很高興有這個(gè)機(jī)會(huì)來討論成都綜合改革的經(jīng)驗(yàn)。成都經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的吸引力首先來自城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局意義。從空間上看，中國(guó)不是城就是鄉(xiāng)，所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然只有四個(gè)字，卻代表了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全局。成都市從2003年開始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政的綱領(lǐng)。五年過去了，在成都這個(gè)地方發(fā)生了很多新鮮事，創(chuàng)造了綜合改革的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　由北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院部分師生組成的綜合課題組，從去年年底以來在成都作了比較系統(tǒng)的調(diào)查研究，初步提出了一份調(diào)查研究報(bào)告，《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查研究》，由一份總報(bào)告和八份專題報(bào)告組成。這份調(diào)研報(bào)告還沒有最后定稿和公開。今天國(guó)土部召開的這個(gè)會(huì)議，也是我們向國(guó)土系統(tǒng)行家請(qǐng)教的好機(jī)會(huì)，所以我們向參會(huì)的代表提交調(diào)研報(bào)告草稿，希望大家給予批評(píng)指正。

　　我們報(bào)告的主線就是研究成都經(jīng)驗(yàn)。從全國(guó)情況看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是非常艱巨的任務(wù)。2003年全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的差距是3.21：1；
五年過去后，包括中央政府取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、大幅度增加農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)村投資和財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，所有這些措施加到一起，2008年城鄉(xiāng)居民的收入差距比2003年還有所擴(kuò)大，為3.33：1，絕對(duì)差距則達(dá)到了人均12000元。這里當(dāng)然有不少問題值得研究。不過我們也看到，同樣從2003到2008年間，成都作為我們國(guó)家少有的幾個(gè)千萬(wàn)人口以上的大都會(huì)城市，卻出現(xiàn)了城鄉(xiāng)人均收入差距略有下降的跡象。雖然下降幅度尚�。◤�2.64：1收縮為2.61：1），而我們也難以斷言這個(gè)略為下降的趨勢(shì)一定就能持久，不過，與全國(guó)平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續(xù)擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民收入差距的趨勢(shì)相對(duì)照，成都市略微收窄城鄉(xiāng)收入差距的結(jié)果還是引起了人們高度的興趣。

　　我們是從這個(gè)角度來觀察成都經(jīng)驗(yàn)的，發(fā)現(xiàn)這里的做法不單是將財(cái)政性資源向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，而且啟動(dòng)了土地制度方面的改革，通過重新界定權(quán)利，使經(jīng)濟(jì)資源的積聚和集中所帶來的土地級(jí)差收入，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益。我們認(rèn)為這一點(diǎn)有普遍的價(jià)值。

　　今天利用這個(gè)時(shí)間著重要給各位匯報(bào)的，是我們?cè)谶@半年多時(shí)間的調(diào)查研究里，從成都的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中得到的啟示。共有四點(diǎn)。

　　第一點(diǎn)，“級(jí)差土地收入”是一所偉大的學(xué)校。成都的改革實(shí)踐給我們第一個(gè)啟發(fā)就是充分認(rèn)識(shí)和利用土地級(jí)差收益這個(gè)規(guī)律，來為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。大家普遍注意到，土地僅僅因?yàn)槲恢玫牟煌�，就有很大的市�?chǎng)價(jià)差。這個(gè)現(xiàn)象背后的規(guī)律是什么呢？就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有其內(nèi)在的積聚和集中的趨勢(shì)。人口、勞力、技術(shù)、資本等等在流動(dòng)中積聚起來后，就容易提升分工層次，進(jìn)而增加收入。因此，積聚和集中推動(dòng)人們競(jìng)爭(zhēng)具有優(yōu)勢(shì)位置的土地。一般來說，越是在城市或商業(yè)中心的地方，土地價(jià)值就越高；
同時(shí)，地價(jià)隨著離開中心的距離而降低。這是很普遍的，任何允許資源自由流動(dòng)的地方都可以看到這個(gè)現(xiàn)象和規(guī)律。

　　中國(guó)的實(shí)際情況表明，我們對(duì)級(jí)差土地收入規(guī)律的認(rèn)識(shí)和掌握，雖然在改革開放以來有了突飛猛進(jìn)，但總的說來還處在一個(gè)很初級(jí)的階段。

　　譬如我們的城市化程度還是低。不但歷史上低，就是改革開放后，我國(guó)的城市化速度有了急速的提高，但到今天為止，還是低于世界平均的城市化程度。

　　同時(shí)，在城市化過程中，中國(guó)100萬(wàn)人口以上的特大城市占全部城市人口的比例，目前也只有15%，低于世界平均水平（18%），更低于日本（44%）、美國(guó)和德國(guó)（分別為42%），只高過菲律賓一個(gè)百分點(diǎn)，印尼四個(gè)百分點(diǎn)（2005年）。這說明，我國(guó)資源在空間的積聚程度還是嚴(yán)重偏低。積聚程度偏低，級(jí)差土地收益的潛力就遠(yuǎn)沒有充分得到發(fā)揮。

　　新的情況是，自上世紀(jì)90年帶以后，中國(guó)城鎮(zhèn)建成面積的擴(kuò)大速度快于城鎮(zhèn)化率。這說明，雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度。最為反常的是，隨著大量農(nóng)民向城市集中，城鎮(zhèn)空間急速擴(kuò)大，而農(nóng)村的居住面積也還在繼續(xù)擴(kuò)張。這就是上一次我在天津會(huì)議上講到的，城市擴(kuò)大，農(nóng)村也擴(kuò)大，如此兩頭擠占，中國(guó)本來就不算富裕的那點(diǎn)耕地，就成為怎么高喊保護(hù)也難以保住的對(duì)象。這些說明，在利用資源的積聚與集中、釋放更多級(jí)差土地收入這個(gè)方面，還有很大的差距和余地。

　　成都的實(shí)踐表明，充分利用級(jí)差土地收益規(guī)律，不但可以更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，而且可以給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)和工作平臺(tái)。在成都已大范圍展開的“國(guó)土整治（包括農(nóng)地整治和村莊整治）的經(jīng)驗(yàn)中，我們看到推進(jìn)農(nóng)村國(guó)土整治所需要的龐大資本，不可能來自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益；
通過農(nóng)村國(guó)土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，又經(jīng)由“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”，進(jìn)一步推動(dòng)土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級(jí)差土地收益。這說明，惟有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的良性互動(dòng)，才能在城市化進(jìn)程中更集約利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級(jí)差土地收益提供的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　第二點(diǎn)，“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。人們知道，級(jí)差土地收入是在資源的流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的。因此，要發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律的作用，就要啟動(dòng)土地資源的流轉(zhuǎn)。但是，成都的實(shí)踐卻提醒大家注意，在我國(guó)還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對(duì)農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。

　　成都市2003年提出通過“三個(gè)集中”來推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到2008年提出推進(jìn)全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其首要內(nèi)容就是確權(quán)。這里講的確權(quán)，不僅限于明確界定土地的集體所有權(quán)，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。成都改革的邏輯是，如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，冒然發(fā)動(dòng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個(gè)流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，卻很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會(huì)。那樣就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。

　　我們?cè)谡{(diào)查中看到，提出確權(quán)不容易，認(rèn)真執(zhí)行更艱難。這是因?yàn)�，多少年來我們�?duì)農(nóng)村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達(dá)的產(chǎn)權(quán)界定。雖然，農(nóng)村土地（包括山林）的所有權(quán)歸農(nóng)民集體，使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)歸農(nóng)戶，以及農(nóng)民住宅的所有權(quán)歸農(nóng)戶，早已是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的基本現(xiàn)實(shí)，但是這樣一種實(shí)際存在的權(quán)利關(guān)系，至今尚沒有完整的。普遍的法律表達(dá)。加之多年來農(nóng)村人口、勞力、行政區(qū)劃、政策和體制的諸多變化，大量歷史遺留問題欲理還亂。要在農(nóng)村土地房屋實(shí)際占有的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)能被普遍接受的、具權(quán)威法律表達(dá)的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系，當(dāng)然不是一件容易完成的任務(wù)。

　　成都經(jīng)由試點(diǎn)，摸索出一套實(shí)際可行的確權(quán)程序。其中最為人稱道的，就是發(fā)明了“村莊評(píng)議會(huì)”（有的地方叫“村資產(chǎn)管理小組”），把歷史上擔(dān)負(fù)過村莊公共管理責(zé)任的長(zhǎng)者推舉出來，由他們根據(jù)對(duì)多年來沒有可靠文本記錄的土地、房產(chǎn)變動(dòng)的回憶，對(duì)入戶產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測(cè)結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，特別是對(duì)存有異議和紛爭(zhēng)的疑難案例進(jìn)行梳理，并把評(píng)議結(jié)果作為確權(quán)預(yù)案公示，直到相關(guān)利害的各方都接受，才向政府上報(bào)確權(quán)方案。由此，農(nóng)村產(chǎn)改的確權(quán)，已從一個(gè)比較抽象的口號(hào)，發(fā)展為由動(dòng)員、入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、村莊評(píng)議與公示、法定公示、最后由縣級(jí)人民政府頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。

　　經(jīng)驗(yàn)表明，確權(quán)加流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)同地和同價(jià)。這個(gè)順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。成都的確權(quán)先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為改革加上了一道保險(xiǎn)閥。這也啟發(fā)了我們，老講保護(hù)農(nóng)民利益，為什么不能讓農(nóng)民有權(quán)自己保護(hù)自己？要農(nóng)民有權(quán)保護(hù)自己，首先他們的資產(chǎn)要有清楚的權(quán)屬界定，并且要有一個(gè)普遍的合法的表達(dá)。

　　在改革開放過去的30年里，我們至少已經(jīng)有了三個(gè)參照系，可以表明權(quán)利的清楚界定，能夠可以帶來多么重大的變化和產(chǎn)生多么長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。第一個(gè)參照系，是80年代早期的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包，那是把種地權(quán)還給了農(nóng)民。就這么一個(gè)變化，農(nóng)村的溫飽問題就基本解決了。第二個(gè)參照，從80年代中后期到90年代，把農(nóng)產(chǎn)品的銷售權(quán)、賣糧權(quán)還給了農(nóng)民，還給了市場(chǎng)，根本廢除了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制，結(jié)果我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品多少年供不應(yīng)求的歷史就結(jié)束了。第三個(gè)參照，90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，結(jié)束了單位福利分房體制，搞了房改房，也是還權(quán)于民，結(jié)果就創(chuàng)造出一個(gè)城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，史無前例地改善了我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房條件，也為保障性住房的建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這三個(gè)參照系都說明，要保護(hù)農(nóng)民利益，最重要的就是確立農(nóng)民的權(quán)利。我們?cè)俨荒馨艳r(nóng)民看作是被監(jiān)護(hù)對(duì)象，要承認(rèn)農(nóng)民和城里人一樣，同樣關(guān)注自己的利益，也能對(duì)環(huán)境的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)做出理性反應(yīng)。問題是他們要有權(quán)這么做。

　　從這點(diǎn)看，成都的改革經(jīng)驗(yàn)有根本意義。我們?cè)诙冀�堰看到一副�?biāo)語(yǔ)，“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”。真正要釋放土地級(jí)差收入的潛力，就這三句話足矣。都江堰的柳街鎮(zhèn)最早進(jìn)行確權(quán)試驗(yàn)，農(nóng)民對(duì)此關(guān)心和參與的熱情程度，是多年來沒有見過的。這說明，農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)取得合法表達(dá)，對(duì)確權(quán)頒證，非常關(guān)心，正如城鎮(zhèn)居民對(duì)房產(chǎn)證、土地使用證等等非常關(guān)心的一樣。我們也問了農(nóng)民，土地本來就是你們家在用，房子本來就是你們自己在住，為什么還要產(chǎn)權(quán)證？答案是這樣的：產(chǎn)權(quán)證可以幫助農(nóng)民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。比如起了矛盾和糾紛，要講清楚資源誰(shuí)屬，才能裁定誰(shuí)侵犯了他人、誰(shuí)被他人侵犯。沒有財(cái)產(chǎn)的法律表達(dá)，要講清楚財(cái)產(chǎn)誰(shuí)屬雖然也可能，不過就是太費(fèi)勁！這是說，產(chǎn)權(quán)證可以降低人民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的成本。更重要的是，資源流動(dòng)帶來轉(zhuǎn)讓的新機(jī)會(huì)，也帶來新的麻煩。一個(gè)農(nóng)民生于斯，長(zhǎng)于斯，終身廝守自己的土地與房屋，有沒有產(chǎn)權(quán)證不當(dāng)緊，橫豎占有就是所有�？墒谴笠�(guī)模流動(dòng)發(fā)生后，他到千里之外打工，而老家有一個(gè)房子需要出租、轉(zhuǎn)用，沒有產(chǎn)權(quán)的合法表達(dá)，就難以靈便地捕捉流動(dòng)重組的機(jī)會(huì)，因?yàn)椴环奖闩c人訂約。這里要順便提一下，“契約”似乎比英文的“合約”含義更豐富——有“契”（產(chǎn)權(quán)證書）才容易“約”，契書（產(chǎn)權(quán)的合法證書）原來可以大大降低了人們達(dá)成合約的成本。

　　所以，普遍地給所有農(nóng)民辦理農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)證、山林承包經(jīng)營(yíng)證、房產(chǎn)證所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，加上土地的集體所有權(quán)證，意義非常重大。不要看確權(quán)的事情很瑣碎，這可是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，修建時(shí)投入巨大，一旦投入使用，可以長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。我們?cè)诔啥疾簧倩鶎拥膰?guó)土所、國(guó)土局，看到堆積如山的待辦產(chǎn)權(quán)證書，也知道基層村莊和有關(guān)專業(yè)部門為此付出了的艱辛努力，認(rèn)為這是一件有長(zhǎng)遠(yuǎn)重大意義的工作。城鎮(zhèn)居民已經(jīng)擁有的權(quán)利，農(nóng)村居民也應(yīng)該擁有，否則城鄉(xiāng)統(tǒng)籌從何談起，“公共服務(wù)均等化”又從何談起？

　　第三點(diǎn)，探索改革現(xiàn)行國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)途徑。成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整，而且涉及現(xiàn)行國(guó)家征地制度的根本變革。從戰(zhàn)略目標(biāo)上看，十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出“逐步縮小征地范圍”，也提出要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地。那么，是不是未來只有公益性用地才能動(dòng)用國(guó)家征地手段呢？三中全會(huì)的決定沒有直接說，但仔細(xì)研讀，含有這個(gè)意思。這是因?yàn)�，為公益而行駛�?guó)家的強(qiáng)制征地權(quán)，在公理上講得通；
為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力，早就說不通了。所以，縮小征地范圍是大勢(shì)所趨，不可阻擋。問題是，究竟怎么來實(shí)現(xiàn)這個(gè)重大的轉(zhuǎn)變，怎樣從一切工業(yè)化、城市化用地都靠國(guó)家征用，轉(zhuǎn)向只有公益用地才動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，經(jīng)營(yíng)性用地則要講產(chǎn)權(quán)、講合意、講市場(chǎng)交換？

　　成都經(jīng)驗(yàn)很重要的一個(gè)方面，就是探索一條改革國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)路徑。大概有這么幾個(gè)環(huán)節(jié)。第一個(gè)環(huán)節(jié)，在征地制度框架內(nèi)，主動(dòng)改變級(jí)差土地收益的分配模式，適當(dāng)擴(kuò)大政府征地所得對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償,通過占補(bǔ)平衡和掛鉤項(xiàng)目從成都的土地收益中，逐步拿出一個(gè)越來越大的數(shù)目，返還農(nóng)村投入土地整治。從經(jīng)濟(jì)道理上說，提高征地所得的返農(nóng)比例，就是提升征地的成本，終究會(huì)發(fā)生抑制征地需求量的效果，與“逐步收縮征地范圍”的戰(zhàn)略意圖是相容的。

　　第二環(huán)節(jié)，適當(dāng)擴(kuò)大征地制度的彈性。譬如今天上午向娥鄉(xiāng)書記介紹的，那里在災(zāi)后重建騰出了三千畝非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，復(fù)墾后新增加的耕地留在原處，但農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)卻可以到靠近成都的雙流區(qū)，換回6億元重建資本。從向娥鄉(xiāng)到雙流區(qū)的距離這么遠(yuǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　實(shí)際上就是擴(kuò)大了掛鉤項(xiàng)目的半徑，以實(shí)現(xiàn)更高的級(jí)差地租收益。這里有個(gè)矛盾，就是掛鉤項(xiàng)目半徑的延長(zhǎng)雖然可以提高級(jí)差土地收入的總量，但項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量的監(jiān)管卻隨著半徑的延長(zhǎng)而變得更為困難。這也是現(xiàn)行政策限制掛鉤項(xiàng)目范圍的原因。成都的經(jīng)驗(yàn)表明，只要嚴(yán)格保證農(nóng)村減少的建設(shè)用地得到復(fù)墾，就可以適當(dāng)拉長(zhǎng)掛鉤項(xiàng)目的半徑，從而實(shí)現(xiàn)更多的級(jí)差地租收益，也增加農(nóng)民可分享的利益。

　　第三環(huán)節(jié)，尋找保護(hù)耕地的新機(jī)制�，F(xiàn)行征地制度高度依賴行政權(quán)力配置土地資源，除了保證級(jí)差地租集中為城市化的資本之外，還有一點(diǎn)就是方便用行政權(quán)力來貫徹保護(hù)耕地的政策目標(biāo)。所以，任何對(duì)現(xiàn)行征地制的改革，倘若不能找到保護(hù)耕地的新機(jī)制，就難以被接受。成都市完全知道這個(gè)硬約束，所以成都改革經(jīng)驗(yàn)很重要的一個(gè)方面，就是從地方的土地增值基金中每年拿出26億人民幣，直接通過補(bǔ)助農(nóng)民的民生而保耕地。上午葛市長(zhǎng)介紹了，這里基本農(nóng)田每畝每年補(bǔ)400元，一般農(nóng)田補(bǔ)300元。這至少反映了地方的努力，從地方性的土地收益中拿出一個(gè)數(shù)目來保耕地，為大規(guī)模利用市場(chǎng)機(jī)制、充分發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律創(chuàng)造條件。

　　最后一環(huán)，縮小征地與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉。前面講到，級(jí)差地租規(guī)律是一所偉大的學(xué)校。其實(shí)，在近年市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)展中，對(duì)級(jí)差地租規(guī)律作出反應(yīng)的，不僅有國(guó)有土地的所有者，也有集體土地的所有者和使用者。特別是在大都市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在城市地租地價(jià)上升、政府嚴(yán)控耕地面積的雙重約束下，集體建設(shè)用地直接入市構(gòu)成了一個(gè)新的態(tài)勢(shì)。這方面，不但大量“歷史遺留問題”老樹接新枝，而且也提出了一些新問題，出現(xiàn)了新形式和新動(dòng)向。成都的改革實(shí)驗(yàn)面對(duì)現(xiàn)實(shí)而不是回避現(xiàn)實(shí)，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)保耕地的前提下，在改革試驗(yàn)區(qū)的框架內(nèi)，大膽而又謹(jǐn)慎地為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供創(chuàng)新的合法通道。特別是在利用級(jí)差土地規(guī)律為災(zāi)后重建方面，進(jìn)行了開創(chuàng)性的有益探索。成都的經(jīng)驗(yàn)說明，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在中國(guó)的城市化、工業(yè)化中發(fā)揮更大的作用。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，就不但不應(yīng)該歧視農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的權(quán)利，而且要為集體建設(shè)用地公開、合法、有序地入市，創(chuàng)造更完備的條件。

　　我們?cè)诔啥伎吹们宄�，從改變現(xiàn)存征地制度的分配關(guān)系入手，適當(dāng)擴(kuò)大征地制的彈性、尋找更可靠的耕地保障機(jī)制，加上縮小征地制與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉，是可能比較平穩(wěn)地改革現(xiàn)行國(guó)家征地體制，逐步轉(zhuǎn)向公益性用地靠征用、經(jīng)營(yíng)性用地靠市場(chǎng)的新體制。

　　第四點(diǎn)啟示是，努力找尋新的平衡點(diǎn)。眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對(duì)立的看法。這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發(fā)是，千難萬(wàn)難，也要盡最大努力找尋新的平衡點(diǎn)。這是因?yàn)�，在我�?guó)急速的城市化過程中，只要更充分發(fā)揮級(jí)差土地收益規(guī)律的作用，人們總可能找到更多的辦法來使各方的利益都比原來的狀況有所改善。這個(gè)基礎(chǔ)是存在的，問題能不能充分反映到觀念上和改革的策略選擇上來。無論如何，要堅(jiān)持尋找新的平衡點(diǎn)。比如耕地和建設(shè)用地，兩者之間當(dāng)然有矛盾。但它們之間就截然沒有統(tǒng)一性？成都的經(jīng)驗(yàn)證明還是有的。因?yàn)楦�地的產(chǎn)品最后賣到哪里去？農(nóng)業(yè)落后有很多原因，其中一個(gè)重要原因是城市遠(yuǎn)不夠發(fā)達(dá)，所以既沒有足夠的需求，也無從對(duì)農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代技術(shù)、資金等投入。成都就堅(jiān)持在對(duì)立的統(tǒng)一中尋找新的平衡點(diǎn)，譬如耕地資源外，還有大量集體建設(shè)用地遠(yuǎn)沒有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過保護(hù)耕地直接保護(hù)農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農(nóng)業(yè)的發(fā)展�？吹綄�(duì)立，也看到統(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點(diǎn)。

　　對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民自用的宅基地，人們擔(dān)心如果允許流轉(zhuǎn)，會(huì)不會(huì)造成農(nóng)民的流離失所。這種擔(dān)心有根據(jù)。但是在成都，我們也看到，深入下去就不難發(fā)現(xiàn)這里面有一個(gè)量的臨界點(diǎn)：保證農(nóng)民的居住權(quán)，包括那些進(jìn)城工失敗了再回鄉(xiāng)農(nóng)民的居住權(quán)，人均30-35平方米的宅基地怎么也是夠用了，事實(shí)上，歷次政府規(guī)定的農(nóng)村宅基地面積，也就是人均30平米。可是在事實(shí)上，由于多年集體福利分地，誰(shuí)不多占誰(shuí)吃虧，農(nóng)民實(shí)際占有的宅基地面積大大超過人均30平米。成都怎么找新的平衡點(diǎn)？就是把農(nóng)村人均150平米、或者130平米居民占用的建設(shè)用地分開處理，其中人均30-35平米的那部分用來保農(nóng)民的居住權(quán)；
余下的部分確立為“其他農(nóng)村建設(shè)用地”，經(jīng)由合適的程序可以釋放出來進(jìn)入流轉(zhuǎn)。這類探索，我們認(rèn)為非常有價(jià)值，其中最有價(jià)值的是思維方法，因?yàn)檎�如李春城書記講的，現(xiàn)在要是大家看法完全一致，那一定就不是重大問題。改革開放30年了，容易解決的問題早解決了，剩下的都是棘手的、利益糾葛和觀念分歧嚴(yán)重的。在這種情況下如何推進(jìn)改革？成都的經(jīng)驗(yàn)是無論多么困難，絕不放棄，堅(jiān)信一定可以找到新的平衡點(diǎn)；
一時(shí)找不到，繼續(xù)在實(shí)踐中找。

　　最后我們也有一些建議，供成都繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合改革的實(shí)踐者參考。主要就是三條。

　　第一條，凡是大家意見分歧比較小的，效果明顯的，希望成都能做出一個(gè)量來。比如全面的農(nóng)村確權(quán)，還有大面積的國(guó)土整治，做幾個(gè)點(diǎn)、幾條線雖然也不容易，但還是不夠，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做開來。經(jīng)驗(yàn)表明，在點(diǎn)和線上管用的，還不等于最后被證明管用；
非要大面上行得通，譬如當(dāng)年的包產(chǎn)到戶，才算真正行得通。

　　第二條，改革現(xiàn)行土地制度不可避免有很多敏感的環(huán)節(jié)，應(yīng)該利用試驗(yàn)區(qū)的框架，封閉起來運(yùn)行，為全國(guó)探路。哪些事情比較敏感呢？看來一個(gè)就是能不能通過土地空間位置的變化，實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差收益的增加。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化已基本完成，所以那里對(duì)資源的空間位置，可以用法令法規(guī)加以固定。中國(guó)的實(shí)際是城市化嚴(yán)重滯后，因此空間資源面臨大規(guī)模的重新配置。在這個(gè)過程中，如何保證耕地總量不減少、質(zhì)量有提高，又不阻礙城市化、工業(yè)化的發(fā)展，是一個(gè)前無古人的難題。中國(guó)當(dāng)然無法照搬任何現(xiàn)成的模式，惟有在自己的條件下試驗(yàn)和實(shí)踐。另外，對(duì)現(xiàn)行土地制度和政策不能容納的大量自發(fā)現(xiàn)象，國(guó)家究竟如何應(yīng)對(duì)？貿(mào)然承認(rèn)、開全國(guó)性的口子風(fēng)險(xiǎn)很大，可久拖不決、回避問題也可能釀成更麻煩的局面。出路只能是授權(quán)改革實(shí)驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)區(qū)大膽試驗(yàn)、經(jīng)實(shí)踐和各方的評(píng)估驗(yàn)收后，再得出全國(guó)適用的結(jié)論。

　　第三條，總還有一些更復(fù)雜的問題，目前連局部試驗(yàn)的條件也不成熟。譬如與土地制度關(guān)聯(lián)度極高的財(cái)稅制度、特別是地方政府的財(cái)稅體制，究竟如何平穩(wěn)完成從“賣地財(cái)政”向財(cái)產(chǎn)稅、資源稅或土地稅的體制轉(zhuǎn)型？這類問題應(yīng)該認(rèn)真研究、提出可試驗(yàn)的方案再交付改革試驗(yàn)。

　　總之，我們?cè)诔啥嫉恼{(diào)查研究中學(xué)到了很多新鮮經(jīng)驗(yàn)，也接觸到實(shí)踐提出的大量具有挑戰(zhàn)性的問題。我們?cè)敢饫^續(xù)研究成都和其他地方的改革經(jīng)驗(yàn)，以獲得更完備的關(guān)于中國(guó)轉(zhuǎn)型的科學(xué)認(rèn)識(shí)。

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