睢寧縣委縣政府大院三面臨河，3年前。這里只有一個(gè)南大門(mén)。大院的門(mén)前是廣場(chǎng)，廣場(chǎng)上一座綠色的“流云水袖橋”展現(xiàn)著輕盈的曲線(xiàn)美。這個(gè)大院仿佛整體“坐”在一把圈椅上，里面的人可以怡然自得地欣賞這廣場(chǎng)妙景�？墒牵�睢寧推行縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行以前，里面的人上至縣委書(shū)記下至普通公務(wù)員，都沒(méi)有人有這份心情，這兒隔三岔五就會(huì)發(fā)生群眾圍堵事件。
　　最嚴(yán)重的一次發(fā)生于2007年初，群眾持續(xù)堵門(mén)11小時(shí)，當(dāng)時(shí)里面沒(méi)辦食堂，“所有人餓得嗷嗷叫”，餓得實(shí)在挺不住的公務(wù)員們才想出一個(gè)絕招，從大樓后面結(jié)冰的河面上偷偷拉運(yùn)盒飯和方便面。這件事讓“人民來(lái)信之鄉(xiāng)”的縣官們深受刺激，如果不摘掉“這頂帽子”，就一點(diǎn)尊嚴(yán)都沒(méi)有了，被群眾拋棄都有可能。
　　事實(shí)上，睢寧當(dāng)時(shí)不僅有“人民來(lái)信之鄉(xiāng)”的“諷喻”，還戴上了省重點(diǎn)扶持縣、省達(dá)小康特別困難縣、省信訪(fǎng)重點(diǎn)管理縣、省計(jì)劃生育重點(diǎn)管理縣等多頂帽子。
　　2008年王天琦剛?cè)慰h委書(shū)記，一位副縣長(zhǎng)就向他進(jìn)言：“現(xiàn)在著手解決問(wèn)題還來(lái)得及，因?yàn)槔习傩諏?duì)你有期望�！蓖跆扃鶎�(duì)權(quán)力有一種清醒的認(rèn)識(shí)，當(dāng)權(quán)力運(yùn)行不夠公開(kāi)、缺少有效約束的時(shí)候，很容易迷失方向，失威失信失民心，這時(shí)“民意是雷”，“雷霆萬(wàn)鈞，聲大無(wú)比。具有強(qiáng)大的震撼力”。王天琦當(dāng)時(shí)是縣長(zhǎng)，他也是“餓得嗷嗷叫”的一員。
　　痛定思痛，王天琦帶領(lǐng)睢寧執(zhí)政團(tuán)隊(duì)“打造權(quán)力軌道”，縣四套班子集體推動(dòng)“自我革命”，讓民意說(shuō)話(huà)，終于換來(lái)和煦之風(fēng)，不僅圍堵政府事件消失了，政府大院在非上班時(shí)間也開(kāi)放了，讓市民與行政權(quán)力中心實(shí)現(xiàn)“零距離接觸”。
　　
　　給用權(quán)立規(guī)矩
　　
　　改革是不二的選擇，但改革從哪里入手?
　　上任伊始，王天琦就牽頭成立課題組，確立了嚴(yán)管干部、干部人事制度、行政語(yǔ)言和行政行為、黨的基層組織建設(shè)、社會(huì)管理創(chuàng)新等五大改革課題，題中要義是給用權(quán)立起規(guī)矩。以嚴(yán)管干部為切入口，睢寧扯起了改革的大旗。
　　被逼出來(lái)的睢寧新政恰巧暗合了中央推行縣政改革的主題曲，2009年3月，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合授權(quán)睢寧進(jìn)行縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)。這頂新“帽子”一戴，縣政權(quán)力改革重組便在睢寧大膽推進(jìn)了。用睢寧縣委常委、紀(jì)委書(shū)記唐健的話(huà)來(lái)概括：“這是一次縣權(quán)重新排列組合的‘制度集成’過(guò)程�！�
　　給權(quán)力立規(guī)矩，王天琦首先拿自己“開(kāi)刀”。按照慣例，縣土地審查委員會(huì)和規(guī)劃審查委員會(huì)主任可由縣委書(shū)記兼任，王天琦自己分析說(shuō)，“城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用是一項(xiàng)非常重要、備受關(guān)注的權(quán)力，事關(guān)一個(gè)地方發(fā)展的命脈，事關(guān)一個(gè)地方的公眾利益，也是開(kāi)發(fā)商投機(jī)鉆營(yíng)、官員滋生腐敗的重要環(huán)節(jié)”，“由于中國(guó)特色的政治管理體制，一定程度上使黨委尤其是‘一把手’的權(quán)力過(guò)于集中、過(guò)于膨脹。有時(shí)候，這兩個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，竟凌駕于政府之上，成為另外一個(gè)權(quán)力運(yùn)作體系”。
　　2008年初，接任縣委書(shū)記后，王天琦還兼任縣長(zhǎng)一段時(shí)間，他在一次縣委常委會(huì)上說(shuō)：“我現(xiàn)在既當(dāng)書(shū)記又當(dāng)縣長(zhǎng)，是調(diào)整的好時(shí)候，也不會(huì)惹爭(zhēng)議，咱們就把這兩個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行重新設(shè)計(jì)�！蓖跆扃�親自“操刀”，先向自己“下刀子”，調(diào)整了兩個(gè)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成和議事程序，確定了縣委和縣政府議決權(quán)和否決權(quán)的分離，厘清了縣委、縣政府權(quán)力的邊界。
　　一位當(dāng)?shù)毓賳T說(shuō)，如果縣委書(shū)記繼續(xù)兼任這兩個(gè)委員會(huì)主任，他完全可以不經(jīng)過(guò)其他8個(gè)縣委常委同意就把事干了。實(shí)際上，縣委書(shū)記兼任“兩委”主任，這是典型的權(quán)力“越軌運(yùn)行”，王天琦本人也認(rèn)識(shí)得很清楚，如此則規(guī)劃項(xiàng)目、土地項(xiàng)目、工程項(xiàng)目等都可以在“一把手”的“決策”下執(zhí)行，“群眾和部門(mén)反映強(qiáng)烈”。換言之，這個(gè)獨(dú)斷權(quán)可以換來(lái)一塊塊“大肥肉”，有多少縣委書(shū)記經(jīng)受得住糖衣炮彈和金錢(qián)美色的誘惑?然而，王天琦沒(méi)有戀棧。
　　但改革之后又出現(xiàn)新的問(wèn)題：誰(shuí)也不敢保證這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的新主任永遠(yuǎn)不腐敗不犯錯(cuò)誤，或者下一任縣委書(shū)記又兼任這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的主任，那怎么辦?睢寧改革者提供的解決方案是，取消這兩個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的決策和執(zhí)行權(quán)，降格為“咨詢(xún)參謀機(jī)構(gòu)”，僅為縣政府、縣委提供參考依據(jù)。這樣，一來(lái)解決了以上兩個(gè)疑慮，也使縣委的權(quán)力尤其是“一把手”的權(quán)力受到限制。在王天琦看來(lái)，這是“角色回歸”。
　　接著，睢寧又對(duì)這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的組成人員進(jìn)行“重新排列組合”。之前，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的組成人員主要是縣四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)，縣委縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)以及規(guī)劃、土地等部門(mén)負(fù)責(zé)人，清一色的官員序列。王天琦分析說(shuō)：“一定程度上，反映的意圖只是官員的意圖、縣委的意圖，甚至是縣委書(shū)記的意圖，形成為數(shù)不多的幾個(gè)官員就代表著一個(gè)地方的公共利益，決定了一個(gè)地方的發(fā)展命脈，群眾意愿和利害關(guān)系人的意見(jiàn)往往被忽略�！毙碌慕M成人員則帶來(lái)一股清新氣息，首先主任由分管縣長(zhǎng)擔(dān)任，成員由政府部門(mén)負(fù)責(zé)人、黨代表、人大代表、政協(xié)委員和利害關(guān)系人，并且非常任委員人數(shù)比常任委員人數(shù)多。
　　如此，“社會(huì)各界意見(jiàn)尤其是利害關(guān)系人意見(jiàn)得到尊重”，“導(dǎo)演”王天琦如此期待。
　　在這個(gè)基礎(chǔ)上，“重新排列組合”了權(quán)力流程圖，最核心的一點(diǎn)是議決權(quán)和否決權(quán)分開(kāi)，議決權(quán)歸縣政府常務(wù)會(huì)議，否決權(quán)歸縣委常委會(huì)。具體來(lái)說(shuō)，譬如說(shuō)一個(gè)工程項(xiàng)目，先由政府部門(mén)制定方案，之后在媒體上公示，并通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式征求社會(huì)意見(jiàn)和利害關(guān)系人意見(jiàn)，然后才提交給這兩個(gè)機(jī)構(gòu)論證，票決通過(guò)后，再經(jīng)媒體公示，之后再提交縣政府常務(wù)會(huì)議審議，最后報(bào)縣委常委會(huì)審議。睢寧新政的核心在于：“縣委常委會(huì)無(wú)異議的，由縣長(zhǎng)和分管縣長(zhǎng)審簽執(zhí)行；縣委常委會(huì)予以否決的，由縣政府常務(wù)會(huì)議重新研究，再次提請(qǐng)縣委常委會(huì)審議，縣委常委會(huì)不直接提請(qǐng)審議，不參與方案的修訂�！�
　　政府常務(wù)會(huì)議決，縣委常委會(huì)否決，相互限制又相互協(xié)調(diào)。
　　由此可見(jiàn)，睢寧新政的邏輯要點(diǎn)有--：一方面要把權(quán)力放到軌道上，一方面要讓權(quán)力曬太陽(yáng)――決策過(guò)程，兩次媒體公示，這是讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行最生動(dòng)的體現(xiàn)。不隨意用權(quán)的核心是權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行。在睢寧，縣電臺(tái)、電視臺(tái)和網(wǎng)站現(xiàn)場(chǎng)直播縣委縣政府的重要會(huì)議也已成為常態(tài)。唐健認(rèn)為，睢寧縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的本質(zhì)是打造權(quán)力軌道：“鋪設(shè)制度軌道，使權(quán)力處在制度約束和監(jiān)督中，讓權(quán)力走正道，不下道，縣委書(shū)記也不例外�！�
　　“打個(gè)比方，就是讓縣委書(shū)記走好權(quán)力這條‘道’。”王天琦說(shuō)。實(shí)行縣委和縣政府否決權(quán)和議決權(quán)分離，從而規(guī)范縣委書(shū)記權(quán)力，這是睢寧改革走得最遠(yuǎn)的地方。
　　
　　畫(huà)權(quán)力流程圖定邊界
　　
　　“改革絕不是一招鮮�！蓖跆扃鶑�(qiáng)調(diào)。以嚴(yán)管干部為切口，以公開(kāi)為主線(xiàn)，睢寧先后出臺(tái)了100多項(xiàng)改革制度，形成了縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行流程圖。這些規(guī)矩的指向是保障縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，制度運(yùn)行的平臺(tái)是“一述雙評(píng)三監(jiān)督”。唐健介紹，“一述”是指領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)述職；“雙評(píng)” 包括黨內(nèi)評(píng)議和黨外評(píng)議；“三監(jiān)督”包括專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督。從全縣選出3000多名評(píng)議員，讓民意決定干部去留，讓民意參與決策、執(zhí)行，讓民意監(jiān)督權(quán)力。
　　王天琦在睢寧搞新政，是偶然還是必然?“從個(gè)案來(lái)看很偶然，從整個(gè)縣委書(shū)記群體來(lái)看有其必然性�！碧平≌f(shuō)，王天琦是一個(gè)充滿(mǎn)理想和激情的人，具備一個(gè)特點(diǎn)，即能“理想化地規(guī)劃未來(lái)和現(xiàn)實(shí)化地解決問(wèn)題”。必然性在哪呢?唐健說(shuō)有舍才有得，睢寧3年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)證明這一點(diǎn)，即有約束的權(quán)力反而更有權(quán)力了，“信任增進(jìn)權(quán)威，支持就是力量”。
　　“一方面限制了官員的權(quán)力，防止個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算，另一方面也使干部和群眾的知情權(quán)不斷提高，縣委的社會(huì)公信力不斷增強(qiáng)�！蓖跆扃�曾對(duì)記者說(shuō)，“我們推行約束、規(guī)范縣委權(quán)力，最直接的就是首先限制了我的權(quán)力。但對(duì)縣委常委會(huì)而言，卻養(yǎng)成了一個(gè)真正能辦事的‘習(xí)慣’和‘規(guī)矩’�！�
　　新政前睢寧縣委縣政府大院的遭遇并非個(gè)例，縣官的威信在下降，民心在流失，這是不爭(zhēng)的事實(shí)�；�于此，睢寧的改革者才敢于判斷縣政變革必然會(huì)在中國(guó)大地此起彼伏地展開(kāi)，推動(dòng)縣委權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行，其目標(biāo)“首先謀取穩(wěn)定，其次在此基礎(chǔ)上獲得發(fā)展”。
　　睢寧新政3年已經(jīng)證明，這個(gè)目標(biāo)可以期待。2007年之前，睢寧是江蘇縣域發(fā)展“倒數(shù)第一名”，戴了不少帽子。然而今天，睢寧民眾越級(jí)信訪(fǎng)量批次和人次幾乎都下降了一半，而且無(wú)越級(jí)信訪(fǎng)，涉法涉訴“零”上訪(fǎng)，睢寧一躍成了江蘇省信訪(fǎng)工作先進(jìn)縣。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)幾乎年年翻一番，2010年財(cái)政總收入31.14億元，是新政前的4倍多，在江蘇縣域經(jīng)濟(jì)排名中晉升了7位。
　　睢寧制定了縣委書(shū)記和縣委權(quán)力清單，并規(guī)定縣委全委會(huì)、縣紀(jì)委全委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)縣委書(shū)記的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，縣委委員、縣紀(jì)委委員有權(quán)對(duì)縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)，“讓縣委書(shū)記和縣委的權(quán)力始終處在各種制度的剛性約束和監(jiān)督中”。根據(jù)《中共睢寧縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行流程圖》，重要決策一般先由人大、政協(xié)調(diào)研，拿出建議方案；縣委、縣政府按職權(quán)形成決策方案，面向社會(huì)公示，公開(kāi)征集意見(jiàn)，經(jīng)縣委常委擴(kuò)大會(huì)集體討論通過(guò)后，組織實(shí)施。用權(quán)力運(yùn)行程序來(lái)保證權(quán)力在軌運(yùn)行。
　　王天琦說(shuō)，睢寧新政的邏輯是，讓所有干部“做好事的能力得到增強(qiáng)、謀私利的機(jī)會(huì)大受限制，讓干壞事的權(quán)力越來(lái)越小，越來(lái)越受到控制，目的在這!”
　　
　　歸位為“主持人”
　　
　　王天琦認(rèn)為，縣委的三項(xiàng)主要權(quán)力――決策權(quán)、用人權(quán)和監(jiān)督權(quán)，容易被扭曲的是前面兩個(gè)權(quán)力，而縣委書(shū)記在其中常常被認(rèn)為是“操盤(pán)手”。以前，決策權(quán)容易出現(xiàn)縣委和縣政府不分彼此，眉毛胡子一把抓，縣委容易把政府的權(quán)力直接拿到縣委來(lái)，比如，把某塊地給誰(shuí)、把工程給誰(shuí)、把資金給誰(shuí)，這就是議決權(quán)，“以前縣委書(shū)記很容易插手這類(lèi)事情”。這個(gè)權(quán)力在當(dāng)前縣級(jí)較為封閉的權(quán)力運(yùn)行體系中，很容易被扭曲，成為縣委書(shū)記的“食邑”。而明確了縣委與縣政府的權(quán)力邊界后。縣委沒(méi)有了議決權(quán)，縣委書(shū)記可以灑脫地高舉監(jiān)督權(quán)，當(dāng)一名“主持人”了。
　　如何理解王天琦用“主持人”這個(gè)概念來(lái)形容縣委書(shū)記?唐健給記者舉例，比如縣政府常務(wù)會(huì)議送來(lái)一個(gè)議決案，到了縣委常委會(huì)，假設(shè)縣委書(shū)記心里很希望這個(gè)議決案不被常委會(huì)否決，但是常委一二三四都表示反對(duì)意見(jiàn)了，9個(gè)常委除去縣委書(shū)記1個(gè)后。已經(jīng)有一半持反對(duì)意見(jiàn)了，這說(shuō)明爭(zhēng)議較大，這時(shí)縣委書(shū)記就不能叫大家表決了，他應(yīng)該發(fā)揮“主持人”的作用，說(shuō)“今天的討論大家提出不少很好的意見(jiàn)，我建議政府常務(wù)會(huì)再研究，迅速提出一個(gè)更完善的方案再報(bào)常委會(huì)”。反之，王天琦不能說(shuō)“大家再提一下建議，議論一下，完善一下，今天就把它通過(guò)吧”，因?yàn)檫@就違反了縣委常委會(huì)“只否不議”的規(guī)矩。
　　對(duì)縣委書(shū)記的“用人權(quán)”。睢寧新政也進(jìn)行了約束，強(qiáng)化組織程序，各個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)，全程接受監(jiān)督，拒絕“暗箱操作”。對(duì)縣管干部任免，一律執(zhí)行縣委常委會(huì)票決制，無(wú)記名投票，現(xiàn)場(chǎng)唱票�？傊�，縣委書(shū)記不能逾越任何人一個(gè)人說(shuō)了算，回歸“集體領(lǐng)導(dǎo)”�！拔覀�?cè)诔雠_(tái)制度時(shí)，都做了有言在先和無(wú)例外執(zhí)行的程序性設(shè)計(jì)，堵住了后門(mén)，保證了制度的剛性執(zhí)行�！蓖跆扃�說(shuō)。有了這個(gè)制度保證，縣委書(shū)記不僅受到約束，而且縣委書(shū)記的動(dòng)議也能被否決了。其實(shí)，睢寧新政的要旨就是“民主”和“法治”，探索黨內(nèi)政治生活的民主決策模式，并設(shè)定“無(wú)例外執(zhí)行”的法治價(jià)值，暗合憲政邏輯。
　　在睢寧，王天琦走得更遠(yuǎn)，最大膽的一個(gè)嘗試是，直播縣委常委會(huì)會(huì)議�？h委常委會(huì)議提前向社會(huì)預(yù)告，任何常委包括縣委書(shū)記都不允許臨時(shí)動(dòng)議。唐健告訴記者一件新鮮事，王天琦喜歡對(duì)大家講“議事規(guī)則”。
　　王天琦主持縣委常委會(huì)會(huì)議也有新意，常委們被要求提前報(bào)告動(dòng)議，如果需要做報(bào)告需要提前申請(qǐng)時(shí)間，否則因?yàn)橐话闱闆r下，針對(duì)一個(gè)議題每位常委最多只能發(fā)言5分鐘。在會(huì)議室，有兩臺(tái)倒計(jì)時(shí)大屏幕，發(fā)言時(shí)間一到，不管講完沒(méi)完，不得再講。這便是“議事規(guī)則”，發(fā)言時(shí)間限制體現(xiàn)的是對(duì)每一個(gè)參會(huì)者的表達(dá)權(quán)的尊重，否則允許每一個(gè)人“暢所欲言”其實(shí)是無(wú)法保證每一個(gè)人“暢所欲言”。很多地方，縣委書(shū)記主持會(huì)議往往變成“一言堂”，縣委書(shū)記一個(gè)人講幾個(gè)小時(shí)，其余人員只能當(dāng)“聽(tīng)眾”�！耙谎蕴谩蓖�往是“一手遮天”的通行證，縣委書(shū)記獨(dú)裁的具體體現(xiàn)。王天琦的會(huì)議民主程序設(shè)計(jì)，這也是“規(guī)范縣委書(shū)記權(quán)力”極其重要的內(nèi)容，它幫助縣委書(shū)記回歸“主持人”角色。
　　睢寧新政能否為中國(guó)縣級(jí)政治體制改革積累一些經(jīng)驗(yàn)?唐健認(rèn)為，睢寧的改革沒(méi)有什么玄機(jī)，只是在現(xiàn)有的體制內(nèi)和現(xiàn)有的行政要素上進(jìn)行排列組合，再加入新的營(yíng)養(yǎng)成分而已，睢寧的每一項(xiàng)改革都是在踐行黨的“理論聯(lián)系實(shí)際，密切聯(lián)系群眾，批評(píng)與自我批評(píng)”這三大法寶。難怪昔日改革者、山西省改革創(chuàng)新研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)呂日周這樣評(píng)價(jià)睢寧新政：恢復(fù)了中國(guó)共產(chǎn)黨原生態(tài)，切中了政治體制改革中的“君子動(dòng)口不動(dòng)手”的時(shí)弊，他們的功勞在于不怕?tīng)奚�自己的利益而保護(hù)公民利益。
　　有人說(shuō)，睢寧新政可以視為中國(guó)縣級(jí)憲政試驗(yàn)的前奏曲。

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