自從中央提出轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府以來，對于服務(wù)型政府的研究成為一個(gè)學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。這方面的研究很多，研究角度也很多。不過，大多數(shù)研究在于論證服務(wù)型政府的含義、特點(diǎn)、理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義等問題。

　　據(jù)我所知，近兩年，新一屆政府在以建設(shè)服務(wù)型政府為方向的政治改革方面，確實(shí)作了很大的努力，也有不小的成就。比方說，問責(zé)制的實(shí)際推行，行政審批制度的改革，聽政制度、公示制度的實(shí)施，電子政務(wù)的推廣等等。不過，政治學(xué)的研究說明，制度歷史大多發(fā)展得非常緩慢，就制度構(gòu)建而言，時(shí)間的計(jì)量是以10年為單位的 。中國政府上述努力的實(shí)際成效還需要經(jīng)受時(shí)間的檢驗(yàn)。

　　應(yīng)當(dāng)肯定，服務(wù)型政府改革的方向是正確的，需要繼續(xù)堅(jiān)持，但是，真正推廣實(shí)施的難度也很大。它除要求政府開展更加細(xì)致入微的工作外，還需要考慮到種種制度性約束，通盤規(guī)劃，制定長遠(yuǎn)的改革戰(zhàn)略和策略。

　　一、服務(wù)型政府：時(shí)髦口號，還是戰(zhàn)略目標(biāo)？

　　中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就舉世矚目，但政治發(fā)展卻鮮為世人所樂道。這一方面是因?yàn)檎�治改革還在探索之中，政治發(fā)展思路需要有一個(gè)逐步清晰和明確的過程；
另一方面也是因?yàn)閷τ谡�治發(fā)展的理解和評價(jià)歷來有不同看法。人們一般總是習(xí)慣于用民主化的指標(biāo)來衡量和評價(jià)中國政治發(fā)展。但政治發(fā)展研究表明，民主化只是衡量政治發(fā)展指標(biāo)體系的一個(gè)方面。也就是說，衡量一個(gè)國家政治發(fā)展水平的指標(biāo)是一個(gè)龐大的綜合體系，而民主只是一個(gè)方面的指標(biāo)體系。那些認(rèn)為中國政治發(fā)展沒有什么成就、或者低估這些成就的觀點(diǎn)，實(shí)際上主要依據(jù)的是政治發(fā)展綜合體系中的一個(gè)方面，即民主化，而且對民主化的理解也主要限定在一般通用標(biāo)準(zhǔn)的幾個(gè)固定指標(biāo)之下，如多黨制、普選制、言論自由等。

　　說到底，不管是市場化也好，民主化也罷，改革的目的在于形成一種良好的社會(huì)管理體制，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理。而要實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理，從根本上說，就是要解決好兩大問題：政治與治政。

　　政治學(xué)研究表明，一個(gè)秩序良好的社會(huì)，必須是一個(gè)合理劃分“公共領(lǐng)域”和“私人領(lǐng)域”界限的社會(huì)。屬于公共事務(wù)的，納入公共事務(wù)管理的范疇，由公共權(quán)力（政府）部門采用法律的、行政的、政策的多重手段去解決（所謂“公了”）。屬于私人事務(wù)，由私人自己或私人之間（包括個(gè)人之間、組織協(xié)會(huì)之間）通過協(xié)商、交易等方式去自行解決（所謂“私了”）。因此，一個(gè)秩序良好的政治社會(huì)，必須在合理劃分國家（state）-社會(huì)（society）-個(gè)人（individuals）三者界限的基礎(chǔ)上，在不同領(lǐng)域，針對不同的對象，實(shí)行不同的“治理”原則和手段，確立“管制”＋“自治”的合理模式。

　　對于“私人領(lǐng)域”的管理可以稱作“社會(huì)治理”或“治理社會(huì)”，屬于“政治”的范疇。“公共領(lǐng)域”的管理可以主要地被界定為“政府治理”或“治理政府”，屬于“治政”的范疇。前者強(qiáng)調(diào)的是“治民”，后者強(qiáng)調(diào)的“治官”；
前者的目的是要規(guī)范公民行為和社會(huì)組織行為，保障公民權(quán)益，防止暴民政治；
后者是要規(guī)范政府（包括官員）行為，限制公共權(quán)力，防止暴政統(tǒng)治。

　　實(shí)際上，中國的改革正是沿著這兩條線索在探索中逐步展開的，中國的政治發(fā)展也就是在這兩個(gè)方面的努力中不斷進(jìn)步的。

　　從政府改革的角度看，服務(wù)型政府意味著政治模式的根本轉(zhuǎn)變：從以統(tǒng)治百姓為核心的政治模式轉(zhuǎn)向以服務(wù)百姓為核心的治政模式。前者重在“治民”，限制百姓；
而后者重在“治官”，限制政府權(quán)力。這一轉(zhuǎn)變與以“控制國家”為內(nèi)容的民主憲政發(fā)展方向并行不悖。

　　中國的經(jīng)濟(jì)改革以建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，那么，中國的政治改革是不是應(yīng)該以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向，這種表述需要進(jìn)一步研究探討。但無論如何，應(yīng)當(dāng)把建設(shè)服務(wù)型政府看作中國政治發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。因?yàn)槟遣粌H符合中國實(shí)際的發(fā)展路徑，而且，從中國的實(shí)際考慮，把它作為戰(zhàn)略目標(biāo)，放在與當(dāng)年以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革一樣的位置上，可以通過推動(dòng)以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府改革，推動(dòng)中國政治體制變革，促進(jìn)中國政治發(fā)展。

　　另外，建設(shè)服務(wù)型政府也符合國際大趨勢，我們不希望“服務(wù)型政府”這個(gè)概念只是作為一屆政府的時(shí)髦口號而被“小用”了，我們希望在這個(gè)概念下做出大文章。

　　把建設(shè)服務(wù)型政府作為戰(zhàn)略任務(wù)來規(guī)劃，需要在宏觀層面做出涉及整個(gè)政治體制和政府架構(gòu)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，在中觀層面制定關(guān)系到政府運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變的制度安排，在微觀層面制定有關(guān)“責(zé)任政府”的行為和決策的具體任務(wù)目標(biāo)。

　　二、政府創(chuàng)新：“形象工程”，還是系統(tǒng)工程？

　　服務(wù)型政府代表了現(xiàn)代政府的發(fā)展方向，也成為80年代以來世界主要國家公共管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容 。服務(wù)型政府意味著社會(huì)治理模式的根本變革。

　　政治學(xué)一般從理念、制度、行為三個(gè)層面來考察和評價(jià)一個(gè)國家或一個(gè)政府的狀況（如圖－1）。相對于傳統(tǒng)政府來說，服務(wù)型政府意味著政府理念、制度和行為方式的全面創(chuàng)新。

　　我們習(xí)慣了“政治式的”（治民、管制、服從）思維和行為�，F(xiàn)在提出要建設(shè)服務(wù)型政府，那要求我們培養(yǎng)另外一種“習(xí)慣”，那就是“治政式的”思維和行為。這種“治政式的”思維和行為的核心是“治官”，實(shí)施的是“管制＋自治＋自由”的治理模式，強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”而不是“服從”。所以，適應(yīng)這一革新的理論創(chuàng)新和觀念更新是非常必要的。

　　服務(wù)型政府要求摒棄傳統(tǒng)的官僚制式的社會(huì)管制型政府理念，樹立政府部門與社會(huì)部門（私人部門和所謂的“第三部門”）攜手合作的社會(huì)治理理念和公共服務(wù)型政府理念。在這方面，首先需要澄清觀念。一般認(rèn)為“民主”思想是服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)。我個(gè)人認(rèn)為不盡然。服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)應(yīng)該是“民主”＋“憲政”＋“治理”，它體現(xiàn)的是以民為本、依法治政、共管共治的治國理念。

　　服務(wù)型政府建設(shè)還需要在重新界定政府角色和定位 的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新的過程中，要恪守維護(hù)公共利益的立場和職責(zé)，全面推廣在國際上行之有效的責(zé)任制度、公示制度、聽政制度、監(jiān)督制度。

　　在具體的政府行為方面，要切實(shí)做好幾方面的工作。首先，要將誠信政府落在實(shí)處，杜絕形象工程和運(yùn)動(dòng)式管理，要實(shí)實(shí)在在辦事；
政府做事要有系統(tǒng)規(guī)劃，要有成本效益意識，要有責(zé)任觀念和明確的問責(zé)機(jī)制。

　　檢討我們的政府行為，有幾種情況或問題：一種是政府想辦好事但辦不了（能力有限）；
一種是政府對別人作惡坐視不管（不作為或不及時(shí)）；
再一種是政府自己作惡（與民爭利，行為失范）。這些問題都影響民眾對政府的認(rèn)知和評價(jià)，影響政府形象。

　　要化解上述問題，一方面是要加大“治政”力度。另一方面，要把政府職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)方面。這要求有更進(jìn)一步的工作：制訂真正完備的政府預(yù)算模式；
實(shí)施嚴(yán)格有效的問責(zé)制度；
把公共服務(wù)水平的提高納入到政府績效評估體系中，對各地公共服務(wù)水平進(jìn)行評估和公布等等。

　　第二，政府管理要做到有板有眼。服務(wù)型政府建設(shè)是一件“細(xì)活”，它更加關(guān)注于管理的細(xì)微之處，要求政府工作更加精心細(xì)致。80年代以來西方國家政府改革的總體方向是縮小政府管轄范圍，實(shí)行解制改革，其重點(diǎn)不是針對結(jié)構(gòu)問題，而是著眼于管理細(xì)節(jié)，實(shí)現(xiàn)管理操作和過程的精致化。在中國，建設(shè)服務(wù)型政府雖然受到來自結(jié)構(gòu)方面的制度性約束，但在既有結(jié)構(gòu)條件下還是有大量細(xì)致化的工作要做也可做。強(qiáng)調(diào)政府要為百姓提供服務(wù)，而百姓所直接感受的并不是結(jié)構(gòu)和制度，所認(rèn)同的也不是政府花了多少錢，辦了多大場面，做了多少工程，而是實(shí)實(shí)在在的生活體驗(yàn)：安全不安全、麻煩不麻煩、便利不便利、冤屈不冤屈。服務(wù)型政府就是要遵照結(jié)果導(dǎo)向來改造政府。這種結(jié)果必須從老百姓的角度去感受、去定義。

　　新公共管理運(yùn)動(dòng)有一個(gè)口號，要像企業(yè)經(jīng)營那樣去經(jīng)營政府。我們可以通過比較企業(yè)服務(wù)與政府服務(wù)來檢討政府工作。其實(shí)，明白了企業(yè)做服務(wù)的道理，也就明白了建設(shè)服務(wù)型政府的道理。企業(yè)做客戶服務(wù)，首先要明白它的服務(wù)對象是誰，其次要明白這些客戶的需求是什么，然后針對不同客戶的不同需求，提供專業(yè)化的服務(wù)。要站在民眾的立場上做好政府服務(wù)，就要求把百姓分成不同群體，看看政府到底能為他們做什么事情：對城鎮(zhèn)居民怎么做？對農(nóng)民能做什么？對民工能做什么？對學(xué)生和教師能做什么？對中小企業(yè)能做什么？對于大型企業(yè)能做什么？對于社團(tuán)組織能做什么？對于游客能做什么？對于軍人能做什么？依此類推，你可以不斷深入細(xì)化，而且能夠讓各級政府有積累性地推進(jìn)地方工作。

　　三、政府再造：單兵突進(jìn)，還是雙管齊下？

　　一般認(rèn)為，政府改革只是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，服務(wù)型政府建設(shè)的努力方向和工作重點(diǎn)理應(yīng)放在機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整、人事改革、制度創(chuàng)新等方面。這些工作當(dāng)然重要。但需要特別指出的是，還有另外一個(gè)屬于政府之外的工作也非常重要，那就是處于非政府領(lǐng)域的社會(huì)自組織的發(fā)展。

　　服務(wù)型政府管理模式的實(shí)現(xiàn)需要有兩個(gè)方面的努力：一是改造我們的政府，實(shí)現(xiàn)政府解制和減負(fù)，讓它真的成為一個(gè)提供良好公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)；
二是改造我們的社會(huì)，鼓勵(lì)“第三部門”的發(fā)展，在能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)自理的領(lǐng)域盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，在不能自理的領(lǐng)域，實(shí)行政府與社團(tuán)組織的共管共治。

　　這里需要明確幾個(gè)概念。第一，政府職能轉(zhuǎn)變與政府結(jié)構(gòu)調(diào)整是兩碼事。旨在建設(shè)服務(wù)型政府的改革并不僅僅是行政改革，而是政治改革；
建設(shè)服務(wù)型政府的真正意義并不是調(diào)整政府內(nèi)部的關(guān)系，而是調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系。第二，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，并不簡單意味著政府職能的收縮。針對我們原來的政府模式，簡政放權(quán)當(dāng)然是必要的，而且我們也一直在這么做。但問題的關(guān)鍵是，政府放權(quán)放給誰，政府放棄的陣地由誰來“占領(lǐng)”。

　　在這個(gè)問題上，政治學(xué)的研究可以為我們提供借鑒。根據(jù)政治學(xué)的一般概念，社會(huì)組織可以被劃分為三大類型，即政府機(jī)構(gòu)、非營利性組織和私人機(jī)構(gòu)。

　　政治學(xué)的相關(guān)研究還表明：

　　1) 國家與社會(huì)處于雙向互動(dòng)之中，國家的退卻和政府職能的收縮是以社會(huì)自組織的發(fā)展為條件的。因此，在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府改革的同時(shí)，一定要制訂社會(huì)發(fā)展促進(jìn)戰(zhàn)略，鼓勵(lì)和推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展。在這方面，政府有很多事情可做，至少能夠?yàn)樯鐣?huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造條件，提供便利。

　　2) 實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理，需要進(jìn)行社會(huì)資本（social capital）投資。社會(huì)資本是“嵌入在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源” ，它存在于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和社會(huì)組織之中。一個(gè)國家或地區(qū)，其公民的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越密集，社會(huì)組織化程度越高，社會(huì)資本的擁有量就越大，而社會(huì)交易和社會(huì)管理成本就越低。改變龐大臃腫的全能型政府模式，建立服務(wù)型的“精干政府”，就要為政府減負(fù)，而要實(shí)現(xiàn)政府減負(fù)，就要鼓勵(lì)中介組織和“第三部門”的發(fā)展。

　　通過各種非政府組織，把分散的公民組織起來，進(jìn)行利益表達(dá)、參與政治生活，實(shí)行一定程度的自治（自我管理），既可以提高管理績效，也可以節(jié)省政府開支，減輕政府負(fù)擔(dān)，避免政府直面社會(huì)矛盾和沖突而沒有回旋余地。

　　在任何一個(gè)現(xiàn)代國家中，各種非政府組織都是政府與公民之間的聯(lián)系橋梁，是政府實(shí)現(xiàn)對社會(huì)有效治理的不可或缺的伙伴。從中國現(xiàn)有的國情來看，我們可以更多地學(xué)習(xí)借鑒歐洲的社團(tuán)主義（合作主義）來處理政府與各種利益集團(tuán)的關(guān)系：政府承認(rèn)某些社團(tuán)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)）在特定領(lǐng)域的合法地位，并與之建立制度化的合作關(guān)系，讓這些社團(tuán)組織在發(fā)揮利益代表的同時(shí)，也協(xié)助政府實(shí)施相關(guān)政策。

　　基于上述認(rèn)識，我認(rèn)為政府應(yīng)該將社會(huì)自治視為政府管制的可替代戰(zhàn)略，把社團(tuán)組織的發(fā)展納入服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)中來，為它們的發(fā)展創(chuàng)造便利條件（為社團(tuán)組織服務(wù)本身也是服務(wù)型政府應(yīng)該的作為）：降低社團(tuán)登記的門檻、簡化程序，方便非政府組織的成立，并可以考慮在稅費(fèi)等方面對其所從事的公益活動(dòng)給以鼓勵(lì)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　四、結(jié)語--政府轉(zhuǎn)制：道德驅(qū)動(dòng)，還是制度驅(qū)動(dòng)？

　　猶如許多重大社會(huì)變遷現(xiàn)象一樣，服務(wù)型政府建設(shè)所帶來的政府轉(zhuǎn)制也一定是多重社會(huì)行為主體連續(xù)博弈的過程。民眾與政府，中央與地方，上級與下級，政治家與官僚，構(gòu)成了博弈過程的參與者�！霸趨f(xié)調(diào)個(gè)人理性和集體理性時(shí)，制度發(fā)揮著關(guān)鍵作用。制度減少了不確定性，使世界變得更能預(yù)測” 。因此，促進(jìn)變革的動(dòng)力最好起源于制度的機(jī)制，而不是道德感召。

　　目前，推動(dòng)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變主要靠道德驅(qū)動(dòng)，也就是說，一個(gè)政府提供服務(wù)的好壞，主要取決于政府領(lǐng)導(dǎo)人的“良心”、“覺悟”和“道德操守”。政府換屆，或者，領(lǐng)導(dǎo)人不管因?yàn)槭裁丛�因而變更，都可能�?huì)影響服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)制工作。要消除由于政府領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)而帶來的政府轉(zhuǎn)制工作可能的動(dòng)力不足，就要設(shè)法將這種道德驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫闰?qū)動(dòng)，形成一整套促進(jìn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的有效機(jī)制。

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