轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)改革成為全國“兩會(huì)”的雙重奏，也構(gòu)成了不同階層代表、委員之間議政交鋒的隱含的分界線。從“兩會(huì)”前社會(huì)改革措施密集出臺(tái)來看，還有3年任期的本屆中央政府的緊迫感十分強(qiáng)烈。可以說，本次“兩會(huì)”將標(biāo)志著中國正式進(jìn)入一個(gè)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)下的社會(huì)改革為重心的改革階段。
　　又到全國“兩會(huì)”時(shí)。對(duì)于“最為復(fù)雜”的2010年來說，此次全國“兩會(huì)”將給出哪些明朗化的指向?
　　從2010年開年后的形勢(shì)來看，最復(fù)雜，并不僅僅在于后金融危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)的走向和刺激政策的進(jìn)退抉擇，更是由于中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)改革和政治改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的相互影響、相互制約、互為決定成敗的周期。
　　一方面，中央政府已經(jīng)將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式當(dāng)作經(jīng)濟(jì)工作的主軸，集中地方大員在北京研討就是明證。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式至少在表面上已經(jīng)成為各級(jí)官員的口頭禪，其提出多有時(shí)日，但只有在危機(jī)的倒逼下才真正變成官員們的自覺行動(dòng)。
　　另一方面，危機(jī)的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)和社會(huì)矛盾的凸顯，社會(huì)建設(shè)成為關(guān)注的重要課題。在進(jìn)入2010年之后，新的社會(huì)領(lǐng)域改革的路線圖和重大政策逐漸浮出水面：
　　《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》從2010年1月1日起施行，包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可在跨省就業(yè)時(shí)隨同轉(zhuǎn)移。發(fā)改委最近向全國人大常委報(bào)告說，計(jì)劃著手研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案。
　　2月2日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定按照先行試點(diǎn)、逐步推開的原則，由各省(區(qū)、市)分別選擇1～2個(gè)城市或城區(qū)，開展公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。
　　2月26日，發(fā)展改革委向全國人大常委會(huì)報(bào)告了擬在收入分配改革方面采取的四大措施。而國務(wù)院去年提出要加快出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見及實(shí)施細(xì)則》。
　　2月28日，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室公布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》，公開征求社會(huì)意見。
　　轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)改革將成為本次全國“兩會(huì)”的雙重奏，也構(gòu)成了不同階層代表、委員之間議政交鋒的隱含的分界線。從全國“兩會(huì)”前社會(huì)改革措施密集出臺(tái)來看，還有3年任期的本屆中央政府的緊迫感十分強(qiáng)烈。也可以說，本次全國兩會(huì)將標(biāo)志著中國正式進(jìn)入一個(gè)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)下的社會(huì)改革為重心的改革階段。社會(huì)改革不成功，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也終將不會(huì)成功。
　　但社會(huì)改革最大的障礙卻是來自于政治――公權(quán)力私有化。這決定了未來社會(huì)改革將是一個(gè)反復(fù)博弈、起起伏伏的過程。
　　
　　社會(huì)問題背后
　　
　　中央政府推動(dòng)的社會(huì)改革就是要建立全國性的統(tǒng)一的基本社會(huì)制度，比如醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房保障等。但這都需要相應(yīng)的地方“配套”。在官員的GDP指揮棒沒有根本改變，或者說沒有找到更好的激勵(lì)地方的辦法的情況下，發(fā)展型地方政府向服務(wù)型地方政府的轉(zhuǎn)變一直步履維艱。
　　這也是中央政府的社會(huì)改革意圖得不到積極落實(shí)，而溫家寶總理在幾年前的《政府工作報(bào)告》中就提出政府執(zhí)行力問題的基本原因，也是人們常說的政令不出京、政令不出中南海的基本背景。
　　執(zhí)行力問題在“人民群眾最關(guān)心的利益問題”方面體現(xiàn)得最為典型�，F(xiàn)在一個(gè)比較突出的社會(huì)現(xiàn)象就是社會(huì)問題的再現(xiàn)，比如三聚氰胺再現(xiàn)，黑磚窯再現(xiàn)，欠薪屢禁不止……一旦事情足夠惡劣，中央政府一定出面。有關(guān)部門的口頭禪是嚴(yán)查“背后的腐敗”。這些社會(huì)問題的背后當(dāng)然有官員個(gè)體的腐敗，但從體制角度而言，“治理一出現(xiàn)一再治理一再出現(xiàn)”這樣一個(gè)反復(fù)循環(huán)的過程說明，著眼于官員個(gè)體懲罰的治理腐敗行動(dòng)，已不足以解決這些社會(huì)問題，因?yàn)槠浔澈蠖加斜容^成熟的公權(quán)力私有化的利益鏈條。中央文件的層層落實(shí)沒有達(dá)到真實(shí)效果，反而是類似重慶打黑、晉煤國有化這樣爭議頗大的行動(dòng)掀開了利益鏈條的蓋子。
　　在公權(quán)力約束機(jī)制一直沒有健全的情況下，發(fā)展型地方政府在促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也滋生了大量的公權(quán)力私有化現(xiàn)象�，F(xiàn)在越來越多的社會(huì)問題和社會(huì)事件的出現(xiàn)，都暴露出背后的公私之間的利益輸送黑幕。3月1日，上海方面正式開審倒樓事件，通過報(bào)道人們得知，那個(gè)所謂私營房地產(chǎn)開發(fā)公司是竊取了集體財(cái)產(chǎn)改制而成，并有行政人士參與其中，其盈利流入私營公司而成本和虧損由集體企業(yè)承擔(dān)。在沒出事前，這樣一個(gè)公權(quán)私用牟取城鄉(xiāng)結(jié)合部級(jí)差土地收入的斂財(cái)模式一直正常運(yùn)轉(zhuǎn)。與之相對(duì)比的是，廣大農(nóng)民還不能普遍從土地和房屋等權(quán)利中獲得財(cái)產(chǎn)性收入。
　　由于網(wǎng)絡(luò)參政的興起，社會(huì)事件背后隱藏的利益輸送黑幕越來越頻繁地被揭露。幾乎每一次重大社會(huì)事件，都會(huì)帶來全民性聲討，在重大社會(huì)事件爆發(fā)之時(shí)，民意的第一反應(yīng)也是深挖背后的腐敗黑幕。遺憾的是，每一次民意的猜測(cè)最后都是對(duì)的。這就給中央政府的治理方式提出了一個(gè)新的課題：認(rèn)真反思公權(quán)力私有化鏈條的形成，從制度上預(yù)防這種鏈條的重復(fù)再生產(chǎn)。
　　
　　利益剛性
　　
　　公權(quán)力私有化不僅在社會(huì)問題中體現(xiàn)得很明顯，在中央政府著力推動(dòng)的社會(huì)改革中，公權(quán)力變革也往往是成敗的關(guān)鍵。一種情況是，社會(huì)領(lǐng)域的改革，如果單方面將官員群體劃入“特區(qū)”，那么改革試點(diǎn)往往會(huì)進(jìn)退維谷，甚至偃旗息鼓。比如事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)過去已經(jīng)一年，沒有明顯進(jìn)展。在去年底十一屆全國人大常委會(huì)三審《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》時(shí)，有不少常委會(huì)委員就反對(duì)“公務(wù)員另搞一套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。社會(huì)意見也非常強(qiáng)烈。政府機(jī)關(guān)的公費(fèi)醫(yī)療并軌也被認(rèn)為是醫(yī)保改革最后的堡壘。
　　無論是已經(jīng)開始試點(diǎn)的公立醫(yī)院改革，還是正在征求社會(huì)意見的教改綱要，專家和輿論最為擔(dān)憂的問題正是政府職能轉(zhuǎn)變。公立醫(yī)院改革中叫“政事分開，管辦分離”，教改中是政校分開，管辦分離，即“去行政化”。
　　改革方案中的“積極探索”、“逐步”這些字眼說明改革的難度。正如教育部部長袁貴仁說的那樣：“隨著改革的深入，共識(shí)度會(huì)越來越低，因?yàn)樗�既涉及觀念、體制，還涉及切身利益。”和社會(huì)問題一樣，社會(huì)事業(yè)長期的政事不分、管辦不分已經(jīng)形成了剛性的利益結(jié)構(gòu)。不少衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)院之間早已結(jié)成了利益共同體。教育行政化的另一面就是教育界和一級(jí)政府或政府機(jī)構(gòu)之間的資源相互輸送關(guān)系。政府職能的扭曲和社會(huì)事業(yè)公益性的弱化是緊密聯(lián)系在一起的。在此之下，也產(chǎn)生了大量的腐敗和公共資源的浪費(fèi)現(xiàn)象。
　　可以說，社會(huì)領(lǐng)域的諸多難題，經(jīng)常可以找到公權(quán)力私有化的影子：上學(xué)難的背后有壟斷國企和學(xué)校利益合謀式的聯(lián)建或者內(nèi)部人保送，城市管理混亂的背后有公共投資為單位和個(gè)人謀取私利現(xiàn)象，普通勞動(dòng)者工資增長“被平均”的背后是壟 斷企業(yè)職工的福利費(fèi)增長和低廉享受本企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，大學(xué)生就業(yè)難的背后是“就業(yè)比爸爸”，基層治理公信力危機(jī)背后有干部權(quán)力的家族世襲現(xiàn)象，如此等等。
　　社會(huì)治理和社會(huì)改革的成敗，已經(jīng)取決于新一輪的公權(quán)力變革成功與否。
　　
　　制度意識(shí)
　　
　　人們已經(jīng)注意到，在2009年底，中央政府已經(jīng)公開宣示，官員要增強(qiáng)制度意識(shí)，法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外。
　　人們常說，我們現(xiàn)在的制度還不夠多嗎?2月23日，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》發(fā)布，其中規(guī)定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的52個(gè)“不準(zhǔn)”�？梢哉f幾乎囊括了所有公權(quán)力私有化的可能方式。其中，禁止私自從事營利性活動(dòng)和禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親屬及身邊工作人員謀取利益方面就有14條禁令。
　　但仔細(xì)考察就可以發(fā)現(xiàn)，中央政府提出的制度建設(shè)，特別是那些能夠直接切斷各種公權(quán)私用的利益輸送渠道的具體制度，比如公共預(yù)算透明制度、防止官員利益沖突制度、官員利用影響力受賄入罪的司法制度、領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)逐漸透明制度、人大代表對(duì)選民負(fù)責(zé)的制度等等，處于剛提出命題的階段，或者像利用影響力受賄入罪這樣尚無司法實(shí)踐。政府采購為什么今天才提出來建立三代血親回避制度?司法腐敗蔓延之后，有的地方也才開始嘗試建立法官的“單方退出機(jī)制”(法院干部配偶子女不能當(dāng)律師)。
　　實(shí)際情況正是，真正能夠切斷公權(quán)私用的制度剛開始破題，真正約束權(quán)力的法律遲遲難以出臺(tái)，比如被稱為行政法治建設(shè)“立法三部曲”“收官”之作的《行政強(qiáng)制法》。3月4日，十一屆全國人大三次會(huì)議大會(huì)發(fā)言人李肇星介紹說，將繼續(xù)審議《行政強(qiáng)制法》等法律案。此時(shí)，距離全國人大法制工作委員會(huì)正式啟動(dòng)該法起草工作已經(jīng)整整過去了10年。
　　在對(duì)這些制度的討論中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，“既得利益”是最大難題。現(xiàn)在有一種特別流行的推進(jìn)改革的建議：老人老辦法，新人新辦法。比如教育去行政化方面的校長問題，有全國人大常委會(huì)委員就提出，以后新提拔的校長就不設(shè)級(jí)別，原來的仍然保留身份。同時(shí)，還要考慮學(xué)者從政的問題，如果取消行政級(jí)別，那么就應(yīng)該允許教授既可以到政府當(dāng)市長，也可以到省里當(dāng)省長，沒有級(jí)別限制。
　　又比如，黨政一把手信息透明現(xiàn)在難度很大，就有專家建議，老人老辦法，新任各種一把手和后備干部的信息透明制度要建設(shè)起來。而從公費(fèi)醫(yī)療到職工基本醫(yī)保的平穩(wěn)過渡，也有專家建議，新人新辦法，新進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的，特別是新提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部，不應(yīng)再進(jìn)入原公費(fèi)醫(yī)療制度框架中。
　　這種不約而同的“老人老辦法，新人新辦法”的策略建議，本質(zhì)上是一種變相的贖買政策：實(shí)際上就是通過承認(rèn)在位者的“既得利益”來換取今后的制度變革。因?yàn)椤袄先恕钡母母镒枇μ�大，“新人”的改革阻力較小。但這種用心良苦的設(shè)計(jì)行得通嗎?
　　對(duì)于中央政府來說，實(shí)現(xiàn)“以人為本”的轉(zhuǎn)變后，如何把“新三民主義”(權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀)的理念落實(shí)到具體制度層面，將是和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、社會(huì)改革一樣艱巨的歷史重任。這樣的制度建設(shè)已經(jīng)無法回避和拖延。
　　并且，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和社會(huì)改革中，中央和地方的博弈將進(jìn)入一個(gè)新的周期。對(duì)中央政府來說，現(xiàn)在需要出臺(tái)或者鼓勵(lì)地方創(chuàng)新出一系列促進(jìn)公權(quán)力透明化和公正使用的制度，讓社會(huì)和民眾獲得制約政府的力量，切斷公權(quán)私用的各種利益輸送渠道，使政府掌握和左右的資源更多的向社會(huì)和民眾傾斜。這也是著名政治學(xué)家鄭永年教授所提出的中央政府和民眾聯(lián)合制約地方政府的要義所在。
　　正如國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》談到反腐倡廉時(shí)說的：“這直接關(guān)系政權(quán)的鞏固。”“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧�！庇行┘鹊美�益是必須要打破的，民眾的權(quán)利是無法變通的，贖買更不可能搞定一切。

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