隨著農(nóng)村社會(huì)的開放和家庭紐帶的漸漸松解,親屬對(duì)孤兒的養(yǎng)護(hù)義務(wù)色彩逐漸減少。中國(guó)社會(huì)正在變得跟許多發(fā)達(dá)國(guó)家一樣,養(yǎng)育孤兒這樣的責(zé)任逐漸由民間轉(zhuǎn)向政府來(lái)承擔(dān)。但怎樣讓政府提供的福利性服務(wù)真正達(dá)到所需要的群體,是一個(gè)很大的考驗(yàn)。
　　
　　在10月份的一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》終于獲得通過(guò),7項(xiàng)基本制度和首期的25億中央財(cái)政資金撥付標(biāo)志著中國(guó)兒童福利制度終于從最弱勢(shì)的孤兒群體開始了全面覆蓋的進(jìn)程。
　　“在國(guó)務(wù)院的常務(wù)會(huì)議上,討論孤兒養(yǎng)育的事務(wù),這在中國(guó)的歷史上還是第一次。”在北京師范大學(xué)壹基金研究院院長(zhǎng)王振耀看來(lái),這個(gè)會(huì)議與1909年美國(guó)總統(tǒng)羅斯福在白宮召開的兒童會(huì)議一樣,標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家兒童福利制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。
　　在擔(dān)任民政部社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)期間,王振耀就一直致力于推動(dòng)此事。事實(shí)上,正是從2005年民政部第一次對(duì)全國(guó)孤兒現(xiàn)狀進(jìn)行摸底調(diào)查開始,孤兒養(yǎng)育才逐漸成為一個(gè)為社會(huì)所關(guān)注的問(wèn)題。正是那次全面的調(diào)查后發(fā)布的報(bào)告,才讓包括政府決策高層在內(nèi)的很多人知道中國(guó)有57萬(wàn)孤兒,多數(shù)分布在農(nóng)村,生存狀況不盡人意,與“鰥寡孤獨(dú)皆有所養(yǎng)”的社會(huì)理想相去甚遠(yuǎn)。
　　2005年至今,經(jīng)歷了兩次大地震等自然災(zāi)害以及日常衍生,根據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì),中國(guó)孤兒數(shù)量已經(jīng)增加到71.2萬(wàn)。無(wú)論是25億的資金安排還是70多萬(wàn)的孤兒總量,從數(shù)量上聽起來(lái),都算不上什么大事。不過(guò),比資金安排更重要的是中國(guó)新型兒童福利制度的雛形已基本確立。
　　
　　誰(shuí)在養(yǎng)育孤兒?
　　
　　中國(guó)到底有多少孤兒?很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái),這個(gè)問(wèn)題都沒有一個(gè)清晰的答案。一直到2005年,民政部才啟動(dòng)了1949年以來(lái)中國(guó)第一次全國(guó)范圍內(nèi)的孤兒現(xiàn)狀調(diào)查,最終發(fā)布了一份名為《我國(guó)孤兒現(xiàn)狀與面臨的困境》的調(diào)查報(bào)告。報(bào)告稱,全國(guó)18周歲以下父母雙亡及事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的未成年人共計(jì)57.3萬(wàn)人,其中有接近90%都是農(nóng)村孤兒,而西藏、青海等西部地區(qū)的孤兒率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京、上海等東部大城市。
　　這個(gè)數(shù)字到2009年重新統(tǒng)計(jì)時(shí),很快就變成了71.2萬(wàn)。這中間有地震孤兒集中出現(xiàn)的因素,但更多的是隨著國(guó)家養(yǎng)育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高和落實(shí),更多原本由親戚代養(yǎng)的孤兒都開始踴躍申報(bào)。
　　北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授尚曉援是中國(guó)最早關(guān)注孤兒養(yǎng)育問(wèn)題的學(xué)者之一,她也是當(dāng)年孤兒調(diào)查工作的主要參與者。在她看來(lái),相對(duì)于中國(guó)的人口基數(shù)而言,這樣的孤兒總量其實(shí)是很少的。
　　“一旦國(guó)家開始發(fā)放補(bǔ)助資金,孤兒的數(shù)量肯定還會(huì)增加�！蓖跽褚�也說(shuō),很多國(guó)家的孤兒比例不是這樣的,應(yīng)該更多一些,現(xiàn)在的統(tǒng)計(jì)只是地方報(bào)上來(lái)的情況,并沒有覆蓋全面。
　　事實(shí)上,中國(guó)孤兒總量的調(diào)查一直都不是件容易的事,傳統(tǒng)的大家族觀念,讓多數(shù)父母雙亡的孩子都進(jìn)入了叔叔伯伯等親屬家庭。多年來(lái),政府并沒有對(duì)這些由親戚代養(yǎng)的孤兒有實(shí)質(zhì)性的救助,也因此,民間社會(huì)自主登記孤兒的主動(dòng)性并不強(qiáng)。
　　不過(guò),也正是中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)的宗族觀念,在很大程度上消解了孤兒養(yǎng)育的困境,承擔(dān)了部分本該由政府承擔(dān)的責(zé)任,讓它并沒有惡化成一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。但是,這樣的傳統(tǒng)卻在中國(guó)社會(huì)商品經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步中日益呈現(xiàn)出瓦解的狀態(tài)。
　　在孤兒調(diào)查中,尚曉援注意到了一個(gè)很明顯的變化:隨著農(nóng)村社會(huì)的開放和家庭紐帶的漸漸松解,親屬對(duì)孤兒的養(yǎng)護(hù)義務(wù)色彩逐漸減少,孤兒的叔叔伯伯等親屬不再認(rèn)為撫養(yǎng)他們是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖?與以往相比,孤兒受歧視、乃至受虐待的可能性都增加了。
　　中國(guó)社會(huì)正在變得跟許多發(fā)達(dá)國(guó)家一樣,養(yǎng)育孤兒這樣的責(zé)任逐漸由民間轉(zhuǎn)向政府來(lái)承擔(dān)。一直以來(lái),尚曉援也都在呼吁政府應(yīng)該承擔(dān)起養(yǎng)育孤兒的責(zé)任。也因此,10月12日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《加強(qiáng)孤兒保障工作意見》以及一攬子制度和25億中央財(cái)政資金,讓她感到特別高興,5年來(lái)參與推動(dòng)此事的諸多民間機(jī)構(gòu)、民政官員和學(xué)者為此還特地在北師大召開了一次“慶功會(huì)”。
　　“沒有國(guó)家的力量,我們不可能對(duì)中國(guó)所有的兒童提供保護(hù)�！鄙袝栽�說(shuō),這個(gè)事情,單是胡錦濤主席至少就批示了3次,溫家寶總理以及其他中央領(lǐng)導(dǎo)都做過(guò)多次批示。
　　事實(shí)上,近年來(lái),在諸多的社會(huì)政策領(lǐng)域,倡導(dǎo)政府主導(dǎo)責(zé)任回歸都越來(lái)越成為一種聲勢(shì)浩大的潮流。尤其是金融危機(jī)之后,與西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐步削減社會(huì)福利的政治風(fēng)潮相反,中國(guó)社會(huì)內(nèi)部要求政府加大社會(huì)福利建設(shè)的呼聲一浪高過(guò)一浪,但這些呼聲取得實(shí)質(zhì)成效的卻鳳毛麟角。兒童福利制度建設(shè)的起步,可以算得上是第一個(gè)真正取得成效的領(lǐng)域。
　　雖然,對(duì)于中國(guó)是不是應(yīng)該致力于建設(shè)一個(gè)福利型社會(huì),在學(xué)術(shù)界尚且爭(zhēng)論不休,但毫無(wú)疑問(wèn),對(duì)于政府而言,投入福利建設(shè)是鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)最有利的武器。兒童福利建設(shè)也算得上是投入產(chǎn)出比最高的一個(gè)領(lǐng)域。
　　在尚曉援看來(lái),他們所從事的研究和呼吁之所以能夠不斷取得進(jìn)展,很大程度上是因?yàn)?不論對(duì)公眾還是政府官員來(lái)說(shuō),這都是一項(xiàng)有著強(qiáng)烈道德正義性的事務(wù)。
　　她舉了一個(gè)孤兒院院長(zhǎng)告訴她的例子:原來(lái)有一個(gè)有名的政府官員,先在北京因?yàn)榉堑浔徽{(diào)到山西工作不久,又因?yàn)榈V難被免職了,他去了兒童福利院,看到兒童的生活標(biāo)準(zhǔn)非常低,答應(yīng)解決這個(gè)問(wèn)題,但很快被免職了。在免職之前,他還趕著簽了最后一項(xiàng)文件,把孤兒生活費(fèi)的問(wèn)題解決了。
　　
　　政府如何承擔(dān)責(zé)任?
　　
　　“這個(gè)事讓我特別相信人性善,即使自己的仕途出現(xiàn)很大挫折,他想做的最后一件事還是完成對(duì)孤兒的承諾�！鄙袝栽�說(shuō),這使她相信自己的事業(yè)有道德的正義性。
　　但對(duì)于一項(xiàng)復(fù)雜的制度建設(shè)而言,道德正義性顯然不能解決所有問(wèn)題。尤其是兒童福利,一直以來(lái),政府承擔(dān)責(zé)任的主要途徑都是通過(guò)遍布各地的國(guó)有兒童福利院,這是中國(guó)最特殊的一個(gè)國(guó)情,也是各方爭(zhēng)議較多的一個(gè)問(wèn)題。
　　“同外沒有專門的、大型的兒童福利院,中國(guó)有,而且是我們國(guó)家兒童福利的載體�！泵裾�部下屬的中國(guó)收養(yǎng)中心主任張世峰說(shuō),“我們并不提倡所有兒童,都要在機(jī)構(gòu)里去養(yǎng)育,但是中國(guó)人口眾多,包括棄嬰等社會(huì)現(xiàn)象突出,決定了在一定的歷史時(shí)期必須有兒童福利院。”
　　“在很多貧困的農(nóng)村地區(qū),福利院的生活條件、教育條件和康復(fù)設(shè)施遠(yuǎn)比家庭好,這也是必須考慮的一個(gè)同情�！鄙袝栽�也說(shuō),在他們的調(diào)查中,大約有將近7萬(wàn)孤兒生活在兒童福利院中,其中大部分都是被父母遺棄的殘疾兒童。
　　但事實(shí)上,在學(xué)術(shù)領(lǐng)域,全世界已有共識(shí),兒童最好的成長(zhǎng)環(huán)境是家庭,而集中供養(yǎng)的兒童福利院則是不理想的模式。絕大部分發(fā)達(dá)國(guó)家也早已在多年前就停止了孤兒院建設(shè),比如澳大利亞,早在上世 紀(jì)80年代就關(guān)閉了最后一個(gè)孤兒院。
　　2005年民政部的孤兒調(diào)查報(bào)告引起中央領(lǐng)導(dǎo)的重視后,國(guó)務(wù)院15個(gè)部委也曾聯(lián)合發(fā)布了一份《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》,該意見被落實(shí)執(zhí)行后,最主要的一個(gè)舉措就是實(shí)施了“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”:從2006年起,民政部每年從部本級(jí)福利彩票公益金中安排2億元予以資助,加上地方財(cái)政的投入,要求用5年時(shí)間,從中央到地方投入資金60億元,在全國(guó)大中城市建設(shè)和完善集養(yǎng)護(hù)、救治、教育、康復(fù)、特教于一體的兒童福利機(jī)構(gòu)。
　　經(jīng)過(guò)將近5年的建設(shè),可以說(shuō),在很多地方,尤其是大城市,中國(guó)的兒童福利機(jī)構(gòu)已經(jīng)相當(dāng)豪華,但這并不能真正解決孤兒養(yǎng)育的問(wèn)題。此次,國(guó)務(wù)院再次發(fā)布文件,不僅確立了7項(xiàng)制度,更是直接撥付25億用于2010年的孤兒養(yǎng)育資金。雖然資金的具體支出和使用模式尚未有明晰計(jì)劃公布,但張世峰也說(shuō),更多的將會(huì)用于社區(qū)寄養(yǎng)的補(bǔ)助,而不是投入機(jī)構(gòu)建設(shè)。
　　在眾多專家和該領(lǐng)域的非政府組織看來(lái),這才是此次政策出臺(tái)最根本的進(jìn)步。“我覺得這項(xiàng)政策最大的進(jìn)步就是政府的資金不光是給福利院里的兒童,而是給更多生活在家庭的孤兒,讓他們?cè)谧约旱纳鐓^(qū)里能夠生活得更好�！甭�(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)駐中國(guó)辦事處兒童保護(hù)處處長(zhǎng)馬斯婷認(rèn)為,這才是中國(guó)兒童福利歷史上一個(gè)偉大的轉(zhuǎn)折點(diǎn),而聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)一直以來(lái)積極支持的也是以家庭和社區(qū)為核心的兒童服務(wù)體系。
　　但如何真正建立這樣的服務(wù)體系,對(duì)于中國(guó)而言顯然還是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。馬斯婷就認(rèn)為,服務(wù)的實(shí)施體系、財(cái)政的發(fā)放體制在中國(guó)都還有待建設(shè)。與一級(jí)一級(jí)撥付到福利院相比,如何真正將這筆由中央財(cái)政支付的補(bǔ)助款發(fā)放到每一個(gè)孤兒手里,并不是一件容易的事。
　　兒童樂益會(huì)是一家以促進(jìn)兒童發(fā)展為目標(biāo)的知名國(guó)際組織,2007年開始進(jìn)入中國(guó),與各級(jí)政府合作開展兒童發(fā)展項(xiàng)目。其中國(guó)區(qū)主管魏巍也認(rèn)為,政策出來(lái)之后,最大的問(wèn)題是渠道的建立�！爸袊�(guó)社會(huì)現(xiàn)在分層很厲害,到達(dá)不同群體的渠道是不一樣的,加上人口流動(dòng)性越來(lái)越大,怎樣讓政府提供的福利性服務(wù)真正達(dá)到所需要的群體,是一個(gè)很大的考驗(yàn)。”魏巍說(shuō),婦聯(lián)、團(tuán)委等傳統(tǒng)的社會(huì)組織雖然也一直在做這些事,但這些機(jī)構(gòu)還都缺乏網(wǎng)絡(luò)化的渠道。
　　在魏巍看來(lái),兒童福利的事業(yè),在各個(gè)國(guó)家包括發(fā)達(dá)國(guó)家,都不是單靠政府能完成的,而是一個(gè)多元化參與的事務(wù).政府可以考慮培育一些本土NGO,購(gòu)買他們的服務(wù),凝結(jié)整個(gè)社會(huì)對(duì)弱勢(shì)兒童的資金、技術(shù)、人力的支持。
　　除了建立渠道的困難,在不少專家看來(lái),補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也應(yīng)該給予足夠的重視。國(guó)務(wù)院的會(huì)議上確定的25億資金,并不是一次性的,而是在以后每個(gè)年度,根據(jù)孤兒人數(shù)及基本養(yǎng)育需求,都將繼續(xù)安排補(bǔ)助資金。事實(shí)上,如果簡(jiǎn)單按照71.2萬(wàn)的孤兒總量來(lái)人均攤,每年25億的資金已經(jīng)算是個(gè)相當(dāng)可觀的標(biāo)準(zhǔn)。
　　王振耀也說(shuō),一開始確實(shí)有人說(shuō)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是不是定得太高了?但在他看來(lái),這正是此次制度的價(jià)值所在,“政策的核心是要建立一個(gè)孤兒的基本生活保障制度,而不是最低生活�！蓖跽褚�說(shuō),在整個(gè)社會(huì)中,孤兒往往是被人們當(dāng)作最低的比較對(duì)象,當(dāng)最弱勢(shì)的孤兒都能得到政府高標(biāo)準(zhǔn)的照顧時(shí),這樣的制度一旦確立,對(duì)整個(gè)國(guó)家的兒童福利制度,起到的推動(dòng)作用將是革命性的。
　　不過(guò),這樣的“高標(biāo)準(zhǔn)”,其潛在的副作用也是顯而易見的。中央政府投入孤兒養(yǎng)育的力度加大以后,原本弱勢(shì)的孤兒很快將會(huì)變成可以帶來(lái)資源的機(jī)會(huì),“是不是會(huì)導(dǎo)致認(rèn)養(yǎng)機(jī)構(gòu)特別愿意收養(yǎng),本來(lái)不應(yīng)該在機(jī)構(gòu)養(yǎng)的孩子也會(huì)被收養(yǎng)進(jìn)來(lái),或者原來(lái)不符合通過(guò)親屬關(guān)系收養(yǎng)孩子的家庭和個(gè)人,利用這個(gè)機(jī)會(huì)對(duì)孩子進(jìn)行撫養(yǎng)?”魏巍就說(shuō),福利制度的建設(shè)從一開始就面臨著道德和制度風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該給予足夠的重視。
　　各項(xiàng)基本的福利制度建設(shè),將會(huì)成為未來(lái)很多年執(zhí)政黨所應(yīng)致力的重要事務(wù),而已經(jīng)開始上路的兒童福利制度建設(shè),能否通過(guò)種種考驗(yàn),真正創(chuàng)設(shè)出一個(gè)效率與公正完美結(jié)合的制度范本,將為中國(guó)福利制度建設(shè)提供鏡鑒。

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