相關(guān)提升本市老齡服務(wù)事業(yè)水平對策研究 課題組 養(yǎng)老問題是基礎(chǔ)民生問題之一，也是社會管理中需要研究重大問題。

　2 月，胡錦濤在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上指出，“社會管理，說到底是對人管理和服務(wù)。”并提出，要“處理好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實利益問題”，“培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”。興國市長曾講過，人口老齡化問題關(guān)系社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系社會友好穩(wěn)定。自 1988 年進(jìn)入老齡化社會以來，本市已迎來“銀發(fā)浪潮”，老齡化形勢嚴(yán)峻，老年人口年均增加 3%以上。截至 底，60 歲及以上戶籍老年人口已達(dá) 17.47%，老齡化程度排在全國第三位。據(jù)估計， 全市老年人口將占總?cè)丝?19.5%；2030 年占 35. 62%。到時，本市基礎(chǔ)形成含有天津特色“973”養(yǎng)老服務(wù)格局，即 97%老年人居家養(yǎng)老（其中 94%老年人依靠小區(qū)日間照料服務(wù)設(shè)施分散居家養(yǎng)老，3%老年人在老年宜居小區(qū)集中居家養(yǎng)老），3%老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

　在快速進(jìn)入老齡化時期，怎樣大力推進(jìn)老齡服務(wù)事業(yè)發(fā)展，已成為本市社會發(fā)展所面臨一個重大問題。為愈加好了解本市老齡事業(yè)發(fā)展中存在問題，探尋處理問題對策，課題組采取實地考察（包含暗訪）、召開座談會、個案訪談、電話調(diào)查等方法，對本市養(yǎng)老院、小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或部門進(jìn)行了深入調(diào)查。在調(diào)查中發(fā)覺，本市在“黨政主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)心”方針指導(dǎo)下，不停完善老年社會保障體系，提升老齡工作水平，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、居家養(yǎng)老模式探索等方面有所創(chuàng)新，初步建立了服務(wù)主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、適宜老年人需求居家養(yǎng)老服務(wù)體系。但課題組也發(fā)覺，實踐中還存在著部分需要完善地方。為此，課題組對本市國辦天津市養(yǎng)老院、民辦南開友緣養(yǎng)老院和紅橋桃花源養(yǎng)老院進(jìn)行了深入個案訪談；對南開區(qū)長虹街盛達(dá)園小區(qū)、河西馬場街、和平區(qū)南營門街進(jìn)行了調(diào)查，還暗訪了南開區(qū)天拖南澄江路街橫江里小區(qū)，河北區(qū)江全部路街如皋里、通達(dá)新苑、匯光里小區(qū)等。之所以選擇上述三家養(yǎng)老院為調(diào)查樣本，是因為天津市養(yǎng)老院是 4 所市級國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中規(guī)模最大養(yǎng)老院，擁有床位 850 張；兩家民營養(yǎng)老院也是規(guī)模較大養(yǎng)老院，友緣養(yǎng)老院共有 340 張床位，桃花源養(yǎng)老院有 200 張床位（高于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均 113 張床位）。小區(qū)和居委會選樣依據(jù)是居家養(yǎng)老活動搞得比很好，暗訪小區(qū)是隨機(jī)選擇。

　一、

　本市 老齡服務(wù) 事業(yè)發(fā)展中存在關(guān)鍵問題

�。ㄒ唬�養(yǎng)老工作宣傳欠深入，百姓對養(yǎng)老模式認(rèn)識 比較 模糊 ，實

　踐中輕易產(chǎn)生不滿

　現(xiàn)在，本市百姓對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式認(rèn)識得相對清楚，對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求也越來越強(qiáng)烈，但對居家養(yǎng)老模式認(rèn)識比較模糊。中國把適合國情社會化養(yǎng)老模式界定為小區(qū)居家養(yǎng)老，它是以家庭為關(guān)鍵，以小區(qū)為依靠，以老年人日間照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)和精神慰藉為關(guān)鍵內(nèi)容，以上門服務(wù)和小區(qū)托付為關(guān)鍵形式，并引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)方法居家養(yǎng)老服務(wù)體系。本市則要求，居家養(yǎng)老包含依靠小區(qū)日間照料服務(wù)設(shè)施分散居家養(yǎng)老和老年宜居小區(qū)集中居家養(yǎng)老。但在調(diào)查中我們發(fā)覺，因為宣傳不到位，不少小區(qū)居委會人員及居民對本市養(yǎng)老模式認(rèn)識模糊，認(rèn)為居家養(yǎng)老和小區(qū)養(yǎng)老是不一樣。對于多數(shù)人而言，居家養(yǎng)老就是家庭養(yǎng)老模式，盡管小區(qū)提供了多種有償微利服務(wù)，但這種養(yǎng)老還是家庭自己事情；小區(qū)養(yǎng)老則是同一小區(qū)老年人居住在同一樓宇并由小區(qū)提供全方位服務(wù)養(yǎng)老模式（基礎(chǔ)相當(dāng)于宜居小區(qū)集中居家養(yǎng)老）。因為了解有誤，所以一提及小區(qū)養(yǎng)老，百姓就期望小區(qū)提供更多服務(wù)，這遠(yuǎn)超出了現(xiàn)在小區(qū)居家養(yǎng)老所能夠承載內(nèi)容。一旦多個需求得不到滿足，就輕易引發(fā)百姓不滿。實際上，小區(qū)居家養(yǎng)老是介于家庭照料和社會機(jī)構(gòu)照料之間一個利用小區(qū)資源開展老年人照料方法。怎樣以清楚明了、簡單易懂概念界定和養(yǎng)老模式說明向老百姓進(jìn)行深入宣傳，顯得尤為關(guān)鍵。

�。� 二 ）

　老齡 服務(wù)和 機(jī)構(gòu)管理法律法規(guī) 尚 不健全

　現(xiàn)在本市已經(jīng)實施了《中國老年人權(quán)益保障法》，并前后以政府令形式公布了《天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理措施》、《相關(guān)加緊養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展意見》、《天津市資助經(jīng)濟(jì)困難老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)措施（試行）》、《相關(guān)深入發(fā)展本市居家養(yǎng)老服務(wù)意見》等。但作為地方性規(guī)章尚缺乏強(qiáng)大效力，約束力不強(qiáng)。而且，現(xiàn)有規(guī)章并未對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、管理和服務(wù)人員責(zé)任做出詳盡要求。目前尤為突出問題表現(xiàn)為：

　1、已經(jīng)實施部分措施已不能滿足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展需要，實踐中出現(xiàn)很多問題在措施中沒有要求。因為沒有相關(guān)法律法規(guī)對養(yǎng)老服務(wù)中產(chǎn)生糾紛責(zé)任范圍做出明確要求，更沒有要求養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)免責(zé)范圍，一旦出現(xiàn)如老人摔傷、走失、甚至自殺等人身損害問題，只能是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)關(guān)鍵是國家投資福利性非營利機(jī)構(gòu)和民營微利營業(yè)機(jī)構(gòu)，伴隨賠償案件不停出現(xiàn)，這些機(jī)構(gòu)生存情況令人堪憂。往往民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在碰到大訴訟賠償時可能會陷入破產(chǎn)境遇。

　2、現(xiàn)有法規(guī)更沒有對小區(qū)提供居家養(yǎng)老服務(wù)做出要求，一旦出現(xiàn)問題，將會使剛剛有所發(fā)展居家養(yǎng)老受到致命打擊。

　3、現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)和護(hù)理人員社會地位比較低，部分權(quán)益得不到保障。其中一個關(guān)鍵原因是，現(xiàn)有規(guī)章只是對上述人員怎樣做好工作作出要求，沒有在制度上明確其法律地位，在待遇上也缺乏對應(yīng)權(quán)益保障。

�。� 三 ）

　養(yǎng)老投入渠道單一， 資金不足、運行成本高 成為 制約本市老齡服務(wù)事業(yè)發(fā)展 瓶頸

　1、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運行成本逐年增加，抵消了多種補(bǔ)助。資金擔(dān)心、運行成本較高已成為國辦和民辦養(yǎng)老院共同特征，是目前養(yǎng)老院運行中存在關(guān)鍵問題。養(yǎng)老院運行成本關(guān)鍵包含護(hù)理人員和管理人員工資福利、煤水電氣費用和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施購置和修繕費等。即使國家實施了部分免稅政策，市政府每十二個月給民營養(yǎng)老院每個床位補(bǔ)助 600 元，但伴隨用工費用增加，物價及多種費用不停攀升，和高成本運行相比，補(bǔ)助乃是杯水車薪。本市養(yǎng)老院收費沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只能靠市場杠桿來調(diào)整。但因為現(xiàn)階段老年人經(jīng)濟(jì)承受能力限制，本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員工資待遇比較低，實際工資平均通常在 1500 左右（不少民營養(yǎng)老院還未達(dá)成此標(biāo)準(zhǔn)）。因為服務(wù)人員從事工作艱辛，臟、累、工作時間長，低收入難以吸引和留住護(hù)理人員，造成本市國辦、民辦養(yǎng)老院普遍存在護(hù)工難招問題。以天津市養(yǎng)老院為例，首先，三、四年前排隊登記要求入住老人已過千；其次，因為養(yǎng)老護(hù)理人員不足，致使新建護(hù)理樓還有一層樓床位處于空閑狀態(tài)，浪費了資源。而且，從發(fā)展趨勢來看，護(hù)工難招問題將會愈加凸顯。另外，部分民辦養(yǎng)老院還急切呼吁政府和社會關(guān)注她們生存情況。以友緣養(yǎng)老院為例，因為該養(yǎng)老院租用是天拖廠房，其水電費是根據(jù)工業(yè)計費標(biāo)準(zhǔn)收取，無形中加重了民辦養(yǎng)老院經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

　2、資金缺乏，難以支撐小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系�，F(xiàn)在本市小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程緩慢，社會組織、民間資金參與養(yǎng)老事業(yè)主動性不高。僅靠政府投入單一模式無法滿足小區(qū)服務(wù)日益壯大需求，致使小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)處于資金、人員短缺困境。盡管這些年來本市逐步加大了對小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)投入，在 下發(fā)了《相關(guān)加緊發(fā)展本市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見》，明確了支持居家養(yǎng)老建設(shè)工作若干具體優(yōu)惠政策，提供了政府購置服務(wù)，開啟了老年日間照料服務(wù)中心（站）建設(shè)，并給一次性 3 萬元補(bǔ)助，但從基層反應(yīng)看，政府為高齡、特困、低保等老人每個月提供購置居家養(yǎng)老服務(wù)，只處理了極少部分老人困難，而且只是吃飯有保障，而有錢吃飯沒錢看病等更深層次需求沒有得到滿足。從市、區(qū)兩級財政撥款看，僅是為老年日間照料服務(wù)中心（站）提供了部分基礎(chǔ)活動設(shè)施費用（還有小區(qū)反應(yīng)市財政并沒有給一次性建設(shè)補(bǔ)助，只是區(qū)財

　政提供了補(bǔ)助），卻沒有提供給從事老年服務(wù)及管理人員酬勞，后續(xù)活動開展難認(rèn)為繼。很多小區(qū)養(yǎng)老資金投入關(guān)鍵以自籌為主,使得小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展有限資金缺乏穩(wěn)定性，消耗了小區(qū)集中養(yǎng)老事業(yè)精力。如重視小區(qū)養(yǎng)老活動并取得很好效果盛達(dá)園，連老年活動站每十二個月7000 余元電費開支也要由物業(yè)墊支；南營門街老年日間照料服務(wù)中心責(zé)任人也為后續(xù)活動資金發(fā)愁；馬場街也因資金問題，限制了老年日間照料服務(wù)中心很多活動開展。甚至有小區(qū)因資金問題僅將老年日間照料服務(wù)站視為小區(qū)食堂，只提供就餐服務(wù)，難以發(fā)揮其它功效。

�。ㄋ模�

　多元化 養(yǎng)老 需求和 現(xiàn)有 養(yǎng)老服務(wù)支撐體系差距較大

　老年人養(yǎng)老需求是多元化，而我們所能提供養(yǎng)老服務(wù)體系和之有顯著差距。

　其一，就機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言，伴隨傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功效日益弱化，由兒女來滿足老人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉基礎(chǔ)需求越來越力不從心。從調(diào)查來看，社會對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們想象，甚至部分街辦養(yǎng)老院也一床難求。從現(xiàn)實和發(fā)展看，現(xiàn)在本市有四部分老年人對入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)需求：一是 11 萬左右生活不能自理失能老人，二是 10 萬左右失智老人，三是數(shù)目不小空巢老人（尤其是獨居空巢老人），四是部分不少經(jīng)濟(jì)條件很好、觀念新老年人也渴望入住能夠提供很好日常生活服務(wù)和照料、文化活動豐富、環(huán)境優(yōu)美養(yǎng)老院。而本市“973”養(yǎng)老服務(wù)格局中，到 也只能提供 6 萬張床位，難以滿足本市日益增加對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求。

　其二，本市老年宜居小區(qū)集中居家養(yǎng)老剛剛起步，尚不考慮其實際運轉(zhuǎn)效果怎樣，這種模式也只能滿足 3%老年群體，和群眾渴望也是有差距。

　其三，現(xiàn)在本市推廣小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平參差不齊。在我們考察和暗訪中發(fā)覺，小區(qū)養(yǎng)老發(fā)展嚴(yán)重不均衡，經(jīng)濟(jì)條件好小區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)提供服務(wù)內(nèi)容比較全方面；而經(jīng)濟(jì)條件較差區(qū)域，則極少有小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供。

　在調(diào)查中我們還發(fā)覺存在計劃、報道和現(xiàn)實情況不符現(xiàn)象。部分小區(qū)只是徒有養(yǎng)老服務(wù)牌子，未達(dá)成相關(guān)部門提出工作目標(biāo)，為老年人服務(wù)形同虛設(shè)。

�。ㄎ澹�

　養(yǎng)老服務(wù)從 業(yè)人員素質(zhì)不高且缺乏 必需 培訓(xùn)

　服務(wù)和護(hù)理人員是開展老齡服務(wù)、發(fā)展老齡事業(yè)主力軍。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來看，現(xiàn)在，本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員大全部是城市 4050 人員或農(nóng)民工服務(wù)人員。盡管她們吃苦耐勞，但因為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財力有限，且享受不到政府直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政策，待遇偏低，造成大量優(yōu)異養(yǎng)老服務(wù)人

　員流失，影響了服務(wù)質(zhì)量。而且不少養(yǎng)老服務(wù)人員既缺乏崗前培訓(xùn)，又缺乏專業(yè)培訓(xùn)。部分養(yǎng)老服務(wù)人員對基礎(chǔ)護(hù)理知識和醫(yī)學(xué)常識了解甚少，年輕養(yǎng)老服務(wù)人員技能往往是在老職員傳授中習(xí)得，或是自己在工作中總結(jié)。即使相關(guān)要求強(qiáng)調(diào)服務(wù)人員必需經(jīng)過培訓(xùn)上崗，但多數(shù)民營養(yǎng)老院并沒有嚴(yán)格實施這一要求。

　從小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)來看，現(xiàn)在多數(shù)小區(qū)中沒有專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人員，居委會編制中更沒有專職養(yǎng)老服務(wù)人員設(shè)置。服務(wù)人員專業(yè)化水平低、人員缺乏等問題更為突出�，F(xiàn)在本市小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專職員作人員幾乎沒有，多是靠志愿者無償提供服務(wù)。而且，盡管本市提倡中青年志愿者為老年人服務(wù)、低齡老人為高齡老人服務(wù)，但現(xiàn)在小區(qū)中多采取低齡幫助高齡和互助幫扶方法。因小區(qū)服務(wù)能力有限，人員力量微弱，部分老人日間照料服務(wù)站現(xiàn)在關(guān)鍵功效是配餐送餐，缺乏服務(wù)多樣性。在負(fù)擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)信息登記、溝通工作同時，部分居委會人員還要犧牲個人時間給不能外出就餐老人送餐。

�。�六）

　養(yǎng)老服務(wù)運行機(jī)制不 健全 ， 部門缺乏協(xié)同， 社會參與度小，養(yǎng)老 設(shè)施及 配套服務(wù)不完善

　老齡服務(wù)事業(yè)是一項系統(tǒng)工程。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大，離不開金融、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)綠化等部門配合和協(xié)作，但現(xiàn)在本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和配套服務(wù)機(jī)構(gòu)工作存在脫節(jié)現(xiàn)象。如，民政部門和衛(wèi)生部門缺乏相互協(xié)同。本市現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量及服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)不能滿足社會需求。據(jù)調(diào)查，首先，社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊缺，“一床難求”，護(hù)理人員嚴(yán)重不足，且業(yè)務(wù)素質(zhì)不高；其次，很多地段醫(yī)院、街區(qū)級衛(wèi)生院床位閑置無用，較高業(yè)務(wù)素質(zhì)專業(yè)人員無用武之地。在社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中住養(yǎng)臥床老人，其自行負(fù)擔(dān)護(hù)理費用支出則相對較多，而經(jīng)過醫(yī)保報銷醫(yī)療費百分比并不高，平均醫(yī)療費使用不足 1 萬，遠(yuǎn)低于現(xiàn)行醫(yī)保政策要求老人享受醫(yī)保住院（除大額外）費用 4.4 萬元/年。在調(diào)研中我們發(fā)覺，部分不含有醫(yī)療服務(wù)民營養(yǎng)老院，當(dāng)發(fā)覺老人患病時只能通知其家眷將老人送往醫(yī)院進(jìn)行診療，而老人身體恢復(fù)后欲回到養(yǎng)老院時，發(fā)覺床位早已被占滿。即便部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠為老人提供部分簡單醫(yī)療服務(wù)，但因為沒有實現(xiàn)醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)，帶來了很多工作不便。另外，金融機(jī)構(gòu)對于民辦養(yǎng)老院貸款項目極少，這也成為制約民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速發(fā)展瓶頸之一。這些問題出現(xiàn)全部和部門缺乏協(xié)同相關(guān)。另外，現(xiàn)在本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)考評體系還不健全，行業(yè)獎懲方法不到位。行業(yè)協(xié)會作用沒有得到發(fā)揮，即使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會已經(jīng)成立，但沒有起到監(jiān)督和約束作用，行業(yè)自律機(jī)制也沒有形成。

　本市已經(jīng)提出了居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系：政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、

　社會參與、公眾互助、街鎮(zhèn)和居村委會具體組織實施。但現(xiàn)實情況是，現(xiàn)在最為缺乏是部門協(xié)同和社會參與。小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源之間缺乏整合和協(xié)調(diào),小區(qū)涉老信息、為老服務(wù)硬件、人力、財力資源等整合不足。因為小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行機(jī)制尚不完善，各居民委員會負(fù)擔(dān)了政府“下放”社會保障、市容、衛(wèi)生等很多方面管理權(quán)，造成居委會工作人員無法騰出充足時間和精力考慮老年群體問題，不少小區(qū)對養(yǎng)老工作只能敷衍了事。小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展好壞完全依靠管理者對該問題重視程度和居民道德水平，其所提供服務(wù)在性質(zhì)上義務(wù)性多,難以實現(xiàn)可連續(xù)發(fā)展。

　另外，因為早期缺乏長遠(yuǎn)計劃，現(xiàn)在本市居家養(yǎng)老配套服務(wù)及設(shè)施出現(xiàn)“新建還欠賬，老賬還不上”局面。新建小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施只停留于計劃，養(yǎng)老設(shè)施及場地建設(shè)極難兌現(xiàn)；老小區(qū)又苦于沒有場地建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。部分老年人日間照料服務(wù)站因場地緊缺，小區(qū)只能在原有基礎(chǔ)上，利用原老年活動室，成立了兼容式居家養(yǎng)老服務(wù)站，基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，在一定程度上制約了服務(wù)功效拓展。有些服務(wù)設(shè)施配套，還需小區(qū)居委會經(jīng)過多種渠道自行爭取。如很多活動走在全國前列馬場街是一個老街區(qū)，因為場地所限，至今沒有在其所轄各小區(qū)全部建立起老年日間照料服務(wù)站，其設(shè)在德才里老年日間照料服務(wù)中心也因場地問題，影響了居家養(yǎng)老活動深入開展。無奈，該街只好在開展老年文化娛樂活動和社團(tuán)活動方面做文章。

　課題組在調(diào)查中還發(fā)覺了其它部分問題。如，因為虛擬養(yǎng)老院建設(shè)剛剛起步，我們所調(diào)查小區(qū)多數(shù)沒有建成虛擬養(yǎng)老院；因為養(yǎng)老院現(xiàn)有資金和人員剛剛能滿足院內(nèi)老人生活需求（甚至有些養(yǎng)老院還處于資金和人員匱乏狀態(tài)，不少服務(wù)人員工作已處于飽和狀態(tài)），多數(shù)養(yǎng)老院對于政府提倡延伸服務(wù)無力響應(yīng)，實際上并沒有將養(yǎng)老院服務(wù)延伸到小區(qū)。

　二、

　提升本市老齡服務(wù)事業(yè)水平 基礎(chǔ) 對策 （一）

　加強(qiáng)宣傳力度， 開拓多個 渠道 ， 最大程度滿足 老年人 多元化養(yǎng)老需求

　要加大本市老齡事業(yè)發(fā)展宣傳力度，使百姓充足了解國家提倡養(yǎng)老模式。為澄清認(rèn)識，在以后宣傳中，可將“居家養(yǎng)老”明確界定為由小區(qū)提供服務(wù)居家養(yǎng)老模式；將“老年宜居小區(qū)集中居家養(yǎng)老”模式單獨獨立出來。另外，經(jīng)過宣傳，也能夠提升老年護(hù)理和服務(wù)人員社會地位，為本市老齡事業(yè)發(fā)展奠定很好基礎(chǔ)。

　政府部門在將養(yǎng)老事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展整體計劃之中同時，在制訂老齡事業(yè)發(fā)展計劃時，要充足了解老年人切實需要，建立全方

　位、專業(yè)化社會化養(yǎng)老服務(wù)體系�，F(xiàn)在本市老年人多元化養(yǎng)老需求呈金字塔型（圖）。依據(jù)老年群體對養(yǎng)老模式需求人數(shù)多少，我們將現(xiàn)在養(yǎng)老模式區(qū)分為：自助性居家養(yǎng)老模式（這是現(xiàn)在老年人選擇最多模式，關(guān)鍵是身心健康、完全能夠自理、和配偶或兒女同住，能夠發(fā)揮余熱，無需小區(qū)提供服務(wù)低齡老年群體）；由小區(qū)提供有償微利服務(wù)居家養(yǎng)老模式；由政府牽頭、企業(yè)運作宜居小區(qū)集中養(yǎng)老模式；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。依據(jù)上述不一樣群體養(yǎng)老需求，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，開發(fā)多個渠道，提供人性化管理和特色化服務(wù)，滿足不一樣老年人需求。

　首先，對于含有迫切需求且人數(shù)有限，但又難以得到滿足機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，應(yīng)采取多個形式深入發(fā)展。盡管現(xiàn)在本市財力有限，不能滿足大家入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求，但能夠采取以下方法，深入擴(kuò)大機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)模，以滿足百姓需求。其一，對現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造、擴(kuò)建，增加床位。其二，調(diào)整布局，加緊新建區(qū)級養(yǎng)老院建設(shè)。其三，逐步試點在街鎮(zhèn)一級建立或完善國辦養(yǎng)老院。在調(diào)查中我們發(fā)覺，百姓最為信得過仍是國辦養(yǎng)老院，現(xiàn)在最難進(jìn)也是國辦養(yǎng)老院。本市有些街道依據(jù)本街人口變動情況，將過去幼稚園改造為養(yǎng)老院，這一方法值得推廣。如“一床難求”南營門街鶴壽養(yǎng)老院就是由過去幼稚園改造而成，現(xiàn)在由專員承包運行。和平區(qū)其它街道也有類似養(yǎng)老院。即使這種養(yǎng)老院床位不多，100 張左右，甚至更少，但在一定程度上也滿足了周圍群眾需求。而且，加強(qiáng)街鎮(zhèn)一級養(yǎng)老院更有利于落實政府提倡養(yǎng)老院延伸服務(wù)到小區(qū)活動（如南營門鶴壽養(yǎng)老院就使延伸服務(wù)落到了實處）。其四，激勵發(fā)展、擴(kuò)大民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。作為一支關(guān)鍵補(bǔ)充力量，民營養(yǎng)老院越來越發(fā)揮關(guān)鍵作用。其五，依據(jù)上述調(diào)查中發(fā)覺問題，能夠整合資源，將現(xiàn)有地段醫(yī)院、街區(qū)級衛(wèi)生院改造為臥床老人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在不影響地其原有功效前提下，不需過多資金投入，做簡單調(diào)整和修整即可。但要建立相關(guān)管理制度和規(guī)范。這么既可高本市養(yǎng)老床位總數(shù)，緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位緊缺情況，也方便老人就近入住，提升養(yǎng)老護(hù)理質(zhì)量，還可處理就業(yè)問題。

　其次，加緊由政府牽頭、企業(yè)運作宜居小區(qū)集中養(yǎng)老模式推廣和建設(shè)。這是含有發(fā)展前景一個養(yǎng)老模式。但需要注意是，這種模式在全市布局要盡可能均勻，不能離老人兒女距離太遠(yuǎn)。

　第三，深入完善由小區(qū)提供有償微利服務(wù)居家養(yǎng)老模式，政府應(yīng)該在政策上給大力扶持，在財力和人力方面給大力支持。

�。� 二 ）將 老齡 事業(yè)作為一項系統(tǒng)工程來抓，完善組織管理體系，規(guī)范養(yǎng)老事業(yè)運行

　政府要把老齡事業(yè)作為構(gòu)建友好社會系統(tǒng)工作來抓。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作開展并非只是民政部門工作，包含部門很廣泛，需要其它部門緊密配合。需要地方財政部門給財力和政策上支持，需要衛(wèi)生部門經(jīng)過小區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站為老人看病提供方便，需要文化部門幫助開展多種有利于老年人身心健康活動，等等。所以，僅靠民政部門難免力不從心。能夠借鑒美國經(jīng)驗（1965 年，美國為實施《美國老年法》中各項服務(wù)方案，專門成立了養(yǎng)老管理機(jī)構(gòu)——老人局 AOA,該局是美國衛(wèi)生和福利部 HHS 下設(shè)機(jī)構(gòu)），從未來發(fā)展視角和社會管理創(chuàng)新角度，課題組提議，在本市盡早成立一個專門負(fù)責(zé)老齡事務(wù)管理機(jī)構(gòu)或組織，統(tǒng)一計劃和管理，以逐步滿足本市未來 20 年三分之一人口需求。在現(xiàn)在還未成立專門機(jī)構(gòu)階段，一定要加強(qiáng)部門之間協(xié)作，要各負(fù)其責(zé)，有時需要共同管理，工作不能相互推諉。另外，還要提倡社會各界主動關(guān)注養(yǎng)老事業(yè)，激勵社會團(tuán)體、企機(jī)關(guān)和個人向小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站捐資、捐物或提供志愿服務(wù)。

　深入完善小區(qū)居家養(yǎng)老組織管理體系，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。小區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)直接提供者，對居家養(yǎng)老服務(wù)和老年群體管理負(fù)有直接責(zé)任和義務(wù)。所以要建立以小區(qū)為基礎(chǔ)居家養(yǎng)老服務(wù)組織體系，規(guī)范小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作開展。如紅橋區(qū)已開始建立區(qū)、街、小區(qū)三級小區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)：即小區(qū)養(yǎng)老工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)中心，全方面負(fù)責(zé)小區(qū)養(yǎng)老工作政策指導(dǎo)、專業(yè)隊伍培訓(xùn)；9 個街道小區(qū)養(yǎng)老工作小組和服務(wù)中心具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)小區(qū)養(yǎng)老工作宣傳發(fā)動、人員調(diào)自助性居家養(yǎng)老模式 由小區(qū)提供有償微利服務(wù)居家養(yǎng)老模式 由政府牽頭、企業(yè)運作宜居小區(qū)集中養(yǎng)老模機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式

　配、設(shè)施建設(shè)及示范化管理等工作；126 個小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，關(guān)鍵開展居家養(yǎng)老供求信息交流、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和反饋，和老年人維權(quán)等工作。另外，也要加強(qiáng)小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)效果評定，以促進(jìn)小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)良性發(fā)展。

　為了加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理，還要充足發(fā)揮行業(yè)管理委員會和行業(yè)協(xié)會作用。應(yīng)給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會更多職能，制訂養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全行業(yè)自律機(jī)制，從而實現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康、協(xié)調(diào)、可連續(xù)發(fā)展。

�。� 三 ）

　加緊 老齡 事業(yè)配套法律法規(guī) 及 制度 建設(shè)

　要深入健全和完善老齡事業(yè)發(fā)展法律法規(guī)和制度,使老齡事業(yè)走上法制化軌道。經(jīng)過制訂一系列激勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展政策方法和規(guī)范運行法規(guī)制度，為養(yǎng)老事業(yè)良好運轉(zhuǎn)和發(fā)展發(fā)明愈加好外部環(huán)境。

　一是要經(jīng)過加緊養(yǎng)老法律法規(guī)建設(shè)，形成良好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運行機(jī)制。立即出臺《天津市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理條例》，明確住養(yǎng)人 、托養(yǎng)人（送養(yǎng)人）、確保人法律關(guān)系及法律地位，要求其責(zé)任和義務(wù)；要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全保障義務(wù)范圍及其免責(zé)范圍，保護(hù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正當(dāng)?shù)匚弧?/p>

　二是出臺一系列惠老法規(guī)和政策，保護(hù)老年人正當(dāng)權(quán)益，如《天津市養(yǎng)老事業(yè)促進(jìn)條例》。美國就有專門《美國老人法》，日本有專門《老人福利法》、《老人保健法》等。

　三是建立強(qiáng)制性保險制度。發(fā)達(dá)國家全部有相關(guān)法規(guī)，如日本有《護(hù)理保險法》，1994 年德國經(jīng)過《護(hù)理保險法》,使長久照料社會保險成為并列于健康、意外、年金和失業(yè)保險第五種社會保險，“填補(bǔ)了社會保險體系中最終一個漏洞”。要汲取國外和外省經(jīng)驗（如上海等），激勵社會保險機(jī)構(gòu)介入，將入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人護(hù)理費和醫(yī)保報銷接軌，如住養(yǎng)老人醫(yī)療費、床位費、護(hù)理費可納入醫(yī)保報銷范圍；而其它如伙食費、水、電費等生活費用仍由住養(yǎng)人自行負(fù)擔(dān)。在老人經(jīng)濟(jì)承受能力有限條件下，充足利用醫(yī)保費用能夠提供空間，能夠減輕老年及家眷經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，令老人安心養(yǎng)老，兒女用心工作，進(jìn)而促進(jìn)社會友好穩(wěn)定。這一改革可考慮先在天津市民政老年病醫(yī)院等類似民政局直屬國辦機(jī)構(gòu)中進(jìn)行先行先試。

　四是建立健全志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)規(guī)章。

　五是落實《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，制訂、完善本市養(yǎng)老服務(wù)和護(hù)理人員準(zhǔn)入制度及其它各項規(guī)章制度，要求其法律地位及福利待遇，制訂職業(yè)道德規(guī)范。

　六是制訂天津市居家養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)，出臺帶有指導(dǎo)意義養(yǎng)老院和小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)。

　七是規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收社會捐贈相關(guān)管理制度。

　（四）

　加大政策補(bǔ)助力度， 廣開資金起源 渠道

　小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在中國是一個新興養(yǎng)老模式，只有依靠政府引導(dǎo)、扶持和資助，才能夠快速發(fā)展壯大起來。“投資主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、適應(yīng)老年人需求、社會化養(yǎng)老服務(wù)體系”得以運轉(zhuǎn)，需要廣開資金起源渠道。

　政府財政要深入落實并加大小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費投入，在收入再分配中合適加大社會保障資金支出百分比，建立對居家養(yǎng)老項目整體財政預(yù)算制度。

　僅靠志愿者獻(xiàn)愛心是不足以支撐起整個小區(qū)養(yǎng)老系統(tǒng)運作，沒有專業(yè)服務(wù)企業(yè)加入小區(qū)養(yǎng)老中，難以有效提升居家養(yǎng)老服務(wù)工作。所以要主動拓展小區(qū)養(yǎng)老市場化運作模式和方法，激勵有條件企業(yè)、社會組織發(fā)展小區(qū)養(yǎng)老事業(yè)，能夠在政策、資金等方面給一定傾斜。如，紅橋區(qū)就在駐街企機(jī)關(guān)較多邵公莊街建立了街企共建小區(qū)養(yǎng)老模式，引導(dǎo)駐區(qū)企機(jī)關(guān)主動參與小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公益事業(yè)。

　養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于為社會作貢獻(xiàn)微利機(jī)構(gòu)。為了保障其高效運行，政府在財力方面應(yīng)給深入優(yōu)惠和補(bǔ)助。對國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)加大補(bǔ)助力度，在養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)方面加大投入；對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)盡可能減免其多種費用以降低運行成本，使其把精力放在提升服務(wù)質(zhì)量、完善機(jī)構(gòu)管理上。紅橋區(qū)做法值得借鑒：對新建營利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)正式運行達(dá) 3 年，區(qū)政府每十二個月給合適運行補(bǔ)助；凡符合計劃，優(yōu)先安排養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地。

　另外，鑒于現(xiàn)在形勢和未來發(fā)展趨勢，課題組認(rèn)為有必需單獨設(shè)置養(yǎng)老福利彩票，以應(yīng)對日益增加養(yǎng)老資金需求。養(yǎng)老福利彩票發(fā)行將能夠惠及本市現(xiàn)在六分之一人口和 20 年后三分之一人口。

　再者，要激勵有較高經(jīng)濟(jì)收入老年人自費購置高層次社會養(yǎng)老服務(wù)，這么既可有效發(fā)揮個人資本作用，又能使這部分老年人享受高質(zhì)量晚年生活。

�。� 五 ）

　充足發(fā)揮現(xiàn)有 小區(qū) 居家 養(yǎng)老 模式優(yōu)勢 ， 滿足老年人社會交往和精神文化需求

　調(diào)查表明,醫(yī)療服務(wù)、文化生活、社會交往、精神慰藉、日常生活料理是現(xiàn)在老年人最期望得到小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。盡管因場地、資金、人員等原因限制，部分小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)很多功效還未開發(fā)和實現(xiàn)，但現(xiàn)在本市小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)一個巨大優(yōu)勢是，多種活動搞得好小區(qū)均能夠經(jīng)過組織活動，滿足小區(qū)內(nèi)部分老年人文化生活、社會交往、精神慰藉等需求。應(yīng)該充足發(fā)揮這一優(yōu)勢，經(jīng)過小區(qū)養(yǎng)老使老年人生活

　豐富多彩，實現(xiàn)老有所樂。

�。� 六 ）

　提升養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)和社會地位 ，擴(kuò)大服務(wù)隊伍

　品德優(yōu)良、專業(yè)知識豐富、技術(shù)嫻熟、素質(zhì)較高護(hù)理隊伍是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運行基礎(chǔ)前提。應(yīng)激勵在崗人員長久從事老人護(hù)理工作，以維持隊伍穩(wěn)定性。要在提升服務(wù)人員素質(zhì)同時，提升其經(jīng)濟(jì)和社會地位。面對日益嚴(yán)重“護(hù)工荒”，一定要提前安排計劃。一是推行養(yǎng)老服務(wù)持證上崗制度，嚴(yán)格崗前培訓(xùn)。要根據(jù)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)有服務(wù)人員進(jìn)行相關(guān)知識（包含醫(yī)學(xué)、醫(yī)藥、心理學(xué)及至社會學(xué)知識）和技能進(jìn)行培訓(xùn)。二是出臺相關(guān)政策，合適放寬認(rèn)定或評定條件，經(jīng)過職業(yè)技能認(rèn)定或納入專業(yè)技術(shù)職稱系列，提升其社會地位。三是實施護(hù)理員注冊登記制度，由政府按月直接發(fā)放補(bǔ)助性工資到個人，并免去其社會養(yǎng)老保險個人應(yīng)繳部分，按現(xiàn)在物價水平，使本市護(hù)理員月收入達(dá)成 2500 元左右，將有利于激勵那些有志于養(yǎng)老事業(yè)人員從事護(hù)理工作。四是開發(fā)渠道，創(chuàng)新培養(yǎng)模式。能夠合適放寬招生政策，激勵相關(guān)大中專院校開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理等專業(yè)，并簽署協(xié)議，使其服務(wù)于老齡事業(yè)，從學(xué)歷上確保護(hù)理員社會地位。

　提升小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍數(shù)量和素質(zhì)。一是在繼續(xù)激勵下崗職員加入小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍同時，激勵部分農(nóng)民工加入到居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍中。加大上述人員培訓(xùn)經(jīng)費投入，使其能夠受到專業(yè)化培訓(xùn)服務(wù)。二是在專業(yè)、專職人員奇缺現(xiàn)實條件下，最少每 1—2 個小區(qū)配置 1 個專業(yè)、專職人員，以指導(dǎo)其所轄區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)，使小區(qū)居家養(yǎng)老落實到實處。三是深入發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)志愿者組織和人員主動作用（如盛達(dá)園“為老服務(wù)隊”），激勵小區(qū)單位職員、居民在業(yè)余時間利用體能、專業(yè)技能、文藝專長等為老年人提供多種形式養(yǎng)老服務(wù)。四是主動爭取社會工作等專業(yè)大學(xué)生加入，為小區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作愈加好發(fā)展提供充實人才貯備。

　 《相關(guān)提升本市老齡服務(wù)事業(yè)水平對策研究》課題組

　9 月

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