[摘要]中國政府在汶川地震的危機管理中，其成功經(jīng)驗是防震減災(zāi)規(guī)劃全面得當(dāng)，各級政府反應(yīng)迅速；
恰當(dāng)把握應(yīng)急救助原則；
充分公開危機信息；
社會公眾積極參與。但是，從抗震救災(zāi)的實踐來看，目前中國的危機管理仍存在諸多問題，即新聞媒體自身在協(xié)調(diào)上存在問題；
政府信息公開存在問題；
航空救援機制存在問題；
應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制存在問題。為此，要協(xié)調(diào)新聞媒體自身的運作，打破政府信息公開上的慣性思維，健全航空救援機制，加強應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)。

　　[關(guān)鍵詞]中國；
危機管理；
汶川地震；
信息公平；
航空救援；
應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動

　　2008年5月12日14時28分，中國四川汶川縣發(fā)生8.0級地震。此次特大災(zāi)難，從應(yīng)急救災(zāi)的角度看，是一次對中國全方位的考驗，不僅考驗著政府各部門的應(yīng)急反應(yīng)能力，也考驗著全社會、普通公眾應(yīng)對突發(fā)災(zāi)難的能力。面對嚴(yán)峻考驗，中國政府在危機管理上取得了前所未有的成績。當(dāng)然，抗震救災(zāi)的實踐表明，目前中國的危機管理仍存在諸多問題。這些問題需要我們想方設(shè)法加以解決。

　　一、目前中國危機管理的成功經(jīng)驗：來自汶川地震的現(xiàn)實

　　“每一次危機既包含導(dǎo)致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個潛在的成功機會，就是危機管理的精髓�！边@話非常適合于中國政府在汶川地震中的危機管理。新加坡《聯(lián)合早報》曾報道：“(汶川地震中中國政府的危機管理是)中國政府建國以來最成功的一次危機管理。在展現(xiàn)政府抗擊危機方面的信心，占領(lǐng)信息主導(dǎo)權(quán)，爭取百姓的信任，以及贏得國際信譽方面，中國政府此次的表現(xiàn)可說是令人‘耳目一新’�！笨梢�，中國政府在汶川地震中的危機管理是相當(dāng)成功的。

　　(一)防震減災(zāi)規(guī)劃全面得當(dāng)

　　2007年10月發(fā)表的國家防震減災(zāi)規(guī)劃(2006—2020年)再次重申，中國50%的國土，50%的城市，70%百萬以上人口的大、中城市，都位于七度以上的高烈度地震區(qū)；
國土面積占全球陸地面積的7%，但大陸地震卻占全球大陸地震的三分之一，地震災(zāi)難嚴(yán)重必然成為中國的基本國情。長期以來，從編制地震區(qū)劃圖到推出地震應(yīng)急預(yù)案，從建設(shè)地震監(jiān)測網(wǎng)到制定地震行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從重點設(shè)防重大建設(shè)工程到漸次評估鄉(xiāng)村建筑抗震等級等等，涵蓋了幾乎所有內(nèi)容的戰(zhàn)略性防震減災(zāi)規(guī)劃始終被作為提高中國綜合防震減災(zāi)能力的重要保障。汶川地震發(fā)生后，中央政府之所以能在最短的時間內(nèi)就發(fā)出指令，各方力量之所以很快就進入雖然緊張但又有序的救援狀態(tài)，無不表明中國對地震的準(zhǔn)備是有效率、有效果的。值得一提的是，媒體已公布的防震減災(zāi)法修訂草案就已專門針對防震減災(zāi)規(guī)劃從現(xiàn)行第22條所作的原則性規(guī)定到擬設(shè)專章進一步明確規(guī)劃的內(nèi)容、編制和審批程序等。這并非單純出于提高規(guī)劃的權(quán)威性之考慮，更是建立中國這個世界上最為龐大的地震監(jiān)測、防御系統(tǒng)的客觀要求。

　　(二)各級政府反應(yīng)迅速

　　在抗震救災(zāi)過程中，中國各級政府的快速反應(yīng)和動員能力獲得了世界輿論的贊許。當(dāng)汶川地震發(fā)生的時候，在第一時間北京就決定了開放處理的原則，最高層立即全面統(tǒng)籌救災(zāi)，總理溫家寶7小時后就趕到了危險的地震災(zāi)區(qū)，救援部隊第一時間聚集災(zāi)區(qū)，這種開放負(fù)責(zé)的態(tài)度，不但在中國從未曾見，縱使放在全球救難史上也算創(chuàng)下范例。

　　各方面的動作是迅速的：《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》迅速出臺，這意味著萬眾矚目的災(zāi)后恢復(fù)重建工作納入了法制軌道；
工業(yè)和信息化部提出“恢復(fù)重建的企業(yè)將在一年內(nèi)開工重建項目”；
有關(guān)方面提出“災(zāi)后重建質(zhì)量第一”；
文化部制定重建方案以保護文化遺產(chǎn)；
商務(wù)部歡迎國際社會提供支持參與災(zāi)后重建；
四川省發(fā)改委更是制定了8年工作的具體時間表..；
等等。

　　政府的快速反應(yīng)，政府領(lǐng)導(dǎo)人的信心，信息的公開透明，不僅大大加強了老百姓對政府的信任，也為中國政府贏得了良好的國際聲譽。新加坡外長楊榮文認(rèn)為中國政府地震信息處理手法“令人贊嘆”。連習(xí)慣于對中國政府挑刺的西方媒體，也不得不佩服中國政府此次的突出表現(xiàn)，作出了正面報道。

　　(三)恰當(dāng)把握應(yīng)急救助原則

　　剛剛實行不久的突發(fā)事件應(yīng)對法旨在強調(diào)政府在救災(zāi)中的特殊主導(dǎo)地位。汶川地震后，中國政府利用絕對的職能優(yōu)勢，大規(guī)模動員社會力量及資源以應(yīng)對危機。特別令人稱道的是，政府又十分重視這種壟斷性權(quán)力的運用，在處置汶川地震這場突發(fā)公共危機的時候恰當(dāng)把握兩個必要的原則：一是比例原則。在依法履行救助義務(wù)時，所實施的措施與救助的要求基本相適應(yīng)，形成適當(dāng)?shù)谋壤�關(guān)系，不能不急，但也并未過度，沒有無限制地隨意擴大法律規(guī)定的應(yīng)急權(quán)力。二是平等救助原則。雖然此次實際救助情況復(fù)雜，比如道路交通狀況、通訊電力情況、天氣原因等客觀上均會影響到救助的范圍和順序，可是政府仍然考慮盡力保障所有成員不受歧視地享受政府救助這一權(quán)利。正是在法治框架內(nèi)恪守上述原則，使得全體人民自覺地團結(jié)在黨和政府的周圍，全力以赴地支持和信賴政府，應(yīng)急救援能力大為提升。這些是如何評價政府應(yīng)急能力必須面對的問題，也是防震減災(zāi)法實施以來應(yīng)予歸結(jié)的重要經(jīng)驗。

　　(四)充分公開危機信息

　　從汶川地震來看，中國政府除了沒能準(zhǔn)確報道地震來臨的情況外，其他信息則完全向公眾公開。地震發(fā)生后僅18分鐘，新華網(wǎng)即發(fā)布消息，并及時發(fā)布了各地的震感信息，速度之快前所未有。與此同時，主流媒體及時發(fā)布權(quán)威信息，主動公開辟謠。衛(wèi)生部等權(quán)威部門每天公告最新的因地震受傷住院治療人數(shù)、已出院人數(shù)、遇難人數(shù)、失蹤人數(shù)、轉(zhuǎn)移治療人數(shù)，以及捐贈情況、災(zāi)后的次生災(zāi)害及防治工作進展情況等。有關(guān)部門還邀請中外記者團前往地震災(zāi)區(qū)采訪。新加坡《聯(lián)合早報》報道：“中國政府面對這場特大危機保證了信息的高度公開和透明化。允許國際媒體進入災(zāi)區(qū)第一線采訪報道；
讓國際救援人員入境救助”、“官方電視臺也播出‘原汁原味’新聞，及時報道傷亡損失情況。”謠言止于真相。中國政府不斷地向社會發(fā)出預(yù)警，公開信息，使得汶川地震期間社會上基本沒有多少謠言傳播，民心相對穩(wěn)定，社會秩序安定。

　　(五)社會公眾積極參與

　　汶川地震發(fā)生后，普通百姓在面對突如其來的災(zāi)害時，所表現(xiàn)出的沉著、鎮(zhèn)定、信心和勇氣，給人留下了極其深刻的印象。數(shù)不清的無名英雄，舍小家，顧大家，彼此扶持，相互慰藉，自覺維護秩序，自覺堅守崗位。舉國上下，大江南北，有錢的出錢，有力的出力，譜寫了一曲中華精神根深葉茂的壯麗樂章。同時，大量來自非政府組織的志愿者在抗震救災(zāi)中做了很多工作。社會公眾之所以積極參與抗震救災(zāi)，究其原因，主要有兩點：一是完全透明、及時的信息傳遞。每一天都有大量真實的圖片、視頻通過各種媒介向全社會公布，極大地觸動了人們的同情心。二是中國傳統(tǒng)文化的作用。由于兩千多年的人治傳統(tǒng)和官本位思想，使得中國人一直都有著“清官崇拜”的情節(jié)。此次汶川地震中，以溫家寶總理為首的許多高官都親赴災(zāi)區(qū)第一線，極大地感染了普通民眾。

　　二、目前中國危機管理存在的問題：來自汶川地震的反思

　　(一)新聞媒體自身在協(xié)調(diào)上存在的問題

　　1.中央人民廣播電臺直播的組織協(xié)調(diào)存在不足

　　汶川地震發(fā)生后，中央人民廣播電臺“中國之聲”頻率現(xiàn)場直播“汶川緊急救援”�！般氪ňo急救援”的組織協(xié)調(diào)，基本延續(xù)了中央電臺習(xí)慣的大直播套路：有統(tǒng)有分，大時段包干到位。統(tǒng)籌組的協(xié)調(diào)，使直播主題貫穿于全天節(jié)目之中，五個直播組“分進合擊”，在充分體現(xiàn)自由度的同時，又保證全天節(jié)目有一個清晰的主攻選題。然而，“汶川緊急救援”的組織協(xié)調(diào)卻在實際操作中遇到了諸多問題。

　　一是五個直播組各自為戰(zhàn)，節(jié)目整體定位模糊。五個直播組所轄的責(zé)任時段，少則315小時，多的可達615小時。雖然各組基本以“小時”為最小播出單元對責(zé)任時段加以細(xì)化，但是在細(xì)化過程中，組長憑借自己對該時段播出特點的理解和分析為出發(fā)點，并綜合本組人力資源特點，各自為戰(zhàn)，以致一個重大新聞事件的大型直播，呈現(xiàn)形態(tài)各異的播出形式。早間和午后時段，記者發(fā)稿踴躍，直播基本變成記者連線的電話轟炸，缺乏專家的深度分析和報道。到了晚間，大量時間空出來留給嘉賓，來自新聞現(xiàn)場的即時報道，此刻驟然失去了“新聞隨進隨出”的勢頭。新聞事件的現(xiàn)場直播，完全變成了廣播講座。即使有少量電話進入直播間，也多是白天難以播出的、時效明顯滯后的“工作總結(jié)”式的稿件。在“汶川緊急救援”播出中后期，每天從21時開始，播放將近20分鐘的童話故事。設(shè)計者的初衷是，讓災(zāi)區(qū)小朋友暫時丟開痛苦的回憶安靜入睡，然而這樣的播出形式，顯然難以納入“新聞現(xiàn)場直播”的定位之中，以致我們產(chǎn)生這樣的疑問：中央電臺的“汶川緊急救援”，到底是一場重大新聞事件的現(xiàn)場直播，還是綜合了新聞直播、科普講座、以及充滿人文關(guān)懷的情感節(jié)目的聽覺雜燴？一天數(shù)變的直播風(fēng)格，模糊不清的直播定位，讓國家電臺的形象和立場受到明顯的損害。

　　二是“新聞隨進隨出”的實踐使直播出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。按照中央人民廣播電臺重大新聞事件現(xiàn)場直播的傳統(tǒng)，文案中每個連線的位置，事先均經(jīng)過周密考慮，或?qū)訉油七M，由現(xiàn)場過渡到專家點評；
或多點出擊，通過視角轉(zhuǎn)換完成對事件的全景描述。這樣的文案，固然詳盡周密，邏輯性強，但是經(jīng)常嚴(yán)重滯后于瞬息萬變的新聞現(xiàn)場，于是才有了“新聞隨進隨出”的新理念和新實踐。然而，在“汶川緊急救援”直播中，“新聞隨進隨出”的頻率，一度達到近乎失控的程度。在最繁忙的時候，三部熱線電話同時占線，各種信息不分主次，不加選擇、排序，雜亂無章地送到主持人手上，又隨即被播報出去。應(yīng)該最先被播報出去的，可能因為前面消息“占線”而被擠壓到后面；
應(yīng)該詳細(xì)追問細(xì)節(jié)的消息，可能因為連線過多而遭遇擠壓“縮水”；
同一類的信息，本應(yīng)用“批發(fā)”的手段集中播報，現(xiàn)在卻拆散夾雜在各類信息里“零售”出去，讓聽眾“只見樹木，不見森林”。

　　三是統(tǒng)籌組規(guī)劃直播主題，直播組大時段包干到位，必然對新聞事件的反應(yīng)速度產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。設(shè)置統(tǒng)籌組規(guī)劃當(dāng)日直播主題，目的是解決直播小組間各自為戰(zhàn)的癥結(jié)，但是設(shè)置主題需要過程，必然喪失對時效性的追求。這里僅舉一個例子：22日深夜，民政部緊急下發(fā)通知，要求21個省市對受災(zāi)最嚴(yán)重的四川、甘肅和陜西提供對口支援。當(dāng)晚通知下達的時候，“汶川緊急救援”統(tǒng)籌組已經(jīng)安排好次日直播主題；
直到23日傍晚，才決定把這條消息確定為次日(24日)直播主題。然而在23日的時候，中央電視臺已經(jīng)圍繞這個選題，大規(guī)模展開了報道，反應(yīng)機制顯然更加靈活。

　　2.中央電視臺前方記者的行動缺乏必要的協(xié)調(diào)

　　汶川地震發(fā)生后，中央電視臺新聞中心不斷地向災(zāi)區(qū)派出記者，在峰值的時候，大約有一百五十多名記者在災(zāi)區(qū)，占整個新聞中心記者人數(shù)的五分之一。但是，如此多的記者在前方，并沒有形成一個有效的協(xié)調(diào)機制。后方由于不了解記者在前方的行蹤和能夠發(fā)現(xiàn)的新聞點，無法對前方記者進行有效的指揮，而前方記者也并不了解其他人的行為，由此形成了各自為戰(zhàn)的狀況。表現(xiàn)在屏幕上，就是直播的信息，宏觀的不夠宏觀，微觀的又微觀不夠。這方面《南方周末》做得比較好。宏觀信息上，他們按照地域，如北川、汶川、綿竹等地方，進行了系統(tǒng)梳理，一下子讓讀者形成了對災(zāi)情的整體印象。而在具體的報道中，又專注于災(zāi)民的個體命運的描述。其實，在事發(fā)之后，央視新聞中心很快就派出了新聞中心副主任及其帶隊的前方指揮人員，希望能對前方資源進行必要的整合。但是，這樣的大規(guī)模直播，對于央視來說也是前所未有的挑戰(zhàn)。從效果上看，整個前方記者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一并不理想。

　　(二)政府信息公開存在的問題

　　汶川地震發(fā)生在國務(wù)院《政府信息公開條例》2008年5月1日生效之后。除了報道快速、及時以外，信息公開也是這次地震報道的一個顯著特點。與以往強化信息控制的做法有所不同，中外記者在四川的新聞采訪活動受到的限制不多。國務(wù)院帶頭，每天公布關(guān)于震災(zāi)的傷亡數(shù)字、救援進展等各方面的情況，民眾可以通過媒體隨時獲得有關(guān)災(zāi)區(qū)的各種信息。對地震預(yù)報的質(zhì)疑、學(xué)校房屋質(zhì)量的責(zé)難、救助中出現(xiàn)的各種具體問題，都有一定的反映，盡管不占主導(dǎo)地位，還是允許存在。我國政府在第一時間踐行了《政府信息公開條例》，及時公布抗震救災(zāi)的第一手信息，得到了國內(nèi)外的一致贊揚。

　　不過，以上所說的前提是自己與自己比。若與境外媒體相比，差距仍然存在。具體言之，就是政府信息公開仍存慣性思維的遺跡。地震發(fā)生之時，只有鳳凰臺即刻播報了“中國四川發(fā)生大地震”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　國外網(wǎng)站發(fā)布這個消息十幾分鐘后，我們的官方網(wǎng)絡(luò)上才有了信息。在那個真正的“第一時間”，我們的媒體延續(xù)了審查與自我審查的習(xí)慣：上級批示之后才能報道。好在經(jīng)過不長時間的遲疑之后，管理層和媒體順應(yīng)了信息公開的世界潮流，新聞報道迅速出擊，接下來就是全球都予以關(guān)注的情形：我國的各路媒體派出了記者向災(zāi)區(qū)進發(fā)，幾乎所有重要的災(zāi)區(qū)場景都被報道。

　　當(dāng)然，也有少數(shù)地方的宣傳部門，依然按照慣性方式控制傳媒，使得那里的信息在全國得不到關(guān)注。例如西祠胡同網(wǎng)站有網(wǎng)友發(fā)帖稱鄰近四川北部的甘肅幾個縣也遭受了震災(zāi)，地震發(fā)生后第二天上午，該省各報的記者準(zhǔn)備出發(fā)赴災(zāi)區(qū)采訪之時接到通知：所有報紙不準(zhǔn)派記者到災(zāi)區(qū)采訪，不能報死亡的人數(shù)。于是當(dāng)天該省除個別報紙報有死亡人數(shù)外，對地震失聲。到了中午，又接到通知，說可以去一線，但要以領(lǐng)導(dǎo)在抗震救災(zāi)一線的行動為準(zhǔn)，死亡人數(shù)仍然不能報。第三天，通知說可以反映一線的民生問題。第四天再接通知：不要寫災(zāi)區(qū)困難，尤其是災(zāi)區(qū)缺物資，堅決不能寫。正是由于該省采取了如此的信息控制，使得全國人民在抗震救災(zāi)中幾乎忘卻了還有甘肅的幾個縣遭受了嚴(yán)重震災(zāi)，當(dāng)四川的災(zāi)區(qū)群眾及時吃上全國支援的食品時，那里的很多受災(zāi)民眾卻因得不到救助而挨餓。

　　對最初的新聞發(fā)布會，也需要加以挑剔。中國地震局的發(fā)言人只是大致介紹汶川發(fā)生地震的情況，并沒有滿足民眾關(guān)于地震信息更多的需求。發(fā)言人匆忙讀了一份發(fā)言稿，沒有給現(xiàn)場記者留下發(fā)問的機會，可見其準(zhǔn)備不是很充分，這也暴露出政府機關(guān)在突發(fā)事件的應(yīng)對方面還欠缺一定經(jīng)驗。

　　(三)航空救援機制存在的問題

　　汶川地震發(fā)生后，民航局立即啟動應(yīng)急預(yù)案，全力以赴投入抗震救災(zāi)。應(yīng)當(dāng)說，民航的航空運輸在此次抗震救災(zāi)中顯示了自身優(yōu)勢，發(fā)揮了巨大作用。通用航空在唐家山堰塞湖搶險以及一些高難度救援中也有諸多亮點，發(fā)揮了獨特作用。但總的來說，通用航空在此次抗震救災(zāi)中發(fā)揮的作用差強人意，暴露了我們通用航空發(fā)展滯后，以及通用航空在參與大規(guī)模航空救援方面存在的嚴(yán)重問題。首先是響應(yīng)慢，5月14日，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指揮后，民航局立即以最快的速度開始調(diào)集民航直升機參與救災(zāi)，但實際上等民航直升機到達災(zāi)區(qū)時，黃金救援時間已經(jīng)基本過去了，說明我們的航空救援欠缺一種自動響應(yīng)機制。其次是發(fā)揮作用有限，5月15日有16架民航直升機到達廣漢和綿陽機場，加上后續(xù)到達的，至6月1日，集結(jié)在廣漢機場的民航直升機達到33架，是民航歷史上空前的直升機大集結(jié)，但總的說來，執(zhí)行任務(wù)不多，利用率比較低。半個月時間里，一架直升機平均每天執(zhí)行任務(wù)不到2次，即使再加上其他通用航空飛機少量的遙感作業(yè)，與全國人民的期望相比，與通用航空應(yīng)該發(fā)揮的作用相比還有相當(dāng)大的差距。

　　此次抗震救災(zāi)中通用航空救援機制存在問題的重要原因是目前中國的通用航空力量薄弱、機構(gòu)分散，通用航空企業(yè)處境艱難。自從原中國通用航空公司并入東航之后，已經(jīng)實際上沒有了通用航空的國家隊，這是通用航空長期萎縮的結(jié)果，同時又進一步加劇了通用航空和運輸航空發(fā)展的不平衡。盡管多年來不斷聽到振興通用航空的呼吁，也出臺過一些政策，但總的來說，通用航空受重視的程度、得到扶持的力度均無法與運輸航空同日而語。再加上對空域的嚴(yán)格管制，嚴(yán)重抑制了通用航空的發(fā)展。與迅速發(fā)展的運輸航空相比，通用航空日漸邊緣化。

　　(四)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制存在的問題

　　一是部門協(xié)調(diào)不力。處理公共危機必然要求政府部門之間、政府與其他社會組織之間密切配合、相互協(xié)調(diào)。然而，中國的行政組織呈條塊分割，任何政策任務(wù)從決策、發(fā)布到實施必須自上而下地逐級通知，然后自下而上地逐級匯報請示，時間可能被無限拖延。在危機發(fā)生時，這種結(jié)構(gòu)的危機管理體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足處置危機的要求。特別是當(dāng)綜合性的危機發(fā)生時，各部門應(yīng)急管理資源難以有效調(diào)動和利用。與2008年年初的抗冰救災(zāi)相比，在汶川地震中，各個部門之間的協(xié)調(diào)有了較大的改善，但總體說來，部門協(xié)調(diào)不力的現(xiàn)象依然存在。

　　二是部門溝通不暢。在抗震救災(zāi)中，部門溝通不暢的現(xiàn)象一定程度地存在著。我們可以看到，抗震救災(zāi)的最初幾天，中央決策非常困難，因為信息中心沒有伴隨建成，對震中地區(qū)的信息了解嚴(yán)重不足。在道路和移動通訊中斷后，汶川、映秀、北川等多個重災(zāi)區(qū)成為真正的“孤島”，這種“孤島”并不只是指物流意義上的，更大程度上是信息中斷，這對于中央的災(zāi)情評估、下一步救災(zāi)安排、資源調(diào)配、政策調(diào)整等決策，有嚴(yán)重的影響。震后通訊恢復(fù)中暴露出的應(yīng)急手段單調(diào)、防災(zāi)意識不強等弱點，如現(xiàn)有傳輸手段絕大部分采用光纜，缺乏備份方式；
衛(wèi)星設(shè)備安裝需要大量儀器和人員配合，調(diào)測難度較大；
IDR衛(wèi)星設(shè)備天線口徑大，不便于運輸和安裝；
設(shè)備耗油量較大，油料供應(yīng)不足；
災(zāi)難發(fā)生地沒有對設(shè)備做容災(zāi)備份，導(dǎo)致設(shè)備運輸時間過長；
傳輸干線電路備份手段單一；
通信角鋼塔倒塌后難于重建等，也使得各個部門之間的溝通出現(xiàn)不暢的情況。

　　三是政府沒有很好地協(xié)調(diào)引導(dǎo)社會組織及公民的力量。在危機事件處理中，僅靠政府力量是不夠的，社會組織及公民的參與是危機管理中能依靠也是必須依靠的重要力量。在汶川地震這一危機處理過程中，很多社會組織參與了救援工作，但沒能充分發(fā)揮社會組織的力量；
公民參與的規(guī)模是相當(dāng)龐大的，所凝集的人力，物力和財力是以往危機事件中從來沒有的，卻沒有發(fā)揮其應(yīng)有的巨大作用。其最重要的原因在于，政府沒有很好地協(xié)調(diào)引導(dǎo)社會組織及公民的力量，沒有正確地處理好政府與社會組織及公民之間的分工合作關(guān)系。這樣就造成了大量的人力和物力資源浪費，并且在一定程度上挫傷了公民參與的積極性，也影響了這次公共危機管理中公民參與作用的發(fā)揮。四是應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制法制建設(shè)滯后。四川汶川地震是新中國發(fā)展史上的一次大災(zāi)難，中國政府的危機處理能力得到了國際國內(nèi)的一致贊譽，這也說明中國政府越來越成熟、理性，依法行政的水平越來越高。但是，這次地震災(zāi)害中政府的應(yīng)急所依據(jù)的是政府文件，而并非人們寄予厚望的法律。汶川大地震震級已達到8.0級，而且是淺表地震，是建國以來破壞性最嚴(yán)重的一次自然災(zāi)害，國家啟動了一級地震災(zāi)害響應(yīng)，其依據(jù)就是危害程度最高�？墒牵�我們國家并沒有一部應(yīng)對最高級別危機的法律。

　　三、目前中國危機管理存在問題的解決方法：來自汶川地震的啟示

　　(一)協(xié)調(diào)新聞媒體自身的運作

　　1.摒棄大時段直播思維

　　汶川地震這樣的重大新聞事件是“進行時態(tài)”新聞事件，直播這樣的新聞事件，對文案的要求相對較輕，強調(diào)的是對新變化的反應(yīng)速度。落實到組織協(xié)調(diào)和編輯理念層面，其核心就是摒棄大時段直播思維。摒棄大時段思維，會給重大新聞事件現(xiàn)場直播帶來很多變化。

　　(1)將以“隨進隨出”的方式播報和在播報單元中播報結(jié)合起來�，F(xiàn)場正在發(fā)生的重要消息，以“隨進隨出”的方式立即插播。其他傳遞到編輯手中的消息，則由編輯歸類，重新編寫、制作、包裝之后，納入新一輪播報單元首播。所有在上一個播報單元里出現(xiàn)的內(nèi)容，經(jīng)編輯整理、重新編排之后，安排到下一個播出單元滾動播出。編輯必須明確：“新聞隨進隨出”的目的，是讓意義重要的、時效性強的現(xiàn)場新聞，以最快速度傳遞給聽眾；
除此之外，其他非現(xiàn)場的，一般性信息都可以“暫緩處理”，處理后安排在新一輪播報單元里滾動。以“汶川緊急救援”為例，抗震救災(zāi)初期，打開通向重災(zāi)區(qū)的道路，是搶險的重中之重。假如兩條熱線同時進入導(dǎo)播室，前一條報道打通公路的最新進展，后一條報道某處廢墟剛剛救出一名幸存者。顯然，前一條必須“隨進隨出”，后一條完全可以和其他類似消息合并處理，安排在新一輪播報單元集中播報，而不必擠占有限的播報時間。

　　(2)使節(jié)目風(fēng)格整齊劃一。這既從根本上杜絕“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象，又利于人員調(diào)動。在“汶川緊急救援”直播中，各直播組人員調(diào)動頻繁，許多編輯剛剛適應(yīng)了這個直播組的工作規(guī)律和節(jié)目風(fēng)格，可能又被抽調(diào)到新的一組，重新適應(yīng)這里的規(guī)律和風(fēng)格，精力被大量消耗。摒棄大時段思維，給編輯帶來的一項顯著變化就是：無論調(diào)動到什么時段，每個播報單元的內(nèi)容，都是基本固定的。編輯需要調(diào)整的，只是新的作息時間，而不存在適應(yīng)風(fēng)格變化的問題。

　　2.協(xié)調(diào)前方記者的行動

　　(1)可以將前方記者分為三類。一類是駐當(dāng)?shù)氐氖紫瘓蟮烙浾摺Ｈ缪胍曬v北川記者，駐汶川記者，該類記者輕易不要換人，由他們負(fù)責(zé)每天將該地的災(zāi)情在整體上向觀眾進行描述，以利于觀眾對宏觀信息有一個整體印象。第二類是動態(tài)新聞記者。他們專門負(fù)責(zé)動態(tài)新聞的采集，這部分記者也可以分為兩組：對于重點報道對象，如聚源中學(xué)，采取記者定點進行持續(xù)報道，不宜打一槍換一個地方；
對于不太重要的，則適合由機動記者隨機采集。第三類是專題記者。這次專題記者在前方也被當(dāng)做動態(tài)記者使用，這樣的做法當(dāng)然豐富了直播新聞的內(nèi)容，但是也帶來一個問題，就是專題節(jié)目跟進的速度和質(zhì)量受到一定的影響。央視在地震后的兩周推出了專題片《震撼》，該專題片的素材全部來源于整個新聞中心各個報道點的零散片子。這樣的素材直接整合成一個系統(tǒng)的專題片，在制作上的確有一定的困難。在后期制作的時候，該專題片的編輯組，不得不專門派出兩路攝像，到災(zāi)區(qū)專門拍攝空鏡，這正是前方記者缺少精細(xì)分工的直接后果。這方面，鳳凰臺的方式值得我們借鑒。他們在一開始就將前方直播記者和專題記者進行了分類，專題記者不負(fù)責(zé)直播，專心拍攝專題片；
同時后方有一二十個編輯專門為這些前方記者提供編輯服務(wù)。

　　(2)可以考慮將演播室搬到前方。這一點在技術(shù)上并沒有太大的難度，這樣的好處在于，前方指揮系統(tǒng)能夠真正發(fā)揮對節(jié)目的協(xié)調(diào)指揮作用�，F(xiàn)在的運作模式，導(dǎo)致后方基本是在對前方采訪缺乏準(zhǔn)確了解的情況下設(shè)計直播的。如果演播室搬到前方，信息傳遞和溝通的成本將大大下降。更重要的是，由于許多災(zāi)民和搶險人員無法到后方接受演播室采訪，導(dǎo)致整個直播缺少新聞當(dāng)事人。如果演播室搬到前方，這個問題將迎刃而解，會使直播更貼近新聞現(xiàn)場和新聞當(dāng)事人。

　　(二)打破政府信息公開上的慣性思維

　　1.進一步增強開放意識

　　在信息多元化的時代，政府必須面對傳播手段先進和多渠道的挑戰(zhàn)，政府已經(jīng)沒有能力封鎖信息。公眾可以通過多種渠道獲取信息，并能核實政府發(fā)布的公共信息是否準(zhǔn)確、可信。如果政府封鎖信息或發(fā)布假信息，則政府就要付出失信于民和社會不穩(wěn)定的代價。在這種形勢下，中國政府應(yīng)進一步增強開放意識，全面、充分、準(zhǔn)確地公開各種信息，包括危機信息。

　　2.保障新聞媒體的采訪報道權(quán)利

　　就新聞規(guī)律而言，對同一事件的報道，不同的記者會因選取角度以及受眾對象的不同，報道的側(cè)重點也會有所不同，從而使公民的知情權(quán)得到更全面的落實。汶川地震中，新聞媒體的采訪報道曾一度受到限制，這既與新聞規(guī)律相悖，也無益于危機事件的解決，所以，中國政府在危機管理中要切實地保障新聞媒體的采訪報道權(quán)利。由于權(quán)利可以因法律而得以存留，故此，要保障新聞媒體的采訪報道權(quán)利，進行新聞立法是十分必要的。大體上說，要通過加強新聞立法以法律形式明確規(guī)定媒體的采訪權(quán)、報道權(quán)及其程序、方法、侵權(quán)責(zé)任等。

　　3.健全應(yīng)急新聞發(fā)布機制

　　對突發(fā)事件和重大災(zāi)難、災(zāi)害、事故等敏感問題，政府新聞發(fā)言人的發(fā)言一定要貫徹英國危機公關(guān)專家邁克爾·里杰斯特提出的危機處理中社會溝通的“三T”原則：“Tellyourowntale”(以我為主提供情況)；
“Tellitfast”(盡快提供情況)；
“Tellall”(提供全部情況)。〔或者套用美國危機管理專家諾曼·R·奧古斯丁的話講，政府新聞發(fā)言人在危機管理中一定要“說真話，立刻說”。同時，要設(shè)多個應(yīng)急新聞發(fā)言人，特別是在重大危機中必須賦予多人以發(fā)言人的權(quán)責(zé)。原因是，當(dāng)危機來臨時，涉及危機事件的政府機構(gòu)與公關(guān)人員所承擔(dān)的職責(zé)都大大增加了；
〔此時，一個人承擔(dān)過大的工作強度和工作壓力容易導(dǎo)致狀態(tài)不佳、錯誤頻出，甚至被拖垮。

　　(三)健全航空救援機制

　　鑒于目前中國的通用航空力量薄弱、機構(gòu)分散，通用航空企業(yè)處境艱難的情況，有必要成立國家航空救援中心，集中規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)全國的航空救援工作。國家應(yīng)在相關(guān)法律和法規(guī)中明確責(zé)成民航局及其下屬的國家航空救援中心，在對全國通用航空力量摸底的基礎(chǔ)上，參照軍隊預(yù)備役部隊模式，把分散在全國各地、各部門的有能力參與航空救援的通用航空器和機組組織起來，隨時掌握每一架航空器和機組的狀態(tài)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　建立起國家航空救援系統(tǒng)。每年國家財政拿出專項資金，以市場價格向各個通用航空企業(yè)購買一定的作業(yè)時間。

　　政府購買的這些作業(yè)時間主要用于航空救援方面的專門訓(xùn)練和演練。這支航空救援隊伍平時分散在各個通用航空企業(yè)，通過商業(yè)作業(yè)滿足全社會的通用航空需求，既有利于飛行員保持基本飛行技術(shù)，又不會浪費國家財力。在通用航空的作業(yè)間歇和作業(yè)淡季，則按照航空救援中心的統(tǒng)一安排，通用航空器連同機組在航空救援培訓(xùn)中心接受專業(yè)救援培訓(xùn)，使機組掌握特殊的救援飛行技能，并磨合通用航空器與專業(yè)救援設(shè)備的連接配套、檢驗新的救援技術(shù)。適當(dāng)時機還應(yīng)組織一些帶實戰(zhàn)背景的演練。按照這樣的機制建立起來的國家航空救援系統(tǒng)，既可以有效刺激通用航空力量的壯大，又不會給國家財政增加太大的負(fù)擔(dān)。

　　國家航空救援系統(tǒng)建立后，應(yīng)該與各級政府和各個系統(tǒng)的應(yīng)急機制有機融合，成為應(yīng)急響應(yīng)機制的一部分。平時可以方便地分散處理需要航空救援的個別事件，集中起來使用應(yīng)該要有可以對中等規(guī)模的自然災(zāi)害實施獨立航空救援的能力。國家通過航空救援中心實時掌握分散在各地的、參與到航空救援系統(tǒng)的各個通用航空器和機組的情況，“寓軍于民”，平時分散各地開展作業(yè)，需要時就近調(diào)動。一旦出現(xiàn)大的災(zāi)害和緊急事態(tài)，根據(jù)需要在全國范圍內(nèi)緊急征調(diào)適用的航空器和機組前往執(zhí)行任務(wù)。

　　(四)加強應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)

　　1.加強應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的組織建設(shè)

　　組織建設(shè)是應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制運行的依托。當(dāng)公共危機發(fā)生后，建立一個縱橫結(jié)合的危機聯(lián)動指揮中心，既能靈活地調(diào)動各級地方政府資源、社會資源和民間資源，又能迅速傳達危機應(yīng)急處置的意圖和思路，將不同部門的力量整合起來，發(fā)揮專業(yè)救助隊伍優(yōu)勢，在綜合的應(yīng)急模式中融合多元部門管理為一體，實現(xiàn)縱橫聯(lián)動應(yīng)急。

　　回顧汶川地震中救災(zāi)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)的組織建設(shè)尤為重要。目前加強應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的組織建設(shè)，主要從兩個方面入手。一是縱向應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)。從危機事件分級分類開始，合理劃定地方政府處置危機的主要責(zé)任。二是橫向應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)。政府危機管理組織體系除了建立縱向?qū)蛹壙刂品磻?yīng)鏈條外，還應(yīng)當(dāng)吸納社會其他組織參與到危機救治過程中來。

　　2.明確協(xié)調(diào)聯(lián)動部門的職責(zé)

　　“權(quán)力和責(zé)任必須一目了然。官員的‘明顯責(zé)任’原則必須發(fā)揮作用�！边@是現(xiàn)代政府管理的一條基本原則。毫無疑問，應(yīng)對各類不同級別的危機，既是政府的基本責(zé)任，也是政府不可推卸的義務(wù)。從世界上大多數(shù)國家政府危機管理實踐看，危機發(fā)生后往往由綜合性危機管理組織進行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，而政府各個部門專業(yè)化的救助隊伍才是危機處理的主要行動力量。因此，明確協(xié)調(diào)聯(lián)動的政府部門職責(zé)，就成了危機有效預(yù)防、快速反應(yīng)、準(zhǔn)確處理、妥善恢復(fù)的根本保證。

　　3.構(gòu)建政府與社會組織及公民的協(xié)同治理機制

　　在危機管理中，最有必要的做法就是構(gòu)建以政府為核心并廣泛納入營利組織、非營利組織以及公民等多元主體的協(xié)同治理機制。

　　目前，中國有工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)以及各種行業(yè)的協(xié)會，還有各種專業(yè)的學(xué)會及社區(qū)自治組織等眾多的公民社會組織。要建立起政府與這些社會組織的協(xié)同治理機制，在危機發(fā)生時讓這些社會組織參與危機的治理，充分發(fā)揮他們的作用。由大量的公民社團、企業(yè)等社會組織構(gòu)成的密集交錯的社會網(wǎng)絡(luò)形成信息充分交流的社會公共領(lǐng)域，能夠促進有效自治并以顯著的互惠和利益妥協(xié)增進社會合作，從而有助于增強社會面對危機的聚合力量。

　　4.加強應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的法制建設(shè)

　　目前中國應(yīng)對各種公共危機的法律規(guī)范取得了長足進展，一批防范、處理特殊領(lǐng)域內(nèi)的危機管理法律相續(xù)出臺，但還不能滿足現(xiàn)實需要。當(dāng)前，關(guān)鍵是要構(gòu)建一個全面、協(xié)調(diào)、有效的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動法律法規(guī)體系網(wǎng)絡(luò)。借鑒發(fā)達國家應(yīng)對危機的普遍經(jīng)驗，首先要在憲法中設(shè)立緊急狀態(tài)的專門章節(jié)，確認(rèn)緊急狀態(tài)的宣告制度，明確緊急狀態(tài)的含義、國家實行緊急狀態(tài)的條件、程序、緊急權(quán)力的適用條件和行使程序、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保障等。其次要制定全局性的公共危機應(yīng)對法案，如制定《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》，為各類公共危機管理提供專門的法制保障。

　　最后制定各領(lǐng)域的專門應(yīng)急法律、法規(guī)、預(yù)案，應(yīng)該在內(nèi)容上做出系統(tǒng)而詳盡的規(guī)定，明確職責(zé)，加強危機管理多部門合作，形成一個聯(lián)動協(xié)調(diào)的危機管理網(wǎng)絡(luò)，從而保證在危機發(fā)生時，政府各部門能聯(lián)合協(xié)作、相互配合。

　　5.加強協(xié)調(diào)聯(lián)動部門的信息溝通

　　“政府的危機管理，無論是危機的預(yù)防、準(zhǔn)備，還是危機的處理與救治，都必須建立在準(zhǔn)確、全面、適時的信息基礎(chǔ)之上�！币虼思訌妳f(xié)調(diào)聯(lián)動部門的信息溝通尤為重要。加強協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)，暢通協(xié)調(diào)聯(lián)動部門之間的信息渠道，必須做到對危機信息源的持續(xù)跟蹤監(jiān)測，及時分析整理所獲取的危機信息、數(shù)據(jù)、資料，實現(xiàn)聯(lián)動部門同步共享。加強協(xié)調(diào)聯(lián)動部門信息溝通，還必須構(gòu)建立體式、多層次、多技術(shù)手段的無線通信網(wǎng)絡(luò)；
采用IDR衛(wèi)星通信設(shè)備+數(shù)字電路倍增設(shè)備(DCME)的方式作干線備份電路，用于BSC與MSC，MSC與MSC之間以及跨省長途電路的備份，提高災(zāi)害對抗等級；
在各省適當(dāng)配備一些可搬移微波通信設(shè)備，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，微波設(shè)備可隨工程車開到被損壞的地段，迅速架起微波通道；
針對災(zāi)難頻發(fā)及地震帶周圍地區(qū)，分級配置各類衛(wèi)星通信設(shè)備和微波通信設(shè)備，以備通信網(wǎng)絡(luò)中斷時能夠快速提供通訊通道；
盡量采用功耗小的通信設(shè)備，且配置一些太陽能板和蓄電池以備電力中斷、油料不足時作為備用能源供應(yīng)方式；
適當(dāng)采用一些鋼管塔形式的通信鐵塔，便于災(zāi)后迅速重建。

　�。▉碓矗骸渡鐣�科學(xué)研究》2009.3）

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