內(nèi)容提要：本文立足于中國特定的體制轉(zhuǎn)軌背景，在系統(tǒng)考察公共財政問題來龍去脈的基礎(chǔ)上，對這一經(jīng)濟(jì)范疇的內(nèi)涵與外延做出了比較清晰的界說。本文的分析表明，跳出純學(xué)術(shù)思維的局限而放眼中國財政改革30年的歷史進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，公共財政本來就是為了解決中國自身問題的需要而提出的一個富有中國特色的概念。鑒于"公共性"是財政與生俱來的本質(zhì)屬性，作為一個有別于計劃經(jīng)濟(jì)年代的財政制度安排，以覆蓋范圍不斷拓展為集中體現(xiàn)的中國公共財政建設(shè)之路，實質(zhì)是一個讓傳統(tǒng)中國財政體制機(jī)制和傳統(tǒng)中國財政學(xué)回歸"公共性"軌道的過程。站在制度變革的高度，按照公共的理念和規(guī)則，深刻把握公共財政制度的基本要求，以此勾畫中國財政改革與發(fā)展藍(lán)圖并改造中國財政學(xué)學(xué)科體系，是歷史賦予我們這一代人的特殊使命。

　　關(guān)鍵詞：公共財政；
公共性；
社會公共需要；
財政改革與發(fā)展

　　*高培勇，中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所，郵政編碼：100836，電子郵箱：gaopy@cass.org.cn.本文的基本觀點，曾分別于2007年4月和5月在中國財政學(xué)會2007年年會和中國社會科學(xué)院建院30周年學(xué)術(shù)報告會上交流。與會同仁以及其他方面人士的討論，充實了本文的內(nèi)容。在此謹(jǐn)致謝忱。本文也系作者主持的國家社會科學(xué)基金重點項目"中國公共財政建設(shè)指標(biāo)體系研究"（批準(zhǔn)號：06AJ007）的階段性成果之一。

　　一、引言

　　從1978年末的中共十一屆三中全會算起，與整體改革如影隨形、亦步亦趨的中國財政領(lǐng)域的改革已經(jīng)走過了30個年頭。在此期間，無論是在財政學(xué)學(xué)科建設(shè)層面，還是在財政運(yùn)行實踐層面，都發(fā)生了十分深刻的變化。對于這些變化，固然可從不同的角度、基于不同的目的去總結(jié)和梳理，但是，倘若要從中提煉一個關(guān)鍵詞，并以此揭示30年來有關(guān)中國財政理論與實踐的最重要、最實質(zhì)的發(fā)展軌跡，那可能非"公共財政"莫屬。與此類似，倘若也試圖從中提煉一個關(guān)鍵詞，并以此標(biāo)識未來中國財政理論與實踐最重要、最實質(zhì)的發(fā)展取向，那同樣可能非"公共財政"莫屬。

　　事實上，作為一個30年來使用頻率頗高、對中國經(jīng)濟(jì)社會生活影響頗深的"新生"概念，公共財政不僅主導(dǎo)了既有的中國財政學(xué)以及中國財政改革與發(fā)展進(jìn)程，也承載了人們對于中國財政學(xué)以及中國財政改革與發(fā)展前景的期望�？梢哉f，在過去30年的時間里，幾乎所有的有關(guān)中國財政改革與發(fā)展的事項，都是在公共財政這條線索上進(jìn)行的，幾乎所有的有關(guān)中國財政學(xué)學(xué)科建設(shè)以及其他相關(guān)學(xué)術(shù)問題的討論，都可以歸結(jié)到公共財政這條主線上。故而，在我們迎來改革開放30周年之際，以具有"牽一發(fā)而動全身"之效的公共財政作為基本線索，回顧中國財政學(xué)以及中國財政改革與發(fā)展的基本脈絡(luò)，評述當(dāng)前中國財政學(xué)以及中國財政改革與發(fā)展的熱點、焦點和難點，前瞻中國財政學(xué)以及中國財政改革與發(fā)展的基本趨勢，顯然是一個比較恰當(dāng)?shù)倪x擇。

　　頗具戲劇性的是，當(dāng)我們果真沿著這條線索來著手上述的回顧、評述和前瞻工作的時候，卻不無意外地發(fā)現(xiàn)，不僅在財政學(xué)術(shù)界，而且在財政實踐界，公共財政迄今還是一個尚未達(dá)成廣泛共識并得到明晰論證的概念。正因為此，對于公共財政的理解和解釋，望字、望文生義者，有之；
停留于表面現(xiàn)象、做狹隘理解者，也有之；
將其同其他相關(guān)概念混同起來從而等量齊觀者，還有之。

　　如果只是一般性的研討、限于學(xué)術(shù)層面兜圈子，這種五花八門的狀態(tài)似乎無關(guān)宏旨。但若將其推至實踐層面，特別是以其作為基本線索，延伸至整個中國財政學(xué)學(xué)科體系的改造以及中國財政改革與發(fā)展藍(lán)圖的勾畫，就是一個必須慎重對待并小心求證的問題了。所以，對于公共財政要表述的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象做深入而系統(tǒng)的討論，從而清晰地界定其內(nèi)涵與外延，無論從哪個方面看，都是一項十分重要、非做不可的基礎(chǔ)性工作。

　　上述的背景和目的，構(gòu)成了本文的出發(fā)點和歸宿。

　　二、公共財政概念的由來：一個基本脈絡(luò)

　　首先，需要對公共財政概念的演變軌跡做一個簡要的梳理，為本文的討論搭建一個邏輯平臺。

　　嚴(yán)格說來，公共財政并非完全意義上的"新生"概念。早在上個世紀(jì)50年代，就曾有學(xué)者使用過公共財政或近似的概念（如尹文敬，1953）。但是，作為一個"學(xué)術(shù)用語"，由限于學(xué)界圈子內(nèi)的咬文嚼字式的討論到進(jìn)入決策層視野并延伸為指導(dǎo)財政改革與發(fā)展實踐的"文件用語"，以至成為現(xiàn)實中國經(jīng)濟(jì)社會生活之中的"公共語匯"，則是改革開放以后的事情。

　　以中國改革開放的30年為考察區(qū)間，在公共財政概念的演變歷程中，值得提及的標(biāo)志性事件，至少有如下幾個：

　　1983年，由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿圖。�？怂固顾�著的"Public Finance"中譯本出版發(fā)行。與以往有所不同，譯者對于這一本書書名的處理有點標(biāo)新立異——將"PublicFinance"直譯為《公共財政學(xué)》（張愚山，1983）。而在此之前，中國財政學(xué)界一直將"Public Finance"等同于"財政學(xué)"或"財政".在財政學(xué)或財政的前面加上"公共"二字，應(yīng)當(dāng)說是一個不小的變化。然而，人們當(dāng)時并未意識到公共財政概念所具有的深刻內(nèi)涵以及它將給中國經(jīng)濟(jì)社會生活帶來的深刻變化，這一譯法的調(diào)整，并未引起財政學(xué)術(shù)界的足夠關(guān)注。此后一段時間，盡管各種經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)上也曾不時地出現(xiàn)過公共財政以及類似的提法，但從總體上說，人們只是將它視為一種有別于以往的譯名調(diào)整，而未做特別的探究，亦未賦予其特殊的意義。此其一。

　　進(jìn)入上個世紀(jì)90年代以后，迫于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌帶來的財政壓力，在財政收入占GDP 比重持續(xù)下降且短期內(nèi)難有較大改觀的背景下，學(xué)術(shù)界和實踐層越來越傾向于從財政支出規(guī)模的壓縮上尋求出路（葉振鵬，1993；
安體富、高培勇，1993）。于是，便有了為壓縮支出規(guī)模而調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的做法，并有了消除"越位"、補(bǔ)足"缺位"以及糾正"錯位"的說法。支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整牽涉到沿襲多年的財政支出模式的變動，有必要提出一個不同于以往的帶有方向性的目標(biāo)。恰好，典型市場經(jīng)濟(jì)國家財政職能范圍相對狹窄的特點與我們旨在通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓縮支出規(guī)模的初衷，是相吻合的。而且，在當(dāng)時，人們習(xí)慣于將公共財政與典型市場經(jīng)濟(jì)國家的財政支出格局相提并論，甚至將公共財政作為典型市場經(jīng)濟(jì)國家財政的同義語加以使用。因此，以典型市場經(jīng)濟(jì)國家的財政體制機(jī)制為參照系，公共財政便被"借用"于壓縮財政支出規(guī)模、緩解財政收支困難的實踐。此其二。

　　單純的調(diào)整支出結(jié)構(gòu)而不對收入一翼做同步的變動，至多只能緩解部分財政困難。為了跳出"跛腳"式調(diào)整的局限，從根本上走出財政收支的困難境地，1994年的稅制改革應(yīng)運(yùn)而生。作為新中國成立以來規(guī)模最大、影響最深遠(yuǎn)的一輪稅制改革，其基本的原則，被界定為"統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)".這"十六字"原則，在當(dāng)時具有相當(dāng)?shù)臎_擊力。因為，它們是植根于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的土壤，并基于構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的稅制體系的目標(biāo)而形成的。對于它們，只能按照市場經(jīng)濟(jì)的理念加以解釋（項懷誠，2002）。故而，在歸結(jié)其理論基礎(chǔ)或思想來源的時候，公共財政的字眼，也不時出現(xiàn)在闡述稅制改革問題的有關(guān)文獻(xiàn)之中。此其三。

　　無論是支出一翼的調(diào)整，還是收入一翼的變動，所涉及的終歸只是財政體制機(jī)制的局部而非全局。零敲碎打型的局部調(diào)整固然重要，但若沒有構(gòu)造一個整體的財政體制機(jī)制，并將局部的調(diào)整納入到財政體制機(jī)制的整體框架之中，并不能解決財政困難問題的全部。甚至，不可能真正構(gòu)建起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的財政體制機(jī)制。當(dāng)時，人們還發(fā)現(xiàn)，能夠統(tǒng)領(lǐng)所有的財政改革線索、覆蓋所有的財政改革項目的概念，除了公共財政之外，還找不到任何其他范疇來擔(dān)當(dāng)此任。于是，以1998年12月15日舉行的全國財政工作會議為契機(jī)，決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定：構(gòu)建中國的公共財政基本框架（李嵐清，1998）。①「在那次會議上，時任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理的李嵐清代表中共中央明確提出，要"積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架"」從那時起，作為中國財政改革與發(fā)展目標(biāo)的明確定位，公共財政建設(shè)正式進(jìn)入了政府部門的工作議程。此其四。

　　時隔5年之后，2003年10月，中共十六屆三中全會召開并通過了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。在《決定》中，根據(jù)公共財政體制框架已經(jīng)初步建立的判斷（李嵐清，2003），提出了進(jìn)一步健全和完善公共財政體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。認(rèn)識到完善的公共財政體制是完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個重要組成部分，將完善公共財政體制放入完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的棋盤，從而在兩者的密切聯(lián)系中進(jìn)一步謀劃推進(jìn)公共財政建設(shè)的方案，也就成了題中應(yīng)有之義。十六屆三中全會給中國的公共財政建設(shè)帶來了新的契機(jī)。此其五。

　　2007年末召開的中共十七大，在全面總結(jié)改革開放的歷史進(jìn)程和寶貴經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國新時期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等做出了全面部署。其中，無論是對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)問題的闡釋，還是有關(guān)文化建設(shè)、社會建設(shè)圖景的描繪，都融入了公共財政的理念，滲透著公共財政的精神，甚至直接使用了公共財政的字眼。特別是關(guān)于"圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系"的表述（胡錦濤，2007），在更廣闊的范圍內(nèi)、更深入的層面上標(biāo)志著，中國公共財政理論與實踐又進(jìn)入到了一個新的階段。此其六。

　　進(jìn)一步地考察，還發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的中國，無論是黨政部門的重要文件，還是學(xué)術(shù)界圍繞有關(guān)科學(xué)發(fā)展觀、政府職能格局、公共服務(wù)體系與社會事業(yè)建設(shè)等重大經(jīng)濟(jì)社會問題的討論，甚至是普通百姓茶余飯后閑聊中的改善民生話題，我們都可以從中找到公共財政的字眼，都離不開以公共財政為主要線索的相關(guān)闡釋。在某種意義上，中國已經(jīng)步入全面和全力建設(shè)公共財政的時代，并非夸張之語。

　　三、尋找"公共財政"與以往"財政"的區(qū)別：戲劇性的經(jīng)歷

　　從邏輯上說，將"公共"與"財政"連綴在一起，從而形成"公共財政"，肯定有不同于以往"財政"概念的特殊意義。因而，在圍繞公共財政展開的討論中，一個始終繞不開、躲不過的命題是，"公共財政"與以往"財政"究竟有何不同？

　　基于上文的邏輯"，公共財政"當(dāng)然是將以往"財政"作為改造對象的。也可以說"，公共財政"就是針對以往"財政"而形成的新概念（劉尚希，2000）。問題是，如果說"公共財政"有別于以往"財政"之處，就在于"公共性"的彰顯，那么，以往"財政"肯定帶有某種"非公共性"特征，或者，在某些方面缺乏"公共性"特征。

　　事實上，從提出公共財政概念并以此作為改革目標(biāo)的那一天起，牽涉了學(xué)者們頗多精力的一項重要工作，就是在"公共財政"與以往"財政"之間找尋區(qū)別點。而且，在歸結(jié)以往"財政"的"非公共性"特征上，曾有過一段頗具戲劇性的經(jīng)歷。

最初，包括筆者在內(nèi)的不少人（如安體富，1999；
高培勇，2000）曾把"非公共性"的"非"字當(dāng)作生產(chǎn)建設(shè)支出，從而用財政支出退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域來解釋公共財政建設(shè)。然而，隨著時間的推移和實踐的進(jìn)展，人們很快注意到，財政以公共服務(wù)領(lǐng)域為主要投向并相應(yīng)減少生產(chǎn)建設(shè)支出，固然符合市場化的改革方向，但減少不等于退出。需要減少的，也只限于投向競爭性領(lǐng)域的支出。政府履行的公共職能，在任何社會形態(tài)和任何經(jīng)濟(jì)體制下，都不能不包括生產(chǎn)或提供公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。(點擊此處閱讀下一頁)

　　公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)或提供，肯定屬于生產(chǎn)建設(shè)支出系列，又肯定不排斥公共性。①「不少人對于公共財政的批評，也正是基于這一點」故而，在改革過程中，減少財政對生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的投入固然必要，但讓財政支出由此退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，甚至以此作為財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，絕不是公共財政建設(shè)的實質(zhì)內(nèi)容。

　　也有人（如張馨，1999，2004）把計劃經(jīng)濟(jì)時代的財政視作"非公共性"的典型，并試圖從計劃經(jīng)濟(jì)財政與市場經(jīng)濟(jì)財政的體制差異來揭示公共財政建設(shè)的意義，從而認(rèn)定公共財政是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物或適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的財政模式，直至把公共財政等同于西方財政。②「其代表性的解釋是，公共財政是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下國家提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動或分配關(guān)系，是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運(yùn)行機(jī)制模式，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政類型，是市場經(jīng)濟(jì)國家通行的財政體制和財政制度」然而，由此出發(fā)而放眼整個財政的發(fā)展史，且不說市場經(jīng)濟(jì)前幾千年的人類社會歷史長河中，并不乏諸如水利支出、修橋修路支出、賑濟(jì)支出、祭祀支出甚至軍事支出這樣的帶有公共性質(zhì)的政府支出項目，即使是在我國計劃經(jīng)濟(jì)時代以生產(chǎn)建設(shè)支出為主導(dǎo)的財政支出格局中，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的許多可歸入生產(chǎn)建設(shè)系列的支出項目，本身就是典型的"公共性"支出。因而，把市場經(jīng)濟(jì)財政等同于公共財政，而將非市場經(jīng)濟(jì)財政一概歸之于"非"公共財政，不僅不能說明前市場經(jīng)濟(jì)下的財政制度及其運(yùn)行格局，不能說明計劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共性支出，而且也難以厘清作為社會管理者的政府部門同其他行為主體的行為動機(jī)和行為模式的異同。

　　還有人對公共財政做了主觀臆斷式的簡化處理。其突出的表現(xiàn)有兩極，或是把"公共財政"視作有別于以往"財政"的一個新范疇、新學(xué)科，或是將其視作同以往"財政"內(nèi)涵無異的一個時髦概念。前者將公共財政同以往的財政范疇、財政學(xué)學(xué)科對立起來，試圖將其解釋為不同于以往的新范疇、新學(xué)科，進(jìn)而有了所謂"公共財政學(xué)"、"公共財政專業(yè)"或"公共財政方向"等新的稱謂。后者則在未賦予任何新意義的條件下，把以往使用"財政"二字的地方統(tǒng)統(tǒng)置換為"公共財政"，進(jìn)而有了所謂"公共財政預(yù)算"、"公共財政收入"、"公共財政支出"和"公共財政政策"等新的說法。甚至有人主張將財政部更名為"公共財政部"，將財政廳（局）改名為"公共財政廳（局）".③「見諸于媒體的類似說法就更多，如"公共財政為師范教育買單"，"公共財政讓農(nóng)村孩子不再失學(xué)"，等等」但是，略加思考便知，無論是把"公共財政"當(dāng)作新事物，還是把它當(dāng)作舊概念的翻版，都難以自圓其說。比如，按照前者的邏輯，作為一門新范疇或新學(xué)科的起碼條件，公共財政要有不同于以往"財政"的新的內(nèi)涵與外延，新的研究對象和新的研究方法。而這些，并未發(fā)生在公共財政身上。"公共財政"的內(nèi)涵與外延"，公共財政"的研究對象和研究方法，與以往"財政"并無不同。再如，按照后者的邏輯"，公共財政"與以往"財政"概念的替換，便成了沒有實質(zhì)意義的趕時髦或"畫蛇添足"之舉（陳共，1999）。只要開啟電腦的文字處理替換功能，有關(guān)公共財政的全部工作，轉(zhuǎn)瞬之間，便可通過"更名"而萬事大吉。這當(dāng)然更不符合事實。所以，上述的兩種表現(xiàn)雖位于兩個極端，但它們均未觸及公共財政的實質(zhì)內(nèi)容。在某種程度上，實屬對公共財政的誤讀。

　　最近一個時期，在一片關(guān)注民生、改善民生的大潮中，又出現(xiàn)了一種關(guān)于公共財政的新說法——有人把公共財政等同于民生財政，甚至用財政是否專注于民生事項作為區(qū)分"公共性"與"非公共性"的標(biāo)尺。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在計劃經(jīng)濟(jì)年代，我們曾把大量的財政資金投向生產(chǎn)建設(shè)，而相對忽略了民生的改善。在由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟(jì)的過程中，也曾犯過所謂"倒洗澡水連同孩子一同倒掉"的錯誤，把為數(shù)不少的民生事項推給了市場。一路走下來，在民生領(lǐng)域積累下了大量的財政欠賬。

　　在當(dāng)前，加大財政對民生事項的投入，強(qiáng)調(diào)改善民生的緊迫性，當(dāng)然是必要的。但是，必須注意到，改善民生并非財政唯一的職能。除此之外，諸如國防、外交、環(huán)境保護(hù)、社會管理等典型的公共事項，都屬于財政必須擔(dān)負(fù)的"公共性"職能。當(dāng)前對民生領(lǐng)域、民生事項的傾斜政策，只是說明，相對于其他的職能事項，這個領(lǐng)域變成了瓶頸，須作為重點投入事項。這并不意味著財政的職能事項只是改善民生，更不意味著只有民生事項才是公共性的。所以，從一個極端走向另一個極端，把當(dāng)前帶有"補(bǔ)償性"色彩的改善民生舉動誤讀為公共財政的全部內(nèi)容，確有片面之嫌，也非公共財政的實質(zhì)所在。

　　四、在改革實踐中把握公共財政的實質(zhì)內(nèi)容

　　在尋找"公共財政"與以往"財政"區(qū)別過程中遇到的困難，實際折射出了中國公共財政問題的特殊性。

　　從英文譯名的改變到被"借用"于財政改革、稅制改革的實踐，由構(gòu)建公共財政框架到進(jìn)一步健全和完善公共財政體制，再到完善公共財政體系，公共財政所走出的基本軌跡告訴我們，它并非一個經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)論證的純學(xué)術(shù)概念，而更多地是改革實踐催生的產(chǎn)物。因而，對于公共財政的界說，一定要跳出純學(xué)術(shù)思維的局限而延伸至體制轉(zhuǎn)軌的特殊歷史背景，在改革歷程的系統(tǒng)盤點和深刻把握中加以完成。

　　認(rèn)識到公共財政是中國體制轉(zhuǎn)軌的特定歷史背景中一面標(biāo)識改革方向的旗幟，可以得到如下的判斷。作為公共財政的改造對象，首當(dāng)其沖的，是傳統(tǒng)體制下的財政運(yùn)行格局。再進(jìn)一步，以往"財政"的"非公共性"特征，要從傳統(tǒng)體制下的財政體制機(jī)制中去找尋。

　　所以，重要的問題是，在過去的30年間，或者，在公共財政的旗幟背后，中國的財政領(lǐng)域發(fā)生了哪些重大變化？

　　循著上述的思路，我們的考察擬分作兩個層面展開：財政運(yùn)行格局和財政體制機(jī)制。兩者之間，顯然具有因果關(guān)系。后者是因，前者是果。后者是一種制度安排，前者是制度運(yùn)行的結(jié)果。

　　仔細(xì)地審視改革之前的中國財政運(yùn)行格局并與其所植根的經(jīng)濟(jì)社會背景聯(lián)系起來，可以將傳統(tǒng)體制下的財政運(yùn)行格局作如下概括：財政收入主要來自于國有部門；
財政支出主要投向于國有部門；
財政政策傾向于在國有和非國有部門之間搞"區(qū)別對待".

　　具體來說，在財政收入一翼，1978年，以全國財政收入為100%，來源于國有經(jīng)濟(jì)單位上繳的利潤和稅收分別為51%和35.8%，兩者合計86.8%.如果再加上帶有準(zhǔn)國有性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)單位的繳款（12.7%），整個財政收入幾乎是清一色的國有來源結(jié)構(gòu)（99.5%）。①[在那個年代，集體所有制經(jīng)濟(jì)單位的許多特征與國有制經(jīng)濟(jì)單位無異。故而，往往可以將其視作準(zhǔn)國有單位而放入國有部門范疇加以分析]因而，可以說，那個時候的財政收入，取的主要是來自國有部門的"自家之財".

　　在財政支出一翼，1978年，以全國財政支出為100%，其中的40.2%用于基本建設(shè)支出（形成國有資產(chǎn)）。再加上專門投向于國有經(jīng)濟(jì)單位的增撥企業(yè)流動資金支出（5.9%）、挖潛改造資金和科技三項費(fèi)用支出（5.6%）、彌補(bǔ)國有企業(yè)虧損支出（1%）以及同屬于國有部門支出系列的國防費(fèi)支出（15%）、行政管理費(fèi)支出（4.4%）、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出（10.1%）、工交商部門事業(yè)費(fèi)支出（1.6%）和地質(zhì)勘探費(fèi)支出（1.79%）等等，花在國有部門身上的錢，占到了整個財政支出的絕大部分（85.6%）。那個時候，雖也有用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的"三農(nóng)"支出，但是所占的份額極�。�6.85%），就連稱謂也被貼上了特殊的標(biāo)簽——"支援"農(nóng)村生產(chǎn)支出。①[在中國人的語境中，"支援"二字，可以理解為非份內(nèi)之事，可做可不做，可多做，也可少做。或者，有余力多做，無余力少做]因而，可以說，當(dāng)時的財政支出，辦的主要是國有部門的"自家之事".

　　在財政政策取向上，計劃經(jīng)濟(jì)年代，有關(guān)財政政策的基本表述是"區(qū)別對待".所謂"沒有區(qū)別就沒有政策，政策即體現(xiàn)于區(qū)別當(dāng)中"，就是那個時候財政政策的典型解釋。這種政策運(yùn)行的結(jié)果是，在稅收上，私營企業(yè)的稅負(fù)重于集體企業(yè)，集體企業(yè)的稅負(fù)又重于國有企業(yè)；
在財政支出上，表現(xiàn)為錢主要投向于國有部門，非國有部門很少或基本享受不到財政支出的效益。因而，可以說，在那個時候，對不同所有制性質(zhì)的單位和部門給予不同的財政稅收待遇，從而把財政政策作為發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì)、削弱以至鏟除私有制經(jīng)濟(jì)的工具加以使用，是一種約定俗成的事情。

　　造成上述格局的制度背景，在于當(dāng)時的"二元"經(jīng)濟(jì)社會制度。在"二元"的經(jīng)濟(jì)社會制度下，作為其重要組成部分的財政體制機(jī)制，自然也必須建立在"二元"的基礎(chǔ)上——在財政上實行城鄉(xiāng)分治和不同所有制分治。故而"，取自家之財，辦自家之事"，并在"自家"與"他家"之間搞"區(qū)別對待"，也就成為財政體制機(jī)制的不貳選擇。

　　進(jìn)一步說，財政體制機(jī)制既是"二元"的，它的覆蓋范圍，肯定是有選擇的，而不可能是全面的。

　　它所提供的財政待遇，肯定是有薄有厚的，而不可能是一視同仁的。于是，便形成了同屬一國國民、身處同一國土之上并受同一政府管轄，但因財稅覆蓋程度不同而面對不同財政待遇的不同的區(qū)域、不同的企業(yè)和不同的居民。

　　如果以覆蓋范圍以及由此形成的財政待遇差異作為考核的標(biāo)尺，那么，傳統(tǒng)體制下的"二元"財政體制機(jī)制的突出特征，可歸結(jié)為如下三點：

　　其一，國有制財政。以所有制性質(zhì)分界，傳統(tǒng)體制下的財政收支活動，主要在國有部門系統(tǒng)內(nèi)部完成。至于非國有部門，則或是游離于財政的覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。即便有涉及到非國有部門的財政收支，特別是財政支出，也往往是小量的，份額偏低的�；蛘�，限于某個特殊領(lǐng)域、某個特殊項目、某個特殊場合或出于某種特殊目的而安排的。

　　其二，城市財政。以城鄉(xiāng)分界，傳統(tǒng)體制下的財政收支活動，主要在城市區(qū)域內(nèi)部完成。至于廣大農(nóng)村區(qū)域，則或是游離于財政的覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。即便有眷顧到農(nóng)村區(qū)域的財政收支，特別是財政支出，也常常是小量的，份額偏低的�；蛘�，限于某個特殊領(lǐng)域、某個特殊項目、某個特殊場合或出于某種特殊目的而安排的。

　　其三，生產(chǎn)建設(shè)財政。以財政支出的性質(zhì)分界，傳統(tǒng)體制下的財政支出活動，主要圍繞著生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域而進(jìn)行。即是說，生產(chǎn)建設(shè)性支出是財政支出的大頭。②[可納入這類支出的項目，主要包括基本建設(shè)支出、挖潛改造和科學(xué)技術(shù)三項費(fèi)用支出、增撥國有企業(yè)流動資金支出、地質(zhì)勘探費(fèi)支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出以及工業(yè)、交通和商業(yè)等部門的事業(yè)費(fèi)支出等]至于非生產(chǎn)性或非建設(shè)性的支出項目，其中主要是以改善民生為代表的公共服務(wù)性的支出項目，則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。不僅支出規(guī)模小，所占份額低，而且，一旦遇上收不抵支的困難年景，又肯定被率先放入削減之列。③[正因為如此，在那時，人們將我國的財政稱之為"生產(chǎn)建設(shè)財政"，而將主要傾向于公共服務(wù)支出的典型市場經(jīng)濟(jì)國家的財政稱之為"吃飯財政"]

　　有選擇而非全面的財政覆蓋范圍，有厚有薄而非一視同仁的財政待遇，專注于生產(chǎn)建設(shè)而非整個的公共服務(wù)領(lǐng)域，如此的財政體制機(jī)制以及作為其結(jié)果的財政運(yùn)行格局，顯然不能說是"公共性"的，至少其"公共性"是被打了折扣的。事實上，"國有制財政+城市財政+生產(chǎn)建設(shè)財政"所凸現(xiàn)的，正是傳統(tǒng)體制下的"二元"財政體制機(jī)制的"非公共性"特征。換言之，傳統(tǒng)體制下的財政體制機(jī)制的"非公共性"特征，就集中體現(xiàn)在其覆蓋范圍的相對狹窄上。或者，就集中體現(xiàn)于它未能全面覆蓋所有的區(qū)域、所有的企業(yè)和所有的居民，未能一視同仁地對待所有的區(qū)域、所有的企業(yè)和所有的居民，未能擔(dān)負(fù)起提供完整的公共服務(wù)體系的重任。

在經(jīng)歷了近30年改革開放的今天，(點擊此處閱讀下一頁)已經(jīng)呈現(xiàn)出另外一番景象。

　　在財政收入一翼，2007年，全國稅收收入的來源結(jié)構(gòu)已經(jīng)是"二八開"：國有經(jīng)濟(jì)單位對于稅收收入的貢獻(xiàn)，從1978年的86.8%退居到19.2%.即便加上集體經(jīng)濟(jì)單位的貢獻(xiàn)（1.6%），從而算"純國有"和"準(zhǔn)國有"經(jīng)濟(jì)單位的大賬，也不過20.8%.與此同時，包括股份制企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)等在內(nèi)的多種所有制企業(yè)以及其他來源的繳納，已占到了79.2%.并且，來自后一方面繳款份額的增長勢頭越來越強(qiáng)勁。因而，可以說，我國的財政收入已經(jīng)呈現(xiàn)多元化的格局，正在由"取自家之財"走向"取眾人之財"（參見圖1）。

　　資料來源：財政部綜合計劃司：《中國財政統(tǒng)計（1950-1991）》，科學(xué)出版社1992年出版；
國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2007》，中國統(tǒng)計出版社2007年出版；
國家稅務(wù)總局計劃統(tǒng)計司：相關(guān)統(tǒng)計資料。下圖同。

　　在財政支出一翼，2006年，列在基本建設(shè)支出項下的比重數(shù)字，已經(jīng)由1978年的40.2%下滑至11.33%.若剔除掉當(dāng)年以發(fā)行長期建設(shè)國債安排的、非經(jīng)常性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資（600億元），實際上，基本建設(shè)支出項下的份額已不足10%.同時，專門投向國有經(jīng)濟(jì)單位的其他支出份額也呈大幅下降態(tài)勢。如增撥企業(yè)流動資金支出（0.04%）、挖潛改造資金和科技三項費(fèi)用支出（4.5%），分別較之1978年下降了5.86%和1.1%.相比之下，面向全社會的諸如養(yǎng)老保險基金補(bǔ)貼、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助、城市居民最低生活保障補(bǔ)助、撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)等社會保障支出以及文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出和政策性補(bǔ)貼支出等所占的份額，分別上升至11.25%、18.69%和3.58%.①[自2007年起，實行了新的財政收支分類。由于新舊分類方法的差異，目前暫無可與1978年口徑對比的數(shù)據(jù)。故而，這里使用的是2006年的數(shù)據(jù)]因而，可以說，我國的財政支出也已經(jīng)呈現(xiàn)多元化的格局，正在由"辦自家之事"走向"辦眾人之事"（參見圖2）。

　　在財政政策取向上，當(dāng)今的中國"，區(qū)別對待"早已成為不合時宜的概念。取而代之且具有耳熟能詳意味的提法，是"國民待遇"、"無差別待遇"以及"均等化".無論在稅收負(fù)擔(dān)還是在財政支出投向的安排上，一視同仁、無差別地對待所有的區(qū)域、所有的企業(yè)和所有的居民，并且，讓所有的區(qū)域、所有的企業(yè)和所有的居民享受大致均等的基本公共服務(wù)，已經(jīng)成為廣泛共識并逐步深入到財政實踐層面。

　　由"取自家之財"到"取眾人之財"，由"辦自家之事"到"辦眾人之事"，由"取自家之財，辦自家之事"到"取眾人之財，辦眾人之事"，由在"自家"與"他家"之間搞"區(qū)別對待"到在全社會范圍內(nèi)實行"國民待遇"，財政運(yùn)行格局所呈現(xiàn)的上述這些變化，顯然是在體制轉(zhuǎn)軌的背景下發(fā)生的�；蛘哒f，是在我國的經(jīng)濟(jì)社會制度以及財政體制機(jī)制由"二元"趨向"一元"的過程中發(fā)生的。

　　仍以覆蓋范圍以及由此形成的財政待遇差異作為考核的標(biāo)尺，中國財政體制機(jī)制所呈現(xiàn)的突出變化，也可歸結(jié)為如下三點：

　　其一，從國有制財政走向多種所有制財政。財政的覆蓋范圍不再以所有制分界，而躍出國有部門的局限，延伸至包括國有和非國有在內(nèi)的多種所有制部門。①[一個突出的例子是城市居民最低生活保障補(bǔ)助制度的設(shè)立，當(dāng)時有一句非常盛行的媒體語言："領(lǐng)取城市低保，不問姓資姓社"]或者說，財政收支活動的立足點，由主要著眼于滿足國有部門的需要逐步擴(kuò)展至著眼于滿足整個社會的公共需要。

　　其二，從城市財政走向城鄉(xiāng)一體化財政。財政的覆蓋范圍不再以城鄉(xiāng)分界，而躍出城市區(qū)域的局限，延伸至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有中國大陸疆土和所有社會成員。②[財政管理部門曾對此做了非常形象的表述："公共財政覆蓋農(nóng)村"和"讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村大地"]或者說，財政收支活動的覆蓋面，由基本限于城市里的企業(yè)與居民逐步擴(kuò)展至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有企業(yè)與居民。

　　其三，從生產(chǎn)建設(shè)財政走向公共服務(wù)財政。財政支出的投向不再專注于生產(chǎn)建設(shè)事項，而躍出生產(chǎn)建設(shè)支出的局限，延伸至包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和改善民生等所有的公共服務(wù)事項。③[特別是用于教育、醫(yī)療、社會保障、住房、環(huán)境保護(hù)等民生事項的財政支出，得到了極大加強(qiáng)]或者說，財政支出的主要投向，由專注于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展至整個公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　可以看出，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會體制的轉(zhuǎn)軌，中國財政體制機(jī)制所發(fā)生的變化，集中體現(xiàn)在其覆蓋范圍的不斷拓展上。財政覆蓋范圍的不斷拓展并逐步實行財政的無差別待遇，無疑是其"公共性"逐步增強(qiáng)和日漸彰顯的標(biāo)志。所以，由"國有制財政+城市財政+生產(chǎn)建設(shè)財政"向"多種所有制財政+城鄉(xiāng)一體化財政+公共服務(wù)財政"的躍升，既是中國財政體制機(jī)制在過去30年間所發(fā)生的重大變化，也是其在從"非公共性"趨向"公共性"過程中所走出的基本軌跡。

　　五、公共財政是一種財政制度安排

　　隨著財政覆蓋范圍的不斷拓展，在中國財政體制機(jī)制上，一種更為深刻的變化出現(xiàn)了。

　　在"國有制財政+城市財政+生產(chǎn)建設(shè)財政"的背景下，財政收支活動所牽動的，主要是國有部門、城市區(qū)域，并且，主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)事項而進(jìn)行。在那個時候、那樣一種條件下，國有部門大都坐落于城市，在城市中聚集的也主要是國有部門，至于生產(chǎn)建設(shè)支出事項，更主要是在國有部門系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行。故而，從所有制看，三個層面高度重疊，財政收支集中表現(xiàn)為國有部門自家院落內(nèi)的收支。既然是自家的事情、自家的選擇，它的運(yùn)行，即便有一定的規(guī)范，但因為立足于國有部門內(nèi)部，不必納入公共軌道，也不必適用整個社會的公共規(guī)則和公共理念。

　　但是，在"多種所有制財政+城鄉(xiāng)一體化財政+公共服務(wù)財政"的背景下，財政收支活動所牽動的，是包括國有和非國有在內(nèi)的多種所有制部門，包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有中國疆土和所有社會成員，并且，要圍繞著眼于滿足社會公共需要的整個公共服務(wù)領(lǐng)域的事項。在這個時候、這樣一種條件下，財政收支已經(jīng)跳出了國有部門的自家院落，而演變成整個社會的收支了。一旦財政收支要在全社會的范圍內(nèi)運(yùn)作，一旦牽涉到全體社會成員的切身利益，作為眾人的事情和眾人的選擇，它就必須納入公共的軌道，必須立足于整個社會的公共規(guī)則和公共理念。

　　兩種覆蓋范圍的體制機(jī)制差異以及由前者向后者的轉(zhuǎn)換過程，把中國財政體制機(jī)制帶上了一個更高遠(yuǎn)、更廣闊的制度變革平臺：改變游戲規(guī)則——適用于國有部門內(nèi)部的舊的"自家"制度規(guī)范，被適用于整個社會的新的"公共"制度規(guī)范所替代。

　　事實上，公共財政概念的提出以及圍繞其發(fā)生在中國財政領(lǐng)域的重大變化，正是一個制度變革的過程（賈康，2007）。我們在這個旗幟下所做的全部事情，就在于推進(jìn)中國財政制度的變革，就在于把中國的財政體制機(jī)制帶上公共的軌道，按照公共的規(guī)則和公共的理念加以運(yùn)作。

　　所以，歸根結(jié)底，公共財政是一種財政制度安排。只不過，與以往不同，它是一種以滿足社會公共需要（而非滿足其他需要）為主旨的財政制度安排；
與之相對應(yīng)，公共財政建設(shè)是一場財政制度變革。它是一場以公共化（而非以其他目標(biāo)）為取向的財政制度變革。

　　認(rèn)識到這一點非常重要。它告訴我們，可以用"公共性"歸結(jié)公共財政的本質(zhì)特征，以"公共化"來概括中國財政改革與發(fā)展的進(jìn)程和方向，并把中國公共財政建設(shè)的實質(zhì)落實在彰顯"公共性"的財政制度變革上。

　　為此，站在制度變革的高度，按照公共的規(guī)則、公共的理念，深刻地認(rèn)識并把握公共財政制度的基本特征，是十分必要的。

　　這顯然需要理論抽象。鑒于中國公共財政問題的特殊性，這種理論抽象的思想來源，要從多方汲取。既要構(gòu)筑在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)一般原理的基礎(chǔ)之上，也要立足于改革開放的實踐。既要廣泛汲取包括典型市場經(jīng)濟(jì)國家在內(nèi)的一切人類社會文明成果，又要植根于中國的基本國情。

　　將上述的思想來源匯集在一起，并同計劃經(jīng)濟(jì)年代的情形相對照，可以把公共財政制度的基本特征，歸結(jié)為如下"三性"：

　　第一，公共性。即是，它以滿足整個社會的公共需要，而不是以滿足哪一種所有制、哪一類區(qū)域、哪一個社會階層或社會群體的特殊需要，作為界定財政職能的口徑。凡不屬于或不能納入社會公共需要領(lǐng)域的事項，財政就不去介入。凡屬于或可以納入社會公共需要領(lǐng)域的事項，財政就必須涉足。①[李嵐清（2002）曾將公共財政的功能歸結(jié)為滿足社會公共需要的功能、法制規(guī)范的功能和宏觀調(diào)控的功能，并以"公共性"定義滿足社會公共需要的功能，將滿足社會公共需要視作公共財政的基本功能]

　　與著眼于滿足國有部門、城市區(qū)域和生產(chǎn)建設(shè)需要的傳統(tǒng)體制機(jī)制不同，公共財政制度所要滿足的，是整個社會的公共需要。所謂社會公共需要，是在同私人個別需要的比較中加以界定的，它指的是社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要。它非一部分人的需要，也非大多數(shù)人的需要，而是所有人的需要。其突出的特征，一是它的整體性。也就是，是由所有社會成員作為一個整體共同提出，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。二是它的集中性。也就是，要由整個社會集中組織和執(zhí)行，而不能由哪一個或哪一些社會成員通過各自的活動分別加以組織和執(zhí)行。三是它的強(qiáng)制性。也就是，只能依托政治權(quán)力，動用強(qiáng)制性的手段，而不能依托個人意愿，通過市場交換的行為加以實現(xiàn)。

　　以此為標(biāo)尺，可以納入社會公共需要的具有代表性的財政職能事項是：

　　1.提供公共服務(wù)。①[完整的表述應(yīng)是"公共物品和服務(wù)".在現(xiàn)實生活中，往往以"公共服務(wù)"作為它的簡稱]公共服務(wù)是典型的用于滿足社會公共需要的載體。之所以要由政府通過財政手段來提供這類服務(wù)，主要是因為：（1）它是向整個社會共同生產(chǎn)或提供的。對于這類服務(wù)，全體社會成員聯(lián)合消費(fèi)，共同受益，具有效用的非分割性；
（2）一個或一些社會成員享受這些服務(wù)，并不排斥、妨礙其他社會成員同時享用，也不會因此減少其他社會成員享受的數(shù)量和質(zhì)量，即具有消費(fèi)的非競爭性；
（3）它在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為其付款的社會成員排除在受益范圍之外，任何社會成員也無法用拒絕為此付款的辦法將其排除在自身的消費(fèi)范圍之外，即它具有受益的非排他性。無需贅言，具有如此特點的服務(wù)，企業(yè)不愿也無能力提供，必須由政府通過財政手段擔(dān)當(dāng)起提供的責(zé)任。國防安全、社會治安、環(huán)境保護(hù)、公路修建等等，便是公共服務(wù)的突出代表。

　　2.調(diào)節(jié)收入分配。一般而言，決定市場經(jīng)濟(jì)條件下的居民收入分配的因素，一是每個人所能提供的生產(chǎn)要素（如勞動力、資本、土地等）的數(shù)量，另一個是這些生產(chǎn)要素在市場上所能獲得的價格。由于人們所擁有（或繼承）的生產(chǎn)要素的差別，人與人之間的收入分配狀況往往高低懸殊，客觀上需要有一種有助于實現(xiàn)公平目標(biāo)的再分配機(jī)制。在市場機(jī)制的框架內(nèi)，不存在這樣的再分配機(jī)制。所以，只有借助于非市場方式——政府以財政手段去調(diào)節(jié)由此而形成的居民收入分配差距，實現(xiàn)收入公平合理分配的社會目標(biāo)。

3.實施宏觀調(diào)控。自發(fā)的市場機(jī)制并不能自行趨向于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，相反，由總需求和總供給之間的不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)波動，是經(jīng)常發(fā)生的。為此，需要政府作為市場上的一種經(jīng)濟(jì)力量，運(yùn)用宏觀上的經(jīng)濟(jì)政策手段有意識地影響、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，保證宏觀經(jīng)濟(jì)得以平穩(wěn)、均衡地向前發(fā)展。(點擊此處閱讀下一頁)其中，通過財政政策的制定和財政實踐上的制度性安排，來維系總供給和總需求之間的大致平衡，是政府所掌握和運(yùn)用的重要政策手段之一。

　　第二，非贏利性。也即，它以公共利益的極大化，而不是以投資賺錢或追求經(jīng)營利潤，作為安排財政收支的出發(fā)點和歸宿。

　　與政企不分、全面介入競爭性領(lǐng)域的傳統(tǒng)體制機(jī)制迥然相異，公共財政制度是立足于非贏利性的。這是因為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和企業(yè)扮演的角色不同，具有根本不同的行為動機(jī)和方式。

　　企業(yè)，作為經(jīng)濟(jì)行為主體，其行為的動機(jī)是利潤最大化。它要通過參與市場競爭實現(xiàn)牟利的目標(biāo)；
政府，作為社會管理者，其行為的動機(jī)不是也不能是取得相應(yīng)的報償或贏利，而只能以追求公共利益為己任。其職責(zé)只能是通過滿足社會公共需要的活動，為市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。即便在特殊情況下，提供公共物品和服務(wù)的活動會附帶產(chǎn)生一定的數(shù)額不等的利潤，但其基本的出發(fā)點或歸宿仍然是滿足社會公共需要，而不是贏利。表現(xiàn)在財政收支上，那就是，財政收入的取得，要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上。財政支出的安排，要始終以滿足社會公共需要為宗旨。圍繞滿足社會公共需要而形成的財政收支，通常只有投入，沒有產(chǎn)出（或幾乎沒有產(chǎn)出）。它的循環(huán)軌跡，基本上是"有去無回"的。

　　之所以如此強(qiáng)調(diào)非贏利性，除了上述一般理由之外，還有主要出于現(xiàn)實國情的如下幾點考慮：

　　1.作為社會管理者的政府部門，總要擁有相應(yīng)的政治權(quán)力。擁有政治權(quán)力的政府部門，只要進(jìn)入競爭性領(lǐng)域，追逐贏利，它將很自然地動用政治權(quán)力去實現(xiàn)追逐利潤的愿望。其結(jié)果，很可能會因權(quán)錢交易而干擾或破壞市場的正常運(yùn)行。

　　2.一旦政府部門出于贏利的目的而作為競爭者進(jìn)入市場，市場與政府分工的基本規(guī)則將會被打亂。由于政企不分，本應(yīng)著眼于滿足社會公共需要的政府行為，很可能異化為追逐經(jīng)營利潤的企業(yè)行為。其結(jié)果，或是政府活動偏離其追求公共利益的公共性軌道，或是財政資金因用于牟利項目而使社會公共需要的領(lǐng)域出現(xiàn)"缺位".

　　3.只要財政收支超出滿足社會公共需要的界限而延伸至競爭性領(lǐng)域，就免不了對各個經(jīng)濟(jì)行為主體的差別待遇。如在財政收支的安排上，對自身出資的企業(yè)或項目，給予特殊的優(yōu)惠。而對非自身出資或?qū)ψ陨沓鲑Y的企業(yè)或項目有可能產(chǎn)生競爭的企業(yè)或項目，則給予特殊的歧視。其結(jié)果，著眼于滿足社會公共需要的財政收支活動，會因厚此薄彼而違背正常市場和正當(dāng)競爭的公正性，甚至給市場經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展造成障礙。

　　第三，規(guī)范性。即是說，它以依法理財，而不是以行政或長官意志，作為財政收支運(yùn)作的行為規(guī)范。

　　與隨意性色彩濃重的傳統(tǒng)體制機(jī)制相區(qū)別，公共財政制度是建立在一系列嚴(yán)格的制度規(guī)范基礎(chǔ)上的。其根本的原因在于，以滿足社會公共需要為著眼點的財政收支，同全體社會成員的切身利益息息相關(guān)。不僅財政收入要來自于全體社會成員的貢獻(xiàn)，財政支出要用于事關(guān)全體社會成員福祉的事項，就是財政收支出現(xiàn)差額而帶來的成本和效益，最終仍要落到全體社會成員的身上。在如此廣泛的范圍之內(nèi)運(yùn)作的財政收支，牽動著如此眾多社會成員的財政收支，當(dāng)然要建立并遵循嚴(yán)格的制度規(guī)范。

　　就總體而言，這些制度規(guī)范至少要包括如下三條：

　　1.以法制為基礎(chǔ)。即是說，財政收入的方式和數(shù)量或財政支出的去向和規(guī)模必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都必須先立法，后征收。無論哪一類項目、哪一類性質(zhì)的支出，都必須依據(jù)既有的制度來安排。

　　2.全部政府收支進(jìn)預(yù)算。政府預(yù)算不僅是政府的年度財政收支計劃，還是財政收支活動接受各級人民代表大會和全體社會成員監(jiān)督的重要途徑。通過政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算，可以使政府的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會和全體社會成員的監(jiān)督之下。這即是說，預(yù)算的實質(zhì)是透明和公開化，并非簡單地將政府收支交由哪一個部門管理或列入哪一類表格反映。由此推演，政府的收入與支出，必須全部置于各級人民代表大會和全體社會成員的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。

　　3.財政稅務(wù)部門總攬政府收支。也就是，所有的政府收支完全歸口于財政稅務(wù)部門管理——從全體社會成員那里籌措資金，然后，供給各個政府職能部門作為活動經(jīng)費(fèi)，而不讓各個政府職能部門分別向自己的服務(wù)或管理對象直接收錢、花錢。這是因為，政府部門之間是有職能分工的。之所以要專門設(shè)置一個財政部門管理政府收支，其根本的初衷就在于，割斷政府部門的行政、執(zhí)法同其服務(wù)或管理對象之間在"錢"上的直接聯(lián)系，不讓政府部門的行政、執(zhí)法行為偏離既有法律和政策軌道——以其服務(wù)或管理對象是否上繳錢或上繳的錢的多少作為取舍標(biāo)準(zhǔn)，從根本上鏟除"以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢"等腐敗行為的土壤，使政府部門能在一個規(guī)范的制度環(huán)境下、以規(guī)范的行為履行它的職能。

　　上述的基本特征，只不過是一個相對完善的公共財政制度的"底線"，而非它的全部。因而，它們是必須做到、非滿足不可的基本條件。

　　六、結(jié)論與啟示

　　從本文的討論中，可得到如下幾個互有關(guān)聯(lián)的結(jié)論與啟示：

　　1.公共財政，與以往"財政"既有共性，也有區(qū)別。以純學(xué)術(shù)的眼光看待公共財政，它與源遠(yuǎn)流長、一般意義上的"財政"范疇和"財政學(xué)"學(xué)科并無不同：無論是否有"公共"前綴，財政從來都是指政府收支或政府收支活動，財政學(xué)從來都是關(guān)于政府收支或政府收支活動的科學(xué)。因而，公共財政并非一個有別于以往"財政"的新范疇、有別于以往"財政學(xué)"的新學(xué)科。但是，轉(zhuǎn)入實踐層面，并以改革的眼光看待公共財政，它與計劃經(jīng)濟(jì)年代的"財政"又有實質(zhì)區(qū)別：變局部覆蓋為全面覆蓋，變差別待遇為一視同仁，變專注于生產(chǎn)建設(shè)為覆蓋整個公共服務(wù)領(lǐng)域，變適用國有部門的"自家"規(guī)范為適用整個社會的"公共"規(guī)范，是其針對傳統(tǒng)財政體制機(jī)制的主要著力點。因而，公共財政又是一個有別于以往"財政"的財政制度安排。

　　2."公共性"是財政這一經(jīng)濟(jì)范疇與生俱來的本質(zhì)屬性。這在任何社會形態(tài)和任何經(jīng)濟(jì)體制下，都概莫能外。有所不同的，只在于其公共性的充分程度以及它的表現(xiàn)形式。無論是稱之為"公共財政"也好，還是稱之為"財政"也罷，都不意味著其公共屬性的任何變化。就此而論，中國的公共財政建設(shè)之路，實質(zhì)是一個讓中國財政體制機(jī)制回歸"公共性"軌道的過程。本著實踐——理論——實踐的邏輯鏈條，并關(guān)注傳統(tǒng)中國財政學(xué)與傳統(tǒng)中國財政體制機(jī)制之間的關(guān)聯(lián)，可以認(rèn)定，建構(gòu)在傳統(tǒng)中國財政體制機(jī)制基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)中國財政學(xué)，同樣有一個回歸"公共性"軌道的過程。

　　3.如果說，帶有"非公共性"特征的傳統(tǒng)財政體制機(jī)制，是基于計劃經(jīng)濟(jì)年代的特殊歷史背景的一種特殊安排，那么，提出公共財政的概念并以此標(biāo)識中國財政改革與發(fā)展的方向，可以看作基于體制轉(zhuǎn)軌的歷史背景而推出的特殊舉措。因此，按照公共財政制度的基本要求，在制度層面上全面推進(jìn)以"公共化"為取向的財政制度變革，從而構(gòu)建起一個彰顯"公共性"特征的財政制度體系，既是公共財政這一經(jīng)濟(jì)范疇的應(yīng)有之義，又是我們在這一特殊歷史背景下的應(yīng)有選擇。

　　4.在某種意義上，公共財政是在學(xué)習(xí)、借鑒典型市場經(jīng)濟(jì)國家適用的財政理論和財政制度過程中進(jìn)入我們的視野的。但是，無論如何，公共財政并非完全意義上的舶來品。從更寬廣的視野看，作為中國財政改革與發(fā)展的一面旗幟，公共財政萌生于改革開放的土壤，根植于中國的基本國情，同時汲取了人類社會的一切文明成果。故而，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理、改革開放的實踐基礎(chǔ)、中國的基本國情以及包括典型市場經(jīng)濟(jì)國家在內(nèi)的所有人類社會的有關(guān)財政理念、規(guī)則和制度安排的成果，共同構(gòu)成了中國公共財政制度的思想來源。

　　5.以公共財政制度的基本特征審視迄今的中國財政改革與發(fā)展進(jìn)程，可以看到，盡管我國公共財政制度的框架已經(jīng)建立，但這個框架還只是初步的。通向完善的公共財政制度之路，還很漫長。要真正步入公共財政制度的新境界，我們還有很多重要的事情要做。認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)市場化與財政公共化系一枚硬幣的兩個方面"，公共性"又是財政這一經(jīng)濟(jì)范疇的與生俱來的本質(zhì)屬性，擺在我們面前的一個十分緊迫的任務(wù)是：瞄準(zhǔn)公共財政制度的目標(biāo)并不斷向其逼近，從而構(gòu)建起一個既與完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，又與財政的本質(zhì)屬性相通的公共財政制度體系。

　　6.公共財政本來就是為了解決中國自身問題的需要而提出的一個富有中國特色的概念。植根于中國的特殊國情，站在理論與實踐彼此交融、相互貫穿的高度，以特殊的思維和視角，做出關(guān)于公共財政的特殊界說，并且，以此為基礎(chǔ)，改造中國財政學(xué)學(xué)科體系，勾畫中國財政改革與發(fā)展藍(lán)圖，是歷史賦予我們這一代人的特殊使命。由此獲得的成果，將構(gòu)成中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。

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