摘 要 “55年體制”下的日本政治與行政格局種存在著多種雙重權力結構。這種結構妨礙了新的環(huán)境下日本保守政治統(tǒng)治的效能的提高。20世紀90年代以來日本的政治與行政改革是新保守集權改革，改革的主旨是要消除雙重權力結構，將國家權力進一步集中于保守陣營手中，將保守陣營內部的權力進一步集中于以黨首―首相為首的政治統(tǒng)治集團手中，以期大幅度地提高保守政治統(tǒng)治的效能。經過改革，日本新保守主義政治勢力在多個領域基本實現(xiàn)了上述目標。
　　關鍵詞 日本 政治 行政 新保守主義 改革?
　　中圖分類號:Ｄ80 文獻標識碼:A
　　文章編號:10054812（2006）0４000916
　　
　　作者簡介?
　　復旦大學國際關系與公共事務學院政治學系主任，教授。曾任日本愛知大學中國交換研究員、日本國際問題研究所客座研究員、日本亞洲經濟研究所客座研究員。主要研究領域：比較政治、日本政治與行政、日本外交。獨著或與他人合著有：《政府政治》、《大國戰(zhàn)略研究》、《日本公務員制度與政治過程》、《文化改造與社會變革》、《新世紀日本的行政改革》、《變革中的日本政治與外交》等專著，發(fā)表過數(shù)十篇有關日本問題的學術論文和研究報告。
　　
　　20世紀90年代以后，日本在政治、行政領域進行了眾議院選舉區(qū)制度改革、政治資金管理制度改革、地方分權改革、中央政府機構改革等一系列重要改革。[1]其改革密度之高、力度之大、影響之深，僅次于明治維新和戰(zhàn)后初期的改革。從整體上把握這一系列改革相互之間的聯(lián)系，揭示其性質，是中國的日本學研究者所面臨的重要課題。本文的基本觀點是：盡管這些改革涉及的目標領域相當廣泛、問題十分繁雜，并且有多種政治力量參與和相互作用，但是就其產生的背景、主要內容、基本指向和主導力量等角度視之，其本質是由日本的保守主義政治勢力主導的、為在新的時代背景下大幅度提高政治和行政的效能而開展的新的保守集權改革。?
　　
　　一
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　　“55年體制”下的日本政治、行政格局具有保守集權與多種雙重結構并存的特點。?
　　就制度所規(guī)定的權力配置關系而言，“55年體制”是一個保守集權的體制。在國家政治統(tǒng)治權力方面，以自民黨為代表的保守政治勢力以其注重國內經濟發(fā)展的政治綱領、獨特的派閥權力交替結構以及對于社會黨等在野黨的社會福利綱領的及時吸納，獲得了持續(xù)、穩(wěn)定的政治合法性基礎，連續(xù)38年單獨執(zhí)掌國家權力， 為主要資本主義國家戰(zhàn)后歷史中絕無僅有；在國家結構方面，控制國家權力的保守政治勢力，通過中央政府“機關委任事務”、“必置制度”、補助金制度等制度性安排，[2]使得戰(zhàn)后初期建立起來的地方自治制度空心化；在國家與社會關系方面，日本保守政治勢力通過以自民黨主導的政界、以中央政府職能部門主導的行政和以“財界四團體”主導的經濟界之間的所謂“政、官、財”三界緊密協(xié)調、相互勾結的機制控制了日本的政策過程。
　　然而從權力運行的角度看，“55年體制”下的日本政治與行政格局中又存在著多種雙重結構。?
　　在國家政治方面，在戰(zhàn)后憲法,尤其是眾議院中選舉區(qū)制度的作用下，以日本社會黨為首的在野政治勢力雖然始終無法突破保守勢力獨掌國家權力的格局，但是卻長衰不竭，每每在國家發(fā)展走向以及具體政策制定方面對自民黨形成程序上的牽制，由此形成了“保革對立”的雙重結構。?
　　在執(zhí)政的自民黨內部，政治權力的雙重結構特征主要表現(xiàn)為派閥對于黨的領導的牽制。派閥首領為了幫助自己和派閥成員獲取黨和國家的重要政治職位，不惜以對某項政策的支持或者反對來要挾黨的領導層，在政策過程上對黨形成牽制，迫使黨首在分配黨和國家重要職位時不得不努力遵守“派閥均衡”和“年功序列”等原則或慣例，在制定大政方針時不得不與其他派閥首領進行反復協(xié)商和交換。?
　　在國家結構（中央和地方關系）方面，雖然日本的地方自治制度本質上只是“三分自治”，在中央政府與地方自治體發(fā)生沖突時，地方最終無法戰(zhàn)勝來自中央的控制，但是有關“機關委任事務”的規(guī)定，使地方自治體得以參與部分中央行政事務的實施過程，當?shù)胤脚c中央發(fā)生矛盾時，地方自治體可以利用程序上的安排對中央政府進行一定的抵抗。1995年圍繞美軍基地用地租約續(xù)簽問題。沖繩縣與中央政府之間的糾紛就充分地顯示了這一點。當時，沖繩的部分私人土地主拒絕繼續(xù)向美軍提供基地用地，日本中央政府要求沖繩地方當局按照法定程序代替土地所有者在土地出租合同上簽字以辦理強制租用手續(xù)，卻遭到了沖繩縣知事的拒絕。外交權和軍事權本屬于日本中央政府的權限范圍，但是，由于日本中央政府將辦理有關強制租用基地用地的手續(xù)作為中央政府的“機關委任事務”委任給地方自治體執(zhí)行，使得沖繩縣知事得以實際參與外交和軍事政策過程，并通過拒絕代行簽字等行為而對日本中央政府執(zhí)掌的外交權和軍事權形成挑戰(zhàn)。[3]雖然這一挑戰(zhàn)只是程序性的，并且日本政府最終通過司法途徑迫使該知事履行了代行簽字的職責，但是，它清楚地顯示了日本在中央與地方關系方面所存在的雙重結構以及該結構是如何降低中央政府的統(tǒng)治效能的。?
　　在政治和行政關系方面同樣存在著某種雙重結構。日本是議會內閣制國家，行政權屬于內閣，內閣由在眾議院選舉中占據(jù)多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成。按理說，在這一體制下，執(zhí)政黨對于行政系統(tǒng)應該具有全面和強有力的控制能力，但是實際情況并非如此。由于執(zhí)政的自民黨中派閥勢力縱橫交錯，輪流坐莊風氣盛行，導致內閣更迭頻繁，影響了執(zhí)政黨對于行政系統(tǒng)的全面和有效控制。中央政府各個省廳的政策或者由各省廳官僚獨自決定，或者由他們與自民黨“族議員”及其所在的自民黨政調會相關政策部門協(xié)商制定，致使行政決策呈現(xiàn)出濃厚的省廳利益色彩、地方利益色彩和派閥利益色彩。執(zhí)掌國家行政權的內閣會議往往成為大臣們在行政機關遞交的政策方案上簽字的“書法練習會”。官僚主導的行政權力格局未必會降低行政效率，但是由于日本的官僚體制具有縱向分割的特點，加之在長期的行政過程中形成的官僚主義工作模式和部門私利作祟，導致省廳之間摩擦嚴重，在這種格局下，內閣會議地位和功能的弱化必然導致行政系統(tǒng)整體協(xié)調性的缺失。?
　　
　　二
　　?
　　雙重結構未必是沖突性結構，其運作效能也未必低下，但是日本“55年體制”的盛衰過程顯示，要在雙重結構下保證政策過程的高效運行必須具備如下前提：結構中的矛盾的雙方在權力關系上呈現(xiàn)一方主導、另一方順從的主從關系；或者是雙方能夠達成廣泛的利益協(xié)調和妥協(xié)。在20世紀80年代末之前，盡管在政治和行政的多個領域中存在著雙重權力結構，但是日本政策過程的總體效能并不低。究其原因，主要是因為當時的各種雙重結構內部既存在著主從關系，又有著廣泛的利益協(xié)調和妥協(xié)。?
　　在保革對立雙重結構中，一方面自民黨掌握著國家統(tǒng)治權力，竭力擠壓社會黨等左翼力量的活動空間，另一方面，卻不斷地吸納左翼的社會政策主張，在加強自身政治統(tǒng)治合法性的同時，在一定程度上滿足了左翼所代表的利益需求，實現(xiàn)了“保革”雙方對立中的妥協(xié)；在中央和地方關系雙重結構中，一方面中央為主、地方為次，另一方面中央政府通過各種政策手段對于國家財政收入等資源進行再分配，滿足地方經濟、社會發(fā)展的需要，實現(xiàn)了中央與地方之間的廣泛的利益協(xié)調和妥協(xié)；在政黨和派閥雙重結構中，主流派閥的首領通常按照實力原則、全黨一致原則和年功序列原則分配黨內和其所控制的國家機關的重要職位，使得自民黨這一由派閥組成的政治集團內部的權力關系始終處于動態(tài)平衡之中，維持了長期執(zhí)政的地位。?
　　當時雙重權力結構中的矛盾的雙方在之所以能夠每每實現(xiàn)對抗中的協(xié)調和妥協(xié)，與當時日本政策議程的特點以及矛盾的主導方（即自民黨、中央政府、執(zhí)政黨總裁）手中握有比較多的政策資源（主要是財源）有著密切的關系。?
　　20世紀80年代末以前，日本的政策議程主要是對隨著經濟增長而來的增量資源作增加型的分配。政策利益相關者所爭論的,主要是獲取資源的多少和獲取時間上的先后順序。各個利益主體之間雖然也存在著矛盾和沖突，但由于沖突的主導方（如自民黨、中央政府、黨的總裁）擁有比較充裕的資源，同時利益沖突所涉及只是獲利數(shù)量增加的多少和獲取時間的先后，所以容易達成交換和妥協(xié)。因此，雖然存在著雙重權力結構，但是其協(xié)調的空間大、難度低，對于統(tǒng)治效能的負面影響并不大。不僅如此，由于政策方案在形成過程中經過多方協(xié)調，因此其一旦通過，實施效能相當高，從而較好地補償了在政策方案規(guī)劃和合法化過程中因反復協(xié)調而產生的效能損失。?
　　但是，20世紀90年代以后日本所處的內外環(huán)境發(fā)生了巨大變化，其中對政治統(tǒng)治結構影響最直接的因素有三個：一是經過長期發(fā)展，日本國內各地區(qū)發(fā)展之間的差異大幅度縮小；二是日本經濟的長期不景氣；三是在日本社會國際化程度不斷提高的同時，日本統(tǒng)治集團將參與海外軍事活動、實現(xiàn)“政治大國化”和“普通國家化”確定為國家的近期戰(zhàn)略目標。?
　　國內各地區(qū)發(fā)展差異的逐漸消失，使得可供自民黨政治家個人提出地區(qū)發(fā)展政策的空間越來越少。[4]由此產生的直接后果就是自民黨政治家越來越難以用新的地區(qū)發(fā)展綱領來換取選票，原先存在于自民黨政治家后援組織內部、建立在地區(qū)利益基礎上的忠誠與團結趨向動搖，在投票中出現(xiàn)了“分散化”和“流動化”的傾向。在此背景下，如何構筑以黨派為支持對象的政治基礎就成為鞏固保守政治統(tǒng)治的重要課題，而要解決這一課題就必須改革選舉制度和政黨體制，建立起舉黨一致的體制。?
　　日本經濟發(fā)展的持續(xù)低迷導致執(zhí)政黨和中央政府手中掌握的基本政策資源――財源從不斷增加轉為停滯和減少。隨之，日本國內公共政策的基本類型發(fā)生轉折性變化，即由以往的只產生獲利者的分配型政策為主轉變?yōu)橐圆糠终�策對象承擔政策成本的調節(jié)性政策為主。公共政策的內容由以往對不斷增加的資源作增加型分配，轉變?yōu)橥�滯增長，甚至對呈現(xiàn)縮減趨勢的資源作縮減調整型的分配。在此背景下，原先各種利益群體較為一致的利益基礎開始分化，各種利益需求較為容易協(xié)調的前提條件逐漸消失。表現(xiàn)在具體政策層面，消除金融機構的壞帳與社會公平、國際化與市場保護、產業(yè)轉移與穩(wěn)定就業(yè)、減少財政赤字與刺激經濟增長等公共政策取向發(fā)生分裂，使得政策制定的難度和成本大大增加。原先比較擅長于戰(zhàn)略規(guī)劃和協(xié)調的日本政策過程和體制，面對大量具體、緊迫的政策課題，其效能迅速下降。?
　　在對外關系方面，進入90年代以后，日本的國際化程度進一步提高，與此同時，日本統(tǒng)治集團改變了“55年體制”下的國內經濟發(fā)展優(yōu)先的內向型發(fā)展路線，決意通過擴大日美同盟的有效范圍以及在聯(lián)合國或多邊合作的旗幟下直接出兵海外來維護和擴大日本的“國家利益”。要按照日本統(tǒng)治集團的意志應對國際化的挑戰(zhàn)，使其重大路線調整獲得法定的依據(jù)，并得以在法律的形式上固定下來，不僅需要修改和制訂一系列相關法律，而且需要修改憲法。憲法及其他相關法律的修改或制訂需要形成重大的政治共識，這在雙重權力結構下本來就很難做到，[5]在20世紀90年代以后，伴隨經濟持續(xù)低迷而來的自民黨政府的實際政治控制能力的下降，要做到這一點就更加困難了。在日本的新保守主義者看來，這就是日本政治體制的“弊端”所在，即所謂的“一流經濟、三流政治”。?
　　20世紀90年代初期，日本的一些有影響的保守政治家越來越強烈地意識到統(tǒng)治環(huán)境的變化以及日本政治統(tǒng)治結構性缺陷，決意加以改造。中曾根康弘認為，冷戰(zhàn)結束，“55年體制”崩潰，泡沫經濟瓦解后的日本迫切需要構建有領導力的整合的政治基礎，并在此基礎上形成長期穩(wěn)定的強有力的政權。[6]小澤一郎在《日本改造計劃》中寫道：“日本已經成為世界大國。因此，不管其喜歡不喜歡，都逃避不了作為大國的責任�！碑斠粋�國家一旦成為大國，其一舉一動會對外界產生影響，這時“就不允許有‘領導力的缺失’”。[7]在他看來，日本在進行“國際貢獻”時，會遇到諸多來自政治領域的障礙：政府缺乏領導國家整體的威信。當遇到外交問題而需要采取行動時，政府只能“說服”國民而難以迅速采取行動；片面強調民主的程序，貽誤決策時機；國會決策中的全體一致這一“虛假民主主義習慣”使內閣難以斷然決策；在決策過程中，首相官邸的領導作用過于虛弱；行政領域的縱向分割。[8]橋本龍?zhí)�郎也認為，日本在提升國際地位、發(fā)揮國際作用方面面臨著許多來自國內政治、行政方面的制約。為了改革現(xiàn)狀，在他擔任自民黨總裁和內閣首相期間，在政府內部成立了專門機構，大力推進包括行政改革在內的“六大改革”。?
　　在野的保守政黨領導人也有類似的主張。例如，時任民主黨干事長的菅直人在其關于民主黨執(zhí)政后執(zhí)政模式的設想中，提出了改革日本政治、行政結構，加強執(zhí)政黨對行政、首相對政府和政黨的控制的具體措施。[9]
　　2001年出任自民黨總裁和內閣首相的小泉純一郎更是不遺余力地集中執(zhí)政黨內部的權力和國家權力，進一步消除各種雙重權力結構。為此，他甚至還授意成立專門機構，研究和鼓吹實行首相由選民直接選舉產生并直接對選民負責的首相公選制，以期徹底擺脫雙重權力結構對于保守政治統(tǒng)治效能的牽制。這當然也是中曾根康弘的一貫主張。[10]
　　
　　三
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　　20世紀90年代以來日本政治、行政改革貫徹了消除雙重權力結構、構建新的保守集權統(tǒng)治框架、提高保守政治統(tǒng)治的效能這一主旨。?
　　在政治改革方面：本來日本政治改革所涉及的領域相當廣泛,日本各界對政治改革的內涵也有不同的理解，但是經過保守政治勢力的長期鼓吹，20世紀90年代以來日本政治改革的議題被集中到了以小選舉區(qū)制度替代中選舉區(qū)制度的眾議院選舉區(qū)制度改革[11]和完善以政黨為單位的政治資金分配系統(tǒng)、限制對政治家個人的政治資金供給的政治資金管理改革這兩個有限的議題上。?
　　新保守主義政治家只字不提導致日本式政治腐敗的深刻社會政治背景和根本制度方面的原因，而是一味片面地強調日本式政治腐敗的根源在于派閥政治、派閥政治的根源在于眾議院中選舉區(qū)制度，只要以小選舉區(qū)制度取代中選舉區(qū)制度，就可以從根本上解決派閥政治所造成的政治腐敗問題。?
　　誠然，日本自民黨派閥政治的常盛不衰與眾議院中選舉區(qū)制度有著密切的關系。在中選舉區(qū)制度下，自民黨為了確保在眾議院中擁有穩(wěn)定的多數(shù)，就必須在每個選區(qū)有2名以上的候選人當選，為此，自民黨就不得不在一個選區(qū)內同時推出多名候選人。來自同一政黨的多名候選人的同時推出，使得這些候選人在與來自其他政黨的候選人進行激烈競爭的同時還不得不與來自本黨的候選人進行角逐，而黨的正式組織很難對其成員之間的競選進行協(xié)調，自民黨政治家不得不更多地依靠后援會等個人的政治資源，這又進一步導致了黨的基層正式組織發(fā)育不良。鑒于黨的基層正式組織發(fā)育不良、黨屬國會議員會通過其個人的后援會對其選區(qū)內的黨員產生影響，于是自民黨內一些政治大腕人物為了謀取更高的政治權力，便不遺余力地在黨屬國會議員中拉幫結派；而對于一般黨屬議員來說，為了獲得更多的資源以戰(zhàn)勝來自本黨的競爭對手，他們會紛紛投靠黨內某一派閥首領。由此，派閥政治的長期存在獲得了雙重動力來源。?
　　以小選舉區(qū)制度代替中選舉區(qū)制度，有助于消除自民黨內的“黨―派閥”雙重結構，提高黨內政策過程的效能，但是，對于新保守主義政治勢力而言，其目的絕非僅僅在于此。他們鼓吹小選舉區(qū)制度代替中選舉區(qū)制度,主要是因為在保守勢力占據(jù)主導地位、左翼勢力總體不振的情況下，實行小選舉區(qū)制將大幅度減少左翼力量在眾議院的議席數(shù)，有助于消除日本政黨格局中長期存在的“保革并立”的雙重結構，為在國會中通過“修憲”及其他重要議案創(chuàng)造條件。?
　　1994年1月，經過多方爭斗與妥協(xié)，日本國會通過了《公職選舉法修正案》，將眾議院議員選舉中的中選舉區(qū)制改為小選舉區(qū)比例代表并立制。[12]這一偏向于小選舉區(qū)制度的改革在此后的實施過程中，大致發(fā)揮出了日本新保守主義勢力所期望的效用。?
　　在消除“保革對立”這一雙重結構方面，經過在新的選舉區(qū)制度先后進行的第41（1996年11月）、42（2000年7月）和43屆（2003年11月）眾議院選舉，日本左翼政黨所占議席比例大幅減少，其中社會黨（社會民主黨）所占議席比例從第40屆眾議院選舉（1993年8月5日）后的15?07%驟然減少到第43屆眾議院選舉后的1.25%，日本共產黨所占議席比例從2.9%降至1.8%，標榜持“中間路線”的公明黨所占議席比例也從10.18%降至7.08%。日本政黨格局中的“保革并立”結構已不復存在。?
　　在消除派閥結構方面，雖然新的制度設計沒有完全消除自民黨內的派閥結構，但是其在日本自民黨政治和政策過程中的地位和影響力受到了很大的削弱。小泉純一郎既非來自黨內第一大派閥又不是派閥首領，卻能夠長期執(zhí)政，并借在郵政等與自民黨內的利益集團利益關系密切的領域大力推進改革，打擊黨內的“抵抗勢力”，消除黨內的雙重權力結構，卻并沒有遇到以派閥為單位的有效的抵抗。[13]這清楚地顯示了派閥在自民黨內權力結構中的地位的下降。?
　　在以等價交換為準則的資本主義民主政治形態(tài)中，沒有大量的政治資金的支撐，政黨、派閥等政治組織就難以開展活動。為了在資金來源上打擊左翼政黨，同時削弱黨內的派閥結構，20世紀90年代中期以來，新保守主義政治勢力打著消除政治腐敗的旗號，對有關政治資金管理制度進行了多次改革，[14]其中最為重要的是1994年的改革。這次改革修訂了《政治資金管理法》，禁止工會和企業(yè)直接向政治家個人提供政治捐助，規(guī)定政治家只能指定一個政治團體作為自己接受政治捐款的窗口，并且對每個捐助者給予政治家的捐款作了數(shù)量限定。改革中還出臺了《政黨資助法》，建立了由國家根據(jù)一定的條件向政黨提供政治資金的“政黨交付金”制度。1999年日本國會又一次對《政治資金管理法》進行了修正，禁止企業(yè)、工會等團體向資金管理團體提供捐款。從此以后，企業(yè)只能向政黨和“政治資金團體”提供政治捐款，不能直接向政治家個人的“資金管理團體”提供政治資金。這些措施，不僅有助于在一定程度遏止赤裸裸的金權交易現(xiàn)象的蔓延，而且有助于消除日本政治中的雙重結構。因為隨著直接向個人提供政治捐款的渠道受到限制，政治家個人將不得不更多地依賴黨的正式組織，從而削弱派閥的地位；此外，政黨交付金制度中的根據(jù)各政黨所擁有的國會議員的數(shù)量和得票率等分配交付金的設計，也有利于在資金上遏止左翼政黨的發(fā)展。?
　　在中央與地方關系方面，1998年日本國會通過了“地方分權改革一攬子法案”。日本學研究者們通常比較注意的是改革中日本中央政府向地方政府的“分權”，而忽視了其中的新的“集權”內涵。其實，日本新保守政治力量之所以積極推動地方分權改革，主要是希望通過這一改革減輕中央政府在民政領域中的負擔，徹底去除地方自治體在外交、軍事事務上的參與機會，進一步提高在這些領域中央集權的程度。地方分權改革實現(xiàn)了日本保守政治勢力的這一目標。改革后的法律規(guī)定，中央將重點承擔涉及“國家在國際社會中生存和立足的事務”，涉及制訂全國統(tǒng)一標準或有關地方自治基本準則的事務，以及從全國的角度和視野所實施的政策和項目等；地方政府承擔“地區(qū)性行政事務”。改革中廢除了中央政府“機關委任事務”，原來的“機關委任事務”，一部分直接廢除，一部分改變?yōu)橹醒胫苯訄?zhí)行的事務,一部分則歸入地方自治事務或法定受托事務。通過對職能范圍的重新劃分，日本中央政府在社會保障等領域實現(xiàn)了減負放權；另一方面，隨著“機關委任事務”的取消，取消了地方自治體原來擁有具有的在程序上參與軍事、外交事務的可能性。在權力的一放一收中，新保守政治勢力把持下的日本國家的統(tǒng)治效能得到了加強，原來曾經出現(xiàn)過的因地方自治體首長拒絕或拖延履行有關土地征用手續(xù)之類的中央政府“機關委任事務”而對中央政府軍事、外交政策形成某種程序上的牽制的現(xiàn)象將難以再現(xiàn)。?
　　在中央政府機構改革方面，日本統(tǒng)治集團將“確立政治主導的行政模式”作為首要目標，實際上是要強化以自民黨總裁為首的保守政治勢力對于行政系統(tǒng)的有效控制。2001年1月正式實施的日本中央政府機構改革除了對機構進行了大幅度的精簡、合并外，還有兩個明顯的特點：（1）進一步強化了自民黨總裁―內閣首相的領導地位和政策能力。通過設置閣僚會議以及設置特命擔當大臣職位等措施加強了內閣的行政能力。通過規(guī)定內閣官房是內閣以及首相的輔佐機構、承擔國家基本政策方針的規(guī)劃以及對重要事項的綜合協(xié)調等戰(zhàn)略性職能，進一步提升了內閣官房的地位。規(guī)定內閣官房的工作人員由首相直接任用，從而強化了首相對于內閣官房的控制。通過設置內閣府大幅度地提升了首相的政策規(guī)劃能力和對行政的綜合控制能力。內閣府的職責是幫助首相進行重大政策企劃和綜合政策協(xié)調。內閣府中設有經濟財政咨詢會議、綜合科學技術會議、中央防災會議等有關重要政策領域的政策規(guī)劃機構。此外，內閣府還被授予了協(xié)調中央政府省廳之間政策的權力。（2）進一步加強了保守政治勢力對于行政的控制。改革以后，在日本中央政府各省廳中設立了副大臣職位。副大臣通過政治任命產生，與以往的政務次官不同的是，副大臣的任命程序比照大臣，其可以根據(jù)大臣的指令掌管政策及企劃、處理政務，并代行大臣職務。這樣就極大地增強了保守政治勢力對于行政機關的控制。不僅如此，改革中還大幅度精簡了原本實際由中央政府各省廳官僚控制的“政策審議會”，明確政策決策權屬于內閣或國務大臣，審議會只是政策咨詢機構。這樣就在很大程度上將原來由行政官僚控制的那部分政策決策權轉移到了保守的執(zhí)政黨手中。?
　　正是借助于上述新的決策體制，2004年4月，小泉純一郎在內閣官房組建了“郵政民營化準備室”，跳過由“族議員”控制的自民黨有關政策審議機構，擺脫了對那些執(zhí)意要維護自身部門利益的行政官僚機構的依賴，直接制訂有關政策方案，并交由內閣會議通過后提交國會審議、表決，[15]成功地瓦解了在這一問題上代表既得利益集團利益的“抵抗勢力”的百般阻攔，通過了郵政民營化改革相關法案這一對未來日本政治、行政發(fā)展影響深遠的文件。?
　　
　　四
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　　20世紀90年代以來的日本政治、行政領域的改革具有如下特點：?
　　第一，就改革的性質而言，這是一場系統(tǒng)的新保守集權改革。各項改革舉措之間密切相關，其實質是要消除日本政治、行政領域中長期存在的雙重權力結構，將日本國家和政治的權力進一步集中于保守政黨手中，將保守政黨內部的權力進一步集中于黨首―首相為首的政治統(tǒng)治集團手中，以期在新的歷史條件下大幅度地提高保守政治統(tǒng)治的效能。?
　　第二，就推進改革的手法而言，主導改革的新保守主義政治勢力沿襲了日本保守政治勢力慣用的“拉大旗以營私”的手法。他們利用社會公眾對于“55年體制”的強烈不滿，打著“改革”的旗號，借用“清除腐敗”、“應對危機”、“提高效率”的名義，來轉移公眾的視線和壓力，吸收反對黨的政治資源，竭力擠壓各種妨礙新保守主義政治統(tǒng)治的勢力的生存空間，提高保守政治統(tǒng)治的實效性。?
　　第三，就改革的成效而言，經過改革，在國家政治層面，日本新保守主義政治勢力已經成功地消除了國家政治層面“保革對立”的格局，基本掃除了以新保守主義為指導全面修改戰(zhàn)后憲法的制度性障礙；在行政層面，強化了保守政治對于國家行政系統(tǒng)的全面控制；在自民黨這一保守政治勢力的大本營內部，重創(chuàng)了派閥結構的地位和影響力，強化了內部的整合能力。這一切提高了新保守政治統(tǒng)治的效能，為日本按照新保守主義的設計的路線和方針、高效率地應對新的內外環(huán)境的挑戰(zhàn)、實現(xiàn)日本統(tǒng)治集團的戰(zhàn)略利益提供了新的結構性支撐。?
　　第四，資本主義民主政治是一種利益政治，在利益多元化的社會政治背景下，日本最終難以徹底消除權力的雙重結構。舊的雙重結構消除了，新的雙重結構還會產生。不過，由目前已經初現(xiàn)端倪的“保守兩大政黨制”所帶來的雙重權力結構與以往的雙重權力結構相比，其性質和統(tǒng)治效能將會有很大的不同。在保守兩大政黨制約下，執(zhí)政黨和主要在野黨之間雖然仍會有相互牽制，但是那將僅僅是保守營壘內部的牽制；并且，隨著保守政黨內部派閥勢力的繼續(xù)日漸衰微，日本保守政黨內部的政策過程的效能將會有很大的提高。?
　　
　　注釋：
　　[１]1994年1月，日本國會通過了《公職選舉法修正案》。1996年11月，進行了新的選舉制度下的第一次眾議院選舉。1999年3月，日本國會通過了《地方分權一攬子法》。2000年4月，該法正式實施。1998年，日本國會通過《中央省廳等改革基本法》。1999年7月，日本國會通過了有關中央行政機構改革的17項法案。同年12月，日本國會又通過了有關中央行政機構改革實施的61項法案。自2001年1月6日起，新的中央政府省廳系統(tǒng)正式運行。?
　　[２]機關委任事務指以法令的形式委任地方公共團體首長執(zhí)行的本屬于中央政府行政機關權限范圍的事務。根據(jù)規(guī)定，當?shù)胤绞组L執(zhí)行機關委任事務時，其法律地位相當于隸屬于中央政府行政機關（主管大臣）的下級行政機關。這一制度的設立有助于中央政府在保持對自身事務的控制權的同時減輕工作負擔。但是，地方自治體頁因此在程序上獲得了參與中央行政事務的可能。必置管制指根據(jù)法律、法令、省令、通知等，地方公共團體有義務設置某種行政機關、設施或者職位。地方事務官指在都道府縣機關從事機關委任事務的國家公務員，他們的人事關系歸中央行政機關主管大臣管理。必置管制和地方事務官制度的主要功能在于保證中央政府機關委任事務在地方自治體中得到切實的執(zhí)行。?
　　[３]陳志敏、臧志軍：“美軍基地與‘國際都市’計劃：沖繩縣國際行為研究”，載《日本學刊》 1999年第6期。?
　　[４][日]山口二郎：《政治改革》，巖波書店，東京，1993年，第191頁。?
　　[５]《日本國憲法》第96條第1款規(guī)定，修改憲法的動議須分別獲得國會眾參兩院議員三分之二以上的多數(shù)贊成方能得以通過。?
　　[６][日]文藝春秋社編：《日本的論點97》，文藝春秋社，1996年，第32頁。?
　　[７][日]小澤一郎：《日本改造計劃》，講談社，1993年，第17頁。?
　　[８]同上，第40至43頁。?
　　[９][日]《文藝春秋》2002年7月號，第5頁。?
　　[10][日]中曾根康弘：《日本21世紀的國家戰(zhàn)略》，聯(lián)慧譯，海南出版社，2004年，第35-38頁。?
　　[11]戰(zhàn)后日本眾議院選舉區(qū)制度初建于1947年，當時全國被分為117個選區(qū)，每個選區(qū)的議席數(shù)為3到5席，選民在一次投票中只能投一名候選人的票，是典型的中選舉區(qū)制。后來，選區(qū)數(shù)量和各個選區(qū)的議席數(shù)略有調整，但是直到1994年改革前，一直實行中選舉區(qū)制。?
　　[12]修正案規(guī)定眾議院設500個議席，其中小選舉區(qū)產生300席，比例代表選區(qū)產生200席。2000年2月日本國會決定，將比例代表選區(qū)議席數(shù)減至180席，眾議院議席總數(shù)為480席。?
　　[13]2005年夏，小泉純一郎執(zhí)意在國會表決郵政改革案，自民黨多名國會議員投了反對票。但是，反對者并非以派閥整體為單位進行投票的。當小泉純一郎以法案通過在參議院受阻為由決定解散眾議院重新選舉以清理黨內的“門戶”時，自民黨龜井派首領龜井靜香無法策動自己領導的派閥進行有組織的抵抗，被迫決定辭去派閥首領的職務并離開派閥。而該派閥非但沒有團結在首領周圍進行抗爭，反而迫不及待地宣布改換派閥名稱，以示與龜井靜香劃清界限。參見[日]《朝日新聞》（2005年8月16日）和 [日]《讀賣新聞》（2005年8月20日）的有關報道。?
　　[14]日本的《政治資金管理法》制定于1948年，此后在1975年、1980年、1992年、1994年以及1999年進行過多次修訂。?
　　[15]參見[日]《讀賣新聞》政治部編：《粉碎自民黨的男人》，新潮社，2005年，第210、225頁。

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