在機(jī)構(gòu)改革中，一些部委被合并，另外新設(shè)電力監(jiān)管委員會(huì)（電監(jiān)會(huì)）、銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)（銀監(jiān)會(huì)）、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管委員會(huì)（國(guó)資委）。這幾家新設(shè)的監(jiān)管委員會(huì)是自證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)成立之后開始的新潮流之繼續(xù)。

　　設(shè)計(jì)各類“監(jiān)管會(huì)”的官員學(xué)者們費(fèi)盡心血，尋求可行的機(jī)構(gòu)改革之路，目標(biāo)是要把中國(guó)推向“小政府、大社會(huì)”的理性狀態(tài)。針對(duì)這一目標(biāo)，“監(jiān)管會(huì)”應(yīng)比“部”更好，因?yàn)椤氨O(jiān)管會(huì)”只管執(zhí)行法律、制定法規(guī)、維護(hù)行業(yè)規(guī)則等，而行政“部”則不僅肩負(fù)這些職責(zé)而且又是行業(yè)的參與者，負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策甚至經(jīng)營(yíng)企業(yè)。當(dāng)然，如果只是從“監(jiān)管會(huì)”的定義看，這種技術(shù)定義上的區(qū)分是顯而易見的，而且從政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演的職能上看“監(jiān)管會(huì)”與“部”確實(shí)有本質(zhì)之別。但是，這種書本上的區(qū)別不一定在實(shí)踐中能得到體現(xiàn)。

　　就像許多法律在書面上很完美但實(shí)際中被忽視一樣，現(xiàn)實(shí)與設(shè)計(jì)者的良好愿望可能反差甚大。為什么設(shè)計(jì)完美的“監(jiān)管會(huì)”一旦真正運(yùn)作之后就有可能變樣呢？原因其實(shí)很簡(jiǎn)單：“監(jiān)管會(huì)”和其他行政部門既不受立法（人大常委會(huì)）監(jiān)督，又不受司法的獨(dú)立審查。因此，我們可以把“監(jiān)管會(huì)”的職權(quán)限定在“監(jiān)管”上，規(guī)定只有在“市場(chǎng)失靈”時(shí)才可介入或干預(yù)市場(chǎng)等等。但如果不同時(shí)配有可靠的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)與處罰制約機(jī)制的話，書面上對(duì)權(quán)限的規(guī)定再好，可能實(shí)際意義不多。

　　比如，一位參與機(jī)構(gòu)改革討論的學(xué)者論述道：“微觀監(jiān)管職能，是政府針對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)層面上的部分市場(chǎng)失靈（不完全競(jìng)爭(zhēng)、自然壟斷、外部不經(jīng)濟(jì)和非價(jià)值物品、信息不對(duì)稱和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)）而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政機(jī)構(gòu)通過(guò)法律授權(quán)，制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。它的最終目的是要增進(jìn)公共利益或合法私人利益。”這幅為行政干預(yù)市場(chǎng)而畫的圖景不錯(cuò)，但是，當(dāng)我們走出教科書，來(lái)到缺乏立法監(jiān)督、無(wú)獨(dú)立司法審查的現(xiàn)實(shí)行政部門時(shí)，憑什么我們能確信行政“直接干預(yù)市場(chǎng)”的結(jié)果會(huì)必然優(yōu)于“市場(chǎng)失靈”帶來(lái)的后果呢？為了偶然發(fā)生的“市場(chǎng)失靈”而去支付永遠(yuǎn)存在并不斷擴(kuò)大的行政成本（包括由此而生的尋租機(jī)會(huì)）、去承受可能的錯(cuò)誤干預(yù)所帶來(lái)的負(fù)面后果、去面對(duì)不受制約的權(quán)力擴(kuò)張，到頭來(lái)看，成本與效益之比是否還值得呢？這些都是值得我們思考、研究的問(wèn)題。

　　以證監(jiān)會(huì)為例，它是專業(yè)水平最高、效率最好的部一級(jí)單位之一。其設(shè)置的目的是使其成為證券市場(chǎng)的“裁判員”，而不是讓其成為所有上市公司、證券公司、證券市場(chǎng)的行政主管“部”門，也不應(yīng)該是執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的機(jī)構(gòu)。但實(shí)際的情況是，盡管上一屆證監(jiān)會(huì)在過(guò)去幾年中盡了最大的努力將其轉(zhuǎn)變成證券市場(chǎng)“裁判員”，證監(jiān)會(huì)仍像一個(gè)行政主管“部”，并不像書面設(shè)計(jì)的“監(jiān)管會(huì)”。

　　按照“監(jiān)管會(huì)”的設(shè)計(jì)意圖，證監(jiān)會(huì)自然有權(quán)設(shè)置各類許可審批項(xiàng)目，以便為證券服務(wù)的消費(fèi)者“把關(guān)”，比如，券商的承銷許可、經(jīng)紀(jì)許可、發(fā)行申請(qǐng)“輔導(dǎo)”許可、證券會(huì)計(jì)師許可、證券律師許可、基金管理公司的從業(yè)許可等等都由證監(jiān)會(huì)掌握，上市公司的獨(dú)立董事也得從證監(jiān)會(huì)指定的名單里挑、上市公司披露信息的報(bào)刊也得由證監(jiān)會(huì)指定�？紤]到證券服務(wù)的性質(zhì)，有些從業(yè)許可是必需的，但有些許可審批款項(xiàng)應(yīng)該可以去掉。

　　或許各類從業(yè)許可、資格審查都屬于“裁判員”應(yīng)該管的范圍。但是，證監(jiān)會(huì)要求審批的還包括屬于證券業(yè)務(wù)內(nèi)容的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目本來(lái)應(yīng)該留給當(dāng)事人去決定。比如，每個(gè)公司可發(fā)行多少股、發(fā)行價(jià)格為多高、什么時(shí)候發(fā)行、在哪個(gè)交易所上市、上市公司間的并購(gòu)是否可通過(guò)、申請(qǐng)上市的公司是否“真的”需要外部融資等等，這些也都是證監(jiān)會(huì)審批的內(nèi)容。一個(gè)有意思的結(jié)果是，當(dāng)一家公司的負(fù)債率太高，證監(jiān)會(huì)發(fā)行審核委員會(huì)會(huì)因其“風(fēng)險(xiǎn)太高”而否決其上市申請(qǐng)；
而如果一家公司的負(fù)債率太低或者根本無(wú)債務(wù)，那么該委員會(huì)又會(huì)因其不缺資金而否決上市申請(qǐng)。這些本該是欲上市的公司自己決策的事情，也被“行政化”了。

　　又比如，證監(jiān)會(huì)《證券公司管理辦法》第17條規(guī)定，“證券公司變更下列事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)：（一）撤銷或轉(zhuǎn)讓分支機(jī)構(gòu)；
（二）變更業(yè)務(wù)范圍；
（三）增加或減少注冊(cè)資本；
（四）證券營(yíng)業(yè)部異地遷址；
（五）修改公司章程。”這些事項(xiàng)頂多只需向證監(jiān)會(huì)備案，不應(yīng)必須由其批準(zhǔn)。

　　與原來(lái)的各類工業(yè)部相比，證監(jiān)會(huì)實(shí)際上也有自己主管的企事業(yè)單位：上交所、深交所和期貨交易所。這些直屬證監(jiān)會(huì)的單位雖然不是贏利性企業(yè)，可它們也是整個(gè)證券市場(chǎng)的一個(gè)利益方，而且也應(yīng)該是證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的對(duì)象。讓交易所直屬于證監(jiān)會(huì)會(huì)降低監(jiān)管者作為“裁判員”的中立性。

　　不管以“監(jiān)管會(huì)”命名，還是以“部”來(lái)命名，根本的差別取決于是否存在相應(yīng)的制約機(jī)制。為了使已成立的各部委不超出法定的權(quán)限，人大常委會(huì)的各專業(yè)委員會(huì)（比如，財(cái)經(jīng)委）應(yīng)定期對(duì)相應(yīng)的行政部門舉行公開的聽證會(huì)，對(duì)非常事件、重大決策舉行公開的特別聽證會(huì)。另外，顯然應(yīng)發(fā)揮媒體的作用。這些舉措都是在目前的架構(gòu)下可以嘗試做到的。前幾年，成思危副委員長(zhǎng)牽頭對(duì)《證券法》、《公司法》的實(shí)施作調(diào)查，那是一個(gè)很好的開端。但是，這類監(jiān)督行為應(yīng)該制度化、定期化，也應(yīng)該更公開地進(jìn)行。

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