[摘要]基于系統(tǒng)論的基本原理，論述構建完整的信息資源建設政策體系和優(yōu)化信息資源建設政策整體功能的必要性，探討構建我國信息資源建設政策體系的若干原則，提出由信息生產政策、信息資源采集政策、信息組織政策、信息安全政策和信息資源體系評價政策構成的我國信息資源建設政策體系的基本框架，并分析信息資源建設政策的具體內容。
　　[關鍵詞]信息資源建設　信息政策　體系框架
　　[分類號]G203
　　
　　1　信息資源建設政策體系構建的必要性
　　
　　隨著社會信息化進程的加快與國家信息基礎設施的完善，信息資源建設正成為我國信息化發(fā)展戰(zhàn)略的重要內容。信息資源建設需要現(xiàn)代信息技術的支撐，但信息資源建設不是一項單純的技術活動，而是一項社會系統(tǒng)工程。它的發(fā)展必然受到社會經濟、政治、文化等各種因素的影響。其中，國家的信息資源建設政策起著至關重要的推動、指導和調節(jié)作用。所謂信息資源建設政策，就是國家和社會為實現(xiàn)信息資源建設目標而制定的方針、原則、策略、措施、對策等。這些政策法規(guī)涉及信息資源建設活動的各個方面，分散在各種各樣的政策法規(guī)條文中，發(fā)揮著不同的政策功能。由于制定政策的主體不同，代表的利益主體各異，所關注的問題也不一樣，因而各項政策之間難免存在相互矛盾和抵觸的現(xiàn)象。如何從系統(tǒng)的整體性原則出發(fā)，對這些分散的政策進行協(xié)調，使之彼此聯(lián)系，構建一個完整的信息資源建設政策體系，優(yōu)化信息資源建設政策的整體功能，成為一個迫切需要解決的問題。
　　
　　2　信息資源建設政策體系的構建原則
　　
　　2.1 系統(tǒng)性原則
　　信息資源建設政策體系要著眼于國家信息資源建設的全局，對國民經濟和社會發(fā)展各部門與信息資源建設有關的活動提供指導、規(guī)范與調節(jié)。因此，這個政策體系應充分考慮到政策組成的完整性和全面性，涵蓋從法律到行政法規(guī)、部門規(guī)章等一系列政策法規(guī)，確保這些政策之間相互配合、相互制約，形成一個有機統(tǒng)一體。
　　
　　2.2　協(xié)調性原則
　　信息資源建設政策是國家信息政策體系的一部分，因此要考慮到與其他信息政策之間的協(xié)調統(tǒng)一。由于信息資源建設活動具有跨行業(yè)、跨地域性特點，因此，必須將信息資源建設政策體系構建置于整個社會乃至國際經濟、科技、政治、文化發(fā)展的大背景中，強化與其他產業(yè)、部門政策法規(guī)的協(xié)調。
　　
　　2.3　穩(wěn)定性原則
　　信息資源建設是一項連續(xù)性很強的事業(yè)，它的現(xiàn)狀既受歷史因素的制約，同時又對未來產生重要影響。因此，制定信息資源建設政策應該慎重，而一旦制定，就應具有相對穩(wěn)定性。這樣才能保證政策法規(guī)在一定時期內發(fā)揮其應有的指導和規(guī)范作用，保證政策法規(guī)的嚴肅性和權威性。
　　
　　2.4　前瞻性原則
　　
　　社會環(huán)境的不斷變化，信息技術的迅速發(fā)展，決定了信息資源建設政策體系的構建必須有一定的前瞻性，即必須對影響信息資源建設的各種因素及發(fā)展趨勢進行科學的分析和預測。只有這樣，信息資源建設政策才能不僅具有現(xiàn)實指導意義，而且能適應未來環(huán)境的變化。
　　
　　3　信息資源建設政策體系框架及主要內容
　　
　　以不同類型的信息資源及其建設活動的內容為依據(jù)，結合國外和我國現(xiàn)有的信息政策法規(guī)制定情況，筆者設計了我國信息資源建設政策體系框架，如圖1所示。
　　
　　3.1　信息生產政策
　　信息的生產和創(chuàng)造，是信息資源建設的基礎。它有賴于信息生產者的主動性和積極性。保障信息生產者的利益，并協(xié)調信息生產者和信息消費者的利益關系，是信息生產政策的重要功能。此外，信息資源的生產質量也需要一定的標準規(guī)范，否則，只會產生大量的信息垃圾或造成資源的低水平重復建設。按信息生產形式的不同，可以將信息生產政策分為以下三方面：
　　3.1.1 文獻信息出版政策　不論是傳統(tǒng)的文獻出版活動還是數(shù)字時代的電子文獻出版活動，都需要有相應的政策法規(guī)加以指導和規(guī)范。目前我國在出版領域以“一法五條例”為基本框架，形成了較為科學的出版法律法規(guī)體系。如《著作權法》專門調整作品創(chuàng)作、傳播、使用過程中的各種社會關系；《出版管理條例》重點調整在出版活動中國家行政部門同出版單位、與出版活動有關的單位和從事出版活動的公民之間的法律關系；《印刷業(yè)管理條例》使出版物印刷企業(yè)的設立、變更、經營管理和質量控制都有章可循；《著作權法實施條例》是對《著作權法》的補充和完善，目的是更好地協(xié)調出版單位及其編輯、作者之間的利益關系。此外，還有一些重要的法規(guī)，如《電子出版物管理規(guī)定》、《圖書質量管理規(guī)定》等。這些政策法規(guī)聯(lián)合在一起，共同協(xié)調文獻信息出版活動中的各方利益關系。隨著出版活動的不斷發(fā)展，這些政策法規(guī)還在逐步完善和發(fā)展。
　　3.1.2　信息資源數(shù)字化政策　信息資源數(shù)字化通常有兩層含義，一是將印刷型信息掃描轉化為數(shù)字信息；二是對本身是數(shù)字化的信息進行轉化，使其成為便于檢索或保存的格式。數(shù)字化也是信息資源生產的一個重要內容，特別是在數(shù)字時代，數(shù)字化是信息資源得以更好地傳播和利用的前提。但是，數(shù)字化過程本身存在許多問題，需要相關的政策法規(guī)來加以指導規(guī)范。這方面的政策法規(guī)應該包括規(guī)劃信息資源數(shù)字化的進程和目標、明確進行數(shù)字化的對象和范圍、規(guī)范相應的標準與格式以及技術要求等。目前在我國，進行信息資源數(shù)字化活動的主要有數(shù)字圖書館領域、電子政務領域、商業(yè)數(shù)據(jù)庫領域。從現(xiàn)有的政策法規(guī)來看，有些數(shù)字圖書館項目對信息資源數(shù)字化進行了標準規(guī)范，如《我國數(shù)字圖書館標準與規(guī)范建設》項目中關于文獻信息數(shù)字化加工的標準規(guī)范，國家檔案局發(fā)布的《紙質檔案數(shù)字化技術規(guī)范》，等等。這些對各個領域信息資源數(shù)字化活動具有重要的指導意義。
　　3.1.3　數(shù)據(jù)庫建設政策 數(shù)據(jù)庫的建設規(guī)模、數(shù)據(jù)庫信息量的大小和使用頻度已成為衡量一個國家信息化程度的重要標志。對數(shù)據(jù)庫的建設，不論是數(shù)據(jù)庫商開發(fā)的商業(yè)數(shù)據(jù)庫，還是非營利性機構的自建特色數(shù)據(jù)庫，都需要有相關的政策法規(guī)來支持和規(guī)范。這方面的政策法規(guī)應包括以下內容：①對大型的具有戰(zhàn)略意義的數(shù)據(jù)庫建設，給予政策支持，并從與國際接軌的標準上予以規(guī)范和管理；②對商業(yè)化數(shù)據(jù)庫建設，在質量上和價格上進行適當?shù)恼{節(jié)和控制；③鼓勵有條件的地區(qū)和部門，根據(jù)自身的信息資源布局情況和需求，建立特色數(shù)據(jù)庫；④培養(yǎng)數(shù)據(jù)庫人才，制定數(shù)據(jù)庫技術資格認定制度；⑤協(xié)調數(shù)據(jù)庫建設中的知識產權問題。目前，我國在這方面的政策法規(guī)數(shù)量不多，對數(shù)據(jù)庫人才的培養(yǎng)政策也沒有明確的提法。在數(shù)據(jù)庫保護方面，國際上已頒布許多條例，如歐盟早在1996年就已通過了《數(shù)據(jù)庫法律保護指令》(Directive on the legal Protection of Databases)，以著作權保護數(shù)據(jù)庫的結構，以單獨立法保護數(shù)據(jù)庫內容。而我國《著作權法》中雖涉及到“獨創(chuàng)性”數(shù)據(jù)庫的保護，但還缺乏專門的法律條例，也未引起足夠的重視。 　　
　　3.2　信息采集政策
　　信息資源采集是信息資源建設的重要環(huán)節(jié)，關系到信息資源建設的全面性、準確性和可資利用性。
　　3.2.1　信息資源選擇與采集政策　傳統(tǒng)文獻資源依然具有利用價值，也是大多數(shù)公益性信息機構如圖書館、檔案館等收藏和利用的重要資源。數(shù)字資源采集則包括各種電子出版物的采訪、數(shù)據(jù)庫的購買以及網絡資源的開發(fā)等。其中，電子出版物和數(shù)據(jù)庫的采集同傳統(tǒng)文獻資源的采訪一樣，都是對有序信息的采集。而網絡信息的發(fā)布沒有經過編輯、審校等程序，其信息發(fā)布的準確性和可靠性得不到保證，本身存在缺乏規(guī)范控制、缺乏質量控制、資源的短暫性、技術的不穩(wěn)定性及限制性等問題。針對各種信息資源的不同特點，依據(jù)信息機構的實際需求制定相關的政策，應包含的內容有：①從宏觀上，對國家信息資源整體化建設的布局進行規(guī)劃，明確其發(fā)展目標；②對具體的信息機構，制定信息資源選擇的標準，包括用戶需求、內容特征、形式特征、信息獲取成本、存取比例等；③確定適當?shù)牟杉�途徑和方法，如采購方式、對信息資源采集系統(tǒng)軟件的選擇等；④協(xié)調數(shù)字資源采集中所涉及的知識產權問題。從我國現(xiàn)有的政策法規(guī)來看，某些政策與信息資源選擇與采集有關，如1995年中共中央、國務院《關于加速科學技術進步的決定》中提出的任務：重視科技信息的有效利用和傳播，加強科技圖書、資料和數(shù)據(jù)庫建設；在1997年國家科委《關于“九五”期間文獻信息資源建設和發(fā)展的若干意見》中，重申了這一任務，并對文獻信息資源建設做出了具體的原則規(guī)定。但這些都只是從宏觀上提出了對文獻信息資源建設的指導性意見，而對具體的信息資源選擇與采集政策，目前尚付闕如。
　　3.2.2　信息協(xié)調采集政策　隨著信息化、網絡化的發(fā)展，傳統(tǒng)的文獻協(xié)調采購正向信息協(xié)調建設轉變。信息協(xié)調采集政策就是為實現(xiàn)區(qū)域化、行業(yè)化的信息資源共建共享而對信息資源協(xié)調采集進行合理的規(guī)劃和指導。這方面的政策應包括：①從宏觀上依據(jù)信息資源建設目標，確定資源采集的范圍和重點；②對各個信息部門的信息采集目標和任務做出分工，統(tǒng)籌協(xié)調，避免重復建設；③建立長遠的利益協(xié)調機制，保證信息資源協(xié)調采集和共享。從目前我國已有的信息政策來看，這方面的法規(guī)比較多，有從國家信息資源建設整體出發(fā)的，如《國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》指出，要積極推進信息化，深度開發(fā)信息資源，加快國家基礎信息庫建設，促進基礎信息共享，并指出要加強生產、流通、科技、人口、資源、生態(tài)環(huán)境等領域的信息采集；有從部門信息資源建設的角度出發(fā)的，如國務院《關于加強測繪工作的意見》提出要推進地理信息資源共建共享，并指出國家測繪與地方測繪、測繪部門與相關部門以及軍地測繪之間要統(tǒng)籌協(xié)調地理信息數(shù)據(jù)采集分工、持續(xù)更新和共享服務工作，充分利用現(xiàn)有和規(guī)劃建設的國家信息化設施，避免重復建設。隨著信息資源共建共享在這個時代的呼聲越來越高，信息協(xié)調采集政策也需要更加具體和完備。
　　3.2.3　信息采集中的知識產權政策　知識產權問題伴隨著信息資源建設的每個環(huán)節(jié)，在信息采集環(huán)節(jié)中尤為突出。傳統(tǒng)出版物采集中的知識產權問題大部分已經解決，目前主要是數(shù)字資源采集中面臨的知識產權問題。各種數(shù)字化資源成為采集和利用的重要對象，這必將涉及到眾多擁有版權的、以多種載體形式發(fā)行的作品，這些都可能引起知識產權問題。因此，制定相關的政策法規(guī)以解決數(shù)字資源采集中的知識產權問題，協(xié)調利益主體之間的各種關系，顯得至關重要。目前我國在這方面的政策法規(guī)從數(shù)量上看并不算少，可以說是已經建立了比較完善的知識產權法規(guī)體系。如最高人民法院《關于審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》、國務院《信息網絡傳播權保護條例》和《電子出版物管理規(guī)定》等對數(shù)字資源合理使用、侵權等行為做出的明確界定。但是，我國面臨著入世的新挑戰(zhàn)，有些法規(guī)需要做出相應的調整和細化，特別是關于數(shù)據(jù)庫采購中涉及的知識產權問題。
　　3.2.4　經費支持政策　信息資源建設活動的各個環(huán)節(jié)都涉及到經費支持問題，怎樣合理分配有限的資金，直接關系到各個環(huán)節(jié)活動的開展，甚至關乎整個信息資源建設的成敗。在制定經費支持政策時應考慮到三個方面的內容：①做出合理預算，明確經費申報事宜；②規(guī)劃各階段經費投入方向和比例，特別是在信息資源采集階段，要明確指出傳統(tǒng)文獻資源和數(shù)字資源的采集資金分配比例，擁有和存取的經費比例等；③依實際情況制定適當?shù)奈镔|鼓勵政策。在現(xiàn)有的政策法規(guī)中，有科技部和財政部發(fā)布的《科技文獻信息專項經費管理暫行辦法》，其中對經費的來源、申報、分配做了規(guī)定，明確指出經費主要支持方向和開支范圍，但該辦法沒有指出各方面投入所占的大致比例。需要看到的是，有關經費支持的政策大多是針對具體活動和單位的，隨著信息技術的發(fā)展和信息資源類型的多樣化，經費支持政策也要針對各個時期不同的信息需求和信息資源建設目的做出適時調整。
　　
　　3.3　信息組織政策
　　信息組織是信息資源建設的重要環(huán)節(jié)。在信息組織活動中，必須遵循一定的標準和規(guī)范，將這些標準和規(guī)范以規(guī)章制度的形式確定下來，就是信息組織政策。它主要包括以下三個方面：
　　3.3.1 信息描述、序化與存儲的標準化政策 目前信息組織的相關標準比較多。有關信息描述與揭示環(huán)節(jié)的標準有：ISBD系列標準、AACR2、《文獻著錄總則》、《連續(xù)出版物著錄規(guī)則》等非數(shù)字化資源的著錄和標引規(guī)范以及DC、MARC、EAD等數(shù)字化資源的描述和揭示標準；有關信息序化的標準有：各種分類法(如DDC、UDC、CC、BC2)和各種主題法(如LCSH、漢語主題詞表)等；有關信息存儲的標準有：相關法律(如檔案法)、格式和標識的標準、數(shù)字資源長期保存的標準(如OAIS等)。信息描述、序化與存儲的標準化政策的制定就是要明確信息組織過程中所應遵循的標準，并確保按標準執(zhí)行。這方面的政策法規(guī)目前大多以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)。如交通部頒布的《公路水路信息資源目錄體系總體框架》中針對交通信息資源的組織制定了核心元數(shù)據(jù)標準、標識符編碼標準、資源分類標準以及其他相關標準；CALIS針對重點學科網絡資源導航庫建設制定了統(tǒng)一標準和規(guī)范(《網絡資源元數(shù)據(jù)規(guī)范》、《網絡資源元數(shù)據(jù)描述著錄規(guī)則》)；等等�？偟膩碚f，這些標準和規(guī)范的制定與選擇不是一成不變的，隨著信息資源載體形態(tài)、傳播形式、組織形式的多樣化，有些規(guī)定需要適時調整。
　　3.3.2　信息資源整合政策　信息資源整合主要是指對不同來源、不同渠道的數(shù)字化信息資源進行重新組合。信息資源整合政策就是對信息資源整合活動進行指導和規(guī)范，主要包括：①依據(jù)信息資源利用的需求，確定資源整合的目標和內容范圍；②確定相關標準(如文獻分類法和主題法的選擇、元數(shù)據(jù)的構造)，制定具體的方法策略；③協(xié)調整合中涉及到的各種權利關系(包括知識產權、合理使用權等)，明確整合后 的信息產品權利歸屬問題。目前有關數(shù)字資源整合的政策比較薄弱，在數(shù)字化發(fā)展進程中，這類政策法規(guī)的建設應加快步伐。
　　3.3.3　信息資源的保存與保護政策　對于非數(shù)字化信息資源而言，有些珍稀文獻具有長久的保存價值，需要長期保存與保護，有些還需要轉化成別的載體形態(tài)進行保存。因此，對非數(shù)字化信息資源保護政策應該包括：①促進多種技術手段并用互補，建立卓有成效的文獻保護體系；②加強對文獻保護工作的組織、管理和協(xié)調，加大對文獻保護事業(yè)的投入。從現(xiàn)有的政策法規(guī)來看，有2007年國務院辦公廳頒布的《關于進一步加強古籍保護工作的意見》，指出古籍保護存在的問題和加強古籍保護的重要性與緊迫性，提出科學規(guī)范地開展古籍保護工作的具體做法，同時還對古籍保護的資金投入和人才培養(yǎng)做出了要求。
　　數(shù)字信息資源的長期保存和保護問題更為復雜。目前數(shù)字信息資源的長期存取面臨著諸多問題，這些問題當然主要靠技術來解決。但從政策層面上看，需要解決的問題是：①制定數(shù)字資源長期存取的統(tǒng)一標準和組織管理協(xié)議，以盡量減少數(shù)字信息在新舊平臺間轉換的難度，降低數(shù)字資源長期存取的組織管理難度；②國家以法律形式確定數(shù)字資源制作出版機構免費呈繳數(shù)字資源產品樣本的義務和責任，以確保數(shù)字資源在國家控制下的長期保存；③通過政策與法律確立數(shù)字資源的制作者對數(shù)字資源長期存取的最終責任機制。關于數(shù)字信息資源長期保存，聯(lián)合國教科文組織于2003年通過《保存數(shù)字遺產憲章》(Charter on the Preservation of Dig-ital Heritage)，對數(shù)字資源的保存進行了指導和規(guī)范，但在我國還沒有專門的法規(guī)，只是在有些法規(guī)中有部分相關內容�？偟膩碚f，我國需要盡快建立起數(shù)字資源長期保存政策，這對數(shù)字信息資源的建設，特別是數(shù)字圖書館的建設具有十分重要的意義。
　　
　　3.4　信息安全政策
　　與信息資源建設相關的信息安全問題主要有信息保密與個人數(shù)據(jù)(隱私)保護問題。因而信息安全政策也應該成為信息資源建設政策體系的組成部分。從目前我國已有的政策法規(guī)來看，有關國家信息保密的法規(guī)數(shù)量比較多，但是，有關個人數(shù)據(jù)(隱私)方面的政策法規(guī)在我國幾乎是空白，這方面的政策法規(guī)還需不斷補充和完善。
　　
　　3.5　信息資源體系評價政策
　　信息資源評價是信息資源建設的重要內容。信息資源評價政策就是為評價資源體系所具有的整體功能和屬性而確立的標準和規(guī)范。信息資源評價政策主要有兩個方面：①確定信息資源建設活動的調控和評價機構；②根據(jù)信息資源建設目標確定資源體系的具體評價標準。目前的信息資源評價政策法規(guī)主要是針對政務信息評價而制定的質量記分標準和操作辦法，而針對圖書館及其他信息機構的信息資源，目前還鮮見完整的評價政策。但隨著信息資源建設活動日趨活躍，研究和制定信息資源評價政策也勢在必行。
　　
　　4　結語
　　
　　信息資源建設政策涉及面廣，內涵豐富，同時又極為分散，有的甚至相互矛盾。如何運用系統(tǒng)理論，將各項信息資源建設政策聯(lián)系起來，構建一個功能互補、和諧協(xié)調的政策體系，是一個值得深入研究的課題。本文的研究是一個初步的嘗試，期望有更為系統(tǒng)和深入的后續(xù)研究。
　　
　　責任編輯：易　飛

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