《涉法涉訴信訪 ≠ 困局、刁民、刁問題》被錄入北大法律信息網(wǎng)法學文獻、中國憲政網(wǎng)

　 涉法涉訴信訪≠困局、刁民、刁問題

　━━從價值取向上的視角，審視涉法涉訴信訪與和諧社會建設(shè)的關(guān)系━━

　 車春一 葉劍平

　我國信訪制度是一項具有本土特色的制度設(shè)計，承載著公民政治參與、民意表達、糾紛化解、權(quán)利救濟以及穩(wěn)定維護的重要功能，充當著社會“安全閥”的角色。涉法涉訴信訪是我國諸多信訪問題中體現(xiàn)出的一個主要方面，是社會諸多矛盾的綜合反映，并呈現(xiàn)只增不下的態(tài)勢。一般認為，涉法涉訴信訪是一個困擾黨和政府，以及司法機關(guān)工作的一個難題，破壞了社會的和諧和穩(wěn)定，似乎是一個個“刁民”、“刁問題”。

　涉法涉訴信訪與和諧社會建設(shè)的應然關(guān)系是什么，實然狀況是什么，該怎樣看待二者之間的關(guān)系，怎樣解決涉法涉訴信訪問題，是一個不得不面對和深入研究的社會現(xiàn)實問題和法律問題。關(guān)于此方面的研究，是任者見任，智者見智，文章枚不勝舉。

　本文從涉法涉訴信訪與和諧社會建設(shè)的價值取向之視角，認為二者是一個辯證統(tǒng)一的關(guān)系，并指出了涉法涉訴信訪問題的合理解決，是和諧社會建設(shè)的需求和重要任務之一；而和諧社會的建設(shè)，又要求必須依法、及時、正確地解決好涉法涉訴信訪問題。以此為中心，淺作以下分析。

　一、涉法涉訴信訪在我國的出現(xiàn)、發(fā)展和現(xiàn)狀，以及對和諧社會建設(shè)的“影響”。

　信訪制度作為我國特有的一種人權(quán)救濟機制，一般認為始于 1951 年 6 月 7 日政務院頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，止目前經(jīng)歷了三個階段的功能演變［1］：

　 第一階段是 1951 年 6 月至 1979 年 1 月的大眾動員型信訪。這一時期的信訪受政治運動影響和制約，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人的問題；到運動后期及運動結(jié)束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多。

　第二階段是 1979 年 1 月至 1982 年 2 月的撥亂反正型信訪。這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣走到了中心，信訪規(guī)模史無前例，主要內(nèi)容是要求解決歷史遺留問題，平反冤假錯案等。

　第三階段是從 1982 年至今的安定團結(jié)型信訪。這一時期，信訪從一種本為解決政治問題而設(shè)立的制度逐漸演變成了一種代替司法的救濟手段，最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛�解糾紛、實現(xiàn)救濟，追求社會公平正義。特別是在廣大農(nóng)村，人民群眾面對司法腐敗，往往只能寄希望于信訪，寄希望于他們幻想中的“包青天”。

　 與上述三個功能演變階段相伴生的，是我國出現(xiàn)的三次大規(guī)模的信訪高潮［2］：

　第一次主要出現(xiàn)在 1954 年至 1957 年期間，因三大改造和抗美援朝取得勝利等原因，導致 200 多萬軍人復員轉(zhuǎn)業(yè)后就工作和生活問題進京上訪。據(jù)內(nèi)務部等 11 個機關(guān)1956 年的統(tǒng)計，全年來訪人數(shù)共 42000 人次。

　第二次主要出現(xiàn)在 1979 年至 1982 年，因“文革”受迫害的黨員、干部、群眾以來信來訪的形式，要求平反昭雪，落實相關(guān)政策。中辦、國辦信訪局僅 1979 年就收到來信 108 萬件。

　第三次從 1993 年開始出現(xiàn)一直持續(xù)到現(xiàn)在。體現(xiàn)出信訪量巨大且呈持續(xù)增高態(tài)勢，主體多元化，內(nèi)容涉及面廣，解決難度大等特點。據(jù)不完全統(tǒng)計，就整體形勢而言，全國 31 個省、區(qū)、市、縣以上黨政機關(guān)受理的群眾信訪總量，1998 年比 1997 年上升 37.3%，有的則高達 205.4%，1999 年比 1998 年上升了 7.6%。2000 年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量則是 1995 年的 2.13 倍。

　典型地還表現(xiàn)在北京出現(xiàn)了“上訪村”，根據(jù)中國社科院的調(diào)查報告來看，甚至形成了“上訪文化”［3］。

　作為信訪重要組成部分的涉法涉訴信訪，和一般信訪問題一樣也經(jīng)歷了上述三個階段，并在第三個發(fā)展階段中表現(xiàn)較為突出，成為一個主要的方面，在信訪總量中所占的比重高達 70-80%。其中，對審判機關(guān)裁判結(jié)果不認同和生效判決長期得不到執(zhí)行等方面的信訪占總量的 81%。

　從最高人民法院公布的不完全統(tǒng)計數(shù)字來看，1993 年至 1997 年最高人民法院共處理和接待來信來訪 54 萬件次，2001 全年共處理和接待來信來訪 15 萬件次，2003 年至2007 年，來信來訪問題達到 1876.4 萬件（人），其中來信年均 79.7 萬件，來訪年均295.5 萬人［4］。

　從最高人民法院、最高人民檢察院 2008 年工作報告顯示的數(shù)據(jù)來看，五年來，最高人民法院辦理涉訴信訪同比上升 11.69%；最高人民檢察院辦理群眾來信來訪 1507859件次［5］。

　截止目前，涉法涉訴信訪高潮不但沒有回落的跡象，反而依然如火如荼，呈持續(xù)增高態(tài)勢，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定與社會和諧的主要因素，凸顯出公眾對司法救濟公信力的顯性質(zhì)疑。

　因此，長期以來，各級司法機關(guān)把減少信訪數(shù)量作為其奮斗的一個目標，并構(gòu)成了司法機關(guān)一項重要而繁雜的工作。早在 1957 年 7 月 2 日，最高法院院長董必武就在第一屆人大四次會議上講：“這(接待信訪申訴)是最高人民法院的一項極為繁重的工作”。半個世紀過去了，時任最高法院院長肖揚在 2004 年的工作報告中又再次指出：“由于法律對申訴沒有時間、次數(shù)、審級的限制，因此接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項極為繁重的工作”。

　包括但不限于涉法涉訴信訪的信訪問題，不僅是信訪者的難解之痛，也是黨和政府、司法機關(guān)揮之不去的心病。從中央到地方，對涉法涉訴信訪工作的人力物力各項資源的投入，從黨和國家領(lǐng)導人到地方各級官員，對涉法涉訴信訪的關(guān)注度，均達到了前

　所未有，摸索的方法層出不窮，制訂的對策各式各樣，責問的嚴厲重之又重，而這一切并沒有有效遏制涉法信訪總量高位運行的態(tài)勢。

　《了望東方周刊》撰文認為，2003 年中國遭遇了前所未有的“信訪洪峰”［6］，這一洪峰一直持續(xù)到今天沒有減弱的跡象，并引起了國際社會的高度關(guān)注。甚至在此次四川汶川大地震中，綿竹市委書記當街下跪，也無法挽留數(shù)百遇難學生家長上訪的腳步，引發(fā)了國內(nèi)國際輿論的方方面面的爭議和討論。

　“信訪洪峰”的出現(xiàn)，尤其是其中的群體群訴事件數(shù)量增多，糾紛與沖突及范圍擴大，尖銳和對立的程度加劇，嚴重地影響了社會穩(wěn)定，并直接“影響”了和諧社會的建設(shè)。

　信訪似乎成為和諧社會建設(shè)路上的一個“絆腳石”，似乎真的成了有些省市政府所稱謂的“天下第一難”、“天下第一煩”。

　無論怎樣稱謂，看來━━

　信訪成為社會問題，實在是一道特色的風景線！

　二、現(xiàn)實中對待涉法涉訴信訪的認識和做法，以及對此認識和做法的法的法理辨析。

　涉法涉訴信訪是一個充滿了悖論和矛盾的現(xiàn)實。

　從內(nèi)容上來看，目前歸類統(tǒng)計顯示，涉法涉訴信訪主要體現(xiàn)在以下方面：企業(yè)改制、企業(yè)破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、職工安置、養(yǎng)老、保險、征地拆遷、土地調(diào)整、建設(shè)工程、商品房買賣、強制執(zhí)行等；從數(shù)量上，自 2003 年以來信訪量呈激增之勢，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長的群訪、重訪、赴京、赴省、市上訪現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了自焚、跳河、跳樓等極端過激行為，在一些地方和行業(yè)引起了連鎖反應，如剛剛發(fā)生的貴州甕安“6.28”事件，社會穩(wěn)定工作面臨嚴峻考驗。

　所以，作為反映社情民意“晴雨表”的涉法涉訴信訪活動，凸現(xiàn)出的許多新情況和新問題，應當給予關(guān)注，也必須給予關(guān)注并尋求解決。借甕安事件發(fā)生后，貴州省委書記石宗源在一次群眾座談會上表示，“6·28”事件必有深層次因素，“一些社會矛盾長期積累，多種糾紛相互交織，一些沒有得到重視，一些沒有及時解決，干群關(guān)系緊張，群眾對我們的工作還不滿意。由此暴露出的問題應引起反思”［7］。

　從現(xiàn)實中關(guān)于對涉法涉訴信訪的認識上來看，主要分為三類：

　一類認同涉法涉訴信訪，認為涉法涉訴信訪是正當?shù)摹⒑戏ǖ�，應當予以支持。持此觀點的，一般是個體，即一個個信訪者和普通的公民。比如筆者在某中級法院代理一個執(zhí)行案件中，執(zhí)行法官直接就提出讓當事人通過人大信訪途徑向法院轉(zhuǎn)件，以有利承辦法官排除內(nèi)部的不正當干擾；另如，新聞媒體披露的有些地方的法院的群體法官、公安機關(guān)的群體干警為維護自身利益整體信訪的事件，表明身為司法機關(guān)的司法工作者本身也在用信訪手段表達訴權(quán)。這種認識，可以河北省磁縣在探索破解疑難信訪新路徑中打出了“信訪群眾是親人”［8］的口號作為典型。

　第二類不認同信訪，將信訪問題認為是一個“困局”，把目前信訪高發(fā)的態(tài)勢歸之于群眾的覺悟，常常抱怨群眾“覺悟低、素質(zhì)低”，“胡攪蠻”，信訪者是一個個的“刁民”、“刁問題”，破壞了政治安全和經(jīng)濟發(fā)展，阻礙了和諧社會的建設(shè)。持此觀點的，一般是國家機關(guān)及個別工作人員，尤其是負有消除信訪發(fā)生或解決信訪問題、面臨“問責”的部分官員或者信訪工作人員。由于信訪存在的頗為明顯的制度性缺憾，某些政府官員往往有意地對信訪制度進行冠冕堂皇的“誤讀”，認為“上訪”就等于“鬧事”，上訪者就是“刁民”和“不穩(wěn)定因素”，認為上訪從顯性層面上講影響地方政府的形象和當?shù)氐纳鐣�穩(wěn)定，從隱性層面上講影響自己個人的政績和仕途，個別貪官污吏還持有害怕因上訪而使自己的腐敗問題暴露的陰暗心理，對上訪者千方百計地采取阻撓、壓制的方法，非法限制甚至剝奪公民的上訪權(quán)。比較典型的是 2008 年 07 月 24 日《第一財經(jīng)日報》報導稱,博鰲亞洲論壇秘書長龍永圖在 2008 年 6 月 28 日舉行的廣東增城市公園化戰(zhàn)略研討會上直言:“對待‘刁民’，政府要硬氣，不要被‘刁民’挾持。而對‘最牛釘子戶’”，認為要平等協(xié)商，但不能要價過高。此言一出，立刻在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)了大規(guī)模的“刁民”之爭。龍永圖也遭到了網(wǎng)民持續(xù)近一月的炮轟。據(jù)香港鳳凰網(wǎng) 2008 年 7 月 24 日以《直言政府不要被刁民挾持深圳市民要求龍永圖道歉》報道稱，深圳市民柳敏以一封特快專遞將的訴求函寄到了博鰲亞洲論壇秘書處，要求龍永圖道歉，如果不予以回復，還將向法院起訴。

　第三類是認為信訪和以前的封建社會的“攔轎申冤”有異曲同工之處，是現(xiàn)代法制社會的恥辱！表達出了一種無奈、憤悶和指責。

　從具體工作方法的角度來看，有以下幾類做法：

　一是一度在加強和改進信訪工作，依法解決信訪問題。這是國家的主流工作原則和方法。為此，國家一方面加強了信訪制度的建設(shè)，中央建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，這一制度的主要成員單位有中央辦公廳、國家信訪局、北京市等 28 個部門和單位，國務院頒布了《信訪條例》等法規(guī)規(guī)章；另一方面加快了信訪機構(gòu)的建設(shè)，不但從中央到地方設(shè)立了專門的信訪機構(gòu)，而且在國家機關(guān)各行業(yè)各系統(tǒng)中建立了信訪接待部門。中央要求：一是要在源頭工作上下功夫，出臺政策注意兼顧各方面利益，執(zhí)行政策切實做到不折不扣，防止因政策措施制定不當和執(zhí)行政策走樣而引發(fā)群眾上訪；二是要在解決問題上下功夫，通過解決上訪群眾的合理訴求，使上訪群眾罷訴息訪；三是要在完善機制上下功夫，處理好暢通信訪渠道與規(guī)范信訪秩序的關(guān)系，依法保障群眾的信訪權(quán)利，引導上訪群眾遵紀守法；處理好挖掘信訪部門自身潛力與發(fā)揮其他部門作用的關(guān)系，進一步鞏固和完善大信訪工作格局。溫家寶總理在十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時強調(diào)：要高度重視社會穩(wěn)定工作，加強和改進信訪工作；要正確處理人民內(nèi)部矛盾，及時合理解決群眾反映的問題，堅決依法糾正各種損害群眾利益的行為，認真實施《信訪條例》，加強改進信訪工作，建立健全社會矛盾糾紛的調(diào)處機制，完善社會穩(wěn)定的預警體系和應急處理機制，積極預防和妥善處置群體性事件。

　二是提出了變“上訪”為“下訪”，“信訪聽證”、“四真”信訪等口號，并采取了相應的做法。資料顯示，河南、江蘇、浙江等地建立了干部定期下訪制度，變“民眾上訪”為“官員下訪”等作為破解之道，將各種問題就地在基層解決。有代表性的說法是河南省平頂山市寶豐縣某村黨支部書記指出，領(lǐng)導干部的素質(zhì)最為重要，“現(xiàn)在，基層政府的態(tài)度已有很大轉(zhuǎn)變。無風不起浪，群眾上訪說明政府的工作存在問題。只有變被動為主動、變‘群眾找我’為‘我找群眾’，村上的問題才能消滅在萌芽、解決在基層”； 石家莊市紀委書記姜瑞峰通過媒體呼吁“為何不變上訪為下訪”？“看到上

　訪的白發(fā)蒼蒼的老太太下跪，我就想到我的親娘。老百姓為什么要給你磕頭，她希望你能重視他，為她解決久拖不決的問題。我慚愧呀，我于心不忍哪，我們共產(chǎn)黨的干部沒有為老百姓把事辦好��！”［9］河北省遷西縣實行“信訪聽證會”制度，通過搭建平等對話、多方參與、共同管事的平臺，形成大信訪格局［10］。人民日報曾以《河北大名縣信訪工作——“四真”促進社會穩(wěn)定》報導稱:該縣縣委、縣政府堅持“真重視、真接訪、真解決、真問責”的“四真”理念，做好信訪工作［11］。

　三是設(shè)立信訪工作領(lǐng)導責任制和責任追究氣度，建立了監(jiān)督機構(gòu)機制和督查督辦人員�，F(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復均具隨意性，這直接導致了各部門相互推諉。為了破除官僚作風，有些地方因此建立了“各級信訪工作領(lǐng)導責任制和責任追究制”，這一制度要求，“誰主管誰負責”，對發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴重影響的，要追究當?shù)仡I(lǐng)導責任，并視情節(jié)輕重進行處理。另外，很多省、市、縣多級政府強化督查督辦，特別是對越級上訪、非正常上訪、集體上訪，要逐案交辦，逐案督查，限期解決。如在解決涉法涉訴信訪案件中，河南建立“兩查一訪”工作機制，即對信訪案件辦理情況進行督查，對重大疑難案件進行評查，對報結(jié)的信訪案件進行回訪，在“案結(jié)事了、息訪罷訴”的基礎(chǔ)上，力求使“群眾滿意”［12］。

　四是對信訪者進行“圍追堵截”、“劫訪”，甚至采取羈押、強制送精神病院、勞動教養(yǎng)等手段壓制信訪，從而降低信訪量。從法規(guī)的層面來看，集中體現(xiàn)在 1982 年國務院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》從 1982 年到 2003 年，收容遣送制度扮演了“治理信訪”的重要角色。但隨著 2003 年“孫志剛事件”的發(fā)生，一個無辜的生命的離去，最終促成了一部違背憲法，實行了 21 年的行政惡法---《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止；一個善法《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺。這就是孫志剛案件喚起公民權(quán)利覺醒的代價。從“收容”到“救助”的轉(zhuǎn)變，意味著“孫志剛”這個名字作為一個維護公司合法權(quán)利的符號，將被歷史所銘記。從各級信訪部門對信訪數(shù)量有統(tǒng)計和通報制度來看，這一制度被認為對地方官員造成巨大壓力。特別是信訪工作領(lǐng)導責任制和責任追究制度在一定程度上有助于個別問題的解決，但在“問責”壓力之下，對上訪者千方百計地采取阻撓、壓制的方法，非法限制甚至剝奪公民的上訪權(quán)。社科院的調(diào)查顯示，兩年來，地方派人到各級信訪接待場所攔截正常上訪群眾的“截訪”現(xiàn)象十分嚴重，甚至少數(shù)地方政府使用各種手段進行“劫訪”，進入上級黨政機關(guān)已是公開的事情。更

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