[內(nèi)容提要]“三農(nóng)”問題是當(dāng)今中國最大的問題，是我國全面實(shí)現(xiàn)小康社會的難點(diǎn)。本文從“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性入手，分析其帶來的政治影響，探索“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的政治原因，并試圖通過政治制度的變革，建立起城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制，從根本上解決“三農(nóng)”問題。

　　[關(guān)鍵詞]：三農(nóng)；
二元化；
政治制度；
農(nóng)村自治 。

　　一、“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性及其政治影響

　　中國的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題，被聯(lián)系起來作為一個整體的“三農(nóng)”問題提出來，引起了知識界和政府的密切關(guān)注。特別是上個世紀(jì)九十年代中期以來，“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性愈顯突出，產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響。

　�。ㄒ唬┴毟徊罹嗬�大，城鄉(xiāng)割裂嚴(yán)重

　　建國以來一段較長時(shí)期，我國居民的收入差異十分有限，維持在一種低收入水平上的平均主義。改革開放初期，農(nóng)民的收入增長較快，一部分農(nóng)民脫離了貧困。但是，進(jìn)入90年代中期以后，農(nóng)民增收乏力，貧富差距逐漸加大。貧富差距加大主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年農(nóng)民人均純收入為2476元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元，前者為后者的32.1%，名義差距超過3∶1。據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)系統(tǒng)對31個省份所屬32個縣市的2萬多個農(nóng)村家庭調(diào)查，低收入（年均純收入1千元以下）和中收入（年均純收入1000－1999元）組占到54.2%，這部分人是21世紀(jì)中國的貧下中農(nóng)。按世界銀行的測定標(biāo)準(zhǔn)，中國絕大多數(shù)貧困人口是在農(nóng)村。

　　在城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的同時(shí)，東西部農(nóng)民收入差距也在擴(kuò)大。我國的近3000萬貧困人口主要集中在中西部地區(qū)，尤其是在西部地區(qū)，2002年，西部地區(qū)貧困人口共1742萬，占全國農(nóng)村貧困人口的61.8%。事實(shí)上，地區(qū)差距背后主要的問題還是城鄉(xiāng)差距，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)差距甚至大于全國平均城鄉(xiāng)差距。貧富差距還體現(xiàn)在東部地區(qū)與中西部地區(qū)的差距。我國的開放政策是從東部沿海14個城市開始試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大的，20多年來，在東部經(jīng)濟(jì)取得重大發(fā)展的同時(shí)，廣大中西部地區(qū)的發(fā)展遲緩，與東部地區(qū)的差距越來越大。中國GDP的59%分布在東部地區(qū)，而這一地區(qū)的人口約占全國的40%。中部和西部地區(qū)分別只占有GDP總量的27%和14%，遠(yuǎn)低于其36%和23%的人口比例；
從人均GDP看，1999年東部、中部和西部的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值分別為10089元、5407元和4217元，中部地區(qū)大約相當(dāng)于東部的一半，西部地區(qū)只有東部的40%左右，最高的上海市是最低的貴州省的11倍。中西部地區(qū)與東部的差距，根源在于中西部工業(yè)化和城市化落后，因而事實(shí)上還是一個城鄉(xiāng)差距和“三農(nóng)”問題。

　　馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)決定意識，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在市場經(jīng)濟(jì)下，一個階層的財(cái)富多少直接影響到其政治地位，日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)之間物質(zhì)水平差異，使得農(nóng)民的“老二”地位受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。2002年，中國社會科學(xué)院對當(dāng)代中國社會階層進(jìn)行了分析，劃分出“十大階層”，農(nóng)民已經(jīng)下降到“老九”的位置[1]，與從“老大”下降到“老八”的產(chǎn)業(yè)工人階級同時(shí)淪為社會的弱勢階層，在政治上的話語權(quán)也越來越小，作為國家主人和統(tǒng)治階級的內(nèi)涵越來越少，農(nóng)民的政治地位受到空前的挑戰(zhàn)。

　　日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)之間物質(zhì)水平差異，產(chǎn)生了城鄉(xiāng)之間意識形態(tài)的差異，甚至出現(xiàn)對立局面。現(xiàn)在，發(fā)達(dá)的城市地區(qū)談?wù)摰膰�際接軌、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、人文精神、公民意識、環(huán)境保護(hù)等等，在廣大農(nóng)村卻如聽天書，農(nóng)民更加關(guān)注的是溫飽、疾病、子女學(xué)費(fèi)等基本生活問題，農(nóng)民無法接收現(xiàn)代文明的信息，固有的愚、窮、弱、私、散的性格無法向現(xiàn)代公民性格轉(zhuǎn)變。大量的農(nóng)民工進(jìn)城，不是要去感受城市文明，而是現(xiàn)實(shí)的謀生需要，農(nóng)民工也幾乎無法融入城市，對城市沒有認(rèn)同感和歸宿感；
城里人對鄉(xiāng)下人也沒有平等意識，城市的進(jìn)步與農(nóng)村的停滯更加使得城市加劇了對農(nóng)民的歧視，甚至抱怨其“搶飯碗”，并將骯臟、隨地吐痰、偷盜、不禮貌、不文明等，近乎自然正當(dāng)?shù)丶釉谵r(nóng)民工的身上，一旦在一個地方發(fā)生了刑事犯罪，城市人總是將懷疑的對象首先指向進(jìn)入城市的農(nóng)村人。在我國城市中，對農(nóng)民工的這種“污名化”現(xiàn)象相當(dāng)普遍地存在，這種污名化過程，又反過來影響到農(nóng)民本身的自我認(rèn)同甚至行為方式，造成兩個群體的相互歧視和對立[2]。同時(shí)，大量農(nóng)民工的流動使得農(nóng)民對城市的不滿較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的封閉時(shí)期更為直觀和突出。農(nóng)民工進(jìn)入城市后，發(fā)現(xiàn)城市人并不比他們勞累，生活卻比他們好得多，這種差距容易產(chǎn)生心理不平衡，對傳統(tǒng)的分配原則提出質(zhì)疑，如果正當(dāng)權(quán)益得不到保護(hù)，甚至上當(dāng)受騙，則可能采取原始的暴力手段。徐勇分析了農(nóng)村人口流動使得一些農(nóng)民工“一是不愿再像他們的祖祖輩輩那樣艱苦奮斗，恪守有勞才有獲的理念；
二是不愿再堅(jiān)守他們祖輩遵循的‘集體本位’傳統(tǒng)，而為‘自我中心’的觀念所支配；
三是不再如其祖輩那樣具有強(qiáng)烈的權(quán)威意識，而是蔑視一切秩序和權(quán)威，迷信暴力�！盵3]這種意識形態(tài)在農(nóng)村表露出來，農(nóng)民只會認(rèn)為是受城市影響的，反過來加深了固守在農(nóng)村的農(nóng)民對城市的敵視。

　　中華文明能夠屹立于世界，而沒有遭受其它文明古國滅亡的命運(yùn)，主要原因在于儒家的“大一統(tǒng)”思想根深蒂固，在統(tǒng)一的主導(dǎo)思想下，中華文化具有極強(qiáng)的包容性和融合的自覺性。然而，貧富差距的拉大和城鄉(xiāng)之間的割裂，嚴(yán)重破壞了中國傳統(tǒng)的“大同”思想。讓—馬克•夸克曾經(jīng)分析了中國與俄羅斯在體制過渡過程的合法性問題，認(rèn)為中國的漸進(jìn)性改革逐步使得各方適應(yīng)并參與，直接關(guān)系到社會底層并著重賦予他們經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而俄羅斯的改革得益者僅僅限于靠近權(quán)力圈的少數(shù)人[4]。如果不能較好地堅(jiān)持保障廣大人民群眾分享改革開放的成果，在我們這個有著“不患貧，而患不均”和“大同”思想傳統(tǒng)的國家，就可能因?yàn)樨毟徊罹�、東西差距太大，引起“仇富”心態(tài)和地區(qū)封鎖，引起地方主義的抬頭，最終影響到改革開放和安定團(tuán)結(jié)的政治局面。如作為資源主要提供地的西部地區(qū)，由于在經(jīng)濟(jì)增加值中所占的份額越來越小，發(fā)展加工業(yè)的要求更高，而其資金、技術(shù)、人力與東部地區(qū)的差距又很大，無法在平等的競爭中發(fā)展，一些地方就使用行政權(quán)力，干涉市場，保護(hù)本地企業(yè)。鄧小平1990年曾經(jīng)指出過，如果出現(xiàn)兩極分化，那么地區(qū)矛盾、民族矛盾、階級矛盾、中央和地方的矛盾這四大矛盾就會出現(xiàn)激化，中國就會出亂子。

　�。ǘ�）農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，干群矛盾難以緩和。

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)重在哪？農(nóng)民群眾中廣泛流傳這樣一句話：“頭稅輕，二稅重，收費(fèi)是個無底洞�！薄邦^稅”是指國家征收的農(nóng)業(yè)稅。一般認(rèn)為，我國的農(nóng)業(yè)稅是一種輕稅政策。“二稅”是指農(nóng)民向鄉(xiāng)村兩級組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌是農(nóng)村的一項(xiàng)重要公共收入分配制度，它的問題是，第一，計(jì)提村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)民人均收入水平不容易科學(xué)確定。1991年國務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌不得超過以鄉(xiāng)為單位上年農(nóng)民人均純收入的5%，1998年以后又改為以村為單位計(jì)算。由于農(nóng)民收入水平的測算是基層自己進(jìn)行的，就難免不出現(xiàn)根據(jù)需要“規(guī)定”農(nóng)民收入水平的情況。第二，統(tǒng)一的5%的負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)造成負(fù)擔(dān)不均，低收入農(nóng)民的負(fù)擔(dān)相對較重。道理十分簡單，如果一個村里有一戶人的收入水平低于全村的平均數(shù)，他的負(fù)擔(dān)就會高于5%.同理，一個地區(qū)的收入水平低于全國的平均數(shù)，這個地區(qū)的負(fù)擔(dān)就會高于5%.這就是所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性，收入越低，負(fù)擔(dān)越重�！笆召M(fèi)”這個“無底洞”是指各種收費(fèi)、集資和攤派（即“三亂”）游離于5%以外，隨意性大，是農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重最突出的表現(xiàn)。從上面的分析可見，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重主要是農(nóng)業(yè)稅外的負(fù)擔(dān)失范。稅費(fèi)名目繁多，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，直接動搖了農(nóng)民的社會主義信念。以“費(fèi)改稅”為特征的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，對稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有一定的影響，但是對減輕農(nóng)民總體負(fù)擔(dān)只是杯水車薪，無法從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　我國歷史上對農(nóng)業(yè)稅的幅度，比較肯定的是“什一稅”，如《公羊傳》宣公十五年記載：“什一稅者，天下之中正也�！蔽覈�當(dāng)前的農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，已經(jīng)超過了什一稅，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歷史上休養(yǎng)生息時(shí)期的賦稅負(fù)擔(dān)，如西漢初期農(nóng)業(yè)稅是十五稅一，漢景帝二年（公元前155年）改為三十稅一，西漢末東漢初為十五稅一，光武帝建武六年（公元30年）又恢復(fù)為三十稅一[5]。沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，容易導(dǎo)致農(nóng)民棄田撂荒，外出打工逃避稅費(fèi)，影響農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，浪費(fèi)有限的土地資源。我國在實(shí)行包產(chǎn)到戶、包干到戶政策后，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，從1979年到1984年，農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收，6年間糧食增產(chǎn)1億多噸，可是，1985年糧食產(chǎn)量急劇下降，隨后幾年農(nóng)業(yè)發(fā)展處于徘徊階段，直到1989年底才恢復(fù)到1985年的水平。此后中國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了“拉鋸戰(zhàn)”，進(jìn)進(jìn)退退，時(shí)好時(shí)壞，中國糧食產(chǎn)量1996年突破5億噸大關(guān)之后，出現(xiàn)了徘徊和減產(chǎn)的趨勢，中國的糧食安全和農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步引起了全世界的關(guān)注，1994年，美國世界觀察研究所所長萊斯特•布朗甚至發(fā)表了著名的《誰來養(yǎng)活中國》一文，我們可以不同意布朗的結(jié)論，但我們不得不承認(rèn)，我國農(nóng)村的生產(chǎn)力沒有隨著時(shí)間的推移同步提高。而這又與農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，無法實(shí)現(xiàn)積累，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營密切相關(guān)。棄田撂荒，對于農(nóng)民自身而言，可能如魏源所認(rèn)為的因禍得福，可以“適彼樂土”——棄農(nóng)經(jīng)商[6]。但是這種草率的方式，沒有進(jìn)行有效的土地轉(zhuǎn)換，對于整個國家的土地利用，無疑是低效率的。

　　更為嚴(yán)重的是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，容易抵制稅費(fèi)收繳，甚至采取過激措施，激發(fā)干群矛盾，導(dǎo)致惡性事件和群體事件。1992年湖北農(nóng)民樊哲福就因負(fù)擔(dān)過重層層上訪未果而自殺。湖南省湘鄉(xiāng)市農(nóng)村婦女潘群英因攤派過重，不堪受辱，當(dāng)著鄉(xiāng)村干部的面跳塘自殺。1994年，河南省鄧州市徐樓村農(nóng)民陳中身因?qū)︵l(xiāng)里不合理攤派等問題向有關(guān)部門上訪，引起鄉(xiāng)長段其占的不滿，被段授意村干部張德恩等人打死。1995年湖北省隨州市萬和鎮(zhèn)沙河辦事處黨總支副書記、主任余萬新一行19人強(qiáng)制要求農(nóng)民蔡守國上繳各種錢款費(fèi)1349.19元（按國家規(guī)定只應(yīng)交370.27元），蔡無力上交被迫自殺。1998年四川省梁平縣新盛鎮(zhèn)農(nóng)民羅昌榮因抵制亂收費(fèi)，被四名鄉(xiāng)干部活活打死。四川三臺縣農(nóng)民資俊仍用扁擔(dān)砍死催款的一名干部，砍傷鄉(xiāng)長。安徽韓寨村26歲的農(nóng)民王永生，當(dāng)著催交錢款的干部的面拉響炸藥名，王當(dāng)場死亡，四名干部受傷。1998年8月，陜西省子洲縣裴家灣鄉(xiāng)萬余農(nóng)民聯(lián)合狀告鄉(xiāng)政府亂收費(fèi)，占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?7%。四川省某縣30多個鄉(xiāng)村農(nóng)民集體抗議集資過重。2000年江西省“豐城事件”中，農(nóng)民將幾個鄉(xiāng)政府的房屋全部砸平，涉及了幾個鄉(xiāng)的數(shù)萬人。[7]

　　雖然這些惡性事件和群體事件都發(fā)生在基層，但是，對于廣大農(nóng)民而言，直接代表國家的正是這些基層政府和基層公務(wù)人員。誠然，在鄉(xiāng)村干部中間，不乏憂國憂民之士，也不乏為農(nóng)民熱情服務(wù)的人民公仆式的好官員，但是，由于農(nóng)村工作的復(fù)雜性，基層公務(wù)人員往往難以在短期內(nèi)作出成績，難免采取一些取巧的方式方法，維護(hù)自己的利益追求，甚至不惜犧牲農(nóng)民利益。事實(shí)上，我國鄉(xiāng)村干部和其它農(nóng)村精英分子在利益要求和利益實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)相當(dāng)獨(dú)立于普通農(nóng)民，中央任何政策只要削弱了鄉(xiāng)村干部的利益，都難以落實(shí)。一部分基層領(lǐng)導(dǎo)為了個人利益，大搞形象工程，以討好應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)為所有工作的出發(fā)點(diǎn)，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際和農(nóng)民需要，從農(nóng)民利益的保護(hù)人變成了損害人。CCTV2003年6月29日焦點(diǎn)訪談“好看的工程給誰看”披露了一起啼笑皆非的形式主義坑農(nóng)事例：位于山東省安丘市南郊的興安街道辦事處，花費(fèi)269萬元建立了一個占地一萬畝的“國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)”，卻是一個應(yīng)付上級機(jī)關(guān)檢查而做的“樣子工程”而已，投資29萬多元修建的30間井房中只有5間井房中有井，其中只有兩口井能夠使用，其余25間完全是空井房；
按照計(jì)劃書節(jié)水灌溉一項(xiàng)包括發(fā)展噴灌2000畝、鋪設(shè)輸水管道38公里，事實(shí)上僅有50畝地裝備了噴灌工程，實(shí)際鋪設(shè)輸水管線只有3.2公里。這兩項(xiàng)成本僅為7萬多元的“樣子工程”卻一共花去108萬元，政府大量投資去向不明。受訪的農(nóng)民一個個嘲笑這是“好看工程”，而許多原興安街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)卻因?yàn)檫@些“樣子工程”而紛紛升遷。

　　與此同時(shí)，一部分民選的“村官”缺乏奉獻(xiàn)精神，認(rèn)為自己受苦受累又得罪人，一年到頭，付出太多，得到太少，一些干部政治榮譽(yù)感消退，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　信念有所動搖，沒有將主要的精力放在村務(wù)管理上。有調(diào)查資料表明，在被訪村干部中有38.7%的人對其所得補(bǔ)貼不滿意，問其原因，有60%的人回答“工作辛苦、任務(wù)重、付出多、得到少”；
35%的人回答“不如種地或做生意掙錢多”[8]。可見一些村干部已經(jīng)沒有把自己作為普通農(nóng)民的代表，沒有基于農(nóng)民普遍貧困基礎(chǔ)而樹立責(zé)任意識。

　　在一個國家，干群矛盾是不可避免的，因?yàn)閲�家工作人員也有其自身的利益追求。只要國家通過建立制度、執(zhí)行制度來平衡農(nóng)民和國家工作人員的利益關(guān)系，可以將干群矛盾控制在較小范圍和較輕程度上。如果國家工作人員在執(zhí)法過程中扭曲法律，牟取私利，而沒有受到懲處，如果當(dāng)監(jiān)督者明明知道工作人員違法牟利，卻采取放任態(tài)度，甚至收取“進(jìn)貢”進(jìn)行保護(hù)時(shí)，就會逐漸形成上下勾結(jié)的利益共同體，并進(jìn)而通過影響法律和政策的制定，來保障特權(quán)，此時(shí)國家工作人員也就脫離了代理人的角色，甚至不惜損害被代理人利益來獲取自己的利益，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的腐敗就成為制度性的腐敗，發(fā)展到這一步，干群矛盾就演化成了國家與公民的矛盾，國家政權(quán)也將受到致命的沖擊。

　�。ㄈ�）縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，引發(fā)嚴(yán)重后果。

　　自1994年財(cái)稅體制改革以來，我國財(cái)政收入持續(xù)增長，但由于收入再分配方面改進(jìn)不多，特別是轉(zhuǎn)移支付制度不健全，在總體財(cái)政形勢好轉(zhuǎn)的背景下，廣大中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級政府的財(cái)政收支矛盾卻日益突出。目前，全國一半以上的縣甚至連工資也難以按時(shí)、足額發(fā)放，而相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行已難以為繼。據(jù)溫鐵軍估計(jì)，全國鄉(xiāng)一級政府平均負(fù)債200多萬，村一級平均負(fù)債達(dá)到20-30萬[9]。徐勇的調(diào)查表明溫鐵軍的估計(jì)基本正確，“黃梅一個鎮(zhèn)平均一個村30萬。漢川市629個行政村，91%的村負(fù)債，總債務(wù)達(dá)1億多[10]�！表n俊根據(jù)對湖北襄陽縣、河南鄢陵縣和江西泰和縣三個中部地區(qū)典型農(nóng)業(yè)縣進(jìn)行了案例剖析后認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本靠舉債度日，“這兩個鄉(xiāng)（指河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)和馬坊鄉(xiāng)）已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的‘吃飯財(cái)政’，已經(jīng)惡化為一種更為艱難的‘討飯財(cái)政’，而且由于財(cái)政信用程度下降，‘討飯’也越來越難，鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)際上已經(jīng)接近崩潰的邊緣�！盵11]襄陽縣2000年直接財(cái)政債務(wù)為28925萬元，占到全縣可支配財(cái)政收入的140.3%，而這些債務(wù)還不包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)，該縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債2411萬元。泰和縣財(cái)政債務(wù)為9000多萬元，占可支配財(cái)政收入的57%，鄢陵縣縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政共負(fù)債1.4億元，其中主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，達(dá)1.2億多元。據(jù)2000年山東省調(diào)查資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負(fù)債占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重，全省為82.2%，最高的棗莊市達(dá)180.9%；
村級負(fù)債占當(dāng)年村集體凈收入的比重，全省為296.1%，最高的濟(jì)寧市達(dá)466.5%[12]。2002年，審計(jì)署組織對中西部10個省、市的49個縣（市）財(cái)政收支狀況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止2001年底，累計(jì)債務(wù)達(dá)163億元，平均達(dá)到3.32億元[13]。按照這次審計(jì)情況估計(jì)，全國近3000個縣（市），平均每個縣（市）的債務(wù)按2-3個億計(jì)算，全國農(nóng)村債務(wù)大約在6000-9000億之間，農(nóng)村人口約9億，人均負(fù)債約700-1000元。更大的問題在于，縣鄉(xiāng)村的債務(wù)還在以每年1000億的速度增加。

　　縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重，在不斷加大基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，引發(fā)了一系列嚴(yán)重后果。一是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。公共選擇理論認(rèn)為，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，為了滿足各種開支需要，特別是吃飯需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在想方設(shè)法從農(nóng)民那里多征稅費(fèi)的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅成為了按地畝或按人頭的“人頭稅”，有的借各種名義向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款，使農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)快速增長，造成“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”。二是造成債務(wù)的惡性循環(huán)。債務(wù)要支付利息，在沒有新增收入的情況下，只有靠借新債還舊債，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)日益沉重。三是無法提供基本的公共物品。由于財(cái)政入不敷出，許多縣鄉(xiāng)政府無力向農(nóng)村提供最基本的公共服務(wù)，如農(nóng)村基本建設(shè)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，農(nóng)民在正常納稅以后，不得不繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)該由財(cái)政開支的項(xiàng)目。據(jù)大量的調(diào)查材料表明，2001年以前我國義務(wù)教育投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，2001年開始，中央要求縣級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)發(fā)教師工資，但縣里發(fā)工資的錢主要還是來自鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里的錢又主要來自農(nóng)民上繳的稅費(fèi)，最終還是主要靠農(nóng)民在辦農(nóng)村義務(wù)教育。財(cái)政除保工資外，對學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)、改造基本沒有投入，據(jù)2001年教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，農(nóng)村小學(xué)生一學(xué)期的人均公用經(jīng)費(fèi)僅僅14.06元。四是助長弄虛作假。為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)政府往往弄虛作假，虛增預(yù)算收入，隱瞞赤字，騙取資金。2002年，審計(jì)署組織對中西部10個省、市的49個縣（市）審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2001年，49個縣（市）中有45個虛增預(yù)算收入6.74億元，占當(dāng)年預(yù)算收入的16%；
有37個累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字7.2億元的147%[14]。五是影響了基層政權(quán)的合法性。政權(quán)的存在，以其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基礎(chǔ)，而縣鄉(xiāng)政府捉襟見肘的財(cái)政狀況，幾乎無法履行這一基本職能，相反，為了籌集人員工資，難以避免利用公權(quán)，非法榨取小農(nóng)剩余，激發(fā)農(nóng)村的干群矛盾，不僅難以維護(hù)鄉(xiāng)村社會自然秩序，反而會強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會的離心力，影響社會穩(wěn)定。

　�。ㄋ模┺r(nóng)村人才缺失，影響村民自治效果發(fā)揮。

　　1982年憲法確認(rèn)了村民委員會的法律地位，明確規(guī)定村民委員會是我國農(nóng)村基層社會的群眾自治組織。1987年11月通過了《村民委員會組織法(試行)》，1998年11月，《村民委員會組織法》正式頒布實(shí)施。在村民自治取得很大成效的同時(shí)，也暴露出很多的問題�！叭�農(nóng)”問題對農(nóng)村自治最大的負(fù)面影響，是自治人才的大量流失。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于戶籍制度限制了農(nóng)民的流動，農(nóng)民被束縛在土地上，除了有限的高考升學(xué)（包括推薦工農(nóng)兵學(xué)員）、入伍、招工轉(zhuǎn)移了極少數(shù)的農(nóng)村精英外，農(nóng)村人才基本留在本地，保住了農(nóng)村義務(wù)教育、合作醫(yī)療、維護(hù)安定（如民兵組織）和農(nóng)村管理必需的人才。改革開放以后，高校招生規(guī)模逐漸擴(kuò)大，農(nóng)村精英高考升學(xué)越來越多，這些人基本上不再返回農(nóng)村。而個體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也使得很多農(nóng)村精英離開了本地，外出淘金。特別是1995年以后，進(jìn)城打工農(nóng)民劇增，對農(nóng)村自治人才是一個最大考驗(yàn)。據(jù)資料分析，我國從農(nóng)村流出的農(nóng)民工在12000萬左右，流出的農(nóng)民相對而言是農(nóng)村文化水平較高，年紀(jì)較輕，觀念較新的人群。大量的農(nóng)民外流，使得農(nóng)村自治人才缺失，農(nóng)村干部的素質(zhì)普遍偏低。據(jù)新疆自治區(qū)農(nóng)調(diào)隊(duì)調(diào)查，村干部中只有3.2%的人具有大專文化程度，36.3%的人具有高中文化程度，60.5%的人文化程度為初中及初中以下。[15]

　　農(nóng)村人才的流失，不僅導(dǎo)致了農(nóng)村干部的素質(zhì)普遍偏低，還導(dǎo)致了農(nóng)民的民主權(quán)利無法得到有效實(shí)施。村民委員會作為村民直接選舉的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，需要以現(xiàn)代公民意識的村民來選舉、監(jiān)督，對于違背村民利益的村委會成員，村民要充分利用法律賦予的權(quán)利，予以罷免。然而，很多農(nóng)村由于外出青壯年太多，留在當(dāng)?shù)氐闹饕�是老人、婦女、兒童，因而對于村委會成員的監(jiān)督很難到位，一些地方甚至出現(xiàn)了民選的“村官”反過來為非作歹，欺壓百姓的情況，如山東省淄博市周村區(qū)萌水鎮(zhèn)扈家村“南霸天”韓剛自1988年當(dāng)上了村委會主任后，濫施淫威，無惡不作，先后毆打、傷害村民30余人，強(qiáng)奸、污辱婦女40人，放火燒毀村民房屋10次。山西省平陸縣常樂鎮(zhèn)前村的村霸裴安軍，在1990年擔(dān)任村委會主任后，橫行鄉(xiāng)里，無惡不作。[16]農(nóng)村“兩委”職責(zé)不清，也影響了村民自治能力的發(fā)揮�！皟晌�”職責(zé)在現(xiàn)行法律制度雖然有規(guī)定，如《村民委員會組織法》第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；
依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利�！薄吨袊�共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第三款也規(guī)定，村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動。領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)�！钡�是，這些原則規(guī)定沒有可操作性，權(quán)限缺乏明確而具體的劃分。如對于現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)表現(xiàn)出來的比較敏感的印章掌管權(quán)、法人代表權(quán)、人事提名任免權(quán)、財(cái)務(wù)簽字權(quán)、文檔管理權(quán)等，都沒有具體的權(quán)力歸屬劃分。村級黨組織不適當(dāng)?shù)卦綑?quán)、包辦和干涉應(yīng)該屬于村民委員會職權(quán)范圍內(nèi)的工作情況普遍，“大事小事，一切都由支部說了算”，有的村支書甚至直接任命村委會成員和其它村干部�！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定的應(yīng)該由村委會召集村民討論決定的村提留的收繳和使用、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包、村辦公益事業(yè)需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)等，完全由村黨支部拍板定案，村委會不能充分行使自治權(quán)。有些地方的村委會主任甚至根本不知道村里的財(cái)務(wù)支出。村民自治中的上述問題，影響到對村民自治的認(rèn)同，使得村委會難以發(fā)揮村民所期望的發(fā)展性和保護(hù)性功能，不能增強(qiáng)村級公共權(quán)力的合法性，楚成亞利用在山東省進(jìn)行的調(diào)查材料，認(rèn)為當(dāng)前村級自治組織陷入了“有民主選舉，無公共權(quán)力合法性提高”的困境。[17]

　　二、“三農(nóng)”問題的主要政治原因

　　（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“三農(nóng)”問題的體制障礙。

　　1、二元體制的產(chǎn)生。中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)其實(shí)只是一個短期的現(xiàn)象。在漫長的歷史中，我國一直處于農(nóng)業(yè)社會，從來不存在城市與農(nóng)村的分割與斷裂。歷朝統(tǒng)治者多采取“重農(nóng)抑商”政策，農(nóng)民的地位甚至高于商人；
長期采取的兵役制，使得兵、民互通；
科舉制在農(nóng)民與士人之間架設(shè)了橋梁，往往“朝為田舍郎，暮登天子堂”。即使在戰(zhàn)亂連連的戰(zhàn)國時(shí)期，人們的自由遷徙也未間斷。建國以后，我國也曾經(jīng)有過短暫的自由流動，在1952—1957年的“一五”計(jì)劃時(shí)期內(nèi)，就有大約2000多萬農(nóng)民已經(jīng)自由流入了城市。然而，1954年憲法取消了人口自由遷徙權(quán)的規(guī)定，1958年1月《戶口登記條例》實(shí)施后，農(nóng)村人口流入城市受到了嚴(yán)格限制。該條例第十條第二款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)�！钡谑�五條規(guī)定：“公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶主或者本人在三日以內(nèi)向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)暫住登記，離開前申報(bào)注銷；
”這些規(guī)定標(biāo)志著中國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。隨著1958年人民公社的建立，國家的各項(xiàng)政策，沿著戶籍制度為核心的分割體制的慣性，在經(jīng)濟(jì)與社會生活等各方面逐步強(qiáng)化這種分割，為兩部分居民建立兩種不同的經(jīng)濟(jì)和社會制度，如農(nóng)業(yè)稅制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度、土地制度、教育制度、醫(yī)療制度,社會保障制度等，最終形成城鄉(xiāng)之間斷裂的兩個社會。

　　2、二元體制的加劇。90年代中期以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)生活中從生活必需品階段向耐用消費(fèi)品階段的轉(zhuǎn)型，二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，由“行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)為“市場主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”和“行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”交叉并存。在生活必需品時(shí)代，一個城市家庭每個月幾十元的收入用來購買的生活必需品大多數(shù)是農(nóng)產(chǎn)品或以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)品，盡管存在“剪刀差”，但城市對農(nóng)村的依賴很重，城里人的大部分收入通過購買生活必需品又流到了農(nóng)村。而到了耐用消費(fèi)品時(shí)代，城市家庭收入花費(fèi)在主副食品上的可能只是很少一部分，甚至，2001年城鎮(zhèn)居民在購買農(nóng)產(chǎn)食品方面，人均比1996年的開支還減少了97.5元[18]。城市大量的花費(fèi)在于住房、汽車或其它交通的費(fèi)用、電器、醫(yī)療、子女的教育、旅游以及其它的服務(wù)等，而這些消費(fèi)項(xiàng)目，與農(nóng)村或農(nóng)民幾乎沒有什么關(guān)系，城里人支出的大部分很難再流到農(nóng)村去，城市和農(nóng)村之間出現(xiàn)了一種新的斷裂形式——“市場主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)”。這樣，在原有的人為以戶籍制度為基礎(chǔ)的“行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”還沒有消除之時(shí)，又加上了一種由市場因素造就的“市場主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)”，使得人為制度因素與經(jīng)濟(jì)等“自然”因素疊加，加劇了二元分割體制。

　　3、二元體制的缺陷分析。第一，農(nóng)民的政治權(quán)利無法得到平等保障。國家政治生活基本上是對城里人開放，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　對農(nóng)民基本上不開放，城市居民對社會和政治生活的參與度要比農(nóng)民廣泛得多。我國憲法第二條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民�！睉�(yīng)該說，農(nóng)民有平等參與國家管理和服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，然而，由于國家非農(nóng)意識和偏向城市的政策導(dǎo)向，在二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民不僅基本上沒有擔(dān)任國家公職的權(quán)利，甚至在體現(xiàn)人民當(dāng)家作主最突出的選舉權(quán)和被選舉權(quán)上，也沒有得到平等保障�！度珖�人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》原來規(guī)定，在省級人民代表大會，農(nóng)村人大代表所代表的選民5倍于城市人大代表所代表的選民，在全國人大代表中，這一差別達(dá)到8倍，雖然1995年《選舉法》第三次修正后統(tǒng)一為4:1，仍然沒有保障農(nóng)民的平等選舉權(quán)利。簡單地說，當(dāng)前的選舉法律制度下，4個農(nóng)民才相當(dāng)于1個市民。農(nóng)民這樣一個社會中最大群體的權(quán)力如此地被壓縮，在法理上道義上是說不通、成問題的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年我國總?cè)丝跒?2.65億人，按戶籍區(qū)分，城鎮(zhèn)人口為3.38億人，占總?cè)丝诘?6.7%；
農(nóng)業(yè)人口為9.28億人，占總?cè)丝诘?3.3%。按居住地區(qū)分，城鎮(zhèn)人口為4.58億人，占總?cè)丝诘?6%左右；
鄉(xiāng)村人口為8.07億人，占總?cè)丝诘?4%左右。按照現(xiàn)行選舉法計(jì)算的結(jié)果是：如果按照戶籍所在地選舉，則在省級和全國人大代表中，農(nóng)村代表占總數(shù)的40.7%，城市代表占59.3%，農(nóng)村代表和城市代表的比值為0.69:1,如果按照居住地選舉，則在省級和全國人大代表中，農(nóng)村代表占總數(shù)的30.6%，城市代表占69.4%，農(nóng)村代表和城市代表的比值為0.44:1。我們假設(shè)軍隊(duì)人大代表在農(nóng)村與城市之間保持中立，無論是當(dāng)前按照戶籍所在地選舉，還是將來依照國際慣例按照居住地選舉，在全國人大和省級人大會議上，農(nóng)村代表都處于弱勢地位，在國家權(quán)力行使過程中，占人口多數(shù)的農(nóng)民，根本無法取得相應(yīng)的政治話語權(quán)。農(nóng)民的利益將完全取決于城市代表的“覺悟”，在農(nóng)村與城市的利益發(fā)生嚴(yán)重對立時(shí)，農(nóng)村就必然會成為城市發(fā)展的犧牲品。第二，違背了基本的“人人平等”原則。人生而平等，不因出生不同而遭受歧視，是人類發(fā)展歷史總結(jié)出來的一條基本原則。正是在這個意義上，印度的種姓制度和前南非的種族隔離制度受到了全球的譴責(zé)，新南非之父曼德拉一生致力于謀取黑人的平等地位而享有崇高的國際聲譽(yù)，并獲得了諾貝爾和平獎。我國的二元體制，盡管是為了在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行趕超，有其特殊的歷史背景，但是，實(shí)行的結(jié)果是，農(nóng)民僅僅因?yàn)槌錾�在農(nóng)村就遭受到不平等對待，而且這種不平等幾乎伴隨一生。這違背了最基本的公平和正義，也與我國的社會主義性質(zhì)格格不入。甚至一些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工子女，也認(rèn)識到這種二元體制的不公平。崔傳義在北京進(jìn)行了調(diào)查，來自甘肅省的初二二班學(xué)生張xx在作文中寫道：“我們同樣是中國的少年,我們在自己祖國的學(xué)校里上學(xué),還要交贊助費(fèi)和借讀費(fèi),這樣公平嗎”，“人人平等，為什么要分城市人和農(nóng)村人”。第三，違反了市場經(jīng)濟(jì)自由競爭原則。二元分割體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期人為建立起來的城鄉(xiāng)分割制度，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，其對自由競爭的影響越來越明顯�；�于計(jì)劃的價(jià)格制度還沒有完全消除，“剪刀差”繼續(xù)存在。建國以來，農(nóng)業(yè)始終是為工業(yè)化提供積累的主源，國家通過對農(nóng)村的一系列制度，大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村財(cái)富，在1949－1978年間從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)入了6000億元[19]，1978以來僅僅征地一項(xiàng)，農(nóng)村就損失2萬億元[20]。市場經(jīng)濟(jì)參與的重要主體——勞動力，也處于不能平等競爭的狀況。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家只負(fù)責(zé)城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進(jìn)入城市尋找職業(yè)。規(guī)定城市各單位一律不得私自從農(nóng)村招工和私自錄用流入城市的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機(jī)關(guān)、團(tuán)體也不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作，甚至規(guī)定招用臨時(shí)工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏�，不足的時(shí)候，才可以從農(nóng)村中招用。改革開放以后，農(nóng)民流動相對容易，但一些大城市卻為了保護(hù)市民的既得利益，又制定了種種限制性規(guī)定，明確許多職業(yè)不許農(nóng)民工從事，農(nóng)民工只能從事那些城市人不愿做的、以體力勞動為主的工作，特別是勞動強(qiáng)度大、勞動環(huán)境差或具有某種危險(xiǎn)性的工作，政府實(shí)質(zhì)上還在繼續(xù)干預(yù)企業(yè)的用人自主權(quán)。同時(shí)，歧視性規(guī)定還體現(xiàn)在對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行繁雜收費(fèi)，加大農(nóng)民的市場參與費(fèi)用。第四，阻礙了城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。90年代以前，由于發(fā)展工業(yè)主要靠農(nóng)業(yè)提供積累，把農(nóng)業(yè)拿狠了，農(nóng)業(yè)就掉下來，工業(yè)就沒有了積累來源，就得被迫進(jìn)行調(diào)整，降低工業(yè)速度來扶持農(nóng)業(yè)。這種狀況，王建稱之為“反相位”[21]。90年代以后，工業(yè)化的進(jìn)程基本依靠城市經(jīng)濟(jì)或是工業(yè)自身的積累進(jìn)行，不再依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的波動不再像以往那樣打斷工業(yè)化進(jìn)程，引起對國民經(jīng)濟(jì)的全面被迫調(diào)整，但農(nóng)業(yè)也因此投入過少，發(fā)展遲緩。人口基數(shù)龐大的農(nóng)村，由于可支配收入少，對工業(yè)品的需求無法形成有效的市場。中國從1997年開始出現(xiàn)所謂需求緊縮，正是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)長期的發(fā)展滯后，導(dǎo)致農(nóng)村潛在的巨大市場和農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的缺乏購買力之間存在巨大差距，以致工業(yè)生產(chǎn)力無法充分釋放，規(guī)模無法擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有活力，經(jīng)濟(jì)增長無法加速。

　�。ǘ�）地方政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置不合理加大了農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　1、我國的地方政權(quán)機(jī)關(guān)的歷史與現(xiàn)狀。我國自從秦朝設(shè)郡、縣、鄉(xiāng)三級制以來，兩漢和魏晉南北朝基本延續(xù)了秦制，隋文帝于開皇十五年(595年)盡罷鄉(xiāng)官，只設(shè)郡、縣兩級。唐以后在郡與縣之間或郡以上加設(shè)或長駐或分巡的一級，而鄉(xiāng)里制度卻開始由鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變，宋神宗熙寧三年(1070年)王安石變法，實(shí)行保甲制，鄉(xiāng)不再作為基層行政區(qū)域，縣成為了基層行政區(qū)域，直到清代滅亡[22]。據(jù)孫學(xué)玉，從秦至民國末2100余年，我國地方政權(quán)有290年為兩級制，占13.6%，有610年為虛三級制，占28.7%，有600年為三級制，占28.2%，有276年為三、四級并存制，占13%，有350年為多級制，占16.5%[23]�？v觀歷史，實(shí)行四級制的時(shí)間極短，而且多會加劇動亂。在國外，包括一些大國，一般都是三級政府。1982年憲法規(guī)定我國的地方政權(quán)機(jī)關(guān)為三級或四級，相應(yīng)設(shè)立人民代表大會和人民政府，縣級以上各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會。立法時(shí)的實(shí)際情況是，在農(nóng)村地區(qū)省級與縣級之間一般設(shè)置行署（地區(qū)），作為省政府的派駐機(jī)構(gòu)，不是一級政權(quán)機(jī)關(guān)，不設(shè)人民代表大會，在部分民族自治地區(qū)設(shè)立自治州，作為一級政權(quán)機(jī)關(guān)，設(shè)立人民代表大會。一般設(shè)區(qū)的市不管轄縣、自治縣。所以從全國范圍來看，是三級制占絕大多數(shù)。80年代中期以后，全國范圍興起撤地（行署）建市和地（行署）市合并，由于設(shè)區(qū)的市越來越多，市轄縣越來越普遍，從而形成了事實(shí)上四級制占絕大多數(shù)的局面。即：�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、自治州（設(shè)區(qū)的市）、縣（自治縣、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）四級政權(quán)體制，1995年第三次修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對這種四級制進(jìn)行了確認(rèn)和強(qiáng)化。按照1998年修正的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不是一級政權(quán)機(jī)關(guān)，然而，村民委員必須協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，其成員（3至7人）根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼，這樣，村民委員會事實(shí)上處于半級政權(quán)狀態(tài)。

　　2、當(dāng)前農(nóng)村地方政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置的缺陷分析。從歷史和世界的角度看，我國當(dāng)前地方政權(quán)機(jī)關(guān)“四級半”的格局，是非常特殊的。這種“四級半”的地方政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，危害還不明顯，在市場經(jīng)濟(jì)下，暴露了越來越多的缺陷：一是根本無法達(dá)到財(cái)權(quán)與事權(quán)的明晰劃分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下利益高度統(tǒng)一的格局，在改革開放以后逐步打破，各級利益沖突由于地方層級過多和分稅制實(shí)施的雙重作用而日益彰顯出來。由于層級過多，我國現(xiàn)有的18個稅種根本無法在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)之間明確劃分，只好大量采用共享稅，財(cái)稅部門征收后再由財(cái)政按比例分成。二是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫�？茖又坪臀覈�長期以來的集權(quán)體制，使上級黨政部門往往要求下級設(shè)立對口機(jī)構(gòu)，不斷增設(shè)對口機(jī)構(gòu)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模越來越大，一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)數(shù)往往超過了建國初一個縣的機(jī)構(gòu)數(shù)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置的機(jī)構(gòu)大多數(shù)在20—30個，如黨政辦、組織人事辦、宣傳辦、統(tǒng)戰(zhàn)辦、文明辦、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)辦、工交貿(mào)易辦、村鎮(zhèn)建設(shè)辦、科教文衛(wèi)體辦、計(jì)生辦、民政辦、綜治辦、財(cái)政辦和人大、紀(jì)檢、武裝、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等20多個辦公室，還有所謂的“七站八所”等派駐機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，如農(nóng)技站、畜牧站、農(nóng)機(jī)站、公安派出所、國稅所、地稅所、工商所、糧所、土管所、水利站、文化站、農(nóng)經(jīng)站、防保站、郵電所等。三是導(dǎo)致人員膨脹，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。層級過多，權(quán)利的分配界限就無法清晰，協(xié)調(diào)的工作量就少不了。層級多，管理的幅度就小，管人的人占的比例就大。我國行政人員過多，層級太多是一個重要原因。改革開放以后，人員膨脹速度反而加快。人民公社時(shí)期1個公社還只有1個正鄉(xiāng)級，現(xiàn)在至少有3到4個。2001年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為39715個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由財(cái)政供養(yǎng)的人員編制共有1280多萬人，其中黨政干部多達(dá)140萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部為35人，但事實(shí)上編制是一回事，實(shí)際人員是一回事，兩者相差巨大，部分發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)級單位達(dá)到800-1000人[24]。甚至出現(xiàn)過一個鄉(xiāng)有47個副鄉(xiāng)長[25]，一個鎮(zhèn)有52個副鎮(zhèn)（科）級領(lǐng)導(dǎo)干部的情況[26]。

　　地方政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)置的缺陷，客觀上為上級爭利卸責(zé)提供了條件，使得縣、鄉(xiāng)承擔(dān)的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)，縣、鄉(xiāng)政權(quán)事實(shí)上缺乏承擔(dān)全部事權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在上級考核檢查的壓力下，為籌集行政管理費(fèi)用，只得采取過度提取小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有限剩余的辦法，而有限剩余使得提取效率低下，反過來又導(dǎo)致人員的增加，人員開支加大，造成惡性循環(huán)，加重“三農(nóng)”負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供應(yīng)長期嚴(yán)重缺乏。

　�。ㄈ�）國家財(cái)政體制的缺陷加劇了農(nóng)村的貧困

　　1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財(cái)力分配關(guān)系，財(cái)政收入快速增長，地方財(cái)政收入增幅更大，年均遞增18.5%。但是，由于當(dāng)時(shí)的種種限制和我國的特殊政府構(gòu)架，目前的財(cái)政體制存在明顯的缺陷，加劇了農(nóng)村的貧困。

　　1、稅種分配不合理，縣鄉(xiāng)沒有穩(wěn)定財(cái)源。主體稅種如增值稅、所得稅是中央和地方共享，消費(fèi)稅全部歸中央，營業(yè)稅實(shí)行省級和地方共享，真正留給縣級及以下的只有房產(chǎn)稅、印花稅、土地使用稅、農(nóng)業(yè)稅等等收入少、征收難的稅種。這樣，正稅大稅好稅一般由中央和省拿去了，縣以下基本上靠苛捐雜稅和罰款過日子。據(jù)國家稅務(wù)總局資料，2002年全年稅收收入17003.58億元，除去增值稅、所得稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、海關(guān)代征進(jìn)口稅收五項(xiàng)，所余為1522.54億元。再減去主要是城市所得的車輛購置稅、證券交易印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅，則數(shù)額為569.1億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國縣鄉(xiāng)兩級政府財(cái)政收入只占全國財(cái)政總收入的21%，但其財(cái)政供養(yǎng)人員則占到了全國的71%。不合理還體現(xiàn)在中央和地方、地方各級之間共享稅太多，由于政策的制定權(quán)在上級，就無法避免為保證上級收入而漠視下級利益的情況。

　　2、財(cái)權(quán)與“事權(quán)”不對稱。在中央政府集中財(cái)力，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，省、市也盲目仿效中央，不斷加大對下級的財(cái)政收入集中程度，省級年均提高集中度2%，從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%[27]。另一方面，縣、鄉(xiāng)兩級政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)則很大，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障等等，這些事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大，無法壓縮。財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的結(jié)果是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難與日俱增，工資欠發(fā)普遍、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹。就普遍而言，省、市級財(cái)政狀況較好，略有結(jié)余，縣級以吃飯財(cái)政為主，部分負(fù)債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)債為主。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，但縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字卻增加了。

　　3、財(cái)政支出不規(guī)范。突出表現(xiàn)在財(cái)政決策權(quán)過度集中，中央、省級的自由度太大，缺乏剛性的預(yù)算制約，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重太大等等。目前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已占中央補(bǔ)助地方支出的近一半，占地方財(cái)政支出的四分之一，這種狀況出現(xiàn)了很大的制度漏洞。如財(cái)政部及各省財(cái)政廳（局）年初安排預(yù)算時(shí)，常常將部分資金沒有批復(fù)落實(shí)到具體部門和項(xiàng)目，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而是在年度執(zhí)行中通過追加的方式再進(jìn)行分配，并要求地方安排配套資金；
又如財(cái)政部門在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算中為本系統(tǒng)安排一些資金，甚至一些司（處）利用職權(quán)向下級財(cái)政對口處（科）安排資金等等。由于中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)相對不如東部地區(qū)、發(fā)達(dá)地市與中央和省級部門的聯(lián)系緊密，廣大農(nóng)民更是缺少代言人，缺乏要求的配套資金，后果是從中央爭取專項(xiàng)資金的博弈中，中西部不如東部，從省級爭取專項(xiàng)資金的博弈中，農(nóng)村地區(qū)不如城市，導(dǎo)致越是落后、越是窮，越是難以得到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金。

　　4、金融政策支持少。第一、農(nóng)村正規(guī)金融市場組織不完善，無法為農(nóng)村提供較好的金融服務(wù)。從1999年開始，全國上千家農(nóng)村基金會全部關(guān)閉；
四大國有銀行大規(guī)模撤并31000多家地縣以下基層機(jī)構(gòu)，目前仍在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)的國有銀行分支機(jī)構(gòu)寥寥無幾；
農(nóng)村的郵政儲蓄只吸收儲蓄不發(fā)放貸款。因此現(xiàn)在農(nóng)村剩下的只有農(nóng)村信用合作社。而且組織制度也很不健全，除商業(yè)銀行有較為規(guī)范的組織制度外，農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的組織體系都?xì)埲辈蝗�，農(nóng)村信用社是 “有腳無頭”，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是 “有頭無腳”。另一方面，農(nóng)村信用社歸屬人民銀行管理，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行卻自成體系，這有違于人民銀行的基本職能，也使農(nóng)村金融和農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)形成了一定的背離，直接影響到農(nóng)村金融運(yùn)作的效果。第二、不僅農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無法向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供足夠的金融服務(wù)，而且事實(shí)上成為農(nóng)村資金外流的渠道。目前的貸款資金大量流向大、中城市和大、中型國有企業(yè)如電力、電信、民航、交通、石化、煙草等國有壟斷型行業(yè)企業(yè)，甚至流向了一些沒有資本金的“關(guān)系”企業(yè)。同時(shí)，國家從1998年開始清理整頓農(nóng)村合作基金會，四大國有商業(yè)銀行全面收縮了在農(nóng)村的信貸業(yè)務(wù)，有的只清收陳貸不發(fā)放新貸，有的將審貸權(quán)上收到地區(qū)中心支行，這樣，農(nóng)村信用社每年通過繳納存款準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存中央銀行、購買國債和金融債等方式，農(nóng)村資金反而被大量轉(zhuǎn)移到城市。到2002年11月底，全國農(nóng)村信用社吸收各項(xiàng)存款19469億元，各項(xiàng)貸款14117億元，兩者差5352億元，其中有價(jià)證券及投資1812億元，凈存放中央銀行684億元，拆借給其它金融機(jī)構(gòu)1152億元，加上其它一些因素計(jì)算，估計(jì)從農(nóng)村流出資金約3000億元（夏斌，2003）[28]。第三，由于貨幣管理當(dāng)局對一切非正規(guī)金融持嚴(yán)厲管制的態(tài)度，因此民間金融仍然處于初級發(fā)育階段，無法進(jìn)一步擴(kuò)展規(guī)模和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，從而只能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民提供簡單的金融服務(wù)，無法充分滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的融資需求。這種金融制度的逆向調(diào)節(jié)，使得農(nóng)村得到金融支持的可能性非常小，農(nóng)戶結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營的資金無法找到來源，甚至為高利貸復(fù)發(fā)提供了條件。

　　三、解決“三農(nóng)”問題的政治制度建設(shè)

　　“三農(nóng)”問題是當(dāng)今中國最大的問題，近100多年的實(shí)踐證明，不能解決中國的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，就不能取得政治的成功。鄧小平同志早就指出：“中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的�！盵29]解決當(dāng)前的“三農(nóng)”問題，必須從政治制度全面設(shè)計(jì)入手，立足于政府職能本位，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》將政府職能歸納為建立法律基礎(chǔ)，保持非扭曲性環(huán)境政策（包括宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定），投資與社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)承受力差的階層，保護(hù)環(huán)境等五個方面。因此，要解決“三農(nóng)”問題，國家必須斷然改變偏向城市的政策慣性，建立城鄉(xiāng)公平的統(tǒng)一政策，保障農(nóng)民的平等權(quán)利，轉(zhuǎn)變政府職能，從競爭性領(lǐng)域抽回投資，轉(zhuǎn)移到對“三農(nóng)”補(bǔ)貼和保護(hù)上來，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，建立全社會協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。

　�。ㄒ唬�實(shí)施公平的城鄉(xiāng)政策，并適度向農(nóng)村傾斜

　　1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度。差別戶籍制度是當(dāng)今中國社會最大的不公平，是解決“三農(nóng)”問題的最大阻礙，打破城鄉(xiāng)分割，建立統(tǒng)一的戶籍制度，也就成為解決“三農(nóng)”問題的第一要務(wù)。無論從社會的公平還是效率分析，差別戶籍制度都已經(jīng)沒有任何存在的理由，僅僅靠原有制度的慣性在維持。要放棄原有一切錯誤的認(rèn)識，以公平為原則，充分相信農(nóng)民的理性，相信市場的力量，斷然取消差別戶籍制度，建立平等的身份制度，打通各個阻礙生產(chǎn)要素自由流通的關(guān)卡和障礙。具體做法是：第一，取消依附于戶籍的任何特權(quán)，只保留戶籍的統(tǒng)計(jì)功能。所有戶籍國民都享有從政、務(wù)工、經(jīng)商、務(wù)農(nóng)、教育、醫(yī)療、社會保障等平等機(jī)會和平等權(quán)利。國家不再用行政命令對農(nóng)民進(jìn)城加以限制，不再采取各種收費(fèi)、辦理各種證件的辦法來歧視進(jìn)城農(nóng)民，不再人為地干涉城鄉(xiāng)居民平等競爭，轉(zhuǎn)而從政策上促進(jìn)全國統(tǒng)一勞務(wù)市場的形成和發(fā)展。第二，建立起以常住地為戶籍登記地的機(jī)制。農(nóng)民只要在城市擁有固定、常住的居所，不論是自購還是租賃，都可以申領(lǐng)所在城市戶口，享有同等的市民權(quán)利。城市市民也可以到農(nóng)村購地、建房、居住、工作。第三，實(shí)現(xiàn)以“戶”為中心的靜態(tài)管理向以人為中心的動態(tài)管理過渡，加強(qiáng)居民身份證在社會管理中的作用，逐步樹立個人權(quán)利和責(zé)任意識。第四，保障公民遷移自由和居住自由，允許廣大農(nóng)民根據(jù)自己的意愿和能力在全國各地自由選擇自己的居住和工作地點(diǎn)，實(shí)行國際上通行的以身份證管理為核心的人口流動制度，及以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上完全平等。從根源上消除各利益集團(tuán)利用戶籍管理對農(nóng)民進(jìn)行盤剝的土壤，建立起國家通過宏觀政策引導(dǎo)，市場自由調(diào)節(jié)人口分布與勞動力流動的機(jī)制。

　　2、建立公平稅收制度。財(cái)政稅收制度通過對于再分配的調(diào)節(jié)，可以縮小初次分配的差距。例如，英國通過稅收和福利政策對收入再分配的影響，最上層20%家庭與最下層20%家庭的收入差距從初始收入的19.8倍下降到3.7倍�？s小貧富差距，解決“三農(nóng)”問題，我國應(yīng)該對財(cái)政稅收制度進(jìn)行重大改革。第一，取消農(nóng)業(yè)稅。稅收應(yīng)該取自于保障再生產(chǎn)后的剩余價(jià)值部分。目前，中國有14個省區(qū)人均耕地面積低于1畝，其中又有6個省區(qū)人均耕地面積低于0.5畝，在南方有600多個縣，人均耕地面積都低于0.8畝。1995年種植業(yè)畝均可以獲得340多元的現(xiàn)金收入，而到了2000年，畝均只能得到161元，在那些占全國1/3的農(nóng)村人均土地不足一畝的地方，實(shí)際上一年一個人種植業(yè)收入就只100多元，這還沒有把勞動力的投入成本算在內(nèi)。由于人均耕地面積少，農(nóng)民僅僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，已經(jīng)連簡單再生產(chǎn)也難以維持，還需要以打工收入來補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對農(nóng)業(yè)的任何征稅，顯然違背了稅收基本原則。而且，面向分散的農(nóng)戶征稅，根本沒有效益，溫鐵軍等人曾做過這樣的實(shí)驗(yàn)，征了4萬多塊錢的稅，花了3.9萬多塊錢。無論從公平原則還是效率原則考慮，農(nóng)業(yè)稅都沒有存在的意義。從稅收的絕對額看，取消農(nóng)業(yè)各稅是可行的。2001年我國農(nóng)業(yè)各稅合計(jì)為481.7億元，只占當(dāng)年全國財(cái)政總收入1.63萬億元的2.3%，占中央政府財(cái)政收入的5.6%。因此，取消地方政府對農(nóng)業(yè)稅的征收，即使完全由中央政府以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)貼，中央政府也是可以承擔(dān)的，何況考慮到減少的征收成本，中央政府需要承擔(dān)的數(shù)額將會大幅減少。第二，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制。將種田的農(nóng)戶視同個體工商戶，按照統(tǒng)一的起征點(diǎn)征收增值稅和個人所得稅，同時(shí)廢除村提留、義務(wù)工。村級公共事業(yè)所需資金由村民大會自行決定，各級政府不得對村民自治范圍內(nèi)的分配問題橫加干涉。在真正實(shí)現(xiàn)村民自治前，可暫由各省級政府制定村級公共事業(yè)所需資金提留的最高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁任何形式的超標(biāo)提留。第三，改革出口退稅制度。出口產(chǎn)品的企業(yè)大多集中在發(fā)達(dá)的東部省市，目前體制下由中央財(cái)政全額支付退稅，其實(shí)質(zhì)是對東部發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，加劇了東部與中西部的差距。可以按照增值稅75:25的比例由中央和地方共同承擔(dān)出口退稅。第四，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行以增值稅為主體稅種的稅制，較多地強(qiáng)調(diào)稅收的效率，發(fā)達(dá)國家以所得稅為主體稅種的稅制，較多地強(qiáng)調(diào)稅收的公平，我國要按照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，盡快完成向以增值稅和所得稅雙主體的稅制轉(zhuǎn)變，淡化增值稅累退的影響。

　　3、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。第一，要加大對農(nóng)業(yè)的投入。目前我國對農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出比例相對偏低，每年對農(nóng)業(yè)的投資及對農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的支持資金僅為2000億元左右，不到1.88萬億元財(cái)政總開支的11%，如果扣除農(nóng)民每年所繳納的1200億元稅、費(fèi)，凈投入僅有800億元左右，投入明顯偏低。農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入比例，至少要達(dá)到農(nóng)業(yè)所占GDP的比例。第二，農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用由中央和省級為主承擔(dān)。農(nóng)民承擔(dān)過重的義務(wù)教育費(fèi)用，是制約農(nóng)民增收的一大因素。目前農(nóng)村縣鄉(xiāng)兩級政府負(fù)擔(dān)了近90%的義務(wù)教育開支，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)光負(fù)擔(dān)教師工資就占其財(cái)政總開支的60%以上。義務(wù)教育是全國范圍受益的，按公共產(chǎn)品有效供給要求應(yīng)由中央政府承擔(dān)。據(jù)測算，我國目前小學(xué)教師的人數(shù)總共有579.8萬人，按照我國有2/3的人口在農(nóng)村的比重來估計(jì)，粗略計(jì)算有380萬農(nóng)村小學(xué)教師，按照每人每月500元工資計(jì)算，工資總額為232億元；
初中教師為334.8萬，按2/3的比例，農(nóng)村有223萬左右，按照每人每月工資800元計(jì)算，工資總額214億元，兩項(xiàng)合計(jì)446億元。如果完全由中央來支付，也只占2001年中央財(cái)政收入的5.2%[30]。由于中、西部地區(qū)不少縣的教師工資已經(jīng)由中央財(cái)政來支付，實(shí)行這項(xiàng)政策，中央所實(shí)際要增加的支出少于上述的數(shù)目。另外如計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練 、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等公益事業(yè)，也應(yīng)該由中央財(cái)政為主支付。第三，要建立合理的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。由于增值稅的轉(zhuǎn)嫁性，發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)增值稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)人很大部分是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)者，東部省市的財(cái)政收入很大一部分是來源于中西部，而且農(nóng)村出錢培養(yǎng)的大學(xué)生多留在城市和東部地區(qū)，廣大農(nóng)民工也把最有價(jià)值的時(shí)間貢獻(xiàn)給了城市和東部地區(qū)，促進(jìn)了城市和東部地區(qū)的發(fā)展。因此，城市和東部地區(qū)有義務(wù)對農(nóng)村和中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，具體方式可以采取中央集中后再轉(zhuǎn)移的辦法，也可以采取增加農(nóng)村和中西部地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅留成比例的辦法。第四，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。做法是逐步加大中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，嚴(yán)格審批項(xiàng)目設(shè)置，按照規(guī)定的辦法分配和管理資金，堅(jiān)決制止利用職權(quán)違規(guī)為本系統(tǒng)安排補(bǔ)助項(xiàng)目的做法。鑒于廣大中西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)政收入增長乏力基層財(cái)政缺乏穩(wěn)定的收入來源，取消專項(xiàng)補(bǔ)助要求安排配套資金的作法。

　　（二）重構(gòu)農(nóng)村政府體制

　　1、改變市轄縣體制，消除省、縣的中間層。現(xiàn)在普遍的市轄縣體制，沒有憲法的依據(jù)。在憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，規(guī)范的用語是“設(shè)區(qū)的市”，只有直轄市和“較大的市”可以設(shè)區(qū)和縣。建國后設(shè)立的行署，實(shí)質(zhì)是宋、明、清、民國的府（州、軍、監(jiān)）、司（府）、道、行署等的翻版，延續(xù)的是加強(qiáng)集權(quán)的途徑。歷史上的派駐機(jī)構(gòu)常設(shè)化，作為中央政府，目的在加強(qiáng)對地方的控制，但實(shí)際結(jié)果恰恰適得其反，在省以上，易成尾大不掉，導(dǎo)致地方割據(jù)，如東漢之州牧、唐之藩鎮(zhèn)、清之總督，最終導(dǎo)致了國家的分裂。在省以下，往往造成層級太多，效率低下，縣官被壓得太低，疲于應(yīng)付，無心親民，縣官做不得主，也就干脆不做事，轉(zhuǎn)而靠討好上級，以圖晉升，這樣管官的官多了，不僅官沒有管好，反而官場風(fēng)氣壞了，同時(shí)，食祿者眾，輸稅人少，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就更加重了。地改市使得派駐機(jī)構(gòu)常設(shè)化，但是市級基本上是傳聲筒，很難制定有效政策，也很少通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段縮小縣際差距，甚至還成為了縣的剝削層，抽取了縣的發(fā)展資金。市轄縣體制還導(dǎo)致市的領(lǐng)導(dǎo)層事權(quán)太大，管轄面太廣，既無法一心一意經(jīng)營城市，又無法正確指導(dǎo)縣的發(fā)展。而且，當(dāng)前的物質(zhì)條件為消除這個中間層，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化提供了基礎(chǔ)，交通建設(shè)和交通工具使縣到省的時(shí)間大大縮短，信息技術(shù)發(fā)展使得信息傳遞更加及時(shí)，而且隨著新聞改革和省、縣職能規(guī)范化、法制化，省級對縣級的監(jiān)督指導(dǎo)工作量大大減少，效率大大提高。直接管轄到縣作為一個趨勢，在全國范圍內(nèi)要逐步創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)，條件具備的地方可以加快實(shí)現(xiàn)步伐。

　　2、建立縣級分等制。全國2700余個縣，自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、文化等差異巨大，采取一刀切的方法設(shè)立機(jī)構(gòu)不是唯物主義的做法。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　我國歷史上的漢、唐兩個朝代，是地方治理最成功的朝代，也是國家最強(qiáng)盛的朝代，同時(shí)也是實(shí)行縣級分等的朝代。西漢將縣分為兩級，萬戶以上為大縣，長官為“令”，萬戶以下為小縣，長官為“長”[31]，唐朝的分等，錢穆和白鋼的結(jié)論有區(qū)別，錢穆認(rèn)為唐朝將縣分為上（6000戶以上）、中（3000-6000戶）、下（3000戶以下）三等，郡也分為上（10萬戶以上）、中（2-10萬戶）、下（2萬戶以下）三等[32]，白鋼認(rèn)為唐朝將縣為上、中、中下、下四等，州分為上、中、下三等[33]。但是兩人對于漢、唐依據(jù)戶數(shù)多少對縣實(shí)行分等的結(jié)論是相同的�，F(xiàn)在的情況與漢唐有很大不同，但借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，對于以農(nóng)業(yè)為主的廣大中西部地區(qū)，實(shí)行分等制仍然是可行的。對縣實(shí)行分等，主要考慮的因素有：人口、面積、工商業(yè)戶數(shù)與規(guī)模等，但指標(biāo)不可太多太復(fù)雜。原則上可以分為3—4個等級，在分等的基礎(chǔ)上，限制各等級的縣級機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，實(shí)行分別對待，有利于減輕小縣、窮縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　3、取消鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)關(guān)主要的目標(biāo)是維護(hù)農(nóng)村社會的秩序和穩(wěn)定，加強(qiáng)國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的汲取。形勢發(fā)展到今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)機(jī)關(guān)，對上述兩個目標(biāo)已經(jīng)起不到原來的作用，完全沒有存在的必要。一是從農(nóng)村汲取現(xiàn)代化所需資源的歷史使命已經(jīng)完成。2001年，我國農(nóng)業(yè)GDP只占15.2%，農(nóng)業(yè)各稅只有481.7億元，只相當(dāng)于社會固定資產(chǎn)投資總額為37213.49億元的1.3%�？哭r(nóng)業(yè)支持工業(yè)不現(xiàn)實(shí)，工業(yè)已經(jīng)完全可以憑其自身的積累發(fā)展，而且，農(nóng)業(yè)養(yǎng)活了50%以上的人口，需要休養(yǎng)生息。二是農(nóng)村政權(quán)已經(jīng)穩(wěn)定。按照歷史的規(guī)律，建國之初將政權(quán)延伸到鄉(xiāng)，政權(quán)穩(wěn)定以后就應(yīng)該將管理權(quán)讓位于鄉(xiāng)村自治組織。況且，國家權(quán)力的下沉，無疑會增加官僚機(jī)構(gòu)和治理成本，當(dāng)治理成本主要由農(nóng)民承擔(dān)并不斷加重之時(shí)，不僅難以整合鄉(xiāng)村社會，反而會強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會的離心力。目前鄉(xiāng)級財(cái)政普遍困難，由此引發(fā)一系列矛盾，特別是干群矛盾，已經(jīng)取代了建國初期的階級矛盾，成為了當(dāng)前農(nóng)村不穩(wěn)定的主要因素，與其如此，不如撤銷。三是作為一級政權(quán)機(jī)關(guān)，就需要遵守基本的科層制度，受長期以來集權(quán)體制影響，每個上級黨政部門都會要求設(shè)立對口機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的“四大班子”、“五大班子”就無法避免，就無法避免“帕金森”定律，必然導(dǎo)致人員膨脹，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)剩余實(shí)在有限，難以供給日益增多的財(cái)政供養(yǎng)人員。四是目前鄉(xiāng)級政府主要是執(zhí)行縣級政府的命令，獨(dú)立決策余地小，特別是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)力性機(jī)構(gòu)，如財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安等部門基本實(shí)行了垂直管理，教育也已經(jīng)實(shí)行縣級統(tǒng)籌，鄉(xiāng)級政權(quán)已成為事實(shí)上的空架子。取消鄉(xiāng)級政權(quán)，一部分職責(zé)可以上收到縣級，使縣級政權(quán)回歸行事與親民的本位，把落實(shí)上級政府精神和對廣大人民群眾負(fù)責(zé)更好地結(jié)合起來；
對于地域廣大的縣，必要時(shí)可以設(shè)立簡單高效的派駐機(jī)構(gòu)；
鄉(xiāng)村社會的社會管理職能和公共產(chǎn)品提供，則主要通過加強(qiáng)自治來解決。

　�。ㄈ�）大力推進(jìn)農(nóng)村自治

　　1、農(nóng)村自治是中國的傳統(tǒng)。中國傳統(tǒng)的皇權(quán)政治，在治理形式上可以區(qū)分為治權(quán)和法權(quán)兩個方面，治權(quán)是以國家權(quán)力機(jī)構(gòu)為內(nèi)容的權(quán)力體系，而法權(quán)則是以國家權(quán)力為后盾的規(guī)則體系�？h以上主要體現(xiàn)為治權(quán)，由國家委派官吏治理，鄉(xiāng)以下則主要體現(xiàn)為法權(quán)，憑借根植于農(nóng)村內(nèi)生的政權(quán)遵從意識，維持皇權(quán)在農(nóng)村的實(shí)施。我國歷史上，宋神宗熙寧三年(1070年)王安石變法，實(shí)施保甲制以后，國家在鄉(xiāng)村不再設(shè)置基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人不再是政府官吏，鄉(xiāng)村自理公共事務(wù)。即使在王安石變法以前，國家在鄉(xiāng)村的治理機(jī)構(gòu)也十分簡單，并且體現(xiàn)濃厚的自治色彩，如秦漢的鄉(xiāng)“三老”，雖是鄉(xiāng)官，卻由民選，西漢時(shí)更有縣“三老”、郡“三老”、國“三老”，可以直接上書皇帝[34]。這種傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)典型的“小政府、大社會”特征，在維持國家政權(quán)的同時(shí)，也保障了小農(nóng)收益效率的最大化。我國80年代開始推行的農(nóng)村村民自治，取得了很大成功。例如，較早推行村民自治的福建省，經(jīng)過三次換屆選舉，全省渙散村的比例已從20%下降到3.2%，有92.4%的村委會完成了計(jì)劃生育任務(wù)，98.9%的村委會完成了糧食征定購任務(wù)，86.2%的村委會完成了納稅任務(wù)，99%的村委會完成了征兵任務(wù)，分別比選舉前有大幅度提高，治安狀況也有好轉(zhuǎn)；
河南省新野縣1994年有204個村達(dá)到無刑事案件、無治安案件、無村民犯罪、無集體越級上訪、無重大治安災(zāi)害事故的五無標(biāo)準(zhǔn)；
遼寧省的后進(jìn)村從1989年的15%下降到1994年的7.8%，村委會能夠順利協(xié)助政府收取提留款項(xiàng)，完成糧油征購任務(wù)，計(jì)劃生育更高達(dá)95%以上[35]。徐勇調(diào)查的湖南白鶴村，實(shí)行村民自治后，該村興修了縱貫全村的水泥溝渠，實(shí)現(xiàn)了自動排灌，為農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)提供了可靠保證，修建了學(xué)校和幼兒園，為老人和困難戶減免了部分負(fù)擔(dān)款等；
調(diào)查的四川大巴山區(qū)先后興修水利、公路等公共工程，改善辦學(xué)條件，興辦文化閱覽室和老年活動室，安裝自來水等，特別是修了2100多步的“通天梯”石板路，解決了村民的出行老問題；
調(diào)查的湖南C村，村民自治后，村組織花費(fèi)數(shù)十萬元修建了數(shù)公里水泥排灌溝渠，實(shí)行了排灌自動化[36]。折曉葉調(diào)查的深圳萬豐村，先后投入巨額資金，在村內(nèi)修建了醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園和各種高檔酒店、賓館、劇院、公園，以及道路、水利和其它公用基礎(chǔ)設(shè)施，開辦村福利，救助老弱病殘，如每位60歲以上的老年村民都可以享受每月100元的津貼[37]。在很大程度上，近年來村民自治的成功，是傳統(tǒng)文化繼承的成功，村民自治出現(xiàn)的問題，是國家的配套政策上的問題，而不是村民自治本身的問題。

　　2、加強(qiáng)政府對農(nóng)村自治的支持。大力推進(jìn)農(nóng)村自治，一方面要充分發(fā)揮農(nóng)村內(nèi)生力量和傳統(tǒng)，一方面要發(fā)揮中央權(quán)威，兩頭并進(jìn)。結(jié)合國情，國家需要加大以下方面的支持力度。第一，制度支持。近年來村民自治最突出的問題是村民和村干部間關(guān)系的不和諧甚至沖突。沖突的實(shí)質(zhì)除了少數(shù)村組干部私利侵犯公利外，很大程度是因?yàn)檎��?wù)與村務(wù)的沖突，村務(wù)本來是指僅涉及本村村民利益的事務(wù)，包括本村范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)劃、社會公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及有關(guān)制度的建立等。但是，《村組法》第四條規(guī)定，村民委員會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。這樣，國家推行的政務(wù)，即使其中很多是村民不需要的，也通過國家的強(qiáng)權(quán)強(qiáng)加給了農(nóng)民，其實(shí)施則依靠這些民選的“村官”，因此，要解決這個矛盾，就需要國家建立制度，明確村民委員會的具體任務(wù)，對于國家法律規(guī)定以外的義務(wù)，村民委員會有權(quán)拒絕執(zhí)行。第二，財(cái)政支持�！洞褰M法》第七條規(guī)定“村民委員會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼”，至于補(bǔ)貼來源，則采取村提留的形式解決，事實(shí)上還是農(nóng)民在出錢。相反，城市居民委員會則是財(cái)政撥款，《城市居民委員會組織法》第十七條規(guī)定：“居民委員會的工作經(jīng)費(fèi)和來源，居民委員會成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付；
經(jīng)居民會議同意，可以從居民委員會的經(jīng)濟(jì)收入中給予適當(dāng)補(bǔ)助。居民委員會的辦公用房，由當(dāng)?shù)厝嗣裾�府統(tǒng)籌解決�！钡谑�六條還規(guī)定居民委員會籌集公益事業(yè)費(fèi)用 “可以向本居住地區(qū)的受益單位籌集，但是必須經(jīng)受益單位同意”，但村民委員會則沒有這些權(quán)利。農(nóng)民作為收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市民的群體，在自治上反而要付出更大的代價(jià)，背離了基本的公平原則。國家應(yīng)該提供村民自治的財(cái)政支持，逐步承擔(dān)起村委會成員補(bǔ)貼的責(zé)任。第三，人力支持。農(nóng)村自治，在依靠農(nóng)村內(nèi)在的資源的同時(shí)，要鼓勵人才下鄉(xiāng)。國家每年畢業(yè)的大學(xué)生，是農(nóng)村建設(shè)的一支可以依賴的力量，對回到農(nóng)村的大學(xué)生可以實(shí)行政策傾斜，如果能夠選舉為村委會成員，可以財(cái)政撥款解決補(bǔ)貼，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。撤銷鄉(xiāng)級政權(quán)后的富余人員，也可以在村民自治中找到適當(dāng)位置。還可以通過修改《選舉法》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)人大代表與選民的比例，引導(dǎo)人才回流到農(nóng)村。第四，法律支持。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)戶法律咨詢站、援助站。農(nóng)民權(quán)益得不到保障，很大程度是國家機(jī)關(guān)的工作人員違規(guī)執(zhí)法，社會秩序的失范，則主要在于法律意識的淡薄，農(nóng)村的法律服務(wù)要和農(nóng)村教化緊密聯(lián)系，將農(nóng)戶行為納入社會主義法制軌道，讓農(nóng)民學(xué)會利用法律武器捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

　　3、提高農(nóng)村自治的層次。停留于村級自治，無法達(dá)到農(nóng)村自治的目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自治應(yīng)該盡快推行。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)已經(jīng)負(fù)面后果多于正面效果，應(yīng)該斷然撤銷，改為自治形式，依托統(tǒng)一的法律、意識形態(tài)、國民待遇來維持農(nóng)村的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村的繁榮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改官員委任為民選，有助于提高合法性，更為重要的是，民選的領(lǐng)導(dǎo)人能夠樹立基本的“民本”思想，從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而且隨時(shí)處于選民的監(jiān)督之下，可以節(jié)省國家的監(jiān)督成本。我們當(dāng)前采取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部委任制，在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)暴露出越來越大的缺陷：一是漠視人民利益，由于委任的干部客觀上權(quán)利來源于上面，因而只要上面滿意，就可以保持地位甚至得到提拔，農(nóng)民的要求無法影響官員的去留，于是只怕領(lǐng)導(dǎo)批評不怕群眾反對。二是短期意識強(qiáng)烈。委任制下，人員異地交流頻繁，任期內(nèi)要有突出表現(xiàn)，就無法避免短期行為，政績工程、獻(xiàn)禮工程應(yīng)運(yùn)而生，往往對一個地方造成嚴(yán)重后遺癥的同時(shí)，個人反而得到了提拔使用。三是人員膨脹。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排不受選民的監(jiān)督，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者，上級機(jī)構(gòu)和官員過多，出于工作壓力、人員關(guān)系，不得不安排關(guān)系人員，而且這種安排，關(guān)節(jié)多由上級有關(guān)人員打通，工資也由財(cái)政支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是接受而已，樂得做順?biāo)�人情。但前任接受的人員，在委任制下，后任必須無條件接收，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、人員越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負(fù)。四是公民意識淡薄。由于政務(wù)從上到下安排，與當(dāng)?shù)氐男枰獩]有必然聯(lián)系，農(nóng)民對本地區(qū)的官員和公共事務(wù)沒有決定權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民無法提高關(guān)心社會的熱情，無心關(guān)注國家政策走向和農(nóng)村發(fā)展，同時(shí)嚴(yán)重影響了農(nóng)民參與公共事務(wù)的能力，從而形成惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，國家權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ瞎�民的選舉權(quán)得到真實(shí)、充分、完整的實(shí)現(xiàn)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定，保障最基本的國策如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等的落實(shí)。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織形式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的數(shù)量與補(bǔ)貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主決定，國家不加干涉，也不進(jìn)行考核，更不搞檢查達(dá)標(biāo)，只是在推行之初提供指導(dǎo)性、選擇性意見。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段進(jìn)行，由于民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和聘用的工作人員不是國家公務(wù)人員，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體進(jìn)行，不隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員而變化，所有的資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主安排。

　　4、發(fā)展多種農(nóng)民組織。利益集團(tuán)理論認(rèn)為，團(tuán)體成員的社會地位、團(tuán)體的凝聚力、團(tuán)體成員的知識水平、領(lǐng)導(dǎo)者的才能與游說技巧及途徑，比單純的人數(shù)多寡更加決定一個利益集團(tuán)的影響力。中國農(nóng)民盡管人數(shù)眾多，但由于缺乏自己的組織，無法與有組織的政府和其它社會集團(tuán)之間平等博弈，導(dǎo)致了地位低下、權(quán)益受損，也使得國家在農(nóng)村的行政效率極低，造成社會財(cái)富浪費(fèi)。1994年開始的棉花流通體制改革，1998年開始的糧食流通體制改革，都是為了解決雙方的具體矛盾，如1998的糧改政策，當(dāng)時(shí)政策設(shè)計(jì)的核心，是按保護(hù)價(jià)敞開收購和順價(jià)銷售，以保護(hù)農(nóng)民的價(jià)格收購糧食，并實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，減少國有糧食部門的虧損。如果實(shí)現(xiàn)了這個目標(biāo)，保護(hù)價(jià)與市價(jià)之間的價(jià)差就不是政府出，而是由最終消費(fèi)糧食的人來出，政府只起一個保護(hù)農(nóng)民的中介的作用。政策維護(hù)國有糧食部門的壟斷地位，阻止了非國有糧食部門從事糧食購銷業(yè)務(wù)。獨(dú)家經(jīng)營的結(jié)果是，國有糧食部門違規(guī)操作，不但沒有真正按保護(hù)價(jià)敞開收購，反而壓價(jià)壓級收購，又低價(jià)銷售，賺取保護(hù)價(jià)與收購價(jià)之間的差額，導(dǎo)致糧價(jià)長期低迷，順價(jià)銷售無法實(shí)現(xiàn)，倉儲費(fèi)用、糧食損耗居高不下，到2001年，國有糧食部門不但沒有扭虧，反而出現(xiàn)高達(dá)7000億元的虧損，棉花收購部門的虧損也達(dá)456億元，農(nóng)民的損失則數(shù)倍于此。這個例子說明，即使政府代表了農(nóng)民的利益，但政府的操盤手——糧食和棉花收購部門也會從自己的利益出發(fā)，扭曲政策，牟取單位和部門利益，損害農(nóng)民的利益�！皬膸资�年的農(nóng)業(yè)政策史及其經(jīng)濟(jì)后果看，缺少一個反映農(nóng)民利益的、平衡的政治結(jié)構(gòu)，是許多損害農(nóng)民利益進(jìn)而損害全社會利益的政策輕易出臺的重要原因�！盵38]其實(shí)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　工會和農(nóng)會曾經(jīng)是中國共產(chǎn)黨動員民眾，推翻舊政權(quán)的主要群眾組織。毛澤東在其著名的《湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報(bào)告》中對農(nóng)會作了熱情洋溢的高度評價(jià)。農(nóng)會是中國新民主主義革命取得勝利的中堅(jiān)力量，在解放戰(zhàn)爭時(shí)期和建國初期的土地改革運(yùn)動中發(fā)揮了重大作用。在社會主義改造時(shí)期，農(nóng)民自發(fā)地組織起互助組、土地入股的初級合作社，農(nóng)民組織由政治斗爭轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)，開創(chuàng)了中國農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的先河。然而建國以后，黨在農(nóng)村建立起基層政權(quán)，卻取消了農(nóng)會。一種錯誤的認(rèn)識以為，農(nóng)民自己的組織獲得發(fā)展以后會不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。事實(shí)恰好相反，高度離散的社會群體最容易受到謠言和邪教的蠱惑，并很容易為立場極端的領(lǐng)袖人物所利用。據(jù)美國著名農(nóng)村社會問題學(xué)者米格代爾分析，分散的農(nóng)民可能是“革命者”的社會基礎(chǔ)，而有組織的農(nóng)民則可能是改良主義者甚至是保守主義者的社會基礎(chǔ)。因此，保障農(nóng)民權(quán)益，緩解社會矛盾，就要把分散的農(nóng)民組織起來，首先要恢復(fù)農(nóng)會，使農(nóng)民的愿望能夠通過秩序化的組織渠道得到表達(dá)。在恢復(fù)農(nóng)會的同時(shí)，還要大量發(fā)展農(nóng)民自己的經(jīng)濟(jì)組織，并保障農(nóng)民自由進(jìn)入和退出各種協(xié)會的權(quán)利[39]。在種植、加工、流通、融資等領(lǐng)域建立各種協(xié)會，如蠶桑協(xié)會、柑橘協(xié)會、養(yǎng)鴨協(xié)會、水稻協(xié)會等，通過農(nóng)民組織的自助、自我管理和自我服務(wù)，改變博弈中的弱勢地位，爭取平等的權(quán)利和利益，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。

　　結(jié)束語

　　“三農(nóng)”問題引起的廣泛關(guān)注，是任何其它問題無法比擬的。關(guān)于“三農(nóng)”的學(xué)術(shù)研究著作汗牛充棟，為我們寫作這篇論文提供了豐富的材料，同時(shí)也使我感到正一步步走向一個迷宮。對于一個現(xiàn)實(shí)的問題，本文嘗試以實(shí)際的制度變遷來解決，較多地關(guān)注現(xiàn)行的政治法律制度存在的缺陷，并探求造成缺陷的歷史原因。在寫作本文的過程中，一些事情正在逐漸發(fā)生變化：沈陽率先取消了“暫住證”；
國務(wù)院廢除了城市流浪乞討人員收容遣送辦法，代之以更為人性關(guān)懷的救助管理辦法；
北京、江蘇、山東、河南、廈門等省市陸續(xù)制定頒布了新的戶籍管理規(guī)定，制定“戶籍法”呼聲日高；
增值稅起征點(diǎn)大幅度提高；
出口退稅制度重新調(diào)整；
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度擴(kuò)大試點(diǎn)……“立黨為公、執(zhí)政為民”的教育宣傳漸入人心，十六屆三中全會決議提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，包括完善農(nóng)村土地制度，給予農(nóng)民合理的征地補(bǔ)償；
支持農(nóng)民發(fā)展多種形式的農(nóng)村專業(yè)合作組織；
加大對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入；
取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率；
改善農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的環(huán)境；
廢止妨礙公平競爭的規(guī)定等等。我們有理由相信，“三農(nóng)”問題的解決雖然會是一個長期的漸進(jìn)過程，但勝利是必然的。

　　[1] 十大階層即：國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)人員階層、產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員階層、農(nóng)業(yè)勞動者階層、城市無業(yè)失業(yè)和半失業(yè)人員階層。中國社會科學(xué)院對當(dāng)代中國社會階層的劃分，可參見陸學(xué)藝主編的《當(dāng)代中國社會階層研究報(bào)告》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002，北京。

　　[2] “污名化”現(xiàn)象，指一個群體將人性的低劣強(qiáng)加在另一個群體之上并加以維持的現(xiàn)象。

　　[3] 徐勇，“掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對—農(nóng)村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)相關(guān)性分析”《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2000第3期。

　　[4] [法]讓－馬克•夸克（Tean-Marc•Coicavd），《合法性與政治》佟新平、王遠(yuǎn)飛譯，中國編譯出版社，2002，北京，P5-6。

　　[5] 中國歷史上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，參見孫翊剛，《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)簡史》，中國財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，1991，北京。

　　[6] 轉(zhuǎn)引自閻萬英，《中國農(nóng)業(yè)思想史》，中國農(nóng)業(yè)出版社，1997，北京，P210。

　　[7] 上述事例，分別引自徐勇，“論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接”，中國選舉與治理網(wǎng)站學(xué)人文集；
何方，《中國合作新報(bào)》1999/11/25；
劉萍，“三個農(nóng)民之子‘下崗’后的反思”，《改革內(nèi)參》2001第21期P2-9。

　　[8] 國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)/新疆自治區(qū)農(nóng)調(diào)隊(duì)，“農(nóng)村基層工作與農(nóng)民意愿調(diào)查——農(nóng)村熱點(diǎn)問題調(diào)研系列報(bào)告”，《中國國情國力》2001年第11期P40-41。

　　[9] 溫鐵軍，“慎言‘三農(nóng)’”，《讀書》，2001年第10期。

　　[10] 徐勇，農(nóng)友網(wǎng)，“當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展中的突出問題及思考”。

　　[11] 韓俊，中經(jīng)專網(wǎng)，“縣鄉(xiāng)公共財(cái)政危機(jī)影響農(nóng)村穩(wěn)定”。

　　[12] 牛竹梅，“鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀、負(fù)面影響及消減對策”，《山東經(jīng)濟(jì)》2002第1期P41-43。

　　[13] 李金華，“關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其它財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”，2003年6月25日 新華網(wǎng)。

　　[14] 李金華，“關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其它財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”，2003年6月25日 新華網(wǎng)。

　　[15] 國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)/新疆自治區(qū)農(nóng)調(diào)隊(duì)，“農(nóng)村基層工作與農(nóng)民意愿調(diào)查——農(nóng)村熱點(diǎn)問題調(diào)研系列報(bào)告”，《中國國情國力》2001年第11期P40-41。

　　[16] 上述兩個事例分別載于《今晚報(bào)》，1994/9/11和《采風(fēng)報(bào)》，1996/7/25。

　　[17] 楚成亞，“農(nóng)民公共權(quán)力觀念分析”《中國農(nóng)村觀察》2001第5期P67-72。

　　[18] 陳錫文，2002，“當(dāng)前中國的‘三農(nóng)問題’與出路”，中經(jīng)專網(wǎng)。

　　[19] 邱曉華，“必須切實(shí)解決農(nóng)民買不起問題”，《中國國情國力》2002第1期P4-7。

　　[20] 陳錫文，2002，“當(dāng)前中國的‘三農(nóng)問題’與出路”，中經(jīng)專網(wǎng)。

　　[21] “反相位”即當(dāng)農(nóng)業(yè)處在高峰的時(shí)候，工業(yè)就處在低谷，當(dāng)工業(yè)處在高峰的時(shí)候，農(nóng)業(yè)就處在低谷，工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)總是處在互為高峰低谷的位置。參見王建，“用城市化解決‘三農(nóng)’問題”，《上海投資》2001第10期P4-7。

　　[22] 參考白鋼，《中國政治制度史》中國天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯(lián)合出版，1991；
丁建嶸，《岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國政治結(jié)構(gòu)的變遷》，商務(wù)印書館， 2001，北京。

　　[23] 孫學(xué)玉，“體制創(chuàng)新：地方行政機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)選擇”，《中國行政管理》2003第4期，P19。

　　[24] 黨國英，2000，“山高皇帝遠(yuǎn)，中央任何一項(xiàng)政策只要會削弱鄉(xiāng)村干部的利益，都難以落實(shí)”《金三角》2000年8期。

　　[25] 郭永中，“當(dāng)前中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)，哲社版》2002第1期47-54。

　　[26] 經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2003/5/26。

　　[27] 賈康、白景明，“完善財(cái)政體制尋求基層財(cái)政解困治本之策”《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2002第1期。

　　[28] 夏斌，近期金融熱點(diǎn)問題和銀監(jiān)會成立的利與弊，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2003年1月22日。

　　[29] 《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993，北京，P65。

　　[30] 上述計(jì)算參見林毅夫，“有關(guān)當(dāng)前農(nóng)村政策的幾點(diǎn)意見”《北京大學(xué)政策性研究簡報(bào)》2003年第29期（總第371期）。

　　[31] 錢穆，《中國歷代政治得失》，生活讀書新知三聯(lián)書店，2001，北京，P38。

　　[32] 同上。

　　[33] 白鋼，《中國政治制度史》中國天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯(lián)合出版，1991, P463。

　　[34] 白鋼，《中國政治制度史》中國天津出版社、新西蘭霍蘭德出版有限公司聯(lián)合出版，1991, P242。

　　[35] 民政部基層政權(quán)建設(shè)司編，《全國村民自治示范工作經(jīng)驗(yàn)交流暨城鄉(xiāng)先進(jìn)集體和個人表彰會議文件匯編》，中國社會出版社，1996，北京。

　　[36] 徐勇，《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997，武漢，P284,263。

　　[37] 折曉葉，《村莊的再造——一個“超級村莊”的社會變遷》，中國社會科學(xué)出版社，北京，P263-264。

　　[38] 盛洪，“讓農(nóng)民自己代表自己”，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，2003/01/27。

　　[39] 林毅夫較早注意到人民公社的問題，認(rèn)為公社組織本是農(nóng)民自愿參加的集體組織，可以進(jìn)入，也可自愿退出，但公社組織事實(shí)上只能進(jìn)入而無法退出，以致造成低效率。參見林毅夫，《制度、技術(shù)和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》，三聯(lián)書店上海分店，1992，上海。

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