[摘要]應(yīng)用內(nèi)容分析法針對原國信辦政策咨詢報告進行分析，從中發(fā)現(xiàn)我國信息資源公益性開發(fā)利用政策的發(fā)展趨勢為：主導(dǎo)未來該項政策話語權(quán)的是政府；國務(wù)院下屬部委是制定未來該領(lǐng)域具體政策的主要責(zé)任者；事業(yè)單位和其他NGO將構(gòu)成落實政策的主力軍；短期內(nèi)我國該項政策的目標(biāo)人群較模糊；制度化政策工具、項目委托方式、財政優(yōu)惠措施等將構(gòu)成主要政策工具；信息和資金等資源將成為未來政策制定者的主要考慮要素。
　　[關(guān)鍵詞]公益信息資源 信息資源公益性開發(fā)利用 公共政策 內(nèi)容分析法信息政策
　　[分類號]G203
　　
　　1　研究現(xiàn)狀簡述
　　
　　在信息資源公益性開發(fā)利用政策研究方面，國內(nèi)論著數(shù)量不多，主要集中在政策現(xiàn)狀梳理、發(fā)展策略、定價策略、發(fā)展建議、網(wǎng)絡(luò)信息資源公益性開發(fā)利用機制創(chuàng)新等，基本上是定性研究。
　　在政府信息資源的公益性開發(fā)利用政策方面，有學(xué)者提出，政策工具包括無條件的金錢支付、提供物品與服務(wù)(包括信息，特別是政府信息)、法規(guī)保護、限制或懲罰措施；該政策實踐的落實者(“制度公益人”)包括公共圖書館、公共檔案館、政府行政服務(wù)中心和政府機關(guān)內(nèi)部的信息管理部門等。也有學(xué)者采用霍萊特和拉梅什的公共政策分類體系將信息資源公益性開發(fā)利用的政策工具分為強制性(政府管制如進入管制、投資管制和價格管制；國有事業(yè)；國有企業(yè))、志愿性(志愿者組織和市場)和混合性政策工具(稅收、補貼、使用者付費、信息傳播與規(guī)勸、產(chǎn)權(quán)拍賣)。具體發(fā)展對策方面，有專家提出總體規(guī)劃、政府先導(dǎo)作用、投入、運行機制、基礎(chǔ)信息資源開發(fā)、機構(gòu)的規(guī)范、普遍服務(wù)原則、研究等對策。
　　
　　2　研究設(shè)計
　　
　　2.1相關(guān)概念界定
　　本研究所涉及的概念有：公益性信息資源和信息資源的公益性開發(fā)利用。
　　公益性信息資源是指“以提高國民生存質(zhì)量和全民素質(zhì)等社會效益為目的，采用免費或廉價服務(wù)機制提供普遍服務(wù)的信息資源”。與企業(yè)信息資源追求經(jīng)濟效益，政務(wù)信息資源追求經(jīng)濟效益和社會效益兼顧的目標(biāo)不同，公益性信息資源將社會效益作為開發(fā)利用活動的唯一目的，即追求滿足全體國民的信息需求，實現(xiàn)對信息資源的平等獲取和利用，尤其是保障各類弱勢群體或低收入人群的信息需求得到充分滿足。
　　信息資源本身沒有身份之分，但各種開發(fā)利用主體的參與使得信息資源有了所有權(quán)和開發(fā)利用權(quán)。公益性信息資源的所有權(quán)由開發(fā)利用主體掌握，如各類圖書館通過購買或自主建設(shè)文獻信息資源，擁有其對館藏信息資源的所有權(quán)；國際圖書援助組織(Book AidInternational)通過向非洲的部分圖書館捐贈圖書，將這部分公益性信息資源的所有權(quán)讓渡給捐贈對象。一般說，公益性信息資源的所有者決定著開發(fā)利用權(quán)的分配問題。也有特殊情況，如公益性信息資源的開發(fā)利用權(quán)發(fā)生在政府信息資源的公益性開發(fā)利用活動中。
　　信息資源的公益性開發(fā)利用是指“任何法人和自然人出于利他動機，為使社會全體成員，或者是某些需要社會特別關(guān)照的特殊群體受益，而志愿對信息資源實施的開發(fā)利用的活動過程”。與信息資源的商業(yè)性開發(fā)利用和政務(wù)性開發(fā)利用相比，公益性開發(fā)利用活動強調(diào)志愿性和利他目的，對參與主體不帶有任何強制性，且完全為服務(wù)對象考慮，開發(fā)利用的效果必須是產(chǎn)生社會效益，促進各類人群共同進步。
　　
　　2.2研究要解決的問題
　　本研究基于下列認(rèn)識：中共中央辦公廳34號文等一系列文件已證明：政策咨詢報告對政策的出臺有重大影響，如原國務(wù)院信息化工作辦公室負(fù)責(zé)的信息化領(lǐng)域；研究報告中的政策建議尤其重要。
　　本研究將根據(jù)原國務(wù)院信息化工作辦公室2002-2007年6月份相關(guān)研究報告中有關(guān)信息資源公益性開發(fā)利用的11份報告，分析我國信息資源公益性開發(fā)利用政策的發(fā)展趨勢。
　　
　　
　　
　　
　　
　　2.3研究方法
　　本文采用內(nèi)容分析法進行分析研究。內(nèi)容分析法是“專指對于文獻內(nèi)容進行系統(tǒng)的定量和定性相結(jié)合的一種語言分析方法，其目的是要分析清楚或者說要測度出文獻中有關(guān)主題的本質(zhì)性的事實及其關(guān)聯(lián)的發(fā)展趨勢”。內(nèi)容分析法的步驟是：①決定是否采納內(nèi)容分析；②確定哪些文本應(yīng)當(dāng)被列于內(nèi)容分析(視野)當(dāng)中；③選取分析單元；④制定編碼目錄；⑤對文本編碼；⑥分析和解釋結(jié)果等。
　　
　　3　分析過程及結(jié)果
　　
　　3.1內(nèi)容分析語料的選擇
　　本文選擇上述11份有關(guān)信息資源公益性開發(fā)利用的研究報告作為內(nèi)容分析的語料，并依次對本文進行編碼，如表1所示：
　　筆者仔細(xì)研讀了報告，最后選取了表2中的信息單位作為內(nèi)容分析的對象。需要特殊說明的是，本研究分析的信息單元是每一條政策建議，不存在抽樣問題。
　　
　　3.3編碼目錄的制定
　　根據(jù)公共政策和信息資源開發(fā)利用政策的一些基本理論和原理，本研究制定了一套包含政策建議主體、政策責(zé)任者、實踐落實者、政策受惠者、政策工具、政策資源6個一級類和32個二級類在內(nèi)的編碼目錄，如表3所示：
　　
　　3.4文本編碼與統(tǒng)計
　　筆者對54條政策建議進行了文本編碼，并完成各類編碼的計數(shù)統(tǒng)計。編碼表的格式見表4，表5是樣表。
　　
　　4　統(tǒng)計結(jié)果及其分析
　　
　　研究根據(jù)編碼目錄及編碼表，在信息資源公益性開發(fā)利用政策的建議主體、政策責(zé)任者、實踐落實者、政策受惠者、政策工具、政策資源6個方面進行詳細(xì)的統(tǒng)計，并結(jié)合我國現(xiàn)狀，對未來政策走向進行分析預(yù)測。
　　
　　4.1政策建議主體的統(tǒng)計分析
　　圖1顯示了咨詢報告中信息資源公益性開發(fā)利用政策建議主體的分布情況。詳細(xì)來看，為原國務(wù)院信息化辦公室提供該政策咨詢的主體中，高校專家出現(xiàn)的數(shù)量為24次，所占比例最高，為44.4％；其研究力量主要來自北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、北京師范大學(xué)等學(xué)校的教師。其次是研究所研究者，出現(xiàn)數(shù)量為14次，比例為25.9％；其研究力量主要來自信息產(chǎn)業(yè)部中國電子信息產(chǎn)業(yè)研究院、電子科技情報研究所等單位。政府機構(gòu)研究者出現(xiàn)的次數(shù)最少，僅為2次，比例僅占3.7％，這也許是一個好的信號，表明政府決策比較依賴外部的科研和咨詢力量，而不完全靠主觀意志來決定政策走向。
　　
　　4.2政策責(zé)任者的統(tǒng)計分析
　　圖2表示的是所有政策建議中提到的對該政策的出臺、執(zhí)行和評估負(fù)直接責(zé)任的機構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，國務(wù)院各個部委在政策建議中出現(xiàn)次數(shù)最多，達到35次，所占比例為64.8％；其次，國務(wù)院作為整體的出現(xiàn)次數(shù)為27次，比例為50％；再次，出現(xiàn)頻率最低的是事業(yè)單位，僅為1次，這是一條為事業(yè)單位即非營利性信息機構(gòu)提供的政策建議。值得關(guān)注的是，沒有明確指定政策責(zé)任者的政策建議比例高達24.1％，這也充分說明研究者或提供政策咨詢報告的主體沒有將“政策責(zé)任者”這一要素納入到研究視野，可能會對其政策建議的采納與否產(chǎn)生一定的消極影響。 　　
　　4.3實踐落實者的統(tǒng)計分析
　　圖3是對政策建議中實踐落實者的統(tǒng)計結(jié)果。實踐落實者關(guān)系到有關(guān)政策在未來的執(zhí)行、實施和評估以及進一步調(diào)整等過程中的各類角色參與情況，直接決定著政策的成功與否。如圖3所示，所有54條政策建議中提到最多的落實者是政府，次數(shù)達到48次，比例達到88.9％，充分表明這些提供咨詢報告的研究者對政府的期待很多；且在他們看來，未來我國信息資源公益性開發(fā)利用政策將主要由政府來落實，這與“小政府”觀念有所相悖。如果大部分公益信息事業(yè)由政府來做，對于公益事業(yè)和公民社會的建設(shè)來說應(yīng)該不是好消息，這一點值得我們關(guān)注和反思。
　　其次是非營利組織(NPOs)，提到次數(shù)為23次，占到總量的42.6％，未超過一半，這也表明在這些學(xué)者看來，非營利組織在我國不能成為信息資源公益性開發(fā)利用活動的中堅力量，這也許是他們對中國非營利信息組織發(fā)展沒有充滿信心的表現(xiàn)。
　　再次，我國“事業(yè)單位”在相關(guān)政策建議中出現(xiàn)次數(shù)為17次，主要是圖書館、檔案館、博物館、美術(shù)館、科技館等，占到31.5％，不到1/3。我們可以這樣理解：在我國，事業(yè)單位也無法占到主導(dǎo)位置，再次說明了研究者對政府大包大攬信息資源開發(fā)利用工作的認(rèn)同和支持；這也值得我們思考。另外，企業(yè)的比例為27.8％；份額最低的是個人，占16.7％。
　　總體來看，96.3％的政策建議指定了具體落實者，意味著政策建議還是很重視最后的落實情況，是一個不錯的信號。
　　
　　4.4政策受惠者的統(tǒng)計分析
　　圖4是信息資源公益性開發(fā)利用政策建議的受惠者分布。按照每條建議的具體內(nèi)容，將其劃分為公眾/公民、農(nóng)民、就業(yè)困難群體、殘障人士、其他弱勢群體、沒有制定具體政策受惠者6類。其中比例最高的是“沒有指定具體政策受惠者”的政策建議，為42.6％。這項統(tǒng)計結(jié)果令人遺憾，說明這些政策建議的主體并不認(rèn)為任何政策都要有受惠對象，也體現(xiàn)了政策建議的不明確性，甚至可以解釋目前我國許多政策為何成為“空頭文件”，應(yīng)該引起政策研究人員的關(guān)注。其次，“公眾”或“公民”被提及21次，所占比例為38，9％，這是有實際含義的選項中比例最高的，也反映了政策建議主體中認(rèn)同“信息資源公益性開發(fā)利用應(yīng)該使所有公眾／公民受惠”這一觀念要壓倒對其他政策受惠群體(包括農(nóng)民、困難就業(yè)群體、殘障人士)的認(rèn)同；14.8％的政策建議特別指明將惠及農(nóng)民；26％的政策建議明確提出受惠者是就業(yè)困難群體、老年人、婦女、青少年等。
　　
　　4.5　政策工具的統(tǒng)計分析
　　圖5表示的是信息資源公益性開發(fā)利用政策建議中提及的各類政策工具出現(xiàn)的頻次統(tǒng)計及比較。我們可以看到，政策中提到最多的政策工具是制度化手段，次數(shù)為26次，比例高達48.1％，這類制度化手段包括法律、法規(guī)、機制、體制、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等，被政策建議主體認(rèn)為是最常規(guī)、最有效的工具，這是政策咨詢?nèi)藛T根據(jù)中國國情和公共政策的特點作出的判斷。其次是項目或委托合同，次數(shù)為17次，比例達到31.5％，這一工具是公共政策中常用工具，也是國際慣例，尤其是公益事業(yè)的慣例。29.6％的政策建議選擇了與資金相關(guān)的具體工具，包括基金、財政補貼、稅收優(yōu)惠、貸款等工具，也是公共政策的常用工具。
　　值得我們特別關(guān)注的一點是：沒有指明具體政策工具的政策建議高達27.8％，近1/3，比較遺憾。這部分政策建議可能將無法出臺，或者無法落實；操作性比較差。
　　
　　4.6政策資源的統(tǒng)計分析
　　圖6表示的是這些政策建議中提及的政策資源類型統(tǒng)計情況。首先，提及最多的政策資源是信息(內(nèi)容)資源，次數(shù)為26次，比例達到48.1％，充分說明信息內(nèi)容或信息資源是信息資源公益性開發(fā)利用政策落實和執(zhí)行的主要資源保障；其次，資金資源作為第二重要政策資源，出現(xiàn)了20次，比例為37％；其余的資源從高到低排列分別是技術(shù)、組織資源、人力資源及國際關(guān)系等渠道資源；沒有提到資源問題的政策建議比例為16.7％。
　　
　　5　結(jié)論
　　
　　從上述數(shù)據(jù)來看，如果政策制定的其他因素(例如相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人的主觀因素等)得到控制，我國未來信息資源公益性開發(fā)利用政策將出現(xiàn)如下發(fā)展趨勢：①政府將長期主導(dǎo)信息資源公益性開發(fā)利用政策的話語權(quán)，但主導(dǎo)和參與以及參與的程度是兩碼事，各方，尤其是相關(guān)事業(yè)單位如圖書館、檔案館、博物館、科技信息機構(gòu)等都要積極與相關(guān)政府部門溝通、建言獻策，盡可能以專業(yè)知識、話語、特長和技能影響政策出臺過程和結(jié)果；②國務(wù)院各部委是制定未來信息資源公益性開發(fā)利用具體政策的主要責(zé)任者，可以預(yù)測到的是，工業(yè)和信息化部將扮演主導(dǎo)性的角色，事業(yè)單位和其他NGO將構(gòu)成未來落實我國信息資源公益性開發(fā)利用政策的主力軍，包括圖書館、檔案館、博物館、美術(shù)館、科技館等；③短期內(nèi)我國信息資源公益性開發(fā)利用政策的目標(biāo)人群較模糊，尚不能完全精確瞄準(zhǔn)目標(biāo)人群，這個問題不僅值得研究者注意，還應(yīng)該引起政策制定者和評估者的注意，處理不當(dāng)，容易使政策無法取得實效，甚至政策資源會嚴(yán)重浪費；④制度化政策工具、項目委托方式、財政優(yōu)惠措施等將構(gòu)成我國信息資源公益性開發(fā)利用的主要工具，工具越豐富，可能政策的選擇余地越大，對政策的效果可能越佳；⑤信息(內(nèi)容)、資金、技術(shù)和組織資源等資源有理由成為未來信息資源公益性開發(fā)利用政策制定的主要考慮要素。這些關(guān)鍵要素在信息政策中的制定、執(zhí)行和評估中都起到提綱挈領(lǐng)的作用，幫助各方利益相關(guān)者理解、接收乃至順利執(zhí)行政策。

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