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        論我國地方立法信息公開:地方立法

        發(fā)布時間:2020-03-07 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:

          [摘要]自全國人民代表大會通過《中華人民共和國立法法》賦予地方立法權(quán)以來,我國地方立法由于信息不對稱導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的問題日益突出。為此,提出:遵循WTO透明度原則,以信息公開為推手,通過“三環(huán)一臺”措施理清地方立法信息公開路徑,完善四大機(jī)制,實(shí)現(xiàn)地方立法信息全方位多層面公開透明,避免暗箱操作帶來的利益尋租,提高地方立法質(zhì)量和效率。
          [關(guān)鍵詞]地方立法 信息公開 路徑 機(jī)制
          [分類號]G203
          
          1、問題的提出
          
          改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人們的生活水平提高很快,但隨之也出現(xiàn)了越來越大的地區(qū)差別和部門差別,與此相應(yīng)的各種社會關(guān)系也因此發(fā)生了巨大變化。這就要求適合各地區(qū)各部門特色需要的法規(guī)制度積極跟上。為此,《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)及其相關(guān)的法律規(guī)章都做了相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)定,積極賦予地方和部門相應(yīng)的立法權(quán)利!稇椃ā返5條第3款規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。簡言之,地方性法規(guī)在不違背《憲法》的前提下,有一定的靈活性和自主性。自2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第63條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外,其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的,省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要,可以先制定地方性法規(guī)。
          從實(shí)踐來看,我國地方立法在取得了可喜成績的同時,也存在許多問題,歸結(jié)起來:①經(jīng)驗(yàn)性過重,即直接將相關(guān)政府職能部門的政策性文件變成法律條款。②全局性不夠,導(dǎo)致執(zhí)行的效果不理想。③缺乏特色或特色性不強(qiáng),F(xiàn)行地方立法的內(nèi)容過多限制在上位法的既有內(nèi)容范圍內(nèi),地方立法的創(chuàng)制性、先行性和實(shí)驗(yàn)性的功能還沒有得到充分發(fā)揮。④主動性不夠,F(xiàn)行地方立法多由相關(guān)部門請求進(jìn)行立法,市人大及其常委會或市政府有計(jì)劃主動立法的較少,從而導(dǎo)致部門利益法定化。⑤可操作性弱。有些法規(guī)條款規(guī)定得過于原則、籠統(tǒng),對執(zhí)法部門及其職責(zé)范圍的表述含混不清,尤其是涉及幾個執(zhí)法部門處理的現(xiàn)象;有些處罰條款規(guī)定的處罰幅度過大,導(dǎo)致部門的自由裁量權(quán)過大。在執(zhí)行中還需要靠部門規(guī)范性文件和相關(guān)會議來推動,導(dǎo)致部門規(guī)范性文件成為工作中的主要執(zhí)行依據(jù)。
          產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的,但地方立法信息不對稱是主要原因。①自上而下的立法過程不完備引起的信息失真。一些地方立法主體沒有真正落實(shí)上位法的全部精神,并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際,制定切實(shí)可行的實(shí)行細(xì)則,而只是簡單地制定幾條執(zhí)行意見,應(yīng)付了事,致使由上而下的立法信息在基層基本處于失真狀態(tài)。在實(shí)際操作中,一些地方法規(guī)因照抄上位法條款而引起的“多頭”執(zhí)法(“有油水”的事項(xiàng))、無人執(zhí)法(“費(fèi)力不討好”的事項(xiàng))等現(xiàn)象累累發(fā)生。②自下而上的立法渠道不暢導(dǎo)致的信息殘缺。一些地方立法主體不愿身體力行地深入實(shí)際調(diào)查研究獲取第一手信息,將本區(qū)域改革開放中涌現(xiàn)出來的關(guān)系廣大人民群眾切身利益的好政策、好措施上升為地方法規(guī),使其法制化,而是圖省事,將本該自己立法的事項(xiàng)委托下級部門去完成。比如,本該由地方人大立法的,卻委托地方政府去做;而本該由政府法制部門起草的,卻交給了具體執(zhí)行部門去代勞。這樣一來,由于具體執(zhí)行部門只是片面地站在自己的立場上,把對本部門有利的立法信息上升為地方法規(guī),扭曲了立法路徑,使立法信息殘缺不全,為公共權(quán)利部門化、部門權(quán)利利益化、部門利益法制化提供了溫床。③立法環(huán)節(jié)的溝通路徑斷裂難以實(shí)現(xiàn)信息共享。立法的過程一般要經(jīng)過立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審批、執(zhí)行、評估到新的立法調(diào)研等環(huán)節(jié),并形成封閉循環(huán),以保證整個立法過程的信息共享。目前,地方立法更多地把主要精力集中在立項(xiàng)、起草和審批環(huán)節(jié),在調(diào)研環(huán)節(jié)是比較隨意的,在評估環(huán)節(jié)則更多是缺失的,因此,這種立法環(huán)節(jié)溝通的路徑斷裂引起的信息共享失敗,直接導(dǎo)致了地方立法的信息不完全和不對稱。
          解決地方立法信息不對稱問題,進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量,需要做的工作很多,但筆者認(rèn)為,關(guān)鍵在于增強(qiáng)地方立法的透明度,包括地方立法內(nèi)容的透明、立法過程的透明和立法結(jié)果的透明。
          
          2、地方立法必須履行WTO透明度承諾
          
          透明度一詞源于英文單詞“transparency”,意指“公開,透明,沒有詭計(jì)和企圖隱瞞有害信息。在一般的意義上,透明度的內(nèi)容包括三個方面:規(guī)則制定的透明、程序或過程的透明、結(jié)果的透明。目前,透明度義務(wù)已被納人多個WTO多邊貿(mào)易協(xié)定中,成為貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中普遍實(shí)行的一項(xiàng)基本原則。
          在中國加入WTO的《工作組報(bào)告》和《中國議定書》中,中國履行WTO透明度原則的具體承諾包括以下三個方面:①中國應(yīng)當(dāng)公布所有與貿(mào)易有關(guān)的法律文件和行政措施,并依請求要向其他的WTO成員方提供這些文本。除非在特殊情況下,法規(guī)的公布和提供都必須在其實(shí)施之前的合理時間內(nèi)進(jìn)行。②中國應(yīng)設(shè)立一個定期出版的官方公報(bào)(an official journal)公布所有與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)以及其它措施,公布行為應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)實(shí)施之前的合理時間內(nèi)進(jìn)行,以便相關(guān)的當(dāng)事人發(fā)表評議。③中國應(yīng)當(dāng)建立或指定“咨詢點(diǎn)”(an enquiry poi‘nt),使個人、企業(yè)和其他成員方能夠獲取這些與貿(mào)易有關(guān)的法律文件和行政措施的所有信息,這些信息一般應(yīng)當(dāng)在提出申請后30天內(nèi)提供,但在特殊情況下,答復(fù)應(yīng)當(dāng)在收到申請后的45天內(nèi)作出。另外,WTO協(xié)議還要求成員方應(yīng)當(dāng)經(jīng)常地將政策、法規(guī)和具體措施的改變情況向WTO進(jìn)行“通知”(notification)。WTO通過其貿(mào)易政策審議機(jī)制監(jiān)督各成員方政策和法規(guī)透明度的落實(shí)。
          可見,我國實(shí)行透明度的范圍是與貿(mào)易有關(guān)的一切政府措施以及所有的法律、法規(guī)、規(guī)章、法令、指令、行政指導(dǎo)、政策和其他措施。這個范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我國憲法規(guī)定的法律、行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范形式與直接涉及對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的內(nèi)容。在地方立法領(lǐng)域,透明度原則要求各個地方的法律法規(guī)、政策等市場規(guī)則要明確、公開透明,不能暗箱操作;并運(yùn)用相應(yīng)程序和技術(shù)來確保立法目標(biāo)與內(nèi)容、立法過程和立法結(jié)果的公正、透明、可預(yù)見和可操作。
          
          3、以信息公開增強(qiáng)我國地方立法透明度
          
          信息公開是解決地方立法信息不對稱、提升立法質(zhì)量的重要手段,是克服地方立法混沌狀態(tài)、增強(qiáng)立法透明度的重要途徑。
          前述的關(guān)于地方立法信息不對稱的種種問題,其本質(zhì)上是當(dāng)前我國地方立法處于混沌狀態(tài)的表現(xiàn)。那么,何為混沌狀態(tài)呢?用哲學(xué)家康德的話來說,就是“多種多樣性”的復(fù)合,亦即復(fù)雜性的混合。在數(shù)學(xué)上稱之為非線性狀態(tài),即蘊(yùn)涵著確定性與隨機(jī)性、穩(wěn)定 性與不穩(wěn)定性、有序與無序等多重辯證關(guān)系。1961年,氣象學(xué)家洛倫茲在進(jìn)行數(shù)值天氣預(yù)報(bào)時,意外發(fā)現(xiàn)從兩個誤差為千分之一數(shù)量級的初始值開始,計(jì)算出來的天氣模式差別越來越大,最終變得毫無相似之處。這一意外發(fā)現(xiàn),播下了混沌理論誕生的種子。信息資源的組織本質(zhì)上是非線性的,其實(shí)質(zhì)是各信息要素之間相互影響、相互制約和相互依存的一類非線性反饋的系統(tǒng)性組織。混沌是信息資源管理的一種本質(zhì)行為,將混沌理論應(yīng)用于信息資源研究正在成為一個新的趨勢。
          從混沌理論的視角看,地方立法過程實(shí)質(zhì)上是公共信息資源的管理過程。地方立法就是信息資源管理的計(jì)量與采集、組織與提煉、分析與預(yù)測、傳遞與檢索等一系列行為構(gòu)成的公共信息生態(tài)系統(tǒng),其任務(wù)就是治理地方立法信息源混沌狀態(tài)和人們對地方立法認(rèn)知活動的混沌狀態(tài)。如圖1所示:
          設(shè)立專門的地方立法信息公開平臺,通過三條信息鏈實(shí)現(xiàn)地方立法信息公開,就是實(shí)現(xiàn)這兩種混沌狀態(tài)透明互通的橋梁和紐帶。地方立法信息公開平臺主要履行地方立法信息的收集整理、公告宣傳、咨詢論證和監(jiān)督執(zhí)行等職責(zé)。人大等官方網(wǎng)站、報(bào)紙雜志廣播電視等新聞媒體、宣傳廣告張貼載體以及定期不定期組織的宣講團(tuán)、宣傳隊(duì)、咨詢點(diǎn)、服務(wù)臺等都可以成為地方立法信息公開平臺的有機(jī)組成。
          立項(xiàng)信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐_的第一環(huán),包括信息公開平臺發(fā)現(xiàn)和整理的信息上報(bào),申請立法機(jī)關(guān)立項(xiàng),立法機(jī)關(guān)組織開展立項(xiàng)前調(diào)研、聽證或辯論,進(jìn)行立項(xiàng)公示、不立項(xiàng)信息回饋等環(huán)節(jié)。它著重把握好地方立法的立項(xiàng)信息公開關(guān),確保立項(xiàng)的正確性。
          起草信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐_第二環(huán),主要由立項(xiàng)評估和起草論證,招標(biāo)起草或委托起草,草案評估咨詢、調(diào)研、聽證、辯論,草案公示廣泛征求意見等環(huán)節(jié)構(gòu)成。起草信息鏈重點(diǎn)處理好地方立法起草工作的科學(xué)和合理,確保法規(guī)草案突出地方特色的適用性。
          審批信息鏈?zhǔn)堑胤搅⒎ㄐ畔⒐_的第三環(huán),重點(diǎn)把握好地方立法的科學(xué)性和可執(zhí)行性。對審批通過的地方法規(guī)要在規(guī)定時間內(nèi)公開并通過組織宣講、普法教育等多種手段讓廣大群眾知曉,自覺接受群眾監(jiān)督;對審批未通過的地方法規(guī),要分別不同情況,及時提請草案修改或草案廢止。
          上述“三環(huán)一臺”路徑從立項(xiàng)公開到起草公開,再到審批公開,環(huán)環(huán)緊扣,旨在實(shí)現(xiàn)地方立法信息全方位多層面的公開透明,避免暗箱操作帶來的利益尋租,提高地方立法質(zhì)量。
          
          4、建立完善四大機(jī)制推進(jìn)我國地方立法信息公開
          
          
          根據(jù)目前我國地方立法的客觀情況,要提升地方立法的質(zhì)量和水平,光有上述地方立法信息公開路徑是不夠的,還需要利用以下四大機(jī)制加以推進(jìn)。
          4.1 在立法中完善公正透明的“草根”機(jī)制
          立法信息公開是確保民主立法的應(yīng)有之義。立法信息公開體現(xiàn)了立法程序的公正。在立法中完善公正透明的“草根”機(jī)制,讓廣大來自基層和一線的民眾參與地方立法的全過程,發(fā)揮“草根”的作用,保障公民行使立法權(quán)利的渠道暢通無阻是立法信息公開的目標(biāo)和體現(xiàn)。具體地說:
          4.1.1 立法過程公開包括:①公開立法規(guī)劃和立法計(jì)劃,起草立法規(guī)劃和立法計(jì)劃必須選擇社會需要最迫切、與人民群眾的生產(chǎn)生活最密切相關(guān)的立法項(xiàng)目,優(yōu)先安排,并將最后形成的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃向社會公開;②公開法規(guī)草案的起草,允許公民、利害關(guān)系人和有關(guān)社會團(tuán)體以適當(dāng)方式發(fā)表意見,以便及早地更廣泛地匯集民意,并將最后形成的法規(guī)草案向社會公示;③公開法規(guī)草案的審議,立法機(jī)關(guān)審議法規(guī)草案的情況允許媒體公開報(bào)道,還可以適當(dāng)?shù)剡x擇一些社會公眾普遍關(guān)心的法規(guī),安排電視或者網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行直播,通過新聞媒體的深度報(bào)道,讓社會公眾全方位深入了解法規(guī)草案審議情況。
          4.1.2 建立立法主要制度設(shè)計(jì)的全民討論和聽證利用新聞媒體引導(dǎo)社會輿論的作用,通過報(bào)紙、電視網(wǎng)絡(luò)等媒體,將地方立法中涉及的主要問題及背景資料公之于眾,召開聽證會、通氣會,讓全民參與討論和聽證,讓各種意見和利益訴求得以充分表達(dá)。
          4.1.3 建立立法建議回應(yīng)平臺充分尊重公民意見,加強(qiáng)立法溝通,搭建信息交流平臺,通過各種渠道如公布立法聽證報(bào)告、法規(guī)草案審議結(jié)果報(bào)告等,及時向社會反饋人民群眾的意見,營造公民主動參與的良好氛圍,調(diào)動公民參與立法的積極性,形成公民和立法機(jī)關(guān)的良性互動平臺。甘肅省人大常委會建立地方立法聯(lián)系點(diǎn)就是成功的范例。
          4.2 在立法中引入公平競爭的市場機(jī)制
          在地方立法中引進(jìn)公平競爭的市場機(jī)制,可以集中民智參與立法,使地方立法信息公開在起跑線上就擁有足夠的智力支持。具體可以引進(jìn)“專家立法”和“招標(biāo)立法”兩種機(jī)制。引進(jìn)“專家立法”機(jī)制,將具有專業(yè)素養(yǎng)、立場中立的專家學(xué)者、律師等職業(yè)群體推向立法前臺,一方面可以更多地發(fā)揮科研院所、社會中介組織和專家學(xué)者“地位中立,比較超脫”的優(yōu)勢,克服立法機(jī)關(guān)力量上的不足;另一方面可以擺脫不當(dāng)?shù)睦娓蓴_,對于消除“部門利益法制化”等弊端,提高立法質(zhì)量和效率大有裨益。比如,重慶市人大常委會、浙江省人大常委會等在地方立法工作中建立地方立法咨詢專家制度、河南省律師參與地方立法等都取得了很好的實(shí)效。另外,建立法規(guī)草案委托起草的“招標(biāo)立法”機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)地方立法信息公開,促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的有益探索。即:每年可以從立法計(jì)劃中拿出一定比例的項(xiàng)目,以研究課題的形式面向社會公開招標(biāo),讓有條件的單位和個人參與競爭投標(biāo),然后擇優(yōu)定標(biāo),由招標(biāo)方提供資金支持,中標(biāo)方承擔(dān)立法前期調(diào)研和法規(guī)草案的起草任務(wù)。
          4.3 進(jìn)一步強(qiáng)化立法前調(diào)研的“偵察”機(jī)制
          實(shí)踐證明,深入實(shí)際,深入群眾,開展廣泛的立法前調(diào)研是實(shí)現(xiàn)地方立法信息公開必不可少的重要形式。因此,地方立法工作要重心下移、關(guān)口前置,注重實(shí)際,深入基層,深入群眾,拓寬聽取意見的渠道。廣泛開展實(shí)地“偵察”、推進(jìn)地方立法的立項(xiàng)信息公開,可以通過發(fā)揮“三支隊(duì)伍”的優(yōu)勢來完成。①要發(fā)揮人大代表的“民察民訪”優(yōu)勢,人大代表都是根據(jù)一定的結(jié)構(gòu)比例選舉出來的,具有較為廣泛的代表性。地方各級人大常委會有關(guān)委員會可以在各個層面、各個方面有針對性地選擇一些人大代表,直接將立法調(diào)研的內(nèi)容、要求等信息下達(dá)給他們,讓其深入開展調(diào)查研究,收集和反饋相關(guān)信息。②要充分發(fā)揮立法咨詢專家的學(xué)術(shù)調(diào)研優(yōu)勢,通過邀請有關(guān)專家、學(xué)者和富有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法律工作者參加調(diào)研活動,請他們對法規(guī)起草過程進(jìn)行全面系統(tǒng)的診斷,力求使地方立法體現(xiàn)科學(xué)性、全面性的要求。③發(fā)揮專職立法工作者之間的專門考察優(yōu)勢,積極組織立法考察,通過“走出去、請進(jìn)來”開闊眼界,收集資料,學(xué)習(xí)借鑒好的經(jīng)驗(yàn)和做法,開拓立法視野,擴(kuò)展思路,使地方立法工作少走或不走彎路,既統(tǒng)籌全局,又體現(xiàn)地方特色。
          4.4 建立完善立法后的“跟蹤”機(jī)制
          以立法后續(xù)評估的“跟蹤”機(jī)制推進(jìn)地方立法公開、提升立法質(zhì)量主要通過三項(xiàng)制度來落實(shí):①立法評估制度,建立立法評估機(jī)制,通過執(zhí)法實(shí)踐和后續(xù)的監(jiān)督、評估,適時公開地方立法的質(zhì)量和效果,實(shí)現(xiàn)地方立法工作的科學(xué)化、規(guī)范化,制度化,有利于不斷提升立法質(zhì)量。②法規(guī)解釋制度,在保持原法規(guī)條文不變的情況下,通過闡釋法規(guī)條文的含義,擴(kuò)大或延長法規(guī)條文的適用范圍是一種經(jīng)濟(jì)節(jié)約、簡便快捷的立法形式,也是地方立法公開接受監(jiān)督和考驗(yàn)、幫助公眾理解法律的必要措施。建立法規(guī)解釋制度,對已有的法規(guī)需要進(jìn)一步明確具體的含義以及法規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況需要明確法規(guī)適用依據(jù)的,都可以提請立法機(jī)關(guān)做出解釋。③定期清理制度,這是通過“立法回頭看”公開立法質(zhì)量的重要形式。隨著社會的發(fā)展變化和國家法律體系的逐步完善,地方性法規(guī)的權(quán)威性和實(shí)效性越來越受到更多的關(guān)注。通過對現(xiàn)行地方法規(guī)進(jìn)行定期清理,及時修改或廢止那些不合時宜的、違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的、與上位法相抵觸的地方法規(guī)或其有關(guān)條文,以保持地方法規(guī)的權(quán)威性和時代活力。因此,必須把定期清理、及時修改和廢止地方法規(guī)與制定新法規(guī)工作擺在同等重要的位置,及時研究社會變化,清理無用或過失的信息,以進(jìn)一步完善地方立法信息公開、促進(jìn)科學(xué)立法。
          通過以上四大機(jī)制的建立和完善,地方立法信息公開的各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)緊扣,形成信息傳遞與反饋的暢通回路,以此全面提升地方立法的質(zhì)量和水平,實(shí)現(xiàn)地方立法的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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