不存在，可能對(duì)我們是一個(gè)直接的威脅。這個(gè)問(wèn)題地方政府可以不管，但中央政府要管。二是城市流動(dòng)人口問(wèn)題。如果失地農(nóng)民到處都是，他們進(jìn)入城市可能成為流民。

　　地方政府的利益點(diǎn)在于擴(kuò)建城市，盡可能獲得寬裕的用地，并在這個(gè)過(guò)程中減少拆除成本，獲得最大收益。農(nóng)民在土地的利益上有所區(qū)分，城郊地區(qū)農(nóng)民主要的利益是分享土地增值收益，而在遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，農(nóng)民對(duì)土地的主要利益訴求仍然是社保。

　　這樣，兩種土地、兩種農(nóng)民、三種利益主體，就構(gòu)成了今天中國(guó)城鄉(xiāng)土地問(wèn)題的基本利益結(jié)構(gòu)。

　　在土地問(wèn)題上恐怕沒(méi)有一種完全自發(fā)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。地方政府發(fā)展地方的市場(chǎng)、農(nóng)民爭(zhēng)取自己的利益，在利益制約下實(shí)現(xiàn)博弈。在這種情況下，三種利益集團(tuán)要達(dá)到制衡，中央政府要起到一定作用，要加強(qiáng)土地監(jiān)管特別是重視對(duì)農(nóng)地的監(jiān)管以及對(duì)農(nóng)民社保的關(guān)注。另外也要從全國(guó)的角度，考慮糧食供給和城市貧民等問(wèn)題。

　　當(dāng)前制度和政策的要點(diǎn)

　　在土地管理制度和政策改革方面，黨的十七屆三中全會(huì)已經(jīng)邁出了重大一步�，F(xiàn)在制度的要點(diǎn)，我個(gè)人認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

　　第一是承包權(quán)問(wèn)題。長(zhǎng)期承包不是私有。兩者的主要差異是，長(zhǎng)期承包不能用土地去抵押、買(mǎi)斷，去割裂開(kāi)土地和農(nóng)民的聯(lián)系。拉美很多發(fā)展中國(guó)家采用了買(mǎi)斷、私有權(quán)抵押的方式，土改以后農(nóng)民有了土地私有權(quán)，可以買(mǎi)賣(mài)、抵押，最后多數(shù)國(guó)家都是30%~40%的農(nóng)民離開(kāi)土地長(zhǎng)期成為失業(yè)人口。

　　中國(guó)有特殊的起點(diǎn)。長(zhǎng)期承包權(quán)使中國(guó)有可能讓農(nóng)民長(zhǎng)期不喪失土地。不喪失土地意味著農(nóng)民在沒(méi)有獲得新的城市社會(huì)保障之前，仍然有土地作保障。當(dāng)然政府給農(nóng)民提供了一定的社會(huì)保障，但那畢竟有限，土地種出的莊稼對(duì)農(nóng)民而言還是很好的保障。

　　我們聽(tīng)到很多農(nóng)民工說(shuō)大不了我回去種莊稼。這是一個(gè)非常重要的話。對(duì)于多數(shù)農(nóng)民尤其是還在耕作的農(nóng)民來(lái)講，現(xiàn)在需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓是可以收回的。要讓農(nóng)民知道一旦他在城市失業(yè)，還能回到農(nóng)村，通過(guò)某種方式收回承包權(quán)，繼續(xù)耕種土地。

　　第二是土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。十七屆三中全會(huì)的最大意義之一就在于把這個(gè)問(wèn)題城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，而且鼓勵(lì)農(nóng)民在城市住下來(lái)，而在農(nóng)村的地可以轉(zhuǎn)包，使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)移出來(lái)，使城市化得到發(fā)展。

　　第三是嚴(yán)格控制耕地。嚴(yán)格控制耕地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換這是任何國(guó)家政府都要做的，中國(guó)也一直在做。

　　第四是城市邊緣地區(qū)農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變時(shí)，農(nóng)民要獲得收益。這叫做物權(quán)的保障。其重要意義在于逐步減少征地范圍，把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地和土地國(guó)有化區(qū)分來(lái)看，農(nóng)民可以直接參與土地收益權(quán)的分享，使農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)換當(dāng)中獲得更大的利益。

　　第五是要認(rèn)真思考土地用途轉(zhuǎn)讓過(guò)程中土地增值稅的問(wèn)題。城市邊緣土地漲價(jià)，土地價(jià)值提升，很大程度上是因?yàn)槌鞘型度肓舜罅炕�礎(chǔ)設(shè)施。因此這些土地中的部分收益應(yīng)該收歸地方政府，繼續(xù)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，地方政府財(cái)政有了新的來(lái)源，農(nóng)地的價(jià)值也適當(dāng)均等了。

　　第六是農(nóng)村非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為，農(nóng)用地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地還不是當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)前問(wèn)題的真正焦點(diǎn)是農(nóng)村非農(nóng)用地包括宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地，如何在城市化進(jìn)程中轉(zhuǎn)移用作城市發(fā)展。

　　我們提出一個(gè)“地票”的概念。例如城市邊緣地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城，但他的土地不一定能馬上進(jìn)城。如果有“地票”，有土地交易所，農(nóng)民就能夠把土地?fù)Q成城市的社會(huì)保障或城市的住房。而土地部門(mén)主要的責(zé)任是監(jiān)管各地在土地交易中不違反農(nóng)地用途的相關(guān)規(guī)定。至于把非農(nóng)用地怎么轉(zhuǎn)移到城市，可以更多留給地方政府處理。

　　總之，首先要解決權(quán)證認(rèn)定上的問(wèn)題，使農(nóng)村宅基地盡快加入城市化進(jìn)程，其次是解決農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)用地的問(wèn)題。

　　我個(gè)人認(rèn)為，中國(guó)確實(shí)有可能逐步完成工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，而不出現(xiàn)大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩和大批城市貧民。過(guò)去的土地制度也完成了幾件大事，通過(guò)進(jìn)一步從現(xiàn)實(shí)出發(fā)進(jìn)行改革，相信中國(guó)能夠走出一條比較完美的工業(yè)化、城市化的發(fā)展道路。

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