編制看得懂的預(yù)算表 　　 　　記者：近年不少地方做預(yù)算改革，細(xì)化預(yù)算報(bào)表，做部門(mén)預(yù)算。但包括今年全國(guó)“兩會(huì)”上，還是有代表說(shuō)看不懂。您參與上海市閔行區(qū)的公共預(yù)算改革，閔行在2009年的預(yù)算報(bào)表中做了哪些新的改進(jìn)？
　　蔡定劍：去年閔行的預(yù)算表做得很細(xì)，有380多頁(yè)，今年為了讓代表都能看懂，在給代表提供的報(bào)表上簡(jiǎn)單化了表格，對(duì)預(yù)算信息進(jìn)行了過(guò)濾，保留了重要信息，并用了餅圖、柱圖、表格等多種形式，直觀呈現(xiàn)各種預(yù)算變化。發(fā)給人大代表的預(yù)算表別太細(xì)。對(duì)各部門(mén)預(yù)算的具體細(xì)節(jié)，代表如有疑慮，可以查電腦，都有。如果沒(méi)對(duì)預(yù)算報(bào)表分層，不給代表一個(gè)總的概念后逐步深入，不容易明白，不好審。
　　閔行的整個(gè)預(yù)算表框架分三部分，預(yù)算收支總表，部門(mén)預(yù)算支出總表，各部門(mén)職責(zé)描述、預(yù)算目標(biāo)和支出表。包括教育、社會(huì)保障、投資等各種分類信息。
　　其中部門(mén)預(yù)算表最重要，也是改革的重點(diǎn)，能看到每個(gè)政府部門(mén)怎么花錢(qián)。部門(mén)職能是什么，公務(wù)員編制有多少，今年主要工作目標(biāo)和該做的主要工作，都要做具體描述，然后是錢(qián)怎么花。
　　有的部門(mén)有很多下屬機(jī)構(gòu)。比如統(tǒng)計(jì)局有本部、數(shù)據(jù)中心、調(diào)查中心。最前面的數(shù)據(jù)是整個(gè)部門(mén)的，下屬機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)都在后面。這些經(jīng)費(fèi)安排都要提交人大。體現(xiàn)這些有用的信息得注意很多技術(shù)性細(xì)節(jié)�，F(xiàn)在全國(guó)各地的預(yù)算表都不一樣，我們力圖做一個(gè)示范性的樣本。
　　記者：預(yù)算表將整個(gè)稅收與非稅收入都納入在其中了嗎？在收支編列上，是否還有什么遺漏？
　　蔡定劍：閔行的預(yù)算信息比較全面，做方案時(shí)設(shè)計(jì)了10張表，后來(lái)簡(jiǎn)化了一些。從表上看，2009年閔行區(qū)的非稅收入很少，只有2%，這說(shuō)明它比較規(guī)范。但土地出讓金沒(méi)在里面。今年的預(yù)算表包括三年的數(shù)據(jù)，這樣能看得出增減趨勢(shì)。
　　所有開(kāi)支幾乎都放在了財(cái)政預(yù)算總盤(pán)子里。囊括了黨委、人大和政府三個(gè)系統(tǒng)，如老干活動(dòng)中心、工會(huì)、黨校等全部預(yù)算單位。原來(lái)，區(qū)委辦公室、黨校下面的機(jī)構(gòu)等都不在里面。
　　政府部門(mén)支出中，每個(gè)單位都包括基本支出和項(xiàng)目支出�；�本支出有人頭費(fèi)、辦公費(fèi)兩塊。項(xiàng)目支出包括業(yè)務(wù)活動(dòng)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，設(shè)備購(gòu)置、維修和基建。不同部門(mén)提供的公共服務(wù)情況不一樣，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目支出就少。對(duì)各種項(xiàng)目的歸類，還需要明確定義。比如基本建設(shè)包括蓋樓等，維修保養(yǎng)指大修費(fèi)用，小修不算。政府采購(gòu)包括買(mǎi)車、大型電腦系統(tǒng)等這些。
　　
　　編制可評(píng)估的預(yù)算表：
　　從看資金到看結(jié)果
　　
　　記者：審計(jì)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)怎么制定？如何對(duì)政府預(yù)算起實(shí)質(zhì)約束作用？
　　蔡定劍：這就要求下一步做預(yù)算的部門(mén)績(jī)效評(píng)估。現(xiàn)在很多地方都嘗試做預(yù)算評(píng)估，比如焦作做的是項(xiàng)目評(píng)估。閔行區(qū)還要做部門(mén)的軟制度評(píng)估。包括政府采購(gòu)效果，財(cái)務(wù)報(bào)銷是否嚴(yán)格，都是部門(mén)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容。閔行的改革是全方位的，從編制、審查到監(jiān)督。
　　這意味著，必須完善以結(jié)果為導(dǎo)向的編制方法的重大改革。打個(gè)比方，勞動(dòng)保障部門(mén)要預(yù)算100萬(wàn)提高勞動(dòng)就業(yè)率。如果照以前以資金為導(dǎo)向的預(yù)算方法，這100萬(wàn)沒(méi)有做其他的，用完了就行。效果怎么樣不管。現(xiàn)在，要求勞動(dòng)保障部門(mén)先做計(jì)劃。如果目標(biāo)是使2000人就業(yè)，要培訓(xùn)多少人，要多少錢(qián)？如果預(yù)算是100萬(wàn)培訓(xùn)費(fèi)，這100萬(wàn)培訓(xùn)費(fèi)最后有沒(méi)有使2000人就業(yè)？這樣做預(yù)算，具體效果就可審核，批準(zhǔn)和監(jiān)督起來(lái)都很清楚。如果只有1000人就業(yè)，說(shuō)明這個(gè)項(xiàng)目只有50%的效果。這種預(yù)算編制在中國(guó)是革命性的改革，它使公共預(yù)算變得可審查、可監(jiān)督。這是中國(guó)真正的公共預(yù)算之路。
　　
　　執(zhí)政黨、人大與政府分工
　　
　　記者：在閔行區(qū)的公共財(cái)政改革中，黨委在預(yù)算編制中起什么作用？
　　蔡定劍：這次閔行公共預(yù)算改革的重大創(chuàng)新，是在公共預(yù)算改革中理順了黨、人大與政府的關(guān)系。黨提出一年的若干預(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)，而且把戰(zhàn)略目標(biāo)具體化。如保障民生是2009年的一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)，又具體分解為幾個(gè)方面：一是提高社保覆蓋率，二是提高醫(yī)保，三是保障就業(yè)，四是加強(qiáng)食品安全，五是社區(qū)安全。這些目標(biāo)有資金投入的優(yōu)先順序。然后由政府根據(jù)這些目標(biāo)編制具體預(yù)算。最后是人大審查批準(zhǔn)，并監(jiān)督執(zhí)行。人大的審查，很大程度是看政府預(yù)算是否與黨委提出的目標(biāo)相符，與民意相符。這樣，黨委、人大、政府都各就其位。執(zhí)政黨還是起決定作用，這是中國(guó)的國(guó)情。國(guó)外一般是議會(huì)給政府一個(gè)預(yù)算指南，然后政府來(lái)編制。我們把它變成黨委出預(yù)算指南。
　　過(guò)去是各個(gè)部門(mén)報(bào)預(yù)算，都報(bào)得很高。然后財(cái)政部門(mén)砍掉20%或30%，砍哪個(gè)部門(mén)，要靠博弈，強(qiáng)勢(shì)部門(mén)就少砍點(diǎn)�，F(xiàn)在，不想干事的部門(mén)不怎么敢要錢(qián)，拿在手上沒(méi)干好，績(jī)效不行沒(méi)法交差。采取新方法編2009年預(yù)算后，有17個(gè)項(xiàng)目被部門(mén)主動(dòng)拿掉了。
　　
　　編制、審議、監(jiān)督
　　三環(huán)節(jié)都要大量改革
　　
　　記者：除了預(yù)算的編制，公共預(yù)算的完整環(huán)節(jié)還包括哪些？
　　蔡定劍：有人認(rèn)為，政府的財(cái)政支出用于公共服務(wù)就是公共預(yù)算，如用于社保醫(yī)保教育衛(wèi)生等。那么，養(yǎng)公務(wù)員的錢(qián)算不算進(jìn)公共預(yù)算？
　　公共預(yù)算是指國(guó)家的財(cái)政收支預(yù)算是一個(gè)民主決策的公共過(guò)程，包括公眾參與、民主決策、預(yù)算公開(kāi)透明，民眾有參與分配預(yù)算的權(quán)利。
　　首先，公共預(yù)算必須信息充分。誰(shuí)有權(quán)編制預(yù)算？在民主國(guó)家，有的是政府編制，有的是議會(huì)編制。無(wú)論誰(shuí)具體操作，編制預(yù)算都要有八個(gè)字：充分、全面、準(zhǔn)確、易懂。充分，不能有的部門(mén)有，有的部門(mén)沒(méi)有；全面，所有收支都要裝進(jìn)來(lái)，不能搞小金庫(kù)；準(zhǔn)確，不能是虛假的；然后，要有可讀性，能理解。
　　第二，審議預(yù)算是民主國(guó)家議會(huì)最重要的權(quán)利�！皟蓵�(huì)”最主要的事情本應(yīng)是審議預(yù)算和立法，而不是聽(tīng)政府工作報(bào)告�，F(xiàn)在的問(wèn)題，就是怎么落實(shí)人大審議批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算的權(quán)力。讓預(yù)算實(shí)行真正的民主審議是公共預(yù)算的核心，是改革最重要的目標(biāo)。
　　第三個(gè)環(huán)節(jié)是監(jiān)督執(zhí)行。要是人大批準(zhǔn)了預(yù)算，政府怎么調(diào)整、挪用都可以，預(yù)算也是徒勞。預(yù)算要有法律效力，要有剛性。這些年，只有審計(jì)監(jiān)督，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督很弱，更談不上建立對(duì)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估。其實(shí)，更重要的是社會(huì)監(jiān)督。但預(yù)算都不公開(kāi)，人民怎么監(jiān)督？
　　在公開(kāi)透明方面，閔行預(yù)算的另一重大改革是公眾參與。去年8月財(cái)政局將6個(gè)部門(mén)的預(yù)算公布在網(wǎng)上，讓民眾發(fā)表意見(jiàn)。在編制階段公眾就參與，這在國(guó)內(nèi)很少見(jiàn)。
　　當(dāng)然，在預(yù)算信息公開(kāi)方面還要繼續(xù)改革。有一些，如公務(wù)員的經(jīng)費(fèi)信息，還不全面，政府公務(wù)員機(jī)構(gòu)和編制屬于國(guó)家保密范圍，這些信息公開(kāi)，保密局不干，需要國(guó)家修改過(guò)時(shí)的法律。在現(xiàn)有制度下，閔行只能做到這一步。
　　
　　參與式預(yù)算是政治改革良機(jī)
　　
　　記者：按照法定程序，政府編制好預(yù)算后，給人大審議不就行了嗎？在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，為什么要引入公眾參與?
　　蔡定劍：舉個(gè)例子。最近美國(guó)費(fèi)城政府財(cái)政吃緊，2010年的預(yù)算（他們提前一年做，中國(guó)的預(yù)算滯后）要解決1.7億美元的缺口，無(wú)非兩個(gè)辦法：加稅，縮減現(xiàn)有開(kāi)支。于是，市長(zhǎng)召開(kāi)公民會(huì)議，將財(cái)政預(yù)算決策發(fā)給公民討論。抽樣選出不同職業(yè)、身份的500人參加討論會(huì)。會(huì)上有個(gè)經(jīng)濟(jì)分析師說(shuō)，再加稅我就移民到別的地方去。另一個(gè)人說(shuō)，監(jiān)獄工作人員用的手機(jī)都很貴，沒(méi)必要。
　　這種公眾參與給我很大觸動(dòng)。參與式民主可以增加決策的合法性，吸取民間的智慧，讓人民跟政府團(tuán)結(jié)一致，共渡難關(guān)。西方社會(huì)的很多發(fā)展，都是通過(guò)老百姓參與，使危機(jī)成為改革社會(huì)的起點(diǎn)，形成一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)而穩(wěn)定的制度。
　　法治政府最重要的是政府花錢(qián)規(guī)范化。即使有一定的機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，也應(yīng)該很有限。有預(yù)算的政府，肯定不會(huì)有“大躍進(jìn)”。腐敗也是沒(méi)有預(yù)算約束的結(jié)果。如果預(yù)算報(bào)告只說(shuō)教育、外交、衛(wèi)生分別要花多少錢(qián)，給人大報(bào)個(gè)總數(shù)，而且是部分的總數(shù)，這種預(yù)算方法，與世界比不是落后幾十年，而是一兩百年。公共預(yù)算是政府管理方式的改革，也是政治改革，中國(guó)還沒(méi)有真正開(kāi)始。
　　
　　國(guó)防與外交
　　不是預(yù)算保密的理由
　　
　　記者：有一種反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，在一個(gè)叢林競(jìng)爭(zhēng)的世界里，什么都公開(kāi)會(huì)妨礙國(guó)家安全，尤其是在外交和國(guó)防領(lǐng)域。你怎么看？
　　蔡定劍：中國(guó)搞其他政治改革，比如民主選舉，有人怕執(zhí)政黨的地位受影響。公共預(yù)算有什么害處？一點(diǎn)也沒(méi)有。有利于國(guó)家，有利于人民，也有利于黨。但搞起來(lái)還是非常困難，因?yàn)闀?huì)損害一部分人的利益，這就是極少數(shù)掌握花錢(qián)和可以批錢(qián)的人。
　　外交有什么機(jī)密？國(guó)防，包括軍隊(duì)，從民主政治來(lái)講，也不應(yīng)是機(jī)密。世界各國(guó)都是公開(kāi)的。武裝力量發(fā)展也要讓人民知道，像某些國(guó)家人民沒(méi)飯吃，把錢(qián)都用去發(fā)展國(guó)防也不成。國(guó)防外交花錢(qián)很多，也要人民監(jiān)督。有一些核心的東西，可以有國(guó)家機(jī)密，不能因?yàn)檫@個(gè)就不搞公共財(cái)政。我國(guó)早就公布國(guó)防白皮書(shū)和國(guó)防預(yù)算，2009年國(guó)防預(yù)算為4806.86億元人民幣，也公布了。國(guó)家預(yù)算有什么理由不公開(kāi)？不要用預(yù)算神秘化來(lái)掩蓋權(quán)力濫用。
　　這種改革需要領(lǐng)導(dǎo)人的無(wú)私精神，這其實(shí)是對(duì)官員的保護(hù)，權(quán)力太大也會(huì)害了他們。
　　
　　人大不能只審一天，
　　需提前介入預(yù)算審議
　　
　　記者：為了人大能有效審議，閔行區(qū)對(duì)審議過(guò)程進(jìn)行了哪些重要改革？
　　蔡定劍：審議預(yù)算的時(shí)間長(zhǎng)短很重要。世界上沒(méi)有像我國(guó)審議預(yù)算時(shí)間這么短的國(guó)家。美國(guó)國(guó)會(huì)審預(yù)算一般是九個(gè)月，印度得六個(gè)月，最少的也得審三個(gè)月。中國(guó)只有約一天審議時(shí)間。這種會(huì)議制度沒(méi)法審預(yù)算�，F(xiàn)在能做的是讓常委會(huì)提前審預(yù)算，特別是發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)的作用，提前介入審議預(yù)算。閔行原來(lái)打算提前一個(gè)半月，實(shí)際上提前約一個(gè)月。
　　閔行另外一個(gè)重大改革，是進(jìn)行預(yù)算的公開(kāi)聽(tīng)證。直轄市的區(qū)級(jí)政府預(yù)算由人大搞公開(kāi)聽(tīng)證，這可能也是全國(guó)首例。聽(tīng)證非常成功。聽(tīng)證項(xiàng)目是民政部門(mén)要增加養(yǎng)老投入，拿一筆錢(qián)補(bǔ)助社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。民政部門(mén)提出一個(gè)方案：評(píng)估養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，如果達(dá)到80分，就一個(gè)床位補(bǔ)助150塊。這個(gè)方案聽(tīng)起來(lái)不錯(cuò)。但聽(tīng)證時(shí)，有代表說(shuō)，有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件一般，拿不到政府補(bǔ)助，但收費(fèi)低，很多老人愿去。有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資質(zhì)很好，能達(dá)到80分，但收費(fèi)很高，只有少數(shù)有錢(qián)的老人才能去。這不是越窮越糟糕，好富越有錢(qián)嗎？還有一個(gè)代表說(shuō)，她辦的養(yǎng)老院在閔行區(qū)的邊緣地帶，登記在另一個(gè)區(qū)，但收的老人80%都是閔行區(qū)的，要不要補(bǔ)？這些信息，聽(tīng)證會(huì)上都反映出來(lái)了。專家證人提出的意見(jiàn)是，國(guó)外補(bǔ)貼養(yǎng)老有兩種方法，一是補(bǔ)助機(jī)構(gòu)，一是發(fā)養(yǎng)老券，補(bǔ)助消費(fèi)方。
　　聽(tīng)證與否，思路就不一樣。不是說(shuō)政府有意不做好事，有時(shí)就是信息、角度、水平、思路受局限。公眾參與才能讓政府花錢(qián)更有效。
　　
　　代表有權(quán)力提預(yù)算修正案
　　
　　記者：在審議過(guò)程中，人大代表具體如何履職？
　　蔡定劍：初審是財(cái)經(jīng)委員會(huì)或預(yù)算工委。2009年閔行區(qū)人大預(yù)算審議的另一項(xiàng)重大改革，是代表有權(quán)力提預(yù)算修正案，就是代表可以修改預(yù)算項(xiàng)目。當(dāng)然修改不能光做加法，要提出平衡建議。這項(xiàng)改革浙江溫嶺的懇談民主也有，但沒(méi)有在縣以上的人大做過(guò)。
　　遺憾的是今年閔行人大代表還是沒(méi)有反應(yīng)過(guò)來(lái)，沒(méi)人提出預(yù)算修正案。
　　人大有預(yù)算工委和財(cái)經(jīng)委員會(huì)，但預(yù)算民主決策、監(jiān)督，不僅是這兩個(gè)委員會(huì)的事，人大各個(gè)專門(mén)部門(mén)都要?jiǎng)悠饋?lái)。比如，在教育領(lǐng)域，教科文衛(wèi)委員會(huì)要參與進(jìn)來(lái)�，F(xiàn)在預(yù)算改革在倒逼人大改革。人大的能力不足，需要加強(qiáng)人大能力建設(shè)。但人大可以借力，比如預(yù)算評(píng)估，可以請(qǐng)一些專家參與進(jìn)來(lái)。人大還可以要求審計(jì)部門(mén)審計(jì)預(yù)算執(zhí)行情況。
　　（3月19日《南方周末》，作者為該報(bào)記者）

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