根據(jù)全球通用指標(biāo)，判斷一國經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定與否主要參考市場物價指數(shù)、社會就業(yè)水平、財政收支形勢、GDP增速及國內(nèi)外投資力度等相關(guān)變量。本文擬從德國近年來的GDP增速、社會失業(yè)問題、財政赤字等三大方面揭示德國經(jīng)濟(jì)所面臨的嚴(yán)峻局面。
　　
　　德國經(jīng)濟(jì)面臨的困境
　　
　　一、GDP增速低迷
　　德意志聯(lián)邦共和國(原西德)在20世紀(jì)五六十年代中期曾創(chuàng)造了令世人驚嘆的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，迅速成長為繼美國、日本之后資本主義世界第三經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。在此期間德國的GDP保持高速上揚(yáng)，其1951年到1957年國內(nèi)生產(chǎn)總值保持了很高的增長率，依次為10.4％、8.9％、8.2％、7.4％、12％、7.3％和5.7％。然而自1990年兩德統(tǒng)一以來，除1990年和1991年GDP分別實現(xiàn)5.5％、4.9％的漲幅外，其他年份均未能達(dá)到3％的理想水平。進(jìn)入21世紀(jì)后德國仍然深陷“社會市場經(jīng)濟(jì)”模式的陷阱而難以自拔。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2008年其GDP增速分別為2.9％、0.8％、0.1％、-0.1％、1.6％、0.8％、2.7％、2.5％、13％，而剛剛過去的2009年更是創(chuàng)紀(jì)錄地下滑了5％。雖然默克爾政府推出一系列旨在提升公眾消費信心、刺激商品出口、強(qiáng)化資本投資力度的改革措施，但是德國學(xué)術(shù)和工商業(yè)界人士對2010年經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期僅抱有謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度，《明鏡周刊》提供的一組較為樂觀的數(shù)據(jù)顯示增長率可能超過2％
　　聯(lián)邦德國自1949年至今先后經(jīng)歷了六次周期性經(jīng)濟(jì)衰退：1967年戰(zhàn)后第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)、1973―1974年因第四次中東戰(zhàn)爭導(dǎo)致石油價格暴漲從而引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、1979―1982年爆發(fā)戰(zhàn)后最大經(jīng)濟(jì)危機(jī)、1993年因兩德統(tǒng)一觸發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退、2003年受經(jīng)濟(jì)全球化影響誘發(fā)負(fù)增長、2008年因美國次貸危機(jī)引爆第六次經(jīng)濟(jì)衰退。由此可見，德國經(jīng)濟(jì)除在統(tǒng)一時被短暫地注射了一劑“強(qiáng)心針”外，總體表現(xiàn)乏善可陳，甚至在某些年份可謂“糟糕透頂”。這一現(xiàn)象引起了德國政界、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界廣大人士的深刻憂慮，并為全球經(jīng)濟(jì)學(xué)界所關(guān)注。
　　
　　二、失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重
　　20世紀(jì)六七十年代德國曾被譽(yù)為全球解決就業(yè)問題最為成功的國家之一，其就業(yè)率在相當(dāng)長的時期內(nèi)一直保持高水平，從而鑄造了德國的“經(jīng)濟(jì)奇跡”和“福利國家”神話。然而自統(tǒng)一以來，由于全球經(jīng)濟(jì)形勢持續(xù)動蕩，素以出口和制造業(yè)訂貨充當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長“引擎”的德國出現(xiàn)企業(yè)海外訂貨銳減、生產(chǎn)能力利用率萎縮、銷售收入和利潤水平均明顯走跌的局面。宏觀經(jīng)濟(jì)形勢不景氣直接決定全社會就業(yè)崗位供給能力滑坡，失業(yè)率持續(xù)走高，嚴(yán)重威脅德國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。此外，傳統(tǒng)福利國家模式追求充分就業(yè)的發(fā)展方式日益受到經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊。德國社會學(xué)家烏爾利希?貝克認(rèn)為新經(jīng)濟(jì)時代全球資本的新勞動生產(chǎn)率法則就是：“數(shù)量越來越少的、受過良好的高等教育，可以在全球范圍內(nèi)流動的人們卻可以創(chuàng)造出越來越多的效益和服務(wù)。經(jīng)濟(jì)增長不再保證失業(yè)率的減少，而是相反，要以勞動崗位的減少為前提―這就是高失業(yè)率的增長。”統(tǒng)一也使德國勞動力市場壓力陡增：1990年后德國增加了25％的人口，但產(chǎn)業(yè)增長無幾；德國政治家無視統(tǒng)一帶來的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)后果，留下了很多后遺癥。當(dāng)前德國東、西部地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動生產(chǎn)效率、市場空間容量、就業(yè)者技能素質(zhì)仍存在相當(dāng)差距，東部地區(qū)失業(yè)率高達(dá)18.6％的事實昭示人們要使東西德地區(qū)真正實現(xiàn)政治、社會和經(jīng)濟(jì)一體化，完成德國內(nèi)部統(tǒng)一將是一個較長的過程，需要幾代人的共同努力。
　　縱觀歷史，20世紀(jì)六七十年代德國失業(yè)情況輕微：1970年失業(yè)率僅為0.7％，共計14.9萬人。自20世紀(jì)80年代中期伊始，德國失業(yè)率穩(wěn)步上升，尤其在統(tǒng)一后更是不可收拾。1998年至2000年失業(yè)率分別為11.1％、10.5％、9.6％。進(jìn)入21世紀(jì)的德國深受勞動力市場需求不足的困擾，據(jù)統(tǒng)計，2001年至2009年失業(yè)率相應(yīng)為9％、9.5％、10.5％、10.3％、10％以上、10.8％、9％、8.3％、8.2％。雖然施羅德和默克爾政府采取了相應(yīng)措施意在強(qiáng)化公眾應(yīng)對就業(yè)有效需求低迷局面的信心，但是收效甚微，聯(lián)邦議院曾多次以提案形式督促政府采取更為積極主動的方針應(yīng)對勞動力市場供需失衡的窘境。
　　
　　三、財政赤字和國債水平居高不下
　　德國統(tǒng)一以來為支付東部地區(qū)建設(shè)資金、維系社會市場經(jīng)濟(jì)體制所允諾的高福利供給及其他日常性開支需要，全國財政支出總規(guī)模屢創(chuàng)新高，令德國朝野震驚。以支援東部地區(qū)為例，截止“團(tuán)結(jié)公約”第一階段終止，聯(lián)邦政府已輸送資金達(dá)1.5萬億馬克；自2005年生效至2019年結(jié)束的“團(tuán)結(jié)公約”第二階段規(guī)定聯(lián)邦政府向新州轉(zhuǎn)讓款項總計為3060億馬克，即1565億歐元，每年財政轉(zhuǎn)讓為206億馬克。如此龐大的財政資源區(qū)域間流動堪稱人類政治經(jīng)濟(jì)史上的杰作，盡管財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量驚人，但卻是為鞏固統(tǒng)一的新國家所必需付出的政治代價。社會保障支出占經(jīng)常性項目開支的比重最大。由于德國近年來人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，失業(yè)問題突出，致使以失業(yè)救濟(jì)、工傷醫(yī)療和養(yǎng)老金為重心的社保系統(tǒng)不堪重負(fù)。當(dāng)前德國每年用于社會福利的費用約占GDP的13％：2004年社會保障支出占GDP的29.5％；2007年占13％。
　　隨著財政支出任務(wù)的日益繁重，入不敷出的現(xiàn)象也愈演愈烈，全國財政自20世紀(jì)90年代以來均以赤字而告終。下表通過財政赤字率和國債率兩大指標(biāo)揭示德國多年來的財政窘境。
　　
　　
　　按照《馬約》趨同標(biāo)準(zhǔn)中的財政穩(wěn)定目標(biāo)，成員國的公共財政赤字和國債不得超過本國當(dāng)年GDP的3％和60％。鑒于德國近年來財政指標(biāo)屢次違規(guī)，歐盟財政委員會嚴(yán)厲警告并督促德國政府采取切實有效的舉措扭轉(zhuǎn)赤字膨脹的境遇。現(xiàn)代財政學(xué)基本確認(rèn)應(yīng)對赤字鴻溝的政策選擇不外乎提高稅收、大舉借債、削減開支等方面，后者主要依托壓縮經(jīng)常性項目支出規(guī)模，最典型的如社會保障。但是諸如“福利剛性”和“選舉政治”等硬約束條件的存在，造成對社會福利系統(tǒng)的改革猶如碰“高壓線”的禁忌。例如施羅德政府一上臺就試圖觸動這根神經(jīng)，結(jié)果一下子就丟掉了6個州、市的執(zhí)政大權(quán)。因此德國聯(lián)邦政府只能在增稅和借債二者問進(jìn)行抉擇，而后者較之前者不容易招致執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部、議會反對黨和廣大企業(yè)及勞動者的“壓力”，故而運用較多。然而隨之而來的問題是國債水平直線上升，以德國為例，自1996年以來其國債率已持續(xù)超過《馬約》設(shè)定的60％警戒線，迄今未有改觀。
　　“赤字財政”和“國債財政”深刻折射出德國協(xié)調(diào)和穩(wěn)定政府間財政關(guān)系所面臨的嚴(yán)峻形勢。它嚴(yán)重制約國家決策再投資的能力和信心，造成國際收支風(fēng)險加大，政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的手段被弱化。
　　
　　德國政府間財政關(guān)系的未來
　　
　　近年來有學(xué)者針對德國地方財政出現(xiàn)的前所未見的窘困局面認(rèn)為這是在合作聯(lián)邦主義的框架內(nèi)播下不安定的 種子，它會導(dǎo)致縱向政府間關(guān)系由和諧向動蕩、由均衡向失重的方向轉(zhuǎn)變。長期以來，地方政府為緩解財政壓力聯(lián)合起來向聯(lián)邦政府和州政府施加壓力，經(jīng)過努力終于迫使各方共同成立地方政府財政改革委員會以探尋可能的解決方案。地方政府的聯(lián)合和高度一致難免使人們產(chǎn)生某種推測，即地方政府是否更傾向于改變傳統(tǒng)的政治權(quán)力格局?它們長期橫向聯(lián)合的實質(zhì)目標(biāo)是否在于強(qiáng)化自身戰(zhàn)略博弈能力，以求打破當(dāng)前的縱向分權(quán)格局?未來它們是否會更加倚重此種集體施壓的方式?
　　在當(dāng)代德國政府間財政關(guān)系的變化格局中，地方政府無疑希望擴(kuò)大自身在全國財政“大餅”中的份額，縮小財政收支不平衡的程度，降低財政赤字。然而事實是，歷經(jīng)多年的演變，如今德國的財政分配格局已在總體上形成，三級政府在分級財政原則下各司其職，已不具有多余的閑置“蛋糕”可供再次分配。目前，德國所發(fā)生的全面財政危機(jī)狀況是自二戰(zhàn)結(jié)束建國以來前所未見的，聯(lián)邦和州財政均存在嚴(yán)重問題，聯(lián)邦政府和州政府基于自身利益難以完全滿足地方的財政需要。資源不足和地方政府的財政需要難以得到滿足成為當(dāng)前德國政府間財政關(guān)系格局的真實寫照，此種狀況是否會形成惡性循環(huán)，激化本已稍顯緊張的德國政府間財政關(guān)系?未來德國的政府間財政關(guān)系是否會從合作聯(lián)邦主義倡導(dǎo)下的財政分權(quán)走向競爭型模式?
　　首先，應(yīng)該明確，雖然目前德國的財政困境在很大程度上受制于長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾因素，如經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及福利制度等，但究其實質(zhì)仍然是自20世紀(jì)90年代以來國民經(jīng)濟(jì)長期不景氣的結(jié)果。從90年代往前追溯到20世紀(jì)80年代初期、70年代初期和60年代中期三次經(jīng)濟(jì)危機(jī)給西德政府間財政關(guān)系帶來的負(fù)面影響，可以看到，政府間財政關(guān)系的緊張與和諧與否常常取決于客觀的經(jīng)濟(jì)形勢，具有某種過程性和功能性的內(nèi)涵。事實上，目前德國政府間財政關(guān)系的維持，具有減少交易成本和政治代價的內(nèi)在考慮，任何涉及結(jié)構(gòu)性框架的劇烈變革都將難以獲取廣泛的政治支持。一旦全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，必然帶動以出口為增長推力的德國經(jīng)濟(jì)的反彈，進(jìn)而使德國的政府間財政關(guān)系得以改善。
　　其次，德國高度穩(wěn)定的憲政制度為保持其相對穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系提供了體制保障。對于德國的憲政主義可以從三個層面去理解：一是對權(quán)力的限制，即一整套限制權(quán)力的政治與法律體制；二是對政體的表達(dá)，即體現(xiàn)社會公共利益和追求社會公益的組織方式；三是對民主審議的承載，即為實現(xiàn)憲政目的所創(chuàng)設(shè)的為社會全體公民所接受的協(xié)調(diào)競爭關(guān)系和對社會利益進(jìn)行公斷的架構(gòu)。德國《基本法》是國家根本大法，一切其他法律法規(guī)都不得違反《基本法》的規(guī)定，一旦違規(guī)則聯(lián)邦政府得以憑借聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)的授權(quán)予以嚴(yán)厲禁止。財政體制是涉及德國各級政府根本利益的重要制度框架，由《基本法》設(shè)定總體組織原則。其他如《財政平衡法》、《穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)與增長法》、《預(yù)算法》等具體規(guī)范政府間財政關(guān)系的法律均根據(jù)憲法條款所擬定，與《基本法》高度契合，擬對德國的政府問財政關(guān)系進(jìn)行根本性變革必須以憲法為依托。德國奉行聯(lián)邦主義，聯(lián)邦制國家的修憲是牽涉利益面極廣的重大政治議題，須經(jīng)聯(lián)邦和各組成單位共同協(xié)商確定，并須經(jīng)由各立法機(jī)關(guān)多數(shù)同意的法律程序。這在現(xiàn)實政治過程中空前艱巨，常常僅某單一成員單位持異議就能導(dǎo)致其他行政主體的動議付之東流。自二戰(zhàn)結(jié)束以來至今德國建國已達(dá)六十年之久，然而對《基本法》進(jìn)行修改的次數(shù)卻屈指可數(shù)。自1956年和1969年在財政關(guān)系上確立以共享原則取代分離財政以來，德國尚未發(fā)生過任何結(jié)構(gòu)性變動的成功案例。
　　再次，在德國，地方政府從來不具備同聯(lián)邦政府和州政府對等博弈的實力，在政治和經(jīng)濟(jì)兩個方面均處于劣勢。在國家的政治舞臺上，地方政府缺少展示自身力量的平臺；在資源分配、財經(jīng)談判和利益交換中也處于劣勢地位。在德國聯(lián)邦參議院中，州政府憑借其“內(nèi)在權(quán)力”，在與自身利益息息相關(guān)的政策領(lǐng)域擁有最終決定權(quán)。與之相比，地方政府在國家權(quán)力中心沒有任何實質(zhì)性的發(fā)言權(quán)。地方政府的管轄范圍、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的視野和領(lǐng)導(dǎo)水平均受到較大限制。從歷次地方政府處理財政危機(jī)的情況看，主要涉及地區(qū)間合并或聯(lián)合、地方公共服務(wù)體系的改革等。地方政府不具有在全國范圍內(nèi)進(jìn)行政治運作，以及利用資源交換等形式去擴(kuò)張自身財政權(quán)力的能力。
　　
　　(責(zé)任編輯：劉娟娟)

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