在城市政府財政收入體系中，城市公共服務收費是極其重要的財源，這不僅是由于城市政府所提供的公共品和服務大部分具有準公共品的性質(zhì)，從技術上可以通過排他競爭以收費的方式補償其全部或部分成本，實現(xiàn)“受益－－負擔”的良性循環(huán)，更為重要的是，通過收費有助于改善城市資源的配置效率。城市公共服務收費因服務性質(zhì)不同而具有不同的收費形式和收費特點，加之城市公共服務內(nèi)容的日趨多樣化，規(guī)范城市公共服務收費的內(nèi)涵與外延十分必要。發(fā)達國家在城市公共服務收費的實踐活動和相關的學術研究方面取得了許多成果，為進一步改革和規(guī)范我國城市公共服務收費提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

　　一、城市公共服務收費的基本分析

　　（一）城市公共服務收費的理論界定

　　城市公共服務收費是指城市政府以政府權(quán)利為基礎，向市民提供行政性、事業(yè)性、服務性公共品，并以此為代價向服務對象或使用者收取一定費用的行為。盡管政府收費同稅收一樣都是政府收入來源，都要納入政府預算，但由于收入來源的對象、方式、內(nèi)容、目標等不近相同，因此，二者的本質(zhì)特征不同。稅收的形式特征是強制性、無償性和固定性，是以政府權(quán)利為依托的，是同政府權(quán)利聯(lián)系在一起的，而公共服務收費是以交換為基礎的，具有非強制性、償還性、公共性的特點，與政府權(quán)利之間的聯(lián)系遠非稅收那樣密切。按照城市公共服務性質(zhì)不同可將城市公共服務收費分為這樣幾類：

　　1. 行政性收費。行政性收費一般是指以法律為依據(jù)、以政府權(quán)利為基礎的一種收費形式。它一般不以交換為前提，收費標準也不以物質(zhì)消耗為基礎，實質(zhì)上是一種權(quán)利性收費。其收費形式主要為罰款和特許權(quán)收費。無論是罰款還是特許權(quán)收費，都必須以法律為保障，收費的定價標準也應以法律為依據(jù)。如罰款的判定標準應經(jīng)立法程序確定，不能隨意改變，更不能濫用政府權(quán)利任意改變罰款標準和增加罰款項目。特許權(quán)使用費關系到不同地區(qū)進入某些特許行業(yè)的門檻成本，由于獲得特許的經(jīng)營者容易取得超額收益，因此采取競價方式?jīng)Q定使用費的多少是較為常見的定價方式。

　　2. 規(guī)費。規(guī)費是政府部門為公民提供某種特定服務或?qū)嵤┬姓�管理所收取的手續(xù)費和工本費。通常包括兩類：一是行政性規(guī)費，這是附隨于政府部門各種行政活動的收費，名目繁多，范圍很廣。諸如外事規(guī)費（如護照費）、內(nèi)務規(guī)費（如戶籍費）、經(jīng)濟規(guī)費（如商標登記費）、教育規(guī)費（如畢業(yè)證書費）以及其他行政規(guī)費。二是司法規(guī)費，包括訴訟規(guī)費和非訴訟規(guī)費兩種。

　　政府部門收取規(guī)費的數(shù)額，在理論上通常有兩個標準，一是填補主義，即根據(jù)政府部門提供服務所需的費用數(shù)額，來確定規(guī)費的收取標準。二是報償主義，即以公民從政府部門服務中所獲得效益的大小，來確定規(guī)費的收取標準。事實上，政府在規(guī)費數(shù)額的確定上，并不完全依據(jù)理論的標準來進行。因此規(guī)費的收取標準不一。

　　3. 事業(yè)性服務收費。此項收費是指城市政府在向居民提供基礎教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護、文化設施等基礎公共品時，向使用者收取的費用。基于政策因素，這些收費并不全部收回成本，主要由城市政府承擔。

　　對這類服務是否收費，西方經(jīng)濟學家歷來有兩種觀點，一種觀點認為，教育、衛(wèi)生等公共品具有明顯的“外溢”效應，其成本的補償應以上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付為主；
另一種觀點認為，對具有外部效應的公共品采用收費的方式有利于使外部性內(nèi)在化，同時有利于公共品使用效率的提高。以城市垃圾清理為例 ：

　　如圖所示，垃圾清理設施的最佳數(shù)量為Q*，Q*與MSC和MSB的相交點Z*恰好相應。從圖上可以看出，這一最佳數(shù)量可以通過對每一清理設施收取數(shù)額相當于C*的使用費的辦法來實現(xiàn)。但在這一收費水平上，市民對垃圾清理設施的需求量為Q*，它與圖中的Z點相對應。然而C*低于這一垃圾清理設施數(shù)量水平上的社會邊際成本。兩者之間的差額便是財政補貼S*（相當于外部邊際效益）。所以是城市政府為每一垃圾清理設施支付S*，同時每一獲益者支付C*的費用。

　　以此類推，教育、文化設施等公共品也是如此，當公共品的受益者或使用者支付的費用（私人邊際成本）同其所獲得的私人邊際效益大體相等時，不僅能夠提高公共資料的使用效率，更能夠促使市民關心城市發(fā)展和自身福利，監(jiān)督政府行為。

　　4. 使用費（user changes）。使用費也可稱為“使用者付費”，是城市公共服務收費中的主要部分，是政府根據(jù)“受益付費”原則對使用或接受城市政府所提供的某些區(qū)域性特定公共品或服務的市民按照一定定價標準收取的公共品或服務的價格。

　　使用費用稅收相比的最大特點在于政府收費是以對使用者直接提供服務為基礎的，通過收費使受益人和政府之間建立了一種直接的交換關系，付費者就是服務的受益者，即所謂“誰受益誰出錢”。稅收的征收是以政府權(quán)利為基礎的，納稅人同政府服務之間并不存在直接的交換關系。為獲得政府的特定服務而支付使用費，充分體現(xiàn)了公平原則和受益原則，因此，在理論上使用費更接近政府提供公共品和服務所消耗的邊際成本，同稅收相比，使用費更有效率。

　　同其他城市公共服務收費形式相比，使用費是新公共管理學派主張的將競爭和市場機制引入部分公共品和服務領域的最好體現(xiàn)。馬斯格雷夫在談到使用費時也講到“在受益內(nèi)在化的地方，政府可以象私人公司一樣發(fā)揮作用，相同的作價原則也一樣適用�！� 盡管近年來使用費的范圍在不斷擴大，但仍嚴格限制在那些較多具有私人品性質(zhì)并能以較低的成本將拒絕付費者排除在外的準公共品上，諸如城市供水、供電、郵電通訊等。

　　同其他地區(qū)相比，城市是提供使用者付費產(chǎn)品的集聚中心，因此，對于城市政府來說，使用費是籌集城市建設資金的重要渠道，在城市財政收入中占有重要地位。以美國為例，美國城市政府收入中來自收費和使用費的比重占總收入的近三分之一（見表1）。

　　表1 美國城市政府收入結(jié)構(gòu)

　　年198019851986

　　總收入100100100

　　一、經(jīng)常收入80.277.676.8

　　其中：轉(zhuǎn)移支村收入29.824.323.4

　　稅收32.932.332.0

　　收費與雜項17.421.121.5

　　二、公用事業(yè)與酒類專賣收入16.617.917.5

　　其中：供水系統(tǒng)5.35.85.8

　　電力系統(tǒng)8.49.08.9

　　供氣系統(tǒng)1.51.91.6

　　交通系統(tǒng)1.11.01.0

　　酒類專賣0.30.20.2

　　三、保險信條收入3.34.45.6

　　資料來源：《美國統(tǒng)計摘要1989》，P286。

　　不僅如此，使用費的作用還在于實現(xiàn)公平與效率。首先，設計合理的服務收費體系有助于改善資源配置效率，有利于把居民對公共品的需求限制在合理并符合效率的水平上，避免公共設施使用上的“擁擠”現(xiàn)象；
其次，對特定項目收取使用費，更符合公平原則，使用者付費使受益人與提供服務的成本結(jié)合起來，而不是由一般納稅人承擔費用；
再次，在市場機制越來越多地引入公共品領域的今天，使用者付費制顯然有利于促使城市政府提高公共品和服務的效率；
最后，使用費還具有投資導向作用，使政府把居民迫切需要的公共品和服務項目同籌資方式結(jié)合起來。

　�。ǘ�）城市公共服務收費的原則及理論依據(jù)

　　在政府收費所依據(jù)的原則方面，歷來有受益負擔和財政收入原則的說法。受益負擔原則歷來是解釋公共服務收費合理性的一個基本概念，“按照受益原則，享受政府所提供的特定的公共物品或勞務的效益，應當相應地為此支付一部分費用，既所謂誰受益誰出錢�！� 在市場經(jīng)濟條件下，政府提供的公共品或勞務的很大部分都可以建立在這一基礎之上。這不僅有利于將市場機制引入公共品領域，更有效地確定公共品的供給水平和提高使用效率，同時有助于資源的合理配置。在受益原則基礎上，對使用者付費項目的選擇應充分考慮公共品和服務的性質(zhì)，避免政府收費的隨意性。

　　公共財政理論認為，評價稅收制度的基本原則是公平、效率和簡便，這些原則也同樣適用于政府性收費。一些西方經(jīng)濟學家按照公共物品和服務的性質(zhì)，提出了四種收入來源或籌資方式：第一，對難以測定成本和受益人的公共品和服務，如國防、行政管理、社會治安等，最適當?shù)幕I資方式是稅收；
第二，對可以測定服務成本和受益人的一些特定的公共品和服務，采用收費方式是最有效率的；
第三，對地方而言，一些具有明顯“外溢”效應的公共品或服務，如公共衛(wèi)生、教育、社會福利等，通過上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付滿足部分需求是較好的方式；
第四，對一些區(qū)域性特別是城市基礎設施，如道路交通等，借款和發(fā)債是較好的籌資方式 。西方經(jīng)濟學家提出在不同場合采用收費或一般性賦稅撥款補償公共品或勞務成本的準則可歸納為：

　　1. 在資源配置方面：當利益是直接的，收費并不引起外部利益有顯著削弱時應采用收費的方式。如：供電、集中供熱等，收費既可以提供擴大投資的款項，也可以抑制消費者無節(jié)制地使用。對外部利益顯著的公共品或勞務，收費會使其部分利益喪失，應采用一般撥款的方式，如公共圖書館、社區(qū)公園等；
對彈性較大的公共品，收費有助于資源的最適配置，消除過度使用，以公共交通為例，在較高的需求彈性之下，免費使用必會對社會構(gòu)成很大負擔，偏低的價格政策也會使社會成本奇大。而對哪些完全無彈性的公共品，人們的需求殷切，價格體系無助于資源的最佳配置。

　　2. 在所得分配方面：對哪些不會因收費而招致對低收入階層負擔過大的公共品可以采用收費的方式，如：對自來水的使用者付費制，既可以避免浪費，又可以充分發(fā)揮價格機制的優(yōu)勢；
而對哪些依據(jù)公平準則，必須保證低收入階層享有的公共品和服務，例如基礎教育等，則必須以政府撥款的方式解決資金需求。

　　3. 在收費成本方面：對哪些收費成本相對較低，成本占受益比例不高，同時不會因收費給使用者造成不便的公共品或服務可以采用收費的辦法，例如，道路、橋梁的設口收費；
而對哪些收費成本很高，或沒有替代收費辦法的項目則應以政府撥款為主 。

　　可見，對于政府所提供的特定公共品和服務而言，用收費的辦法補償成本，較之征稅來得更直接，更容易實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。城市公共服務收費作為城市財政收入構(gòu)成部分在城市財政收入體系中具有重要地位，其原因是公共品或勞務特別是個人能享受到很大利益的公共品在城市高度密集，使城市政府能更多地依靠收取使用者或受益者的費用來為政府的公共支出提供資金。世界銀行在1998年世界發(fā)展報告中指出，由于對公共服務的需求比起作為一項主要收入來源的基本商品貿(mào)易稅收入要穩(wěn)定的多，因此，更大程度地依靠使用費能減少公共財政收入的不穩(wěn)定性，并且使用費帶來的收入能為擴大服務提供資金。在發(fā)展中國家，挖掘使用費制度的收入潛力，改善公共企業(yè)的收支狀況無疑可以減少城市財政的支出壓力，同時合理收費所帶來的效率提高也是減少預算撥款和財政補貼的最有效方式。

　　二、城市公共收費的比較分析

　�。ㄒ唬﹪�外城市政府收費的基本經(jīng)驗

　　1. 關于城市政府收費的規(guī)模問題

　　根據(jù)市場經(jīng)濟國家財政提供公共品的理論，稅收是政府保證公共品供給的主要形式，對于準公共品或混合公共品則可采取收費等非稅的方式來籌集收入。西方國家城市政府對一些準公共品，如教育、醫(yī)療、地鐵、道路、環(huán)境等，通常采取“亦稅亦費”的辦法保證其供給：有的以稅收形式，有的憑借行政權(quán)力通過收費等非稅形式來解決。而且，近一二十年，擴大“使用者付費”范圍成為不少市場經(jīng)濟國家的流行趨勢，被認為是有利于提高資源配置效率的重要舉措。

　　雖然世界各國財政都有一些非稅收入，但像我國這樣嚴重不規(guī)范、預算外收入超過預算內(nèi)收入的情況是極不正常的。在大多數(shù)國家，政府對非稅收入的依賴程度都不高。其間，對非稅收入依賴程度有所不同，主要是源于各國政府的經(jīng)營范圍有大有小，行政收費和罰沒款收入的比重大致上相同。在美國和法國的中央財政收入中，非稅收人的比重在8%左右，地方財政在20%左右，由于其財政收入總額中中央收入超過地方收入，全部財政收入中非稅收入的比得大致在10%左右；
泰國在8%左右；
都遠遠低于中國的水平（見表2）。

　　表2 1990年幾個國家非稅收入占各級政府財政收入的比重（%）

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　　美 國法 國泰 國

　　聯(lián)邦州地方中央地方中央地方

　　非稅收入合計8.127.327.85

　　其中：經(jīng)營和財產(chǎn)收入5.225.6522.712.1920.844.648.68

　　行政收費和附加銷售0.8716.1210.653.111.891.885.06

　　罰沒收入0.0936.5610.610.2216.440.642.58

　　資料來源：吳敬璉：《當代中國經(jīng)濟改革：戰(zhàn)略與實施》，上海遠東出版社，1999年版，第327頁。

　　非稅收入不完全由收費構(gòu)成，但各種收費占有重要地位。這一點在城市（地方）的非稅收入表現(xiàn)的比較明顯。所以從上表我們至少可以了解市場經(jīng)濟國家政府收入中收費所占份額的上限。

　　城市政府因在人口稠密區(qū)集中提供公用事業(yè)服務，因此其財政收入中，收費收入所占的比重一般比較高。例如美國城市政府總收入中稅收比重僅約為1/3，而來自收費和“使用者付費”的收入也要占近1/3（見表11－3）。當然，美國城市政府間具體情況的差別有時是相當大的，但一般而言，城市政府收入中“費”的比重明顯高于縣、州政府的同一指標。表11－4是賓夕法尼亞洲和該州阿里甘尼縣與匹茲堡市1989年財政年度財政收入概況，從中可大致了解美國城市政府收費比例較高的情況。

　　表3 美國城市政府收入結(jié)構(gòu)

　　年198019851986

　　總收入100100100

　　一、經(jīng)常收入80.277.676.8

　　其中：轉(zhuǎn)移支付收入29.824.323.4

　　稅收32.932.332.0

　　收費與雜項17.421.121.5

　　二、公用事業(yè)及酒類專賣收入16.617.917.5

　　其中：供水系統(tǒng)5.35.85.8

　　電力系統(tǒng)8.49.08.9

　　供氣系統(tǒng)1.51.91.6

　　交通系統(tǒng)1.11.01.0

　　酒類專賣0.30.20.2

　　三、保險信托收入3.34.45.6

　　資料來源：《美國統(tǒng)計摘要》，第286頁。

　　表4 美國州、縣、市財政收入結(jié)構(gòu)的三個案例（1989財政年度）

　　賓夕法泥亞洲阿里甘尼縣匹茲堡市

　　收入項目比重(%)收入項目比重(%)收入項目比重(%)

　　銷售稅37.4稅收54.8期初結(jié)余3.96

　　個人所得稅28.2州轉(zhuǎn)移支付21.2不動產(chǎn)稅32.52

　　遺產(chǎn)稅4.2聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付7.2所得稅16.54

　　州屬公司凈收入10.0航空費凈收入8.1營業(yè)稅8.34

　　其它經(jīng)營項目收入13.5公共事業(yè)收費6.5其它稅8.29

　　接上表：

　　賓夕法泥亞洲阿里甘尼縣匹茲堡市

　　其它收入6.7雜項2.2規(guī)費、罰沒、利息收入7.75

　　停車場收入5.18

　　上下水收費9.56

　　其它收入7.86

　　合計100合計100合計

　　資料來源：賓州、阿縣、匹市預算（1989）。轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟活頁文選》1999年第1期，第17頁。

　　反觀我國的現(xiàn)實情況，有如下幾點主要差別：

　　(1). 收費的數(shù)量龐大。據(jù)財政部統(tǒng)計，預算外資金收入規(guī)模相當于預算內(nèi)資金收入規(guī)模的50%以上。另據(jù)研究測算，“制度外資金”的規(guī)模也大體與預算外資金相當�！邦A算外”和“制度外”兩大塊資金加在一起，至少要與預算內(nèi)資金“平起平坐”，其中大部分來自各種各樣的收費。

　　(2). 項目繁多、五花八門的各種收費，基本上不反映的預算中，甚至相當大的部分也不反映在預算外資金收入中。這些收費不受預算程序的制約，規(guī)范性很低。

　　2. 關于城市政府收費的管理問題

　　西方國家城市政府收費管理辦法可歸納為以下幾點：

　�。�1）將城市政府收費統(tǒng)一納入政府預算，實行稅收與非稅收區(qū)別對待的管理模式。城市政府的正稅、規(guī)費、使用費收入，都反映在政府預算收入中。雖然在預算中有時會形成與某些資金對應的相對獨立的部分，有些還貌似“預算外”（如美國有offbudget－－社會保險基金部分），但政府總體預算的“完整性”是不可動搖的，即決不允許政府資金交由政府部門和單位自收自支、分散經(jīng)營而不反映在政府收支帳面上。這種模式是當今世界上各市場經(jīng)濟國家的通例。相比之下，只有我國是“例外”。

　�。�2）嚴格控制收費項目、收費范圍和收費標準。一切收費項目的出臺必須有法律依據(jù)，“先立規(guī)矩后實施”，使收費及其他非稅收入項目都建立在法制規(guī)范的基礎上。有的收費定價采取公開、公正、透明的聽證會制度，廣泛聽取社會各界的意見，接受廣泛監(jiān)督。總之，依法治理是他們的一條重要經(jīng)驗，值得我們深思和借鑒。

　�。�3）嚴格征管。包括采取多種專門預算管理方式，實施收支兩條線的管理等，使收費在實施過程中，做到有法可依、依法行政、管理規(guī)范、監(jiān)督嚴格、令行禁止，始終保持正常的分配秩序，制止各種違法亂紀的行為發(fā)生。一旦發(fā)生亂收費、亂罰款、亂攤派的現(xiàn)象，往往采取重罰的方式，直至繩之以法，使政府收費在剛性約束之下，嚴格法律和行政責任。

　�。�4）密切關注政府收費制度發(fā)展變化的趨勢，隨機調(diào)整相關政策。在科學技術進步、私人部門發(fā)展的大變動中，一些原先依靠稅收提供公共品服務的項目（準公共品）轉(zhuǎn)由私人部門提供，如鐵路、電信、電力、航空等部門的私有化中，這種趨勢特別明顯，這樣，政府收費也就隨著變化 為向這些私人部門征稅了，這也是一種“費改稅”。

　　西方國家城市政府收費的上述經(jīng)驗，是他們的長處，相比較之下，不難發(fā)現(xiàn)，它們恰恰又是我國城市政府收費過程中暴露出來的短處。

　�。ǘ�）我國城市政府收費的現(xiàn)狀

　　據(jù)有關部門統(tǒng)計資料，到1997年4月底，經(jīng)國務院及有關部門批準的行政事業(yè)性收費項目共371項。另據(jù)統(tǒng)計，1996年全國及中央部門行政事業(yè)性收費項目有344項，地方省市收費項目情況不一，最多的省份有470項，最少的也有50多項。全國各類基金項目共計421項，其中除46項經(jīng)過國務院及財政部門批準以外，其余375項基金均為各省級政府越權(quán)設立。我國省級以下的收費項目尚無明確統(tǒng)計數(shù)字，雖經(jīng)多次整頓、裁減，仍然“多的數(shù)不清”，并且其中只有50%左右的收費項目是國務院及有關部門設立、批準的，另50%的項目則是“自作主張”的產(chǎn)物。

　　另據(jù)統(tǒng)計，1996年全國收費、基金總收入金額約為3621.9億元（不包括社會保障基金1014.7億元），扣除納入預算管理的83項行政性收費127.1億元，以及擬取消的收費，基金約120億元，相當于當年全國財政收入的46%左右。

　　表5 中國非稅收入調(diào)查表

　�。▎挝唬簝|元）

　　年份財政性資金非稅收入稅收收入非稅占稅收的比重

　　19852273.99233.212040.790.1:1

　　19903581.867602821.860.3:1

　　19935687.801432.54255.30.3:1

　　19959881.0438436038.040.6:1

　　199612901.7560006901.750.9:1

　　資料來源：《中國財政年鑒》1997、《中國稅務報》1997.4.10。

　　從上述對比分析，可將我國城市政府收費的特點和危害歸納為以下幾個方面：

　　1. 削弱了政府對經(jīng)濟、社會的調(diào)控力量。龐大的收費規(guī)模侵蝕了稅基，形成“費擠稅”，而收費收入大部分成為城市政府各職能部門的利益，很多并沒有成為城市政府的可支配財力。同時，龐大的收費規(guī)模肢解了財政，造成中央政府宏觀調(diào)控能力下降，形成我國特有的“弱干強枝”的財力分配格局。這種分散的財力分配格局，不僅存在于中央政府與城市政府之間，也存在于城市政府與其所屬職能部門之間。長此以往，勢必危及國家政令的統(tǒng)一和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

　　2. 收費導致了分配主體的混亂，擾亂了分配秩序。一方面，收費大量涌入國民收入分配領域，眾多部門便以政府名義插足國民收入分配，造成政出多門、多頭分配，部門利益分散了政府利益，削弱了政府對國民收入分配的主體調(diào)節(jié)作用。另一方面，收費名義上為城市政府收入，但實際上收費的流向主要在預算外，大量收費必然形成對城市政府稅收的擠占和分割。事實上，收費膨脹的過程也就是政府財政收入被削弱的過程。

　　3. 強化部門、地區(qū)利益，影響資源合理配置。其主要表現(xiàn)：一是各部門、地區(qū)都有權(quán)收費、有權(quán)減、免、緩收，一般多是從本部門、地區(qū)利益出發(fā)，自立章法，而較少考慮政府的宏觀決策和調(diào)控要求，國家的產(chǎn)業(yè)政策得不到貫徹，而且由于收費標準千差萬別，地區(qū)、部門、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間，在同等情況下負擔高低不一，影響公平競爭，不利于合理配置資源；
二是收費歸部門、地區(qū)自收自用，與自身利益密切關聯(lián)，這必然強化部門、地區(qū)對所隸屬企業(yè)的行政保護和干預。資源在這些不同隸屬關系的部門、地區(qū)間流通，必然遇到阻礙，影響資源按照統(tǒng)一大市場原則要求，進行優(yōu)化重組和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　4. 加重企業(yè)負擔，阻礙城市經(jīng)濟發(fā)展。收費惡性膨脹的直接結(jié)果是社會財富創(chuàng)造者——廣大企業(yè)特別是民營企業(yè)不堪重負，經(jīng)濟發(fā)展速度和規(guī)模受到抑制。一些地區(qū)和部門從局部利益出發(fā)，以財政經(jīng)費不足為由盲目收費，其結(jié)果是財源的枯竭。財政越困難，部門收費越增加，稅源更萎縮，財政則愈加困難，如此互為因果，惡性循環(huán)。這就是近年來國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的份額越來越小，而企業(yè)和居民負擔越來越重的原因所在。另外，收費的使市場不確定因素增多，造成投資者對投資預期難以把握，直接影響了國內(nèi)外投資者的積極性，阻礙了招商引資進程。

　　5. “費多稅少”引發(fā)政府部門行為的不規(guī)范，容易產(chǎn)生腐敗行為。政出多門的各種收費的一個共同特征是自收自支，不納入預算管理。既然能夠自收自支，那么收費項目的多少和收費規(guī)模的大小，就同各部門及其官員的既得利益掛上了鉤，其收費的積極性自然越來越高；
既然不納入預算管理，其支出逃脫了各級人大的監(jiān)督審查，于是這些部門和官員就更加放開膽子收費，致使收費規(guī)模越來越大，以至一發(fā)不可收拾。發(fā)展下去，整個國民收入分配渠道必將陷入混亂狀態(tài)，“權(quán)錢交易”的腐敗行為愈演愈烈以至無法治理，到那時，一個收費問題就不僅僅是個經(jīng)濟問題了。

　　西方國家城市政府收費制度的規(guī)范，我國城市政府收費制度的不規(guī)范，兩相比較，不難看出，我們的問題出在：我們沒有把城市政府收費納入國家預算統(tǒng)一管理，缺乏一套嚴格控制收費項目出臺、規(guī)范收費范圍和收費標準的制度，沒有對收費實施法制化管理，我們甚至對國外收費制度也缺乏足夠的了解和借鑒，這一系列的制度缺位，使城市政府（當然不僅是城市政府）收費出現(xiàn)混亂狀態(tài)也就不足為奇了。有專家說造成這種狀況的重要原因在于政府需求過大－－改革過程中財政收入減少而政府的職能卻在增加，政府機構(gòu)規(guī)模持續(xù)膨脹，為了維持政府機器運轉(zhuǎn)， 不得不在預算外“開口子”，即所謂“稅不夠，費未湊” 。其實，要求大了，如果管理跟上，不一定就亂。需求無論如何構(gòu)不成政府收費混亂的根本原因，問題出在制度上。

　　三、 我國城市政府非規(guī)范收費的成因及其治理

　　（一）制度短缺是我國城市政府非規(guī)范收費的根本原因

　　城市政府非規(guī)范收費制度形成的直接原因在于城市政府的正式收入（既現(xiàn)行體制下的規(guī)范收入）不足以應付其支出的增加，從而迫使城市政府在正式的制度外尋找彌補收入不足的出路。其深層次的原因則在于，轉(zhuǎn)軌時期決策權(quán)的分散化導致城市政府事權(quán)的增加，現(xiàn)行的財政制度不適應城市政府行使職能需要。與此同時，由于財政立法與司法的缺陷形成了一定的“制度真空”，從而使非規(guī)范的財政制度應運而生，所以說，非規(guī)范收費制度的產(chǎn)生在于城市財政制度的短缺。

　　制度是人類社會經(jīng)濟關系和社會經(jīng)濟行為的規(guī)范體系。諾貝爾獎金獲得者、新制度經(jīng)濟學派代表、美國經(jīng)濟學家道格拉斯•C•諾思在《論制度在市場經(jīng)濟中的作用》一文中指出：“制度是為人類設計、構(gòu)造著政治、經(jīng)濟和社會相互關系的一系列約束。制度是由非正式約束（道德約束力、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為準則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）所組成。(點擊此處閱讀下一頁)

　　”按照價值判斷標準和利益取向可分為激勵制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新。表明制度不僅是一種規(guī)范、一種限制，而且也是一種激勵、一種動力。我國城市政府公共服務收費之所以出現(xiàn)嚴重不規(guī)范現(xiàn)象，其原因在于只注重制度的激勵、動力，而忽視規(guī)范、限制即制度約束，這就形成了制度的短缺。

　　制度短缺主要有制度需求過度和供給不足兩種表現(xiàn)形式，我國屬于制度供給不足的短缺。制度需求總是不斷增長的，有時會呈加速度趨勢，制度供給則是由制度決定者“生產(chǎn)”和提供的。制度供給者在決定是否“生產(chǎn)”和提供新制度時，事先要進行個別成本與受益的分析。制度供給主要受憲法、新制度成本、財政收支以及文化背景和意識形態(tài)的約束，這些因素結(jié)合起來等于該項制度的個別成本。在個別成本很大的情況下，制度供給者就缺少“生產(chǎn)”新制度的動力，從而使制度需求得不到滿足，由此形成制度的短缺。

　　城市政府事權(quán)及職責的增加，擴大了城市政府相關的制度設置范圍，實際上是增加了制度的需求，如城市政府的決策制度，部分立法制度以及就業(yè)安置制度、投資制度、教育制度、公共品投資與管理制度、地方性國有資產(chǎn)管理制度等等，而其中最重要的大概可以算是城市財政的支出管理及收入管理制度，因為幾乎所有城市政府職能的履行都離不開財政的支持。事權(quán)的增加直接表現(xiàn)為城市財政支出數(shù)量的增加，同時也要求城市財政收入數(shù)量增加，而原有的財政收支及管理制度已不能適應這種需要。因此，新的城市財政制度的建立，就成為現(xiàn)實問題。

　　與此同時，投資體制改革、金融體制改革、外貿(mào)體制改革也隨著分權(quán)化改革提上議事日程，這種原有的城市財政制度與原有的城市投資制度、金融制度、外貿(mào)制度之間的均衡關系被打破，也迫使城市財政制度進行相應地改革。改革本身就是一種制度創(chuàng)新的過程。這是另一種對城市財政制度的需求。

　　相對于城市財政制度需求而言，我國財政制度供給是不足的。制度供給是由制度決定者“生產(chǎn)”和提供的制度安排，這種制度安排既有歷史形成而仍被沿襲的，也有制度生產(chǎn)者根據(jù)現(xiàn)時制度環(huán)境而創(chuàng)新出來的，城市財政制度供給不足就是這兩種制度的總和不能滿足城市財政需求而形成的一種制度不均衡狀態(tài)。城市財政制度供給不足首先是一種制度供給絕對量的不足，即現(xiàn)行城市財政制度安排尚存在著許多制度“真空”，滿足不了迅速發(fā)展的城市財政關系的需要；
其次，城市財政制度供給不足是一種制度生產(chǎn)主體創(chuàng)新意識不足，缺少制度創(chuàng)新的激勵；
最后，已形成的城市財政制度在實際中得不到有效的貫徹與實施以及原有的不符合現(xiàn)實需要的制度未被淘汰也是一種制度供給不足。

　　城市財政制度供給不足的具體表現(xiàn)有：（1）城市政府沒有稅收立法權(quán)；
（2）城市政府沒有公債發(fā)行權(quán)；
（3）城市政府間財政體制尚未有效地建立起來；
（4）城市政府間轉(zhuǎn)移支付制度遠未完善；
（5）符合市場經(jīng)濟要求的城市預算外資金管理制度尚未形成。由于城市財政制度供給不足，城市政府無法通過規(guī)范化的城市財政制度籌集到足夠的履行其職能的收入，城市財政的規(guī)范性收入增幅減緩甚至萎縮。與此同時，由于缺乏相應的財政制度約束，城市政府部門的支出總量急劇膨脹，支出結(jié)構(gòu)不合理，許多支出項目難以通過規(guī)范性收入得以滿足，非規(guī)范性收入于是應運而生，導致城市財政收入機制運行病態(tài)化。

　　城市財政制度供給不足的主要原因在于城市政府職能轉(zhuǎn)變過程中制度的建立與城市政府職能轉(zhuǎn)換沒有同步進行。首先，改革過程中政府職能轉(zhuǎn)換不到位、不及時，政府要行使計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟下的雙重職能而收入分配格局卻先期實現(xiàn)了市場化，致使支出壓力不斷增大，財政體制與制度調(diào)整的余地和空間越來越小。其次，我國的改革具有摸索的性質(zhì)，因而財政制度供給不可避免地要受到“時滯”因素的影響，這也使財政制度供給遲緩化。第三，我國的市場化改革是中央政府主導型改革，制度的創(chuàng)新與貫徹以不影響和威脅中央政府的權(quán)威為前提，而我國中央與地方的矛盾沖突則集中地表現(xiàn)為財政關系的矛盾。在這種條件下城市財政制度的創(chuàng)新無疑要受到影響和阻礙。最后，我國現(xiàn)行規(guī)范的財政制度對城市政府而言是不夠的，而分稅制體制未將預算外資金管理制度納入規(guī)范之列，因此分稅制也只是解決了部分問題，城市財政的許多其它問題遠未得到解決。

　　城市財政制度供給的不足，使城市政府不能有效地籌集到滿足其履行職能的公共收入量，城市財政地位的相對獨立化又不能使這個問題通過體制來解決，這樣，城市財政只能自謀出路。同時改革又使城市政府變成事實上的“經(jīng)濟人”，城市政府在制度外解決其財政困難的動機因此而產(chǎn)生。這種動機得以實現(xiàn)源于三個因素的存在：一是預算外資金管理制度存在著重大缺陷，二是政府與企業(yè)之間的紐帶關系未得到完全解除，三是違約成本低下，即不規(guī)范收費受到的處罰較小，其中預算外資金管理制度的重大缺陷是“兩權(quán)”問題，即所有權(quán)和使用權(quán)均歸單位、部門所有，因此，誰能爭取到收費權(quán)力誰就可直接受益，這無疑會激發(fā)起權(quán)力部門和單位的收費熱情。政府與企業(yè)之間的紐帶關系主要表現(xiàn)為企業(yè)通過繳費便可得出政府的保護和關照，由于這個原因，政府收費、企業(yè)（個人）繳費有時也有兩廂情愿的事。違約成本低下主要是因為收費屬集體性行為，而“法不責眾”是一種普遍的心態(tài)，加上執(zhí)法不嚴等因素，使不合法收費的受益遠遠高于其成本。

　　城市政府擴展收費權(quán)力也不是沒有任何阻力的，其阻力主要來自于中央政府和當?shù)氐钠髽I(yè)、個人。城市政府從收費政策的出臺到實施，實際上也是城市政府與中央政府、城市中的企業(yè)、個人博弈的結(jié)果，通過掌握信息、政策等方面的優(yōu)勢，城市政府往往都能戰(zhàn)勝阻力，在博弈中獲勝。

　�。ǘ�）根治城市政府非規(guī)范收費的思路

　　根治城市政府非規(guī)范收費行為，出路在于擴大城市財政制度供給。這種制度供給主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1. 建立規(guī)范城市政府收入的機制

　　如果缺少一種規(guī)范政府收入行為的機制，我們永遠無法制止亂收費現(xiàn)象，而建立這樣一種機制，是我國城市財政管理走向成熟和規(guī)范化的標志。

　　首先，必須以法制為基礎。在稅收立法權(quán)方面，所有城市政府的收費項目，都必須經(jīng)過全國或省級人民代表大會或其常務委員會的標準，通過一定的法律程序規(guī)范分配秩序。城市政府取得收入的方式和數(shù)量必須建立在法制基礎上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都必須先立法，后征收。任何城市政府，任何一位城市政府官員，都要牢記這一點。作為中央政府來說，應當結(jié)合黃政稅改革，在稅權(quán)劃分上采取一些實際的步驟，保證城市政府擁有一定的稅收自主權(quán)。對那些作為中央地方共享收入的稅種，其管理權(quán)限主要歸中央，地方應當參與協(xié)商制定；
對城市稅收體系中的主要稅種和在全國普遍開征的稅種，其立法權(quán)，稅種的開征停征權(quán)，稅目稅率的調(diào)整權(quán)應由中央和地方政府協(xié)商確定，但在制定稅目稅率時，應保持一定幅度的彈性，各地方可以根據(jù)各自的實際酌情確定；
對城市稅體系中的一些小稅種和區(qū)域性很強的稅種其立法權(quán)和管理權(quán)可完全歸屬城市，中央政府不要直接干預，但在報請中央政府批準時，中央可以根據(jù)類似于日本的“課稅否決制”對不符合中央政府規(guī)定，有悖于全國統(tǒng)一與地區(qū)差異兼顧原則的稅種實行否決。此外還要明確國地兩套稅務系統(tǒng)的征管范圍，理順征管關系，等等。

　　其次，要提高政府與經(jīng)濟的民主化程度。在政治與經(jīng)濟的民主化程度較高時，政府的收費不僅要體現(xiàn)、符合公眾意愿，而且還要接受公眾的監(jiān)督。公眾在接受某些特定的服務時，也有完全的選擇自由，這樣才能使政府的收費規(guī)范化，科學化。反之，如果政治與經(jīng)濟的民主化程度不高，政府可以濫用公共權(quán)力，政府的收費行為必然會“越界”，收費行為也會在不規(guī)范的軌道上越走越遠，大量的腐敗現(xiàn)象和“尋租”行為也會愈演愈烈。城市權(quán)力機關要通過設置一定的機構(gòu)或借助其他機構(gòu)的力量，監(jiān)督城市政府對各種費用的收集，管理和使用；
通過預算程序控制，專戶控制以及收費的收支計劃等制度和手段來監(jiān)督城市政府的收費行為。同時，還應有條件地發(fā)動民間力量，參與公共決策，實施監(jiān)督和管理。

　　第三，必須把城市政府的所有收入全部納入預算，即按照預算內(nèi)資金管理體系對全部政府收費資金實施規(guī)范化、法制化、系統(tǒng)化管理。收入全部上交財政，支出由財政按批準的預算核撥。管理原則與復式預算中的政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營基本一致。這是個目標，為重現(xiàn)這一目標，也可采取“逐步走”的方式，先把一部分收費項目納入預算內(nèi)，列為“其他預算”科目專戶存儲，收支適當掛鉤既增強政府的宏觀調(diào)控能力，又調(diào)動各單位積極性。在此基礎上，待時機成熟，再將全部收費項目納入“其他預算”，形成完整的復式預算體系�？傊�，城市政府的收與支，必須全部處于預算之中，不能游離于預算之外，不允許有不受各級人民代表大會監(jiān)督的政府收支。

　　第四，要切斷各政府職能部門的行政、執(zhí)法行為與其經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系。就是說，政論的一切收支由財政稅務部門統(tǒng)攬，除關稅、規(guī)費等特殊形式的收入由海關或其他政府職能部門收取，那也只是一種“代收”、“代征”行為。必須斬斷政府部門行政、執(zhí)法工作與其經(jīng)費供給的一切直接的關系，不能給老百姓這樣的印象：“他們罰款是可以提成的”。

　　2. 積極穩(wěn)妥地推進“費改稅”進程

　　費改稅不是要取消所有的政府行政性收費，而是要規(guī)范政府行政性收費。稅收是以政治權(quán)力為基礎，而費的征收要以交換和直接提供服務為基礎。收費與稅收的區(qū)別在于，收費的主體是各級政府部門，而稅收是由國家征收的。稅收具有強制性、無償性、固定性的形式特征，涵蓋經(jīng)濟生活的各個領域�！独碚撋现v，只要有經(jīng)濟活動，便應承擔納稅義務。而費只是針對特定部門、特定活動征收的，只有獲得特定的服務才能有繳費的義務。

　　然而，我們現(xiàn)在談的“費”，不是上述規(guī)范化的費，而是本來并不具備收費性質(zhì)的“費”。費與“費”，真假李逵混在一起，這才是我國政府收費領域的癥結(jié)所在。

　　第一，在現(xiàn)存的政府收費中，既有單純憑借政府的政治權(quán)力征收，并未在征收的同時伴之以服務，因而屬于名為費實為稅的項目；
也有既不必要亦不合理、沒有任何征收依據(jù)的純屬亂收費的項目。

　　第二，現(xiàn)存政府收費項目的相當部分，并未經(jīng)過人民代表大會的審議，甚至未經(jīng)過上一級政府的批準。而是由各部門、各地區(qū)自立規(guī)章，自行發(fā)文，在各自職權(quán)所能覆蓋的領域，巧立名目，按需而收的。在某種意義上說，這些收費項目既不合法，也不規(guī)范。

　　第三，現(xiàn)存的政府收費收入，基本上不納入預算。而是作為自收自支的財源，或歸入預算外收入，或進入制度外收入，直接裝入各部門、各地區(qū)的小金度。因而不受各級人民代表大會的監(jiān)督，系不受監(jiān)督、游離于預算之外且開支范圍隨意性很大的收入。

　　顯而易見，現(xiàn)存的政府收費與本來意義的政府收費截然不同，不能混為一談。應當將兩者區(qū)別開來，在區(qū)別的基礎上，討論“費改稅”的對象問題。

　　“費改稅”，當然不是要將本來意義的政府收費改為征稅。事實上，在我國，即使是改革之前的年代，政府收費，如規(guī)費，一直是政府收入的來源之一。對于它們，沒有必要也不慶當改為征稅�？梢约{入“費改稅”視野范圍的，只能是現(xiàn)存的政府收費中與本來意義的政府收費不相符的部分，即名為費實為稅以及純屬亂收費的項目。

　　實施費改稅改革，應當在積極、穩(wěn)妥的前提下，理性決策、精心設計、逐步過渡、分步實施，同時要與稅制改革結(jié)合起來。應當遵循有利于強化政府宏觀管理職能和理順社會分配關系、有利于調(diào)動中央政府與地方政府兩個積極性、規(guī)范城市政府收入機制和預算管理、有利于減輕企業(yè)和居民的負擔的原則。對現(xiàn)有收費，應取消一切不合理的收費項目；
保留那些本來即屬于收費范疇或名與實均為“費”的政府收費項目，將其納入規(guī)范化的收費軌道；
將那些具有稅收或準稅收性質(zhì)，收入來源穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬的行政性管理費和基金項目改為稅收。費改稅近期目標可確定為：

　�。�1）燃油稅。設立燃油稅，對用汽油、柴油等作動力的車輛、船泊從油品價格上征收一定比例的稅，取消養(yǎng)路費和江河航道養(yǎng)護費等。鑒于目前一些城市引進國外資金或利用銀行貸款建橋修路，收費還貸（借），不失為在資金有限的情況下加快發(fā)展一種好辦法，可在一定時期內(nèi)，經(jīng)國務院或財政部批準，對大型項目暫時保留車輛過路過橋特別通行費等。燃油稅由國家稅務部門征收作為中央和地方共享收入，專項用于交通建設，財政監(jiān)督使用。

　�。�2）教育稅。改變目前的收費辦法，開征教育稅，由城市稅務部門征收，專項用于教育事業(yè)，不準教育費挪作他用。

　�。�3）資源稅。目前，資源管理方面的行政性收費多達幾十種收費，而且是由多個部門征收使用，有相當一部分用于養(yǎng)人，對資源的開發(fā)利用不利。為此，可將多種收費納入資源稅管理范圍，由國家稅務部門征收，作為中央和城市政府共享收入，由財政管理，用于資源管理開支，接受審計部門監(jiān)督。

　　（4）環(huán)境保護稅。城市中的環(huán)境污染問題日益突出，嚴重影響到社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，威脅到人類的生存。為此，可設置環(huán)境保護稅，按有污染的單位所造成的污染程度，征收環(huán)境保護稅，由國家稅務部門征收，作為中央與城市政府共享收入，由財政部門撥款，環(huán)保部門進行具體管理，用于環(huán)境保護開支，財政、審計部門監(jiān)督使用。

　�。�5）社會保障稅。目前，我國設立了職工養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、殘疾人就業(yè)保障金、職工工傷保險基金。但是，這些基金分別由勞動、人事、民政等部門征收管理，弊端較多，可以通過開征社會保障稅取代上述各項基金，統(tǒng)一由國家稅務部門征收，作為中央和城市政府共享收入，納入國家預算，由財政部門按預算撥款，有關部門具體管理使用，審計部門監(jiān)督，做到取之得當，用之合理。

　�。�6）特別項目建設稅。為了加快城市基礎產(chǎn)業(yè)建設，中央和城市政府采取開征專項基金的方式籌集資金用于江河治理、電力、鐵路和高速公路建設等方面，這是十分必要的。為了使這些專項基金憑借政府權(quán)力穩(wěn)定取得，可以考慮開征特別項目建設稅。這項稅收應由國務院批準，由國家稅務部門征收，作為中央和城市政府的共享收入，納入國家和預算，專款用于城市基礎產(chǎn)業(yè)建設，由財政監(jiān)督使用。對于這項稅收必須嚴格控制，按照國務院的統(tǒng)一規(guī)定，各省、市、自治區(qū)不能任意加征稅款，防止加重納稅人的負擔。

　　近年來我國中央和地方政府采取有力措施大幅度裁減和規(guī)范行政事業(yè)性收費，并且在2003年末公布的十屆全國人大常委會的76件立法規(guī)劃中，行政收費法被列為16件行政立法之一，很明顯，這些都是我國為進一步轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政行為、提高行政效率而采取的實質(zhì)性步驟。可以預見的是，在不遠的將來，公共收費將變得日益規(guī)范和科學，越來越符合市場化改革的需要，也越來越為廣大人民群眾所理解和接受。

　　（與首都經(jīng)貿(mào)大學王晶副教授合作，寫于1999年）

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