行政復議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復議機關(guān)提出復議申請，行政復議機關(guān)依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為。中國的地方人民政府行政復議制度發(fā)端于上世紀五十年代，而真正步入法制軌道的是在 1990 年《行政復議條例》實施以后，在 1999 年經(jīng)全國人大立法、《行政復議法》誕生，至此，行政復議上升為一種法律制度。《行政復議法》的進一步修改以及國務院《行政復議實施條例》的頒布實施，將行政復議制度的本土化實踐推向了法治政府、法治國家的重要高度。這項制度在近年來成為各級地方人民政府法制工作的重要組成部分，對有效化解行政爭議、對接行政訴訟制度，完善政府行政執(zhí)法體制有著不可替代的作用。2007 年以來，全國行政復議案件每年僅為 8 萬余件。而根據(jù) 2017 年國務院最新公開的權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2016 年全國有一萬六千多個復議機關(guān)（政府法制部門以及近年來少量進行行政復議權(quán)集中改革的行政復議委員會）處理了 14.1968 萬件（另說是 16.4 萬件）行政復議案件。目前行政復議制度本身存在立法、體制和機制上的痛點，也為行政法律服務以及政府公共法律服務提供了新的契機。

　一、當前行政復議制度的主要難題和痛點 行政復議制度本身被人民群眾寄托了很多期待，然而早期復議制度公信力低下、處理案件水平參差不齊，使得行政復議制度變成“維持會”，行政復議程序本身也成為空轉(zhuǎn)的程序而使得行政復議的準司法裁判功能不能得到很好的體現(xiàn)。2015 年修改后的《行政訴訟法》在行政訴訟制度設計上對行政復議機關(guān)的法律責任做出了重大的外部改造，比如增設了維持原行政行為、復議機關(guān)應充當共同被告，比如增加了人民法院對復議決定做出維持原行政行為的應當一并審查、一并做出判決的法定要求，這些變化客觀上對復議機關(guān)的行政復議水平和能力包括該項制度的整體運轉(zhuǎn)提出了更深層的要求�？梢哉f，立法對行政復議的制度改造和客觀上各基層人民政府的行政復議專門部門（多數(shù)為法制辦、少數(shù)為專門復議機構(gòu)）目前的“窘境”使得該項制度存在巨大的改造空間。根據(jù)調(diào)查，目前行政復議制度存在以下問題：

　1 1 、辦案人員不足

　 絕大多數(shù)基層人民政府的法制部門編制配比只有 5 人左右，且還需要分擔法制辦的其他工作人員，無論是中央部委還是基層區(qū)縣政府法制辦（比如某區(qū)政府法制辦僅有四名辦案人員）都存在人手緊張的問題。承載行政復議案件數(shù)量最多的是設區(qū)的市一級人民政府，舉例說明，人員配比充足、經(jīng)費充足的無錫市政府法制辦專門辦理復議案件的人員也只不過 6 人。以全國行政復議案件較多的江蘇省為例，江蘇 2016 年行政復議案件的案件數(shù)為 9819 件，而與之對應當年全省行政訴訟案件過 16651 件，但全省法制機構(gòu)辦理行政復議案件人員總數(shù)和擁有大量司法輔助人員的全審法院行政審判司法人員相比，相去甚遠。

　 2 2 、信息化程度普遍不高

　盡管 2009 年國務院法制辦“國發(fā)【2009】37 號文”專門對行政復議信息化建設提出了具體要求，但由于多方原因，該文件至今尚未在全國范圍內(nèi)得以完整貫徹。而且，2009 年左右的信息化建設要求和 2017 年的信息化建設要求顯然并非在一個層面上。2009 年時政務網(wǎng)站以及政府軟件的開發(fā)相對于現(xiàn)今而言還停留在傳統(tǒng)統(tǒng)計、案件管理階段，系統(tǒng)模塊相對單一，系統(tǒng)要求相對簡單，除了方便辦案人員統(tǒng)計和傳統(tǒng) OA 流轉(zhuǎn)功能的實現(xiàn)，并沒有體現(xiàn)案件卷宗電子化、服務辦案人員、輔助辦案人員決策、沉淀大數(shù)據(jù)資源、對數(shù)據(jù)進行深度挖掘甚至是深度利用的階段，所應用的技術(shù)手段也尚未達到現(xiàn)在高科技公司所能擁有的包括初步的人工智能辦案、云計算等等。

　3 3 、傳統(tǒng)政府法律顧問制度有其自身局限性

　隨著法治政府、依法行政的要求逐步提高，發(fā)達地區(qū)比如江浙滬的各級人民政府都有其淵源深長的法律顧問，這些法律顧問一般是高校行政法教授或者本地知名律所主任，由于政府法律顧問經(jīng)費有限，越往上政府顧問費用越低，但爭奪這一市場的“專家們”越多。專家們代理其他案件收費昂貴，和低廉的政府法律顧問費用相比有的甚至是“虧本”，但看中的是政府資源背后的價值�？偨Y(jié)起來，政府法律顧問的內(nèi)容交付反而是不重要的，參加各類專家論證會論證疑難復議案件也好、辦案人員忙不過來期望顧問單位能夠幫忙草擬文書也好，都不能系統(tǒng)地解決這其中的“剪刀差”問題，高質(zhì)量的政府法律服務尤其是行政復議法律服務本質(zhì)上可以進一步拆分并且進行排列組合。更重要的是運營和管理，把政府法制辦真正從繁雜瑣碎運營

　工作中解放出來，也能通過比價、打包的方式把政府法制工作尤其是行政復議案件的審理工作按照繁簡分流、案件審理模塊拆解的方式進行處理，讓法制辦得以有更多的時間和精力注重整體工作的把握。

　二、未來行政復議制度的走向 隨著《行政訴訟法》的修法工作的完成，《行政復議法》的修改呼之欲出。關(guān)于行政復議制度的功能定位直接影響著未來修法的方向。無論是英國的行政裁判所還是法國的行政法院制度，行政復議的雙重屬性必然面臨著“向左走”、“向右走”的問題。向左走，是完全與行政訴訟（司法）對接，走標準化、規(guī)范化最終解決的是裁判的功能？還是向右走，發(fā)揮行政復議的糾錯功能，將被申請人“有問題”的行政行為通過糾錯功能予以“愈合”，完成內(nèi)部的上下監(jiān)督、完善行政行為的靈活性以獲得更多行政效能。

　筆者試圖區(qū)分各種角色和立場來看待這一問題：

　首先是政府法制機構(gòu)的視角。實際辦理行政復議案件的目前主要是“法制辦”，這是一個典型的政府內(nèi)部組成部門，從政府的立場上考慮行政復議問題，更希望行政復議工作“有聲有色”：有聲，指的是政府行政復議工作能夠擲地有聲，對內(nèi)能夠依法實現(xiàn)組織法規(guī)定的監(jiān)督職責，對外能夠充分發(fā)揮政府的優(yōu)勢減少行政爭議引發(fā)的社會矛盾；有色，指的是行政復議工作作為政府法制工作的一個重要的“規(guī)定動作”，不但表現(xiàn)不能失常，也期待能有特色、有亮點。那么，效益來源于管理，管理來源于標準化，標準化的問題歸結(jié)到最后是硬件的標準（例如辦案場所、辦案人員、經(jīng)費等等）和軟件的標準（例如辦案流程、類案的審理標準等等）。硬件的標準確立不難，關(guān)鍵是軟件標準，這就天然地會接近人類解決爭議最偉大的發(fā)明——訴訟。訴訟解決爭議有一整套的流程，但訴訟制度也是國家的根本制度，牽一發(fā)而動全身，因此對行政復議的標準化改造因其靈活性反而會更適合對行政爭議類案的標準化進程。

　其次是法院行政審判組織的視角。由于行政復議“雙被告”制度帶來的審判標準和審理理念的變化，法院行政庭當然更希望行政復議的審查標準和行政訴訟的審理標準最好一致，這樣對行政行為合法性的審查將不再存在“掉鏈子”的環(huán)節(jié)。而實踐中，現(xiàn)行有效的《行政復議法》和《行政訴訟法》在對行政行為這一基本概念的內(nèi)涵和外延上的理解是不同的。加之，辦案程序的不同也會導致實體裁判受到一定程度的影響。行政訴訟法和民事訴

　訟法的區(qū)別在于，在行政訴訟法之外并不存在類似于民事訴訟法與民事基本實體法律規(guī)范涇渭分明的狀態(tài)。行政訴訟法中很多看似程序性的規(guī)范也在一定程度上定義了行政實體法，比如關(guān)于被告主體資格的規(guī)定與行政組織法休戚相關(guān)、再比如關(guān)于受案范圍的規(guī)定也與行政行為的定義有關(guān)。當然，以上推斷是否意味著法院純粹只是期待行政復議的標準化直接等同于行政復議的“司法化”呢？顯然并不是如此，在“中國法律評論”微信公眾號最新刊登的“《行政復議法（修改建議稿）》暨修改說明”（作者：最高人民法院耿寶建法官）一文中強調(diào)了“行政一體化原則”、“注重司法對復議的引領(lǐng)”，并沒有一味地強調(diào)行政復議的“準司法性”。這一觀點也表達了法院的心聲：如果行政復議的糾錯功能、問題行政行為的愈合功能、行政爭議的解決功能都得以充分彰顯，勢必會減少源源不斷涌向法院的行政訴訟案件，因此“準司法化”并不是法院對行政復議的唯一期許，用折中的“標準化”更能體現(xiàn)行政復議和行政訴訟的某種動態(tài)平衡，甚至，有一些新的解決行政爭議的方法都可以先通過更加靈活的行政復議方式進行探索。最明顯的例子，就是調(diào)解制度、規(guī)范性文件附帶審查制度是先出現(xiàn)在行政復議修法活動中，再出現(xiàn)在行政訴訟的修法活動中。

　 三是當事人視角。至于行政復議制度到底是什么，到底應當堅持其爭議解決的準司法裁決性還是應當堅持是行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯監(jiān)督機制，作為行政復議的“申請人”，并不去關(guān)心，也無從關(guān)心。由于目前行政復議機關(guān)的法律文書公開還處于鼓勵和提倡階段，全國并無統(tǒng)一的行政復議文書公開平臺，只能通過行政訴訟的原告去推測行政復議的申請人形象。他們或許更普通，根據(jù)國務院法制辦公布的數(shù)據(jù)，公安類行政復議案件居于首位，這意味著你可能拿到了交警的罰單就書面郵寄了一份行政復議申請書，也可能并未這么做。而對于職業(yè)打假人而言，投訴、舉報的結(jié)果沒有下文或者對食藥、衛(wèi)生、工商等市場監(jiān)管部門的答復不滿意，行政復議只是其中一個“可有可無、又不花錢”的步驟。然而他們內(nèi)心更多的是，在研究了市面上的行政訴訟法修法的理解與釋義之后，認為這是一個將矛盾引向更高層的政府機關(guān)的好機會。觀察 2014 年、2015、2016 年三年的行政復議案件全國總數(shù)據(jù)，每年約 20%的遞增數(shù)量，很大一部分是“職業(yè)申請人（行政訴訟中稱之為職業(yè)原告）”所領(lǐng)銜的。甚至連他們自己都忘記了提起行政復議的目的：到底是想通過行政復議獲得權(quán)利救濟還是想啟動上級行政機關(guān)對下級機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督從而引起更高層行政機關(guān)注意？亦或者是窮盡一切救濟手段？或許以上目的兼而有之，而不論，主要目的是啥。如果行政復議是

　行政訴訟的前奏，一出好戲還在后頭。筆者曾經(jīng)辦理的多個保險消費投訴案件，由于省一級的中國保監(jiān)會分支機構(gòu)并未完全按照地市級行政區(qū)劃再設置分支機構(gòu)，大量保險投訴由省保監(jiān)局直接處理。在一些普通保險消費投訴處理決定案件中，經(jīng)過復議后與上訴人對庭的均為中央部委的法制機構(gòu)。庭后與其工作人員交流，趕往全國各地開庭已成家常便飯，筆者腦海里依稀浮現(xiàn)的是“司法成本”、“行政成本”等詞語。

　我們無從苛求當事人需要篤定行政復議的功能定位，對當事人來說，對庭的行政機關(guān)、主審經(jīng)復議案件的法院即是最好的行政法教科書，一個一個個案的教育、引導功能在解鎖著當事人的復議、訴訟技巧。假設復議機關(guān)和法院自身搞不清楚行政復議的功能地定位，亦步亦趨地貫徹、執(zhí)行著行政復議法和修改后的行政訴訟法，那么，當事人“病急亂投醫(yī)”是可諒解的，因為凡有權(quán)利必有救濟，何況這是法律明確給予的權(quán)利，至于當事人不按套路出牌、甚至有濫訴的嫌疑，規(guī)制的起點首先應當是掌印者自己理清楚行政復議的功能到底是什么。在關(guān)注了三個視角下的“行政復議制度是什么”的前提下，復合了當前法治發(fā)展水平，行政機關(guān)、司法機關(guān)的能力和準備，未來的行政復議制度應具備以下兩種可能性：

�。ㄒ唬┙鉀Q行政爭議 筆者觀察到某個地級市法制機構(gòu)的工作報告中提到三個數(shù)據(jù)，筆者認為評價行政復議制度的效果應當看這三個數(shù)據(jù)：一是行政復議案件數(shù)增幅數(shù)據(jù)，至少不能落后于全國平均增幅水平，這說明人們愿意選擇行政復議作為先行解決行政爭議的方式而不是直接放棄復議權(quán)利而徑直選擇行政訴訟或者是信訪。二是行政復議案件撤銷或其他改變原行政行為結(jié)果占該復議機關(guān)全部已決案件的比重，這個數(shù)據(jù)的比重是否增加直接反映了行政復議決定的糾錯效果，更重要的是對于申請人復議請求的響應程度。三是行政復議決定做出后繼續(xù)引起行政訴訟的案件比例，由于無法掌握全國的數(shù)據(jù)，公開資料中個別地區(qū)高于百分之二十、個別地區(qū)低于百分之二十，如果這一數(shù)據(jù)能控制在百分之十以下，那么將會更加可觀地降低行政訴訟的數(shù)量，真正體現(xiàn)行政復議定紛止爭的功能。以上是拿數(shù)字說話，以上三個數(shù)據(jù)它更多的是指標意義，實現(xiàn)這些指標需要復雜的成因：

　1、人員的準備。隨著國家層面對從事法律職業(yè)資格的門檻提高、司法行政部門主導的公職律師制度試點的落地，專業(yè)化的行政復議人員將進一

　步參照司法系統(tǒng)的審輔分離進行人員分化。無疑，專業(yè)人員的普遍出現(xiàn)會帶來行政復議案件裁判質(zhì)量的直接提升。

　2、機構(gòu)的準備。政府法制機構(gòu)是否要獨立出專門的行政復議機構(gòu)？過去人們爭論的是關(guān)于行政復議委員會化還是行政復議機構(gòu)化。仔細檢視各級、各地法制機構(gòu)的工作情況，似乎主要工作也各有不同，比如《立法法》修改后擴大了地級市的立法權(quán)限，各類立法文件的合法審查或許比復議工作比重更大，再比如國土、住建等中央部委，行政復議案件就非常之多，同時立法工作體量也很大。任何站在部門利益、地方利益的角度看待機構(gòu)改革，其眼光都有局限，未來省、市、縣（區(qū)）三級行政復議專門機構(gòu)（局）的出現(xiàn)，能在同一級別內(nèi)的同一層次上實現(xiàn)人、財、物的相對獨立，實現(xiàn)案件數(shù)量、質(zhì)量的相對集中，更能發(fā)揮行政復議的專業(yè)化程度。

　3、技術(shù)的準備。筆者假設具體的一級行政復議機關(guān)是能夠 get 到所有可能為它審理范圍內(nèi)的“被申請人”信息的，具體的復議機關(guān)只要職責明確，在相對集中后，管轄相對恒定，潛在被申請人理論上也是恒定的。當一個行政審批事項或者一個行政處罰事項在事前、事中都全程在一個系統(tǒng)上“留痕”的時候，這個行政決定未來所要經(jīng)歷的“挑戰(zhàn)”在告知行政復議權(quán)或者訴權(quán)的時候，就已經(jīng)“輸送”全部行政程序的基本要件到“云”上了。未來的政務系統(tǒng)一定是一個大系統(tǒng)，一個貫穿行政程序事前、事中、事后的大系統(tǒng)，當我們進行區(qū)塊鏈科學幻想的時候，可以天馬行空，然而要改變“民不可知則深不可測”的敏感信息神秘主義的觀念，卻是異常艱辛的事情。當然這要抱有樂觀主義的精神，政府是積極擁抱變化和改革的，這是趨勢，這是未來，真正的未來，是數(shù)據(jù)的未來。

　（二）不止于內(nèi)部監(jiān)督

　糾錯是行政復議制度的唯一使命嗎？如果是，那么行政訴訟也能糾錯，為何一定要有行政復議制度？行政復議是行政權(quán)和司法權(quán)最后分離時的“胎盤”嗎？如果是，作為憲法權(quán)利的具體化手段，行政救濟的渠道完全可以殊途同歸。它顯然也不是。地球上每一個生命的存在都不是偶然，每一朵花朵的盛開也不是必然。一位教授說過，“行政復議對行政訴訟的優(yōu)勢都是相對的、無傷大雅的，而其劣勢則是絕對的、致命的”，它的劣勢還是來自于內(nèi)部。好比，小學生自己寫的作業(yè)自己檢查總有個別題目檢查不出來對錯，

　因為思路無論是做題還是檢查都是一樣的。一項好的制度，要發(fā)揮出它的特性，還是需要揚長避短，而不是輕易地否定它。

　行政復議比行政訴訟程序更為靈活，有時候不見得模仿訴訟程序的聽訟過程就一定能解決兩造糾紛，相反行政機關(guān)更為熟練掌握的是調(diào)解、非正式但體現(xiàn)公正的雙方接觸。再比如強有力的書面審查與說理，高效響應、迅速定紛止爭、強有力地文書說理等等都能快速解決行政爭議。繁瑣的形式和儀式感是為了傳達公正，面對各地的法制機構(gòu)興土木建設專業(yè)“法庭”、實現(xiàn)硬件設施的莊重感，筆者認為不妨從改造軟實力開始。

　行政復議有彌合行政監(jiān)察、信訪制度、行政訴訟制度的功能。學者們或許關(guān)注的重點在于行政復議與行政訴訟的銜接問題。其實，實踐中，行政復議的現(xiàn)實運轉(zhuǎn)與諸多制度相互關(guān)聯(lián)而不僅僅是行政訴訟。按照《地方政府組織法》的規(guī)定，上級機關(guān)有對下級機關(guān)的層級監(jiān)督問題，這種監(jiān)督與監(jiān)察制度相互掛鉤；行政復議事項多與信訪事項有關(guān)，部分案件來源于信訪案件；行政復議與行政訴訟的銜接不再贅言。看似天馬牛不相及，其實殊途同歸的是：這些制度的設立都是為了權(quán)利救濟。在本土化的實踐中，權(quán)力和權(quán)利的平衡絕不是抽象的行政法學理論所能承擔、也不是法院（司法）所能大包大攬，用好以上以及其他制度并不是法治的倒退，而是將復雜的矛盾在“糾紛大爆炸”的當下更好地引流，將真正的法律問題剔除出來交給法院“最后的審判”。

　因此，筆者在談及行政復議的功能時，內(nèi)部監(jiān)督說的局限性不言自喻，核心始終在于權(quán)利的救濟。如果廣大民眾事實上的權(quán)利可以通過更廣泛的制度參與實現(xiàn)，法律上的權(quán)利得以通過行政訴訟有效實現(xiàn)，行政復議作為權(quán)利救濟的緩沖地帶，那么，交織著“有案難立”和濫訴叢生的當下行政爭議之怪現(xiàn)象，自然就有了解決方案。

　三、當前行政復議制度和行政訴訟銜接的具體問題 修改后的《行政訴訟法》對于復議機關(guān)雙被告的規(guī)定可能帶來的不僅僅是被告資格的改變問題。

　傳說拿破侖獲得了一異域風格的地毯，它精美的花紋讓其流連，但有了這一風格的地毯感覺它所在房間的桌子、椅子以及全部的家具都不協(xié)調(diào)，

　于是他命人更換以期“風格一致”，隨后他又命人將窗簾等裝飾也統(tǒng)統(tǒng)換掉，這就是有名的“地毯效應”。

　2015 年月 1 日實施的《行政訴訟法》對行政訴訟的受案范圍作出調(diào)整，但《行政復議法》及其實施條例并未修改；類似的問題還有雙被告的出庭應訴問題，因為行政復議的緣故，部委當被告的比例大幅上升；再比如訴訟裁判方式的改變，而行政復議決定的類型還是那么幾種；再往深了走，還有復議期限與行政訴訟起訴期限的銜接問題，更深一點是雙被告、維持決定之下，不同被告的舉證義務、舉證責任分配、證明程度、證明標準等證據(jù)制度的問題；現(xiàn)實層面，還有級別管轄、地域管轄問題。如果放在一個公法維度內(nèi)，與國家賠償制度、與行政監(jiān)察制度該如何有條不紊、涇渭分明而又不隔靴搔癢呢？回到行政復議制度內(nèi)部，行政復議決定的履行除了內(nèi)部追責機制又如何來執(zhí)行？層級監(jiān)督如果不可訴，又有啥更好的方式來要求原行政行為機關(guān)盡快履行復議決定？ 拿破侖拿回來的那塊地毯，欣賞它，很美，配得上它的美還需要花費更多的精力。以上問題每一個都可以形成一篇論文，筆者在此處只剖析一二（以下二級標題的順序僅依筆者自己的思考邏輯）：

　（一）行政復議的受案范圍和行政訴訟的受案范圍哪個大？ 此處省略兩大法律的法條復制粘貼。其實關(guān)于《行政訴訟法》受案范圍的法條到底有哪些，初學者不一定復制粘貼得全，該部法律除了第二章整個章節(jié)在描述受案范圍正反兩個方面外，該法第二條才是精髓，即“行政行為”而不是“具體行政行為”；與之相關(guān)聯(lián)的法條是第五十三條，關(guān)于附帶審查規(guī)范性文件的。這樣的話，總則部分與分章節(jié)才有連貫性，形成首尾呼應。再回過頭看《行政復議法》的第二條和第二章，仍然使用的是“具體行政行為”的表述，不過現(xiàn)行《行政復議法》倒是在 2009 年就先于當時的《行政訴訟法》在第七條詳細推出了規(guī)章以下的規(guī)范性文件審查條款。

　筆者認為，行政復議的范圍從歷史上的立法經(jīng)驗來看，它應該比行政訴訟還要先進一些，可以做一些突破性嘗試。比如，規(guī)范性文件的附帶審查。但是比較兩者之間的差異性，如果眼光鎖死在兩部法律的第二章，將例舉理解成列舉那就是只見樹木不見樹林了。最近有一個案件在網(wǎng)上被人貼出來，來自于河南省鄭州市中級人民法院，案號為（2016）豫 01 行初 533 號，讀者可以去裁判文書網(wǎng)找，核心裁判要旨是：行政復議法對行政復議受案

　范圍采取了不完全列舉及明確排除的方式給予規(guī)定，給行政復議范圍預留了發(fā)展空間。凡是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其權(quán)益的，都可以通過行政復議尋求救濟。因此，《行政訴訟法》所新增的行政協(xié)議也屬于行政復議范圍。

　這段判詞，我很欣賞，復議機關(guān)的兄弟們會生悶氣，這以前沒干過，復議法也沒明確必須、可以、一定要干，為何要干？干錯了咋辦，現(xiàn)在法官說必須干，這就是司法對行政復議的增能增壓了。審理行政協(xié)議案件確實不易，本身到現(xiàn)在為止，行政協(xié)議的范圍也不是特別明確，說起來合同性和行政優(yōu)益性到底孰輕孰重，也不明確。但這些理由均不是妨礙行政復議對此類案件受理的理由（否則怎么凸顯行政復議工作在政府法制工作中的重要性呢？）如果非要問為什么，我可以答：1、根據(jù)兩部法條的受案范圍，字面理解均是列舉不是例舉，且有“其他”兜底條款，可做明證；2、凡有權(quán)利必有救濟，這是法律的根本，行政復議的受案范圍應當全部映射行政訴訟的受案范圍，以顯示對公民權(quán)利的擔當與責任；3、行政復議機關(guān)如有不適感，希望各級政府予以重視，近期，《行政復議法》剛剛修改，但只修改了一個條文，其他篇幅尚未修改，這一條關(guān)于復議人員資格問題同樣重要，這意味著對復議機關(guān)工作人員自身能力要求提升了。

　甚至，基于行政復議制度的靈活性，解決糾紛的前瞻性，它的受案范圍至少等于、也可大于行政訴訟的受案范圍（此處歡迎大家留言探討）。

�。ǘ�）雙被告做法復議法怎么接盤？ 這個問題要辯證看，首先，還沒有大陸法系國家這樣搞過，這也算是我國特色的法律制度。之所以國外沒有先例，那是因為要回歸到學理，在訴訟法原理上，共同被告制度無論民事還是行政都沒這種“型”，因為訴訟標的既非同一性也不具有相似性，無法用必要共同訴訟還是普通共同訴訟來解釋。對此，章劍生教授撰文有研究（《關(guān)于行政復議維持決定情形下共同被告的幾個問題》），他描述盡管“與理不通”，但是立法機關(guān)似乎認為也只有這種方式才能讓復議機關(guān)不淪為“維持會”，發(fā)揮復議效果。這真是非常值得關(guān)注的本土化立法現(xiàn)象。實踐中的問題層出不窮：

　1、一說維持決定本身就是行政行為，且對原行政行為效力進行了補強，既然是行政行為應當接受司法審查，而司法實踐卻不認為原行政行為不可訴、復議維持決定則可訴。一個例子，根據(jù)現(xiàn)有的一些判例（比如江蘇高

　院【2014】蘇行訴終字第 0065 號行政裁定），原行政行為不屬于行政訴訟受案范圍的，即使行政機關(guān)受理了且維持了，但發(fā)生效力的依然是原行政行為，故而該復議決定沒有影響復議申請人的合法權(quán)益而不屬于行政訴訟受案范圍。即不屬于行政訴訟受案范圍的行政行為即使被復議機關(guān)受理維持了，該維持決定因原行政行為不能進入司法審查而被架空不理、效力等于廢紙。但反過來，屬于法院行政訴訟受理范圍的原行政行為，復議機關(guān)作出維持決定反而成為共同被告。實踐中，有些復議人員就看出其中的精妙：對于吃不準受案范圍的一律先受理，慎用不予受理決定以預防單一不作為被告，妙用維持決定最壞打算是并肩作戰(zhàn)。

　2、雙被告同時到庭、同時“首長”出庭的必要性和可行性有挑戰(zhàn)。本文不探討《行政訴訟法》又一創(chuàng)舉——行政機關(guān)負責人出庭應訴制度。結(jié)合審判和近期走訪的經(jīng)歷，包括部委在內(nèi)的中央級復議機關(guān)恐怕應付最多的是職業(yè)原告，復議機關(guān)全國各地到處出差應訴也是苦差事，關(guān)鍵這其中還有行政成本和司法成本。經(jīng)復議維持的案件開庭核對當事人身份，因為多了復議機關(guān)而變得程序冗長，往往還因原告執(zhí)著于見到“首長”還在此環(huán)節(jié)卡殼。如果探索異地下沉級別管轄、配套巡回審判，或許部委復議機關(guān)東奔西走的應訴成本可以下降，但是首長出庭這個還真很難在復議維持雙被告的情況下得以保障，除了現(xiàn)實問題還有就是有無必要性的問題。

　3、經(jīng)復議維持時，舉證責任分配既要顧及原行政行為的合法性更要全方位覆蓋維持決定做出本身的復議程序合法性。按照司法解釋有關(guān)規(guī)定，復議機關(guān)對于原行政行為的合法性的舉證義務是補充性質(zhì)的，對于復議程序的合法性的證明責任則是全方位的。回到第一個問題，既然維持決定本身不是司法審查的對象，為何維持決定的復議程序是司法審查的對象？雙被告上庭，法院審什么，如果不按照訴訟原理也要按照訴訟法成文的規(guī)定來操作，如果法律規(guī)定內(nèi)部缺乏相應的邏輯，也確實會讓復議機關(guān)無所適從。

　4、雙被告、雙行為兩次評價在單一訴訟標的之外“增設”了一個判決結(jié)果，這種裁判方式也增加了法院的審理難度以及執(zhí)行難度。如果原行政行為需被撤銷，復議維持決定需“一撤到底”；如果原行政行為需被確認違法，復議維持決定應當如何處理？《適用解釋》沒有明說，實踐中經(jīng)常有人問及。按照“改變結(jié)果說”，原行政行為被確認違法也是一種“結(jié)果型改變”，而不必拘泥于學理上的行政行為效力之改變才是改變的理論，原行政行為與

　復議維持決定應當“同進同出”被撤銷。這里司法解釋的“留白”，是在等待《行政復議法》增加“實體駁回行政復議申請的決定”這一條款，可減少這部分問題，到時候《行政訴訟法》司法解釋也可以再增加銜接條款。“維持”決定和過去的維持判決一樣，不是網(wǎng)絡表情包里的“完美”姿勢不能用。如果行政行為多多少少有一些瑕疵，瑕不掩瑜，為了行政決定的存續(xù)力和公定力，駁回原告的訴訟請求，是非常妥當?shù)淖龇ā?/p>

　總結(jié)本節(jié)，雙被告確實不是行政訴訟教科書里能找得到一整套標準化體系能設計好的制度，但是筆者也看到了行政復議案件的增長，也看得到從基層到中央部委復議機關(guān)的工作努力，也看到了部分地區(qū)手起刀落不再護短，這就是效果。要說問題，肯定有，而且還不少，恰逢大數(shù)據(jù)時代，如果全國的復議決定能夠和全國的行政訴訟裁判文書一樣能公開的公開，也可以讓筆者可以做更多的實證分析。

　總結(jié)本文，未來行政復議制度的發(fā)展路徑應該是：保持行政爭議權(quán)利救濟的多樣性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，用具體的制度提高行政復議機關(guān)的專業(yè)性和權(quán)威性，最重要的一點，你們都愛聽，提高政府法制機構(gòu)特別是復議人員的待遇，這一點很重要，人不委屈，又有錢，氣也順了，干活也帶勁了，關(guān)鍵，還覺得自己特能耐。

　至此，還有一些未盡之處還沒寫完，但也算是完成了一個小目標。如有知識分享，能讓您有一些靈光，期待您的認可！

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