一、引論

　　2006年中央宣布取消農(nóng)業(yè)稅，是中國歷史上的重大事件。農(nóng)業(yè)稅在中國至少有2000多年歷史，皇糧國稅已內(nèi)化為中國農(nóng)民政治正確的一部分，河北民諺“交了糧，自在王”（梁漱溟，2004：140），“自在王”是說國家不擾民，無 為而治，無為而治的原因不是國家不想治，而是傳統(tǒng)國家是典型意義上的弱國家，缺少深入社會的治理技術(shù)�！白栽谕酢钡那疤崾恰敖涣思Z”，“皇糧國稅”不可免，但是，皇糧國稅不能太重，必須輕徭薄賦。稅賦太重就會引發(fā)嚴(yán)重問 題[１]。

　　進(jìn)入近代以來，面對西方列強(qiáng)的入侵，中國不得不以現(xiàn)代化作為回應(yīng)，現(xiàn)代化的前提是增加從農(nóng)村社會的資源提取，以發(fā)展現(xiàn)代事業(yè)，如建立現(xiàn)代警察制度和教育制度，用于洋務(wù)運動，發(fā)展軍事工業(yè)。傳統(tǒng)的弱國家的基層治理制度 難以滿足從農(nóng)村社會提取大量資源的要求，國家必須建立一個強(qiáng)有力的自上而下的現(xiàn)代行政體系，以有效地從農(nóng)村抽取資源。晚清至民國，在抽取農(nóng)村資源和國家政權(quán)建設(shè)之間，一直沒有找到一個平衡點，國家政權(quán)無能力建立有效的官 僚機(jī)構(gòu)、而是靠復(fù)制擴(kuò)大舊有的治理制度，即政權(quán)內(nèi)卷化，從農(nóng)村抽取的資源大多被非正式中間機(jī)構(gòu)的貪污中飽所消耗，從而產(chǎn)生了政權(quán)合法性的嚴(yán)重危機(jī)。[２]

　　真正完成國家政權(quán)建設(shè)，并能夠從農(nóng)村社會有效抽取資源，是新中國成立以后的事情。新中國成立以后不久，在農(nóng)村建立人民公社，通過政社合一的制度，將農(nóng)民有效組織了起來，并因此完成了從農(nóng)村抽取資源進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的任 務(wù)。

　　1980年代開始，中國已經(jīng)建立完整的國民經(jīng)濟(jì)體系，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的比重越來越小，國家越來越不依賴于從農(nóng)村抽取資源來進(jìn)行現(xiàn)代化的建設(shè)。以承包制為開端的農(nóng)村體制改革，很快就由經(jīng)濟(jì)體制到行政體制。至1984年，人 民公社解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府成立，“鄉(xiāng)政村治”的治理架構(gòu)最終確立，國家將強(qiáng)有力地伸入到農(nóng)村基層的組織體系收縮回去。

　　1980年代至2006年的20多年時間，是一個過渡的階段，是在中國回應(yīng)現(xiàn)代化要求中，要通過國家政權(quán)建設(shè)來擴(kuò)大從農(nóng)村抽取資源的1980年代前階段，和2006年取消農(nóng)業(yè)稅后國家不再從農(nóng)村抽取資源，反而要以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新 階段的過渡階段。而1980年代前階段，又可以分為兩個時期，一是新中國成立前的晚清至民國時期，國家試圖通過政權(quán)建設(shè)以有效抽取農(nóng)村資源卻很不成功的時期，和新中國建立以后國家通過人民公社體制完成了從農(nóng)村抽取資源以建設(shè) 現(xiàn)代國家任務(wù)的時期。這樣，考察20世紀(jì)一百年的鄉(xiāng)村治理，就有了三個十分不同的可考階段。而正是通過窺視1980年代以來的過渡時期，我們可以發(fā)現(xiàn)貫穿在20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理背后的邏輯線索。

　　沒有疑問，20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的基本問題，是承接19世紀(jì)中國回應(yīng)西方挑戰(zhàn)而不得不現(xiàn)代化而來的問題。這個問題展開就是國家能否通過政權(quán)建設(shè)，建立起一個可以深入到農(nóng)村基層社會的組織體系，以能夠從農(nóng)村有效抽取用于現(xiàn) 代化事業(yè)的資源。具體可以展開為兩個指標(biāo)，一是組織體系能力，二是抽取資數(shù)量。較強(qiáng)的組織體系能力可以抽取較多的農(nóng)村資源用于國家現(xiàn)代化的目標(biāo)。較弱的組織體系能力在強(qiáng)制抽取較多資源時，不僅會造成嚴(yán)重的政權(quán)合法性喪失 的后果，而且抽取出來的資源被中間層大量消耗，產(chǎn)生如杜贊奇所說政權(quán)內(nèi)卷化的后果。溫鐵軍認(rèn)為，20世紀(jì)一百年的工業(yè)化幾乎都是由政府主導(dǎo)，都要面對如何從高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)提取剩余的問題，也就是說：“誰能夠解決政府與 小農(nóng)之間交易費用高到幾乎無法交易的矛盾，誰就成功”。（溫鐵軍，1999）溫鐵軍的意思很明確，國家能夠低成本地從農(nóng)村抽取資源，是實現(xiàn)工業(yè)化的前提，否則，國家就不可能有效回應(yīng)西方的挑戰(zhàn)。而除了英美等工業(yè)化超前的國家 更多依靠新興資產(chǎn)階級和市場外，德、日、法等工業(yè)化置后的國家，以及今天廣大的第三世界國家，工業(yè)化一定要靠國家權(quán)力強(qiáng)制從農(nóng)業(yè)抽取剩余來實現(xiàn)。

　　具體地說，為了回應(yīng)西方挑戰(zhàn)，中國不得不向現(xiàn)代的民族—國家轉(zhuǎn)型，并進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)。國家政權(quán)建設(shè)首先需要改變傳統(tǒng)國家“無為而治”的狀況，進(jìn)而建立起強(qiáng)有力地向農(nóng)村延伸的基層組織體系。不過，在缺乏現(xiàn)代技術(shù)條件 的情況下，試圖建立起強(qiáng)有力的抽取農(nóng)村資源的基層組織體系，卻遠(yuǎn)非易事。強(qiáng)有力的基層組織體系的建立，往往是國家政權(quán)建設(shè)的成果，而非原因�？剂恐袊�的現(xiàn)實國情，一方面是小農(nóng)數(shù)量龐大，高度分散，剩余很少，另一方面則是 農(nóng)民的國民意識并未確立，卻囿于一個個傳統(tǒng)的村莊和宗族群體之中，中國是由一個一個以宗族等傳統(tǒng)組織為單位的沙子組成的一盤散沙時，國家借以從農(nóng)村提取資源的基層組織體系，更加難以有效建立起來。如果不從國家與農(nóng)民關(guān)系 的方面著手，我們將難以理解近代以來國家政權(quán)建設(shè)的成效，同時也就難以理解20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理及其變遷的邏輯。

　　我們先從1980年代以后國家與農(nóng)民的關(guān)系說起。

　　二、改革開放以來的鄉(xiāng)村治理

　　1980年代以來，中國農(nóng)村實踐著兩個相互關(guān)聯(lián)的基本制度，一是以承包制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度，一是以鄉(xiāng)政村治為架構(gòu)的政治制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政村治是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立人民政府，以取代解體的人民公社，在村一級實行村民自治，由村民 選舉村委會，實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，鄉(xiāng)政府與村委會的關(guān)系不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。

　　從1980年代以來中國鄉(xiāng)村治理的實踐看，有三個重要因素需要考慮。一是國家一直期待鄉(xiāng)村兩級為中國現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻(xiàn)，具體表現(xiàn)就是將各種現(xiàn)代性的任務(wù)通過自上而下的壓力型體制層層傳達(dá)下去，這些任務(wù)最終都需要由農(nóng)民 出錢出物和出工來完成。這些自上而下的任務(wù)，與國家繼續(xù)從農(nóng)村收取的稅費，是國家從農(nóng)村汲取資源的兩種方式，表現(xiàn)在農(nóng)民那里，就是所謂“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。國家從農(nóng)村汲取資源或所謂的農(nóng)民負(fù)擔(dān)并非1980年代以來的新生事物，而是 自晚清現(xiàn)代化以來一直進(jìn)行著的現(xiàn)代性事業(yè)的一個部分。

　　1980年代以來的鄉(xiāng)村治理實踐中，第二個要考慮的因素是以家庭為單位的承包制的實施。農(nóng)戶以家庭為單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。國家期待以家庭為經(jīng)營單位的農(nóng)戶，在收獲之后，能 夠自覺完成自上而下的各種稅費任務(wù)。

　　第三個因素則是鄉(xiāng)政村治，是自1980年代以來就開始實施的村民自治制度。村民自治是由村民選舉村委會來實行民主治理的制度，村委會并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，也不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，而只是接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)。從制度安排上講，村民自治制度對 于維護(hù)村民的正當(dāng)合法權(quán)益有利，村干部由村民選舉，對村民負(fù)責(zé)。

　　在整個1980年代，分田到戶不久，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，農(nóng)民收入有了相當(dāng)?shù)奶岣�，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不重，鄉(xiāng)村干部不壞，輕徭薄賦，無為而治，鄉(xiāng)村治理狀況較為平穩(wěn)，農(nóng)村社會一片祥和景象。

　　但自1980年末期開始，鄉(xiāng)村治理問題凸顯，具體表現(xiàn)有三，一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重持續(xù)得不到解決，二是鄉(xiāng)村債務(wù)越來越多，鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)越來越少，三是鄉(xiāng)村干部的腐敗越來越嚴(yán)重，干群關(guān)系日益緊張。最后，因為考慮到可能會誘發(fā) 的嚴(yán)重的政治社會后果，國家不得不自2003年開始，在全國農(nóng)村實行稅費改革，并最終在2006年通過取消農(nóng)業(yè)稅，來解決1980年代以來越來越惡化的鄉(xiāng)村治理狀況。

　　基于上述，我們需要回答的關(guān)鍵問題是，為什么在1980年代末以后的10年多一點時間，中國農(nóng)村的治理狀況會迅速惡化到這樣嚴(yán)重的程度？其背后的機(jī)制是什么？究竟是什么樣的鄉(xiāng)村治理邏輯在起著作用？及從中可以窺見整個20世 紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理中的什么秘密？

　　撇開1980年代不說，在1990年代的10年，國家為了快速實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，自上而下下達(dá)了很多達(dá)標(biāo)升級任務(wù)，這從全國各地農(nóng)村仍然殘留的標(biāo)語，如“人民工程人民建，建好工程為人民”等中依稀可見，也可以從中央下達(dá) 的數(shù)十個減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)文件所列禁止向農(nóng)民收費項目中見到。中國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，向農(nóng)民提取資源有其合理性和必然性，1990年代國家向農(nóng)民提取的資源數(shù)量，相對于人民公社時期，仍然是少的。問題是，為什么1990年代的壓力型體 制，在短短10年多一點時間就造成了如此嚴(yán)重的惡果？這就需要到國家與農(nóng)民的關(guān)系中去找。

　　國家從農(nóng)民那里汲取資源用于建設(shè)各種事業(yè)，需要依托縣鄉(xiāng)村三級組織進(jìn)行，正是通過縣鄉(xiāng)村三級組織，國家與承包經(jīng)營的2億多戶小農(nóng)打交道：國家從農(nóng)民手中收取各種用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的稅費，而農(nóng)民從國家那里得到部分公 共品供給的好處。

　　溫鐵軍很早就指出，解決國家與收入很少數(shù)量極大的小農(nóng)的交易問題，是理解20世紀(jì)歷史的關(guān)鍵。（溫鐵軍，2000）溫鐵軍的認(rèn)識是極其深刻的。但國家與小農(nóng)交易的具體過程及機(jī)制，溫鐵軍沒有展開來講，而這恰恰是理解20世紀(jì) 中國鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵所在。

　　整個1990年代，在中央自上而下達(dá)標(biāo)升級的壓力下，縣鄉(xiāng)村三級除了向農(nóng)民收取稅費，沒有其他辦法可以完成上級下達(dá)的任務(wù)。除上級下達(dá)的各種任務(wù)以外，縣鄉(xiāng)村三級自身的運轉(zhuǎn)也需要通過向農(nóng)民收取稅費來維持。在1990年代中 國中西部農(nóng)村，縣鄉(xiāng)財政收入的60%以上用于教育，如果縣鄉(xiāng)兩級政府不能從農(nóng)民那里收取稅費，諸如教師工資的發(fā)放、政府日常運轉(zhuǎn)等都會成為問題。也就是說，即使縣鄉(xiāng)兩級為政清廉，沒有任何貪污腐敗行為，縣鄉(xiāng)兩級也必須有效 地從農(nóng)民那里收取稅費。如果不能從農(nóng)民手中有效地收取稅費，縣鄉(xiāng)政府將不能運轉(zhuǎn)，各種達(dá)標(biāo)升級任務(wù)也無法完成。

　　問題是，縣鄉(xiāng)兩級不可能直接面對廣大的農(nóng)戶，并從農(nóng)戶那里收取稅費，縣鄉(xiāng)兩級必須找到一個比農(nóng)戶大的繳納稅費的單位，這個單位就是村委會。有三個原因使得縣鄉(xiāng)兩級無法直接面對農(nóng)戶，一是農(nóng)戶數(shù)量太大，每戶所納稅費不 多，如果農(nóng)戶沒有繳納稅費的積極性，或者說農(nóng)戶要抵制稅費，縣鄉(xiāng)干部幾乎不可能一家一戶上門催收稅費。這樣收稅的成本太高；
二是縣鄉(xiāng)干部對村莊的情況不太熟悉。村委會居于熟人社會之中，村干部住在村莊，與村民之間有著熟 悉的關(guān)系。離開村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收稅，甚至無法找到納稅的對象。事實上，在1990年代，縣鄉(xiāng)向農(nóng)戶收稅，根本不可能離開村干部，即使由縣鄉(xiāng)干部對某些“釘子戶”采取強(qiáng)硬措施如牽牛攝谷子，也往往有村干部充當(dāng)縣鄉(xiāng)的內(nèi)線。正是 村干部向縣鄉(xiāng)報告，誰是村中拒絕繳納稅費的釘子戶，對誰采取強(qiáng)硬措施可以起到殺雞嚇猴的威懾作用；
三是縣鄉(xiāng)干部無法有效核定每戶應(yīng)繳稅費，也無法合理確定農(nóng)戶不能按時繳納交稅費理由的是否正當(dāng)真實，農(nóng)戶是否因為疾病返貧 ，或遭受到了特大自然災(zāi)害而致糧食嚴(yán)重減產(chǎn)。

　　總而言之，因為農(nóng)戶的稅額太小，而縣鄉(xiāng)對村莊農(nóng)戶的不熟悉，使得縣鄉(xiāng)兩級向農(nóng)戶收取稅費時，離不開村干部。農(nóng)戶作為一個納稅單位明顯太小。只有當(dāng)農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)很輕，他們有納稅積極性時，縣鄉(xiāng)才可以較為容易地從農(nóng)戶那里 收取稅費。1990年代的情況顯然不是如此：一方面是自上而下的達(dá)標(biāo)升級任務(wù)，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重，一方面，由于干群關(guān)系普遍緊張，農(nóng)戶繳納稅費積極性不高，有些地方甚至普遍出現(xiàn)了抵制稅費的情況。

　　縣鄉(xiāng)收取稅費的困境在于，雖然大多數(shù)農(nóng)戶都是膽小怕事或有強(qiáng)烈納稅意識的人，卻總有少數(shù)消極分子甚至釘子戶不愿按時繳納稅費，甚至拒絕繳納稅費。拒絕繳納稅費并非沒有理由，比如莊稼歉收或重病返貧，繳不起稅費，或其 他編出來的種種理由，或干脆就是不繳稅的“釘子戶”。如果縣鄉(xiāng)不能強(qiáng)迫釘子戶繳稅，或不能清楚地區(qū)分出不繳稅（或減免稅費）農(nóng)戶理由的村莊合理性，第二年就會有成倍增加的農(nóng)戶以相同理由拒絕繳稅或要求減免稅費�？h鄉(xiāng)收取 稅費的難度每年驟增。

　　縣鄉(xiāng)兩級為了能夠?qū)⒍愘M收取上來，就必須在村一級打主意。具體來說，縣鄉(xiāng)兩級從兩個方面來打村一級的主意，一個方面是從村集體方面打主意，因為中國農(nóng)村實行雙層經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)制度，村一級仍然是一層經(jīng)營單位，縣鄉(xiāng)兩級不 直接面對農(nóng)戶，而是將稅費任務(wù)下達(dá)到村，再由村一級向農(nóng)戶分解，村一級變成了納稅單位。另一個方面是從村干部方面打主意。如果縣鄉(xiāng)兩級可以調(diào)動村干部協(xié)助收取稅費的積極性，縣鄉(xiāng)收取稅費的能力必將大幅增強(qiáng)。

　　將村一級作為納稅單位，縣鄉(xiāng)兩級將稅費任務(wù)下達(dá)到村，縣鄉(xiāng)兩級就可以從面向千家萬戶小農(nóng)收取稅費的困境中解脫出來。然而，僅僅將村一級作為納稅單位還是不夠，還必須調(diào)動村干部收取稅費的積極性。村干部收取稅費的積極 性，來自收取稅費的難度和從收取稅費中可以獲得的報償（及不能收取稅費時受到的懲罰）的權(quán)衡，收取稅費難度越低，(點擊此處閱讀下一頁)

　　村干部對報償或懲罰就越敏感。反之亦然。

　　降低稅費收取難度的一個辦法是利用大部分糧食收購政策。一方面農(nóng)民繳納公糧是任務(wù)。另一方面國家仍然壟斷糧食的收購，尤其是1990年代中后期朱镕基總理任上實施糧食順價銷售政策期間。農(nóng)戶必須向國家交售糧食，但農(nóng)民不 能直接從糧食收購部門結(jié)算現(xiàn)金，而是由村委會到糧食部門結(jié)算現(xiàn)金，然后再將結(jié)算來的現(xiàn)金扣除農(nóng)戶應(yīng)繳稅費后，多退少補(bǔ)，由村委會與農(nóng)戶結(jié)算。所謂“戶賣村結(jié)”。

　　“戶賣村結(jié)”的核心是農(nóng)戶將糧食賣給國營糧站，鄉(xiāng)村干部為了收取稅費，就要組織動員農(nóng)民賣糧，正所謂“催糧派款”。

　　因為糧食是看得見摸得著東西，且國營糧站壟斷收購渠道，就使催糧難度遠(yuǎn)小于收款難度，“戶賣村結(jié)”大大降低了鄉(xiāng)村向農(nóng)戶收取稅費的難度。但是，“戶賣村結(jié)”也有兩大問題，一是糧站將農(nóng)戶賣的糧食款結(jié)算到村后，村干部 傾向于按農(nóng)戶最高負(fù)擔(dān)扣除稅費，縣鄉(xiāng)村兩級因為收取稅費比較容易，而愿意在正當(dāng)?shù)霓r(nóng)民負(fù)擔(dān)以外，收取超額的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。雖然中央三令五申嚴(yán)禁增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實際情況卻一直難有改善。二是因為戶賣村結(jié)，農(nóng)戶不愿將糧食賣給國 營糧站，從而影響了糧食“順價銷售”政策的實施，中央三令五申不允許戶賣村結(jié)，而必須“戶賣戶結(jié)”。

　　“戶賣戶結(jié)”，錢到了農(nóng)戶手上，村干部再去收錢，收取的難度就大大增加了。村干部不只是要在收錢的幾個月中起早貪黑到各家各戶中費口舌，而且必須給那些有理無理不交稅費的農(nóng)戶以顏色，包括請鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面，組織小分隊對“ 釘子戶”采取強(qiáng)制措施。問題是，村干部如果沒有得到好處，他們?yōu)槭裁匆獏f(xié)助縣鄉(xiāng)兩級向農(nóng)戶收取稅費？

　　縣鄉(xiāng)兩級在實踐中采取了很多調(diào)動村干部積極性的辦法，如懲罰性的辦法包括，撤換完不成稅費收繳任務(wù)的村干部，點名批評，等等。僅僅懲罰性措施不夠，還必須有獎勵性措施，這些措施如，允許村干部搭車收費，許諾村干部完 成稅費任務(wù)可以得到一定百分比的獎勵，默許（甚至鼓勵）村干部將村集體的財產(chǎn)化公為私，默許村干部私分自上而下的濟(jì)貧物質(zhì)和濟(jì)貧款，幫積極完成稅費收繳任務(wù)的村干部子女安排工作（臨時工），等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為了有效完成稅 費收繳任務(wù)，還會有意識地安排那些“狠人”當(dāng)村干部。很快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級與村干部就結(jié)成了“利益共同體”，村民當(dāng)然知道村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)默許下面的謀私行為，村民上訪告狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻萬般包庇，于是，干群之間的矛盾激化起來。

　　當(dāng)鄉(xiāng)村利益共同體形成，干群矛盾進(jìn)一步激化時，村民會進(jìn)一步抵制稅費收繳，縣鄉(xiāng)為了完成稅費任務(wù)就不得不采用更加極端的辦法，如辦學(xué)習(xí)班、攝谷子、拆房子等辦法來強(qiáng)制收稅，強(qiáng)制收稅必然導(dǎo)致惡性事件的發(fā)生，惡性事件 一多，就會極大地影響黨和政府在農(nóng)民中的形象，就會造成政權(quán)合法性的危機(jī)。中央因此必須對惡性事件作嚴(yán)厲處理，并通過諸如焦點訪談等，將不良形象推給縣鄉(xiāng)兩級，而將光輝形象留在中央。

　　在農(nóng)民不愿繳納稅費，中央對農(nóng)村惡性事件處罰又嚴(yán)的情況下，為了應(yīng)對即時的財政危機(jī)，鄉(xiāng)村兩級很快便打起了村集體尚存的信用和集體資產(chǎn)的主意。一是縣鄉(xiāng)鼓勵村干部借貸上繳稅費。在1990年代末期，農(nóng)村普遍出現(xiàn)村集體以 高息借貸上繳稅費的情況。二是鼓勵村干部變賣集體資產(chǎn)（包括四荒拍賣），以交納稅費。高息借貸和變賣集體資產(chǎn)以完成上繳任務(wù)，其嚴(yán)重后果可以想見，村民的不滿也就可想而知。村干部頂住村民壓力，高息借貸或變賣集體資產(chǎn)完 成上繳任務(wù)，必然有強(qiáng)大的個人得利的好處，不然他們就不愿白挨村民的罵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)默許村干部得好處，甚至創(chuàng)造條件讓村干部所得好處變得合法，比如出臺文件允許村干部低價拍賣集體資產(chǎn)，而買者即為村干部的親友。等等。短短數(shù)年 ，幾乎全國農(nóng)村都出現(xiàn)了巨額的村級債務(wù)，村集體資產(chǎn)被變賣一空。此時，村一級信用破產(chǎn)，資產(chǎn)全無，縣鄉(xiāng)兩級縱使有再大的調(diào)動村干部積極性的愿望，也不再有用。鄉(xiāng)村利益共同體破裂，縣鄉(xiāng)不再能夠從農(nóng)村提取資源。這個時候， 農(nóng)村稅費改革就是不得不采取的補(bǔ)救措施了。

　　在這中間，相當(dāng)部分農(nóng)村，縣鄉(xiāng)兩級還創(chuàng)造了由經(jīng)管部門經(jīng)營的農(nóng)村合作基金會，并在不長的時間被搞垮，其邏輯與村一級高息借貸上繳稅費一樣，不再贅述。

　　三、改革開放以來國家與農(nóng)民關(guān)系的癥結(jié)

　　從以上討論可以看出，1990年代的10多年時間，因為分田到戶的小農(nóng)收入比較少，數(shù)量特別大，國家要從農(nóng)村抽取用于現(xiàn)代化建設(shè)資源的成本很高，代價極大，且在這個過程中，迅速出現(xiàn)了如同杜贊奇所描述的20世紀(jì)上半葉華北農(nóng) 村基層政權(quán)內(nèi)卷化之類的弊病。

　　造成國家抽取農(nóng)村資源成本很高代價極大的原因，與人民公社解體后，國家退出鄉(xiāng)村社會，不再能夠有效介入到村莊社會生活，從而不再能有效獲取小農(nóng)狀況的信息有關(guān)。具體來說，國家要能夠從農(nóng)村社會有效抽取資源，必須解決 兩個問題，一是降低收稅的成本，二是明確納稅的責(zé)任。

　　從明確納稅責(zé)任來講，一旦國家將稅費負(fù)擔(dān)按田畝和人頭量化到戶后，應(yīng)該繳納稅費的農(nóng)戶均必須按時足額繳納稅費，一旦有一戶不繳，則在村莊社會中，就會有一批人效仿不繳，這種放大效應(yīng)是農(nóng)村熟人社會的普遍現(xiàn)象。農(nóng)戶是 否按時足額繳納稅費，又與兩個因素有關(guān)，一是國家是否熟悉村莊，是否公平合理地分配了稅費負(fù)擔(dān)，二是國家能否及時準(zhǔn)確地對拒絕繳納稅費的“釘子戶”采取強(qiáng)制措施。如果國家不熟悉村莊，在小農(nóng)收入很少風(fēng)險很大的情況下，不 能照顧出現(xiàn)天災(zāi)人禍家庭的困難，而強(qiáng)制收稅，就不只是不公正，而且會逼得農(nóng)戶沒有活路。換句話說，在村莊中，分配稅費負(fù)擔(dān)是一件很不容易的事情，有農(nóng)戶不繳納稅費，是因為繳納不起，無力繳納。如果國家要對不繳納稅費的農(nóng) 戶采取強(qiáng)制措施的話，至少不能對那些無力繳納稅費的農(nóng)戶采取措施。

　　村莊中，有人無力繳納稅費，也有人有各種拒絕繳納稅費尤其是拒絕交費的理由，這些理由是村莊熟人社會的人們才懂的地方性知識，國家不可能懂也不需要懂，因為要懂這些地方性知識的成本很高，這是一些很難扯得清的村莊的 皮[３]，還有人沒有理由隨便找個理由拒絕繳納稅費。沒有理由找理由拒繳稅費的農(nóng)戶，就是“釘子戶”，出現(xiàn)一個“釘子戶”，國家不采取強(qiáng)硬措施，就會接著出現(xiàn)第二、第三個“釘子戶”，就會出現(xiàn)成百上千個“釘子戶”。

　　國家必須對“釘子戶”采取強(qiáng)制措施。拔掉“釘子”，其他農(nóng)戶也就不敢不繳稅費，國家才有可能從農(nóng)村有效抽取資源。但是，拔釘子有很大的風(fēng)險，一是要拔真釘子，而不是對那些無力繳納稅費的農(nóng)戶采取強(qiáng)制措施，否則，國家 的行為就不正義。二是要真正地拔釘子，就是要對那些真正具有影響力的釘子采取措施，既不能欺軟怕硬，又不能以硬碰硬，要殺雞嚇猴。拔釘子的一個辦法是將那些拒繳農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶告上法庭。在1980年代即有此類例子。但是，拒繳 農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶大多有地方性的理由，農(nóng)戶更多拒繳的是各種政策性的收費。法庭判決農(nóng)戶抗稅罪的負(fù)面影響極壞，因此，最高人民法院在1990年代下發(fā)內(nèi)部通知，不允許地方法院受理與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有關(guān)的案件。公安部門也發(fā)文不允許警力 介入到向農(nóng)戶收繳稅費的事務(wù)中。甚至中央政策文件中也一再明確規(guī)定不允許鄉(xiāng)村組織“小分隊”，用強(qiáng)制手段向農(nóng)民收取稅費。

　　不拔釘子，農(nóng)戶拒繳稅費的群體效應(yīng)就迅速出現(xiàn)。拔釘子，一是要求國家真正熟悉村莊，至少在村莊內(nèi)有可靠的內(nèi)應(yīng)，二是一旦允許拔釘子，國家可以用專政工具建立對農(nóng)戶的巨大權(quán)力優(yōu)勢時，國家（縣鄉(xiāng)村）不會因為這個巨大的 權(quán)力優(yōu)勢，而超額收取農(nóng)民的稅費。但事實上，在1990年代，幾乎所有農(nóng)村地區(qū)，一旦允許拔釘子，很快就會出現(xiàn)向農(nóng)民收取超額稅費的情況，且村莊的內(nèi)應(yīng)也并不一定可靠，他們往往從自己的利益出發(fā)謊報村情。結(jié)合起來就是說，縣 鄉(xiāng)村三級并非忠實的國家機(jī)器，他們是由有具體利益的人所組成的，這些人可能會利用巨大的權(quán)力優(yōu)勢來謀取個人好處，比如建設(shè)政績工程、面子工程，甚至就是為了從農(nóng)戶那里收取稅費以獲得個人好處。在1990年代的農(nóng)民負(fù)擔(dān)惡性事 件背后，幾乎都有縣鄉(xiāng)村干部不良行為在里面發(fā)酵。依靠專政工具收取稅費，最終會對政權(quán)合法性產(chǎn)生極其負(fù)面的影響。這也是中央一再要求專政機(jī)關(guān)不得介入到農(nóng)民負(fù)擔(dān)中的原因。

　　缺少強(qiáng)力部門在農(nóng)村收繳稅費中的作用，鄉(xiāng)村干部收稅的辦法就只有說好話一途，這也是我們在1990年代中國農(nóng)村普遍見到的情境。說好話的藝術(shù)很多，但總體來講，村干部說好話的能力比鄉(xiāng)干部強(qiáng)，因為村干部是村莊地方性知識 的真正載體，（蘇力，2000）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻往往不熟悉村民。村干部針對一戶又一戶農(nóng)戶做工作，村干部用特殊主義而非普遍主義的辦法來收取稅費，對那些硬的釘子戶說好話，對那些膽小怕事的農(nóng)戶說狠話，給那些貪小便宜的農(nóng)戶以小 小好處，等等。（仝志輝、賀雪峰，2002）

　　用費口舌說好話的特殊主義辦法收取稅費，終究不能持續(xù)，因為這種辦法無法做到公平和人人滿意。村莊是一個熟人社會，鄉(xiāng)村干部在收稅時欺軟怕硬的軟肋很快就暴露在村民面前，向農(nóng)民收稅費的難度一年難上一年。收稅成本變 得奇高。

　　國家又不允許專政機(jī)關(guān)介入進(jìn)來，縣鄉(xiāng)村在強(qiáng)大的不得不完成稅費收繳任務(wù)的壓力下面，在口舌費盡也不起作用之后，便動用灰色力量。[４]給村干部以灰色好處，以調(diào)動村干部收稅費的積極性，將那些人見人怕的狠人推舉上來擔(dān) 任村干部。變賣村集體資產(chǎn)和資源，利用村莊信用借貸上繳等等辦法，都會創(chuàng)造出來，從而進(jìn)一步加速了農(nóng)村社會的衰敗。

　　從以上討論，我們可以歸納出改革開放以來國家與農(nóng)民關(guān)系的癥結(jié)如下：

　　1、國家希望從農(nóng)村抽取資源用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

　　2、國家借助縣鄉(xiāng)村三級與分散的農(nóng)戶打交道。

　　3、分散農(nóng)戶的狀況千差萬別，自上而下的各種政策在農(nóng)村必須有所變通地執(zhí)行，變通政策為釘子戶創(chuàng)造了鉆政策空子的機(jī)會。

　　4、釘子戶的出現(xiàn)，會產(chǎn)生示范效應(yīng)，從而出現(xiàn)普遍拒繳稅費的情況。

　　5、國家若允許專政機(jī)關(guān)介入農(nóng)村稅費收繳之中，尤其允許用專政機(jī)關(guān)來拔釘子，則因為專政機(jī)關(guān)的巨大權(quán)力優(yōu)勢，而會拔掉很多不是釘子的農(nóng)戶。

　　6、一旦縣鄉(xiāng)兩級借助國家專政權(quán)力建立對農(nóng)戶的巨大力量優(yōu)勢，縣鄉(xiāng)幾乎必然會超出農(nóng)民實際承受能力收取稅費。

　　7、不允許專政機(jī)關(guān)介入到農(nóng)民負(fù)擔(dān)中，縣鄉(xiāng)的第一個辦法是利用村干部這個農(nóng)村熟人社會地方性知識的載體，通過說好話，通過特殊主義的辦法，來挨家挨戶做工作，上門收稅費。特殊主義不僅離不開村干部，而且成本極高。

　　8、特殊主義更大的弊病在于其不可持續(xù)性，一次說好話可以有效，多次就有問題。說過幾次好話，連哄帶騙將稅費收取上來，終會失信于農(nóng)民，農(nóng)民也會看透縣鄉(xiāng)村三級欺軟怕硬的本質(zhì)。

　　9、縣鄉(xiāng)為了及時足額收取稅費，就不得不在灰色地帶想辦法。

　　10、灰色地帶想辦法的后果，是為了暫時收取稅費的需要，而徹底犧牲農(nóng)村未來的發(fā)展可能性。這種辦法無異于自殺行為。這種自殺行為在2003年稅費改革前的全國農(nóng)村，已是普遍現(xiàn)象。正是因此，稅費改革不得不搞。

　　對改革開放以來尤其是1990年代以來10多年間國家與農(nóng)民關(guān)系的討論，我們獲得了一個分析20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的重要視角。如改革開放以后一樣，在20世紀(jì)上半葉和人民公社時期，國家都需要從農(nóng)村抽取大量資源，相對來說，晚 清至民國時期，國家從農(nóng)村抽取資源，產(chǎn)生了嚴(yán)重后果，這個后果就是政權(quán)合法性的嚴(yán)重危機(jī)，最終導(dǎo)致了國民黨政權(quán)的覆滅。對照改革開放以來國家與農(nóng)民關(guān)系的變化，這一點很好理解，那就是人民公社創(chuàng)造了奇跡，因為人民公社時 期，國家從農(nóng)村抽取的資源遠(yuǎn)高于此前的晚清至民國時期，也遠(yuǎn)高于此后的改革開放時期。但人民公社時期的鄉(xiāng)村治理狀況總的來說還是不錯，干群關(guān)系不錯，農(nóng)村公共品的供給不錯，等等。那么，人民公社時期的秘密究竟何在呢？

　　我們先來看一看20世紀(jì)上半葉的鄉(xiāng)村治理狀況。

　　四、20世紀(jì)上半葉的鄉(xiāng)村治理

　　20世紀(jì)上半葉，晚清至民國政府面臨著同樣的從農(nóng)村社會抽取資源，以完成現(xiàn)代化的任務(wù)。從農(nóng)村基層社會抽取資源的辦法，就是擴(kuò)張國家在農(nóng)村基層的權(quán)力，尤其是通過建立新興的行政組織，以獲取興建學(xué)校、擴(kuò)大公共事業(yè)和用 于國家其他現(xiàn)代化目的所需要的資源。

　　在傳統(tǒng)中國社會，國家從農(nóng)村抽取資源數(shù)額相對較少，與之配套，傳統(tǒng)國家形成了相應(yīng)的從農(nóng)村抽取資源的制度，按杜贊奇的說法，這套制度中最為重要的，是協(xié)助國家從農(nóng)村社會抽取資源的“地方政權(quán)并不是由想撈取利益但毫不 負(fù)責(zé)任的贏利型經(jīng)紀(jì)人，而是由社會精英所控制的”（杜贊奇，2002：51），地方社會精英的權(quán)威建立在權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上。(點擊此處閱讀下一頁)

　　權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)包括不斷相互交錯影響作用的等級組織和非正式相互關(guān)聯(lián)網(wǎng)。諸如市場、宗族、宗教和水 利控制的等級組織以及諸如庇護(hù)人與被庇護(hù)者、親戚朋友間的相互關(guān)系，構(gòu)成了施展權(quán)力和權(quán)威的基礎(chǔ)。在文化網(wǎng)絡(luò)中，鄉(xiāng)村精英出于提高社會地位、威望、榮耀并向大眾負(fù)責(zé)的考慮，而并不是為了追求物質(zhì)利益，而出任鄉(xiāng)村領(lǐng)袖。（ 杜贊奇，2002：3）

　　僅僅依托傳統(tǒng)的權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，不足以從農(nóng)村社會中抽取足夠用于現(xiàn)代化建設(shè)的資源，國家權(quán)力在農(nóng)村基層社會擴(kuò)張，力圖拋開舊有的權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，重建新的國家在農(nóng)村基層的政權(quán)體系。但事實上，拋開了舊的權(quán)力的文化網(wǎng) 絡(luò)，新建立起來的脫離傳統(tǒng)的基層政權(quán)雖然從農(nóng)村抽取資源的數(shù)量增加了，但這些從農(nóng)村抽取出來的資源的相當(dāng)部分，卻被這個抽取資源的體系本身所消耗，而未能為國家財政做出象樣的貢獻(xiàn)。具體地說，國家為了從農(nóng)村抽取足夠資源 ，不僅在農(nóng)村建立了正式的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而且依靠非正式的機(jī)構(gòu)（典型是培育贏利性經(jīng)紀(jì)）來推行政策，從而出現(xiàn)了國家政權(quán)擴(kuò)張中的嚴(yán)重“內(nèi)卷化”，“內(nèi)卷化”的國家政權(quán)無能力建立有效的官僚機(jī)構(gòu)從而取締非正式機(jī)構(gòu)的貪污中飽— —后者正是國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會增加榨取的必然結(jié)果。（杜贊奇，2002：51）因為政權(quán)的內(nèi)卷化，使得國家財政收入的增加與地方上的無政府狀態(tài)同時發(fā)生，農(nóng)村社會的進(jìn)一步被壓榨乃至破產(chǎn)。最終，在取得現(xiàn)代性的成果之前，國家在 農(nóng)村基層合法性破產(chǎn)的嚴(yán)重后果，便吞噬了政權(quán)建設(shè)的所有成果。

　　也就是說，在20世紀(jì)上半葉，鄉(xiāng)村治理的邏輯可以從二個方面展開，一是國家關(guān)心的從鄉(xiāng)村社會抽取較多資源的目標(biāo)及相應(yīng)的將國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會延伸的努力，二是鄉(xiāng)村社會如何應(yīng)對國家要求及如何展開自身的運轉(zhuǎn)邏輯。因為20 世紀(jì)上半葉本身的復(fù)雜歷史（經(jīng)歷晚清、北洋政府、民國政府、日據(jù)時期）和區(qū)域差異，我們在本文中，只是簡要描述20世紀(jì)上半葉鄉(xiāng)村治理的邏輯線索。

　　在傳統(tǒng)社會，一方面國家實行“無為而治”，農(nóng)民稅負(fù)不重，同時通過諸如攤丁入畝等改革措施，使得國家可以通過掌握土地來固定收取田賦。農(nóng)村社會存在的權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，使村莊社會容易形生保護(hù)型經(jīng)紀(jì)，從而在國家從農(nóng)村 抽取資源與傳統(tǒng)社會運轉(zhuǎn)之間達(dá)成相對平衡。

　　進(jìn)入20世紀(jì)以后，國家試圖通過基層政權(quán)建設(shè)，增加從農(nóng)村抽取資源的數(shù)量。國家在農(nóng)村建立的基層組織本身，也成為擴(kuò)大向農(nóng)村社會抽取資源的理由，一方面是基層組織本身需要有財政支出，一方面是國家往往難以控制基層組織 中飽私囊的貪污行為。

　　為了從農(nóng)村抽取足夠的資源，國家延伸到農(nóng)村的基層政權(quán)在傳統(tǒng)的田賦以外，不斷創(chuàng)造出新的稅種和稅源，但基層政權(quán)事實上無力向每個農(nóng)戶收取這些費用，簡單的辦法就是以村莊為單位進(jìn)行攤派，此所謂攤款。當(dāng)國家以村莊為單 位來收取攤款時，如果村莊具有強(qiáng)大的內(nèi)聚力，或村莊內(nèi)權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)仍在，則村莊領(lǐng)袖就會較為公正地按習(xí)慣法向農(nóng)戶分?jǐn)偪铐棥?/p>

　　但是，國家無休止地增加從農(nóng)村的資源抽取和基層政權(quán)越來越多的攤款，使村莊傳統(tǒng)的權(quán)威領(lǐng)袖難以應(yīng)對時，他們便退出了村莊政治領(lǐng)域�；鶎诱�權(quán)為了從村莊有效獲取資源，而在村莊中尋找贏利型經(jīng)紀(jì)，尤其是村莊中不受地方約 束的“狠人”來充任國家與農(nóng)民之間的稅收經(jīng)紀(jì)人，這樣的“狠人”不是依據(jù)國家的法律，也不是依據(jù)村莊的習(xí)慣，而是依據(jù)個人利益，依據(jù)可以榨取資源的難易程度，來決定如何分派攤款。出自村莊內(nèi)部的贏利型經(jīng)紀(jì)加速了村莊傳統(tǒng) 文化網(wǎng)絡(luò)的衰敗，并激化了村莊矛盾，村莊分化加劇，弱勢農(nóng)民生存越來越困難。這樣就極大地削弱了國家政權(quán)在農(nóng)村的合法性。

　　依據(jù)從改革開放以后國家與農(nóng)民關(guān)系的討論中獲得的感悟，我們可以將20世紀(jì)上半葉鄉(xiāng)村治理的邏輯歸納如下：

　　1、國家需要增加從農(nóng)村社會抽取資源的數(shù)量，以回應(yīng)西方的現(xiàn)代化挑戰(zhàn)。

　　2、為了有效抽取資源，也為了推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代性事業(yè)的建設(shè)，國家權(quán)力向農(nóng)村社會延伸，如晚清在農(nóng)村實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，建立區(qū)鄉(xiāng)政府等基層政權(quán)。

　　3、相對于龐大的分散農(nóng)戶來說，基層政權(quán)雖然擁有暴力（警察隊等），卻很難真正有效地伸入到農(nóng)村社會內(nèi)部以從農(nóng)村抽取資源。

　　4、基層政權(quán)依托原有的村莊保護(hù)型經(jīng)紀(jì)來抽取資源，并且按照村莊而非按農(nóng)戶攤派款項。

　　5、如果基層政權(quán)可以依托既有系統(tǒng)收取更多稅費，基層政權(quán)就有動力攤派更多款項，無論這些攤款是用于上繳縣政府，是用于舉辦新政，還是用于中飽私囊。

　　6、如果建立了有效的行政監(jiān)察體系和正式的官僚化體制，區(qū)鄉(xiāng)將較多的攤款用于建設(shè)新政，而如果只是建立了半官僚化的體系，則基層政權(quán)將較多的攤款用于補(bǔ)貼官方收入的不足。

　　7、越來越多的以村莊為單位的攤款，使分派攤款的工作越來越不容易完成，村民越來越用各種辦法拒絕交納攤款，使得村莊內(nèi)有權(quán)威的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)不再愿意擔(dān)任這個苦差，村莊精英退出村政，村莊地痞占據(jù)村莊領(lǐng)導(dǎo)人的位置。村 莊地痞借向農(nóng)民征收攤款以獲取個人好處，傳統(tǒng)的村莊權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)被破壞，贏利型經(jīng)紀(jì)進(jìn)入到村莊社會內(nèi)部。

　　8、贏利型經(jīng)紀(jì)的進(jìn)入，使村莊更加缺乏約束基層政權(quán)的能力，基層政權(quán)通過鼓勵贏利型經(jīng)紀(jì)自肥，以從村莊獲得更多攤款。村莊內(nèi)部團(tuán)結(jié)破裂，傳統(tǒng)的內(nèi)聚能力解體，村莊互助減少，村民應(yīng)對生產(chǎn)生活風(fēng)險的能力大大減弱，從而 村莊更加破敗，生產(chǎn)更加萎縮，提供稅費推款的能力進(jìn)一步降低。

　　9、村民越來越不能忍受基層政權(quán)和村莊贏利型經(jīng)紀(jì)的掠奪，基層政權(quán)越是利用贏利型經(jīng)紀(jì)壓榨村民，政權(quán)的合法性因此就越低。

　　10、政權(quán)合法性越低，征收攤款就越是不容易，就越是要給村莊贏利型經(jīng)紀(jì)更多好處、更大權(quán)利和更多利益，就要用更多的資源去征收攤款，就要花費更多資源去養(yǎng)活從農(nóng)村抽取資源的這些半官僚的及非政府的龐大群體，政權(quán)的內(nèi) 卷化就會越嚴(yán)重。

　　11、最終，在從農(nóng)村抽取資源以建設(shè)現(xiàn)代事業(yè)的好處可以回饋農(nóng)村之前，農(nóng)民已經(jīng)無法忍受農(nóng)村中的破敗和壓榨，農(nóng)民起而成為革命的力量以反抗這個政權(quán)。

　　20世紀(jì)上半葉和改革開放以來兩個完全不同時期國家與農(nóng)民的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)驚人的相似之處，具體就是，國家從農(nóng)村社會抽取用于現(xiàn)代化事業(yè)的資源時，其所借重的基層組織體系卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的內(nèi)卷化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在快速增加，農(nóng) 村基本的生產(chǎn)生活秩序被快速破壞，而國家從農(nóng)村中獲取的資源只是略有增加。國家只是從農(nóng)村中抽取了不多的資源，農(nóng)民卻承擔(dān)了極大的代價，而基層組織中卻借國家抽取資源的壓力，形成了強(qiáng)固有力的利益共同體。在強(qiáng)固有力的利 益共同體面前，任何制度都趨于無效。

　　造成以上結(jié)果的原因大致有二，一是國家缺少對基層政權(quán)的監(jiān)控能力，二是國家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行交易的低成本的制度化手段，而國家缺少對基層行政組織的監(jiān)控能力的原因，恰恰又是國家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行低成本交易的制度化手段。

　　所謂國家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行交易的制度化手段，是說中國農(nóng)村，農(nóng)戶數(shù)量龐大，農(nóng)民收入很少，國家?guī)缀醪豢赡芘c每戶小農(nóng)直接進(jìn)行稅費征收的交易。在傳統(tǒng)社會，國家是通過書手等國家經(jīng)紀(jì)和以鄉(xiāng)紳和地主為主導(dǎo)的相對自治的社會 中的保護(hù)型經(jīng)紀(jì)之間的平衡，來解決國家與農(nóng)戶之間的稅賦交易。因為稅賦較輕且穩(wěn)定，配合與之適應(yīng)的文化象征，國家以較低征收成本將不可免的皇糧國稅收上去。但近代以來農(nóng)村稅費的大幅度增加，很快就將傳統(tǒng)社會中相對平衡的 國家與農(nóng)民的關(guān)系打破，國家不得不借助暴力，以及鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的力量，采取特殊主義的辦法[５]，來獲得較多的稅費資源。兩個時期的差異是，在20世紀(jì)上半葉，國家在農(nóng)村建立的政權(quán)雖然暴力性較強(qiáng)（警察隊用于收稅），政權(quán)力 量卻十分松弱，離開村莊內(nèi)部的力量，基層政權(quán)無法直接與小農(nóng)交易。改革開放以后，國家政權(quán)的能力遠(yuǎn)較20世紀(jì)上半葉強(qiáng)，但中國社會主義政權(quán)的性質(zhì)，卻不允許基層政權(quán)隨便使用暴力，離開暴力的威脅，基層政權(quán)就不得不用說好話 來獲取資源了。

　　在國家缺乏與小農(nóng)進(jìn)行制度化交易手段的情況下，特殊主義就變得十分重要。特殊主義的前提是給基層政權(quán)以變通的空間。國家可以下達(dá)各種完成稅收任務(wù)的指標(biāo)，達(dá)標(biāo)升級的指標(biāo)乃至農(nóng)民群體上訪數(shù)（不能超過多少）的指標(biāo)、不 允許出現(xiàn)惡性事件的指標(biāo)，卻不能具體規(guī)定基層政權(quán)按照現(xiàn)代稅制據(jù)實征收的制度，也不要指望如2003年農(nóng)村稅費改革后有些省市設(shè)收稅窗口讓農(nóng)民自愿上門交稅，即國家不能規(guī)定基層政權(quán)只能通過什么辦法（說好話？采取強(qiáng)制措施？ 軟硬兼施？上門征收？窗口征收？等等）來征稅。

　　稅收尚且如此，用于人民事業(yè)人民建的收費（在20世紀(jì)上半葉同樣存在如建新式學(xué)校，地方公共事業(yè)），就更是因時因事因地而宜，基層政權(quán)要有自主的空間。

　　一旦基層政權(quán)有了自主的變通空間，迫于國家提取資源的壓力，自上而下達(dá)標(biāo)升級的壓力，以及基層官員獲取政績、謀取好處的動力，鄉(xiāng)村利益共同體很快便得以形成，一旦國家對基層政權(quán)的監(jiān)督失控，事情很快就會變得一發(fā)不可 收拾。

　　五、人民公社具有一定合理性

　　相對來說，人民公社時期，國家從農(nóng)村抽取大量資源，但基層政權(quán)較少腐敗，干群關(guān)系相對緩和，國家政權(quán)沒有陷入內(nèi)卷化的困境之中。究其原因，正與人民公社的組織架構(gòu)有關(guān)。

　　人民公社的組織架構(gòu)，除“三級所有，隊為基礎(chǔ)”以外，還是一個政社合一的單位，通過人民公社政社合一，國家第一次將組織體系延伸到生產(chǎn)隊——農(nóng)村社會的最基層，因為生產(chǎn)隊是集體所有制的人民公社的一個層次，國家可以 有效掌握全國每個地區(qū)農(nóng)村的實際情況，從而可以制定一個如毛澤東所說的“全國人民的生活水平每年應(yīng)當(dāng)提高一步，但是不能提得太高”的計劃，（毛澤東，1977：106）有計劃地將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加的資源用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。同時， 國家也有能力通過人民公社向生產(chǎn)隊征收公糧，提取用于現(xiàn)代化建設(shè)的資源。國家既然可以穩(wěn)定地從生產(chǎn)隊提取用于現(xiàn)代化建設(shè)的資源，國家就不會允許鄉(xiāng)村之間結(jié)成一個上瞞國家、下欺農(nóng)民的鄉(xiāng)村利益共同體，也不會允許基層組織竭 澤而漁。正是借助了人民公社制度，中國才成功地完成了國家政權(quán)建設(shè)的重任，并在自力更生的基礎(chǔ)上建立起一個完整的現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)體系，基本上實現(xiàn)了社會主義工業(yè)化的目標(biāo)。

　　人民公社當(dāng)然也有問題，尤其是作為其基礎(chǔ)的生產(chǎn)小隊，既是一個生產(chǎn)單位，又是一個分配單位，集體生產(chǎn)和共同分配，不利于調(diào)動農(nóng)戶的個體生產(chǎn)積極性。也因此，在中國初步建立現(xiàn)代化的工業(yè)體系之后，在改革開放之初，即通 過分田到戶，重建了以家庭責(zé)任制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。

　　也正是因為人民公社時期完成了從農(nóng)村提取資源建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)的目標(biāo)，改革開放以后，才可以做到對農(nóng)民的輕徭薄賦，也才可能在2006年取消農(nóng)業(yè)稅，國家不僅不再從農(nóng)村提取資源，反而開始規(guī)劃實施以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的建設(shè) 社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略。

　　六、結(jié)語

　　從以上對20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理三個不同階段的討論，我們可以看到，決定20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理狀況的基本邏輯，是國家要找到有能力從農(nóng)村大量抽取資源的組織手段。中國小農(nóng)數(shù)量龐大而農(nóng)民剩余收入?yún)s很少，農(nóng)村十分復(fù)雜而國家 事實上很難深入村莊的情況下，國家?guī)缀醪豢赡芙�立制度化程度很高的抽取稅費的辦法。特殊主義則使國家?guī)缀醪荒芸刂苹鶎诱��?quán)各種正當(dāng)不正當(dāng)?shù)貜霓r(nóng)村抽取稅費的行為，并且因為國家征稅的壓力，使農(nóng)村基層很快結(jié)成一個具有強(qiáng)大 自我利益的利益共同體，這個利益共同體大量消耗了從農(nóng)民那里抽取的資源，從而使國家陷入農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大增加，國家稅費收入?yún)s增加不多的政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化的困境。國家為了完成從農(nóng)村抽取資源以有效用于現(xiàn)代化事業(yè)的目標(biāo)，就不得 不重建一個堅強(qiáng)有力的基層組織體系，這正是人民公社得以產(chǎn)生的理由。

　　改革開放得益于人民公社所完成的從農(nóng)村抽取資源建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)的成就，已經(jīng)建成的現(xiàn)代化事業(yè)反過來為農(nóng)村提供反哺（如化肥、機(jī)械、化纖服裝、電力等等）。改革開放以后，農(nóng)村實行承包責(zé)任制，重又回到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的格局， 但這個時候，國家已經(jīng)建立起來完整的現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)體系，并因此無需再從農(nóng)村抽取過多資源了。

　　1990年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，大部分原因出自國家在某些時候的急于求成，國家以為通過自上而下地下達(dá)達(dá)標(biāo)升級任務(wù)，調(diào)動地方政府建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)的積極性，就可以有一個更快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和更快更好地建設(shè)中國的現(xiàn)代化事業(yè)。

然而，國家忽視了1990年代中國農(nóng)村在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，已經(jīng)失去了可以有效從農(nóng)村抽取資源以用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的組織手段，由于缺乏有效的組織手段，在自上而下的壓力下面，鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體幾乎是必然的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　由此造成的后果 是在短短10多年時間里，中國的鄉(xiāng)村治理就陷入了極大的困境。如果在1990年代，國家不是那么急于求成，而是在農(nóng)村基層實行“消極行政”（賀雪峰、王習(xí)明，2002），鄉(xiāng)村利益共同體就無法結(jié)成，中國的鄉(xiāng)村治理狀況就遠(yuǎn)非目前的 亂象。而之所以國家可以在1990年代在農(nóng)村實行消極行政，是因為中國已經(jīng)完成了從農(nóng)業(yè)中抽取資源建設(shè)工業(yè)化的歷史任務(wù)。1990年代以來的鄉(xiāng)村治理危機(jī)，在某種意義上是因為國家對宏觀形勢判斷失誤造成的一場本可避免的危機(jī)。

　　幸運的是，由于國家已經(jīng)成功實現(xiàn)工業(yè)化，國家財政收入主要來自工商業(yè)而非農(nóng)業(yè)，盡管1990年代鄉(xiāng)村治理的危機(jī)不可收拾，但國家依然有能力采取取消農(nóng)業(yè)稅，停止從農(nóng)村社會抽取資源，并轉(zhuǎn)而實行以工哺農(nóng)新政的斷然措施。倘 若沒有中國由農(nóng)業(yè)社會向工商社會的成功轉(zhuǎn)型，中國在1990年代鄉(xiāng)村治理危機(jī)的后果無疑將十分地嚴(yán)重。

　　由于政策失誤而導(dǎo)致的1990年代中國鄉(xiāng)村治理危機(jī)，使我們獲得了一個重新觀察和審視20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理邏輯的機(jī)會。值得深省的是，在對待歷史時，我們往往過于注重個人的因素、過于注重歷史的細(xì)節(jié)和偶然性，而過于忽視歷 史的規(guī)律性了。

　　參考文獻(xiàn)：

　　梁漱溟（2004），《中國文化要義》。上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)。

　　吉爾伯特·羅茲曼（1989），《中國的現(xiàn)代化》。上海：上海人民出版社。

　　杜贊奇（2002），《文化、權(quán)力與國家》。南京：江蘇人民出版社。

　　溫鐵軍（2000），《中國農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度研究》。北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社。

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　　蘇力，（2000），《送法下鄉(xiāng)》。北京：中國政法大學(xué)出版社。

　　毛澤東（1977），《毛澤東選集》第五卷。北京：人民出版社。

　　孫立平、郭于華（2000），“軟硬兼施：正式權(quán)力非正式運作的過程分析”，《清華社會學(xué)評論》特輯。福州：鷺江出版社。

　　仝志輝、賀雪峰，（2002），“村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析”，《中國社會科學(xué)》3期。

　　賀雪峰、王習(xí)明（2002），“論消極行政”，《浙江學(xué)刊》6期。

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　　[１] 舉例來說，據(jù)葉謙計算，甚至在清朝中期最繁榮昌盛的幾十年中，政府全部收入額葉不超過全國每年谷物生產(chǎn)的5％或6％。（吉爾伯特·羅茲曼主編，1989：97）

　　[２] 杜贊奇認(rèn)為，“國家政權(quán)內(nèi)卷化是指國家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會關(guān)系——如中國舊有的贏利型經(jīng)綸體制——來擴(kuò)大其行政職能”。內(nèi)卷化的國家政權(quán)無能力建立有效的官 僚機(jī)構(gòu)從而取締非正式，機(jī)構(gòu)的貪污中飽——后者正是國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會增加榨取的必然結(jié)果。（杜贊奇，2002：51）

　　[３] 有過下鄉(xiāng)收稅費經(jīng)驗的農(nóng)村調(diào)查者就會深有體會，可以參看（孫立平、郭于華，2000）。

　　[４]所謂灰色力量，是指那些政策規(guī)定不清晰，介于體制性措施與黑惡勢力之間的力量。或指合法與非法之間的廣闊地帶的力量。

　　[５] 例如攤款分解到村莊，每個村莊再分解攤款的辦法不一樣。

　　原載黃宗智主編《中國鄉(xiāng)村研究》總第4期。

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