以加強編制管理等措施治理“吃空餉”，治標不治本，消除其財政基礎(chǔ)才是治本之策。 　　說起“吃空餉”，1999年10月31日《經(jīng)濟參考報》一篇《9歲吃“皇糧”，10歲穿“官服”》的報道，曾經(jīng)讓人們“開了眼界”――當時，寧夏同心縣這個人口僅33萬的貧困縣，吃“皇糧”者多達1.1萬人，超編2800多人；其中，有“拿著俸祿不上朝”的“掛職干部”，“輪流”上班的“輪崗干部”，10歲的“娃娃干部”、“書包干部”，四五歲的“學齡前兒童干部”；記者發(fā)現(xiàn)，一個只有3座墓碑的陵園里，竟然供養(yǎng)著20個管理人員。種種“吃空餉”令人匪夷所思。事件披露后，同心縣進行了整頓，涉及這一事件的3名縣委書記也受到黨紀國法的懲處。
　　但是，8年之后，“同心現(xiàn)象”并沒有絕跡。其他地方暫且不提，5月23日《寧夏日報》頭版頭條報道，在最近一次清理工作中，全區(qū)清理出“吃空餉”人員1062名，其中赫然標明：同心縣105名。
　　難道說“吃空餉”成了頑癥?
　　
　　“吃空餉”現(xiàn)象的“前世今生”
　　
　　當前的“吃空餉”現(xiàn)象，主要有在編不在崗、死亡不注銷、調(diào)出不下編、冒領(lǐng)虛報工資等幾種形式，最典型、最容易引起公憤的是沒有編制且長期不上班領(lǐng)著全額財政工資。從“吃空餉”的典型形式看，可以說古今中外屢見不鮮。
　　例如英國，從君主立憲制度建立后到19世紀30年代，政府事務(wù)增加，文官數(shù)量激增，但現(xiàn)代財政制度、公務(wù)員制度尚未形成，受到“恩賜制”等影響，文官系統(tǒng)紊亂。我國英國史學者閻照祥曾經(jīng)指出，文官薪俸參差不齊，收入多寡不等，實職、虛銜和干薪并存等，是當時英國文官管理混亂的重要表現(xiàn)之一。而所謂“干薪”，就是“吃空餉”。1730年代，第一任內(nèi)閣首相沃波爾的兒子尚年幼，每年卻可支取400英鎊年金；有人一身多職、雇人代職；1780年，人們發(fā)現(xiàn)，有審計官竟然30年“不在崗”；個別部門中，領(lǐng)取干薪或雇人代職者人數(shù)竟然超過實際理事的文官。
　　再看今日的非洲國家喀麥隆，新華網(wǎng)8月16日的消息稱，該國公務(wù)員隊伍進行全面清查時發(fā)現(xiàn)，至少有4.5萬名已不在職的“吃空餉”公務(wù)員仍在領(lǐng)取工資，而這個國家目前登記在冊的在職公務(wù)員一共14.6萬名，退休公務(wù)員10余萬名。“吃空餉”人數(shù)占在冊公務(wù)員的比重接近31％，估計也是世界之最了。
　　
　　中國歷史上也不乏“吃空餉”現(xiàn)象。清朝中后期，從中央到地方，官吏貪污腐敗日益嚴重，所謂“官侵”、“吏蝕”，手段之一就是“吃空餉”。史載，嘉慶十一年，直隸省司書(相當于會計)王麗南等私刻假印、舞弊營私大案暴露。王麗南串通24個州縣官吏，自嘉慶元年開始，“于地丁耗羨雜稅項下，俱有虛收虛抵，重領(lǐng)冒支等弊”，共侵盜銀31萬余兩。嘉慶十四年，工部書吏蔡泳受、王書常等人，在皇帝眼皮底下，采取假印舞弊、捏造大員姓名等手段共冒領(lǐng)銀物14次，總計價值7萬余兩。在軍隊中，綠營官兵待遇低下，糧餉不及八旗官兵的1／3，于是將官通過吃空額來補償，稱為“蔭糧”。大量冒濫吃缺，造成軍營實際人數(shù)嚴重不足，遇到上級檢閱，則臨時雇人充數(shù)，騎兵臨時借馬、水師雇尋漁民，堪為奇觀。清末新政、民國時代，“吃空餉”花樣翻新，國民黨軍隊中軍官“吃空餉”也是公開的秘密。
　　
　　
　　“吃空餉”消耗了多少財政
　　
　　新中國成立到上個世紀80年代，“吃空餉”極為罕見。不過，隨著社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌，政府財政、人事管理領(lǐng)域等一定程度的失序，“吃空餉”現(xiàn)象死灰復(fù)燃，90年代以來趨于嚴重。有跡象表明，在全國各地尤其是中、西部，地方、基層行政機關(guān)、事業(yè)單位、國有壟斷企業(yè)等，“吃空餉”現(xiàn)象絕非個別。2005年11月，中央機構(gòu)編制委員會官員也承認：一些地方“吃空餉”現(xiàn)象較為普遍。據(jù)此，中央編辦決定，在全國開展清理“吃空餉”工作。
　　在此次全國統(tǒng)一開展清理工作以前，湖北、湖南、四川、安徽等一些地市或縣，前幾年已有所動作。如湖北大冶市2001年清理出“吃空餉”人員272人，湖南邵陽市2003年底清理出201人，四川南充市2004年10月至2005年8月清理出6760人，安徽亳州2004年清理出2484人。這些地方的清理工作，一方面產(chǎn)生了強烈的社會反響，引起政府高層及輿論對“吃空餉”問題的重視，一方面為全國范圍的清理工作提供了經(jīng)驗。2005年底開始的全國范圍內(nèi)的清理工作，目前仍在持續(xù)。
　　從媒體公開報道中提供的清理成果方面的信息看，清理工作取得一些成績。附表“部分省(區(qū)、市)清理情況”顯示，已完成清理工作的四川、海南、重慶、湖南、河南、寧夏、內(nèi)蒙古等7個省及自治區(qū)，共清理出“吃空餉”者7萬多人。
　　清退“吃空餉”人員的直接效果是減少了政府財政支出�！俺钥震A”人員年人均消耗財政支出的數(shù)額各地不一，用已披露的有關(guān)數(shù)據(jù)測算，河南是7365元，湖南、重慶均接近5000元；四川“吃空餉”人數(shù)中由于包括了被清理的吃救濟空餉的人數(shù)，年人均消耗財政支出較低，僅為1700多元。而陜西西安市副市長曾經(jīng)估計，吃空餉者平均每人每年2萬元。根據(jù)2005年中國統(tǒng)計年鑒計算，這7個省份2004年行政管理費接近405.6億元，如果“吃空餉”者以年人均消耗財政支出5000元～2萬元計，上述7個省及自治區(qū)一年共減少支出3.5億～14億，行政管理費可節(jié)省0.9％～3.5％。
　　
　　
　　財政民主化是治本之策
　　
　　閑職、干薪等“吃空餉”現(xiàn)象也是18世紀英國政府的頑疾。18世紀末以后，英國文官系統(tǒng)歷經(jīng)兩次大的改革，到19世紀中后期政府體制趨于成熟，當然也消除了“吃空餉”。兩次改革的主要內(nèi)容包括整頓財政混亂、立法強制清除閑職干薪、由議會決定文官薪金、文官職位分類、考任制、供給制等。改革在實質(zhì)上先是完善了公共財政，徹底實現(xiàn)了西方式財政民主化，后來則形成了現(xiàn)代公務(wù)員制度。
　　具體來說，1780年到19世紀初，英國文官系統(tǒng)進行第一次改革。當時，除前述“文官薪俸參差不齊，收入多寡不等，實職、虛銜和干薪并存等”外，還存在文官錄用無常規(guī)可據(jù)、任憑要人指定以及文官管理混亂、效率低下等問題，“文官系統(tǒng)腐敗、瀆職和低效”。盡管這些問題引起了當時政界和世人的關(guān)注和批評，不過，批評的焦點和改革的切入點卻是財政混亂問題。比如，下院責令成立專門委員會調(diào)查政府財務(wù)和文官收支狀況，委員會后來提出改革措施包括：嚴格財務(wù)管理制度，統(tǒng)一賬簿謄寫格式和文字；廢除閑職干薪，裁減冗員，明確職守；實行統(tǒng)一的等級薪俸制，廢除額外收入；實行統(tǒng)一的退休和退休金制度；財政部等高級文官必須立誓廉潔守法，如若違反立即罷免……閑職、干薪，起初采用“自然消亡”方式，1797年后，方式改變，政府通過議會立法直接清除 了關(guān)稅和土地稅等部門中的一些閑職；1816年，又通過立法，將文官薪金由政府各部自籌自管改為議會核定。
　　改革當然不是一帆風順，也有停頓、徘徊，不過，側(cè)重財政整頓的第一次改革，從源頭上清除了買賣官職、貪污賄賂、虛銜、干薪等腐敗現(xiàn)象滋生的土壤，從財政支出方面進一步完善了公共財政體制，也奠定了現(xiàn)代公務(wù)員制度的財政基礎(chǔ)。至于錄用、考核、晉升等旨在改善文官素質(zhì)、提高工作效率的革新，則是19世紀50～70年代第二次改革的主要內(nèi)容；當時提出并采用職位分類、公開考試錄用、功績晉升制等辦法，以后又逐步完善，開啟現(xiàn)代公務(wù)員制度的先河。此后，英國政府保持了廉潔、高效。
　　眾所周知，現(xiàn)代西方政治文明發(fā)端于英國，英國現(xiàn)代政治文明肇始于1215年國王與貴族達成的限制國王納稅權(quán)的《大憲章》，功成于議會對國王及其政府的全部財政決定權(quán)的掌控。英國文官改革的經(jīng)驗說明，以財政改革為切入點，建立現(xiàn)代公共財政制度，是根除腐敗、建立廉潔政府的治本之策。
　　當前我國“吃空餉”現(xiàn)象既是政府人事也是財政領(lǐng)域中一定程度的管理失序的產(chǎn)物。同人事管理領(lǐng)域的失序比較，當前我國財政管理更為混亂。由此，整頓財政，實現(xiàn)財政民主化，建立有中國特色的公共財政制度，是政府轉(zhuǎn)型的當務(wù)之急。當前財政管理中的混亂，從財政收入看，一方面是征稅能力不足，另一方面是“三亂”現(xiàn)象泛濫成災(zāi)，其體制根源是稅費制度設(shè)計不合理，而政治根源在于納稅人的權(quán)利沒有得到保障，納稅人無法有效監(jiān)督政府，其后果是政府收入結(jié)構(gòu)不合理，地方、基層、部門、單位等分散了公共資金，中央或上級政府治理能力下降。
　　眾所周知，1990年代以來，政府全部收入包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、制度外收入三部分，中央或上級政府實際上只控制監(jiān)管了預(yù)算內(nèi)收入以及一部分預(yù)算外收入，而少則數(shù)百億、多則數(shù)千億元的部門、單位制度外收入(“小金庫”)游離于監(jiān)管之外。從財政支出看，預(yù)算內(nèi)資金使用中的挪用、截留、低效等現(xiàn)象，問題還不算嚴重；但支出結(jié)構(gòu)不合理，尤其是行政管理費膨脹迅速；不受控制的部分預(yù)算外收入及絕大部分制度外收入的使用，支撐了公務(wù)消費的巨大規(guī)模，如每年數(shù)千億的公車消費、公款吃喝、公款旅游、公款培訓(xùn)等；而公務(wù)員收入分配秩序混亂、超編、“吃空餉”現(xiàn)象等，正是一些單位、部門收支混亂的外在體現(xiàn)。所以，以加強編制管理等措施治理“吃空餉”，治標不治本，消除其財政基礎(chǔ)才是治本之策。
　　(作者單位：上海師范大學法政學院)

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