農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是農(nóng)民以價(jià)值形式或?qū)嵨镄问较蛘�府和社�?huì)提供的一種無償性的支出。

　　減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是黨中央、國(guó)務(wù)院十分重視的一項(xiàng)農(nóng)村工作。1995年8月召開了全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作會(huì)議，1997年3月作出關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定，最近的一次相關(guān)會(huì)議是于1999年9月國(guó)務(wù)院召開的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)電話會(huì)議，采取了一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施，有些措施已經(jīng)取得顯著的成效。但也應(yīng)清醒地看到，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題還遠(yuǎn)沒有從根本上解決。特別是近兩年來較為嚴(yán)重的“反彈”現(xiàn)象，必經(jīng)引起我們的高度重視。

　　一、 農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”及其社會(huì)影響

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的有關(guān)數(shù)字表明，1988－1992年農(nóng)民負(fù)擔(dān)（不包括額外負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)）以超出農(nóng)民人均純收入的速度持續(xù)增長(zhǎng)。此間，全國(guó)農(nóng)民人均純收入年平均增長(zhǎng)9.5％，而同期農(nóng)民負(fù)擔(dān)（稅收、提留、統(tǒng)籌）以 16.7％的年均速度增長(zhǎng)。1993年由于政府清理，取消了國(guó)家機(jī)關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的37個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)回落。但是，1994年以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)重新抬頭，據(jù)全國(guó)6.7萬農(nóng)戶抽樣調(diào)查，當(dāng)年前三個(gè)季度農(nóng)民人均貨幣性負(fù)擔(dān)23.03元，比上年同期增長(zhǎng)52.4%，比同期農(nóng)民人均現(xiàn)金收入的增長(zhǎng)速度快18.8個(gè)百分點(diǎn)。由于各方面的努力，1996年前兩個(gè)季度農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增速曾一度減緩。但第三季度又有所反彈。第三季度農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)額為21.60元，增幅達(dá)31％，高于1995年同期增長(zhǎng)幅度，也高于第二季度的增長(zhǎng)幅度。

　　以上數(shù)字，尚不包括“三亂”及價(jià)格剪刀差等因素在內(nèi)。早在1991年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》（即國(guó)務(wù)院92號(hào)令），規(guī)定農(nóng)民年度承擔(dān)的費(fèi)用總量必須控制在上年人均純收入的5％以內(nèi)。但從該條例發(fā)布之日起直至今日。這一目標(biāo)也沒有真正實(shí)現(xiàn)過。很多地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)達(dá)到20％、30％，甚至更高。1994年遼寧省對(duì)60個(gè)縣進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果有28個(gè)縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)超標(biāo)，江蘇省64個(gè)縣（市），超標(biāo)的更達(dá)到40個(gè)。

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引發(fā)出一系列社會(huì)問題：

　　首先，它使農(nóng)民生活水平下降。90年代以來，我國(guó)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)變得越來越艱難。其中1989－1991年，年均增長(zhǎng)只有0.7％左右，遠(yuǎn)低于80年代前期15％的水平。1993年，農(nóng)民人均純收入比上年實(shí)際增長(zhǎng)3.2％，增速比上年回落2.7個(gè)百分點(diǎn)。與城市居民生活費(fèi)收入實(shí)際10％相比，相差6.8個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大，其比例由上年的2.33:1擴(kuò)大到2.55:1，超過1978年2.37:1的水平。

　　世紀(jì)之末，我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)的貧困狀況仍在發(fā)展。1999年農(nóng)歷七月十六日早晨，湖北浠水松山鄉(xiāng)的農(nóng)婦胡杏連服農(nóng)藥自殺身亡，起因于貧困。她的丈夫和兩個(gè)孩子在一份材料中寫道，他們一家“生活及（極）度貧困，負(fù)債沉重，雖然夫婦倆日不睡夜不眠地辛勤勞動(dòng)，（希望）擺脫貧困，確（卻）事與愿違，負(fù)擔(dān)年復(fù)一年加重，前途無光。九九年七月夫妻倆都生病，無錢治病，如雪上加霜，欠人家私債7000多元，貸款300多元，欠大隊(duì)合同款200多元，共7500多元的債務(wù)……”

　　“一切都是因?yàn)榧依锔F，沒錢治病。”

　　在松山鄉(xiāng)，因同樣的原因走上絕路的農(nóng)民并不只是胡杏連一個(gè)。11月11日晚上，一位姓姜的農(nóng)民寫了一份簡(jiǎn)單的材料：

　　“汪友蓮，女，死時(shí)39歲，九五年臘月十八日。死因：因家庭貧困，上交過大，負(fù)擔(dān)過重，等一切鎖好了，爾后服用‘甲安（胺）磷’中毒而死�！�

　　當(dāng)?shù)?053戶、4171名農(nóng)民因負(fù)擔(dān)沉重，生活貧困而聯(lián)名狀告鄉(xiāng)政府，從1999年1月2日實(shí)至今已近一年，主持審理這起案子的黃岡中院甚至連“開庭”的承諾都沒有兌現(xiàn)。然而事實(shí)是無情的。這4171名告狀農(nóng)民的委托代理人通過一段時(shí)間的詳細(xì)調(diào)查，被現(xiàn)狀震驚了。盡管沒有人能說出在確切的數(shù)字，但僅在松山鄉(xiāng)姜堰村，近10年來非正常死亡的23人中，大部分都與貧困有關(guān)。

　　其次，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重影響了農(nóng)民的再生產(chǎn)。農(nóng)民收入水平下降，實(shí)際上是一種相對(duì)貧困化。它不僅影響了農(nóng)民的生活，而且影響了再生產(chǎn)。1993年農(nóng)民家庭人均用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的投入額，扣除價(jià)格因素，僅比上年增長(zhǎng)1.1％，比1992年5.4％的增速下降了4.3個(gè)百分點(diǎn)。

　　吃苦受累地種田，一年下來卻入不敷出，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，這大大冷了農(nóng)民的心。他們對(duì)土地的感情變得淡漠了。一部分農(nóng)民離開了世世代代養(yǎng)育他們的土，棄糧拋荒現(xiàn)象已開始出現(xiàn)，并成為一些地方糧食減產(chǎn)的重要因素之一。

　　前述湖北浠水“民告官”的案件就反映了這個(gè)問題。當(dāng)?shù)?7歲的退伍軍人姜奎生說：“單干時(shí)（農(nóng)民對(duì)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的俗稱），農(nóng)民都爭(zhēng)著要土地，現(xiàn)在多一分地多一分負(fù)擔(dān)，農(nóng)民交不起，想方設(shè)法不要地。”

　　當(dāng)?shù)芈愤呌写笃�大片的水田荒蕪著，農(nóng)民指著那些雜草，十分痛心地說：“土地就是農(nóng)民的命根子，如果不是沒有辦法，誰能不去種地，誰能不想要地？”

　　在姜堰村，為了不要耕地，一位89歲的老太太喝農(nóng)藥自殺了。那是去年8月份，姜堰村再次按人頭分地（強(qiáng)行承包土地），高坤蘭老太太跟村干部講：“現(xiàn)在我不要田，如果分田給我，我就是死�！边^了幾天，果然按人頭將田分給了她。老人囑咐完他的曾孫女“你要聽話，不要哭”后，將被褥鋪到地上（怕弄臟了床），喝下了農(nóng)藥。（見1999年12月3日《南方周末》）。

　　此外，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重也導(dǎo)致農(nóng)村黨群、干群關(guān)系緊張，社會(huì)矛盾加劇。

　　1993以來，吉林、湖北、湖南、四川、安徽、江蘇、河北、河南等眾多省份，在征繳稅費(fèi)過程中相繼出現(xiàn)了惡性死人事件，為解放以來所少見。

　　1999年10月中日早上7點(diǎn)，重慶市梁平縣新盛鎮(zhèn)民安村農(nóng)民羅昌榮，被由村黨支部書記周德文和鎮(zhèn)地稅所、國(guó)土所和城建所8名干部組成的“收帳隊(duì)”以拒交稅費(fèi)為名活活打死，而后“揚(yáng)長(zhǎng)而去”。新盛鎮(zhèn)的干部們向農(nóng)民收取稅費(fèi)采取如此極端的手段，竟敢置法律于不顧，那么，羅冒榮到底欠了多少錢呢？請(qǐng)看有關(guān)報(bào)道：

　　村黨支部書記周德文和記者一起為羅家的“閻王帳”做了一次認(rèn)真的統(tǒng)計(jì)，去今兩年的農(nóng)業(yè)稅共欠100余元，鎮(zhèn)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)提留共欠100余元，加上其它的債務(wù)只有300余元。

　　羅家那頭唯一的豬的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止300元，干部們對(duì)賣豬抵帳后多出來的錢沒有作出任何交待，哪怕是羅昌榮在醫(yī)院里等著錢救命的時(shí)候。在他們眼里，羅昌榮的命或許還不值這一頭豬？

　　干部們?cè)诖迕竦淖⒁曄拢�叫來一輛車，卻并不是用來送奄奄一息的羅昌榮去醫(yī)院。他們把豬趕上車，一伙人帶著他們的“戰(zhàn)利品”直奔鎮(zhèn)上的屠宰場(chǎng)，叫他過秤結(jié)帳。

　　接著鎮(zhèn)里和村里的干部共10多個(gè)人下了館子，在羅昌榮傷得水米不進(jìn)，不斷吐血的時(shí)候，打他的人卻在“慶功”。他們喝掉了不少酒。

　　周德文說這筆“聚餐費(fèi)”也來自村里，而村里的錢的唯一來源是農(nóng)民們交上來的“村提留”。群眾說：“干部們一頓飯，‘吃’掉了羅昌榮的半條命，而且這群打人者當(dāng)天‘出工’每位有15元的補(bǔ)助，算下來那不是另外半條命也給他們吃掉了？”

　　二、 農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的原因

　　由于時(shí)代變遷，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的因素也日趨復(fù)雜。目前除稅負(fù)外，還有“三亂”，中期投入不足、“剪刀差”及農(nóng)村基層組織瘓散等因素。

　�。�1）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度不盡合理，“三亂”問題嚴(yán)重�，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收存在一些問題，主要表現(xiàn)在：① 農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅性質(zhì)含溻不清且稅負(fù)有失公平。從理論上說農(nóng)業(yè)稅屬于收益稅，但實(shí)際上已變成產(chǎn)品稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅原是農(nóng)業(yè)稅的一個(gè)組成部分，而事實(shí)上已成為一個(gè)獨(dú)立的稅種。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的盈利率一般不超過20％，但稅率在8％－31％之間。稅負(fù)較重。② 征收辦法繁雜且存在重復(fù)課征現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)稅在征收過程中以實(shí)物計(jì)稅，以貨幣計(jì)征，稅中有稅。很多地方實(shí)際上不是以戶為單位結(jié)交，而是從上到下分配任務(wù)。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源廣、單價(jià)變動(dòng)大，稅率類別多、稅額計(jì)算有困難，農(nóng)村基層因此出現(xiàn)一些違背政策的濫征現(xiàn)象。同一產(chǎn)品，既征農(nóng)業(yè)稅，又征農(nóng)林特產(chǎn)稅；
同一產(chǎn)品在不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)，都要交農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，等等，重復(fù)征課嚴(yán)重。

　　盡管如此，稅負(fù)在農(nóng)民整個(gè)負(fù)擔(dān)中所占的比重還算比較小。目前比較嚴(yán)重的問題多集中在“費(fèi)”的部分，即鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的征收。農(nóng)民說，現(xiàn)在交費(fèi)有“七多”，即：向農(nóng)民要錢的文件多；
項(xiàng)目多，少則幾十項(xiàng)，多則幾十項(xiàng)；
人員多，書記、鄉(xiāng)長(zhǎng)、村組干部、民兵、公安一齊上。“十幾項(xiàng)大蓋帽圍著一頂破草帽”；
層次多（縣直部門及鄉(xiāng)、村組都可以收錢）；
時(shí)間多（登門收費(fèi)月月不斷，年年不清）；
金額多（多的達(dá)到人均超百元，占上年純收入比例達(dá)25％，甚至30％）；
最后帶來的是農(nóng)民的意見多。這種情況，加上農(nóng)村基層財(cái)務(wù)制度不健全，缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，資金管理不嚴(yán)格，使用混亂等因素，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重也就成為必然了。

　　農(nóng)村中最為擾民的“三亂”，鄉(xiāng)村兩級(jí)行政部門巧門名目，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。需要由有關(guān)部門審批的收費(fèi)項(xiàng)目，不經(jīng)報(bào)批就擅自收費(fèi)。在許多地區(qū)，農(nóng)民除出義務(wù)工修筑提壩、道路、水利等外，還在辦工地證、房產(chǎn)證、結(jié)婚證、外出務(wù)工證甚至身份證時(shí)還要加收蓋章費(fèi)。電費(fèi)更是層層加碼。如江西余干縣每千瓦時(shí)電費(fèi)達(dá)2元，一些農(nóng)民用不起電，只好不開燈，孩子在煤油燈下學(xué)習(xí)。

有的鄉(xiāng)強(qiáng)征保險(xiǎn)費(fèi)，每人200元，要求每戶至少保一人，不保不行，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站不論農(nóng)戶有無畜禽，一律收取10－20元的防疫費(fèi)；
有的農(nóng)技站為推銷農(nóng)藥拿回扣，將來年的農(nóng)藥挪到今年攤派給農(nóng)戶，等等。這來自四面八方象網(wǎng)一樣的濫收濫證，農(nóng)民哪里招架得住呢？

　　前述發(fā)生在湖北省浠水縣的事件也是農(nóng)村“三亂”的一個(gè)典型案例。

　　1998年8月正是豐收的季節(jié)，然而農(nóng)民的臉上卻看不到半點(diǎn)豐收的喜悅。一位60多歲的農(nóng)民說：“我們種田脫不了頭（方言，不夠，交不了差，脫不了身的意思），連谷蔸拔起來交了都不夠！”

　　據(jù)了解，1997、1998年度松山鄉(xiāng)收取的不合理稅費(fèi)多達(dá)24項(xiàng)，嚴(yán)重違反了國(guó)務(wù)院《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中發(fā)［1996］13號(hào)文件中“農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超出人均純收入的5％”的規(guī)定。

　　37歲的陳金耀因?yàn)椤坝形幕�，明白事理，善寫狀訴”在松山鄉(xiāng)小有名氣。今年5月，幾個(gè)農(nóng)民在他面前下了跪，于是他便成為11村4171名農(nóng)民的總代表。他告訴記者，姜堰村的農(nóng)民除了按國(guó)家政策規(guī)定依法繳納了各種款項(xiàng)外，還要承擔(dān)的不合理負(fù)擔(dān)有 20多項(xiàng)，其他的村子也大致如此：

　　教育附加費(fèi)：16.53元/畝

　　水面增值0.56元/畝

　　村建校60元/人

　　科技小報(bào)3.84元/戶

　　浠水河?xùn)|干渠道集資38元/人

　　預(yù)防冷鏈費(fèi)按人頭收取

　　牛包診5.70元/人

　　普法費(fèi)4.00元/戶

　　以資代勞30元/人

　　其他2元/人

　　農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅按人頭收取

　　牲畜防疫費(fèi)31.60元/戶

　　豬包診9.50元/人

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　　被這些沉重負(fù)擔(dān)壓彎了腰后，陳金耀他們開始查閱有關(guān)規(guī)定。一查嚇一跳——這些費(fèi)用大都是在《湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》外收取的，不少是中央和省政府明令取消的：教育附加費(fèi)是重復(fù)性收費(fèi)，鄉(xiāng)統(tǒng)籌早已收走；
松山鄉(xiāng)沒有什么土特產(chǎn)，特產(chǎn)稅卻仍按每戶人頭收取；
預(yù)防冷鏈費(fèi)不管是剛剛出生的嬰兒，還是年逾古稀的老人，一律照收不誤，鄉(xiāng)政府在收費(fèi)時(shí)根本不考慮其合理性；
豬包診和牛包診都按人頭收取，農(nóng)民們莫名其妙地當(dāng)了一回“牲畜”。農(nóng)民交不起這些“卡外稅費(fèi)”，鄉(xiāng)、村干部就把這些款項(xiàng)轉(zhuǎn)為農(nóng)民向信用社的貸款，有的利息高達(dá)2分8厘（100元年息28元）。利滾利，農(nóng)民們的負(fù)擔(dān)一天比一天重。

　　桂家坳村農(nóng)民余桂華曾算了筆帳，一畝耕地，早稻產(chǎn)700斤，當(dāng)年早稻價(jià)格為每百斤45元；
晚稻產(chǎn)800斤，每百斤的收購(gòu)價(jià)為52元，這樣每畝耕地的毛收入700元左右，除去種子、化肥、農(nóng)藥等，每畝平均收入不到500元，而按每畝平均交的各種稅率在松山鄉(xiāng)的許多村都高達(dá)500－600元。

　　姜堰村3組28戶農(nóng)民，竟然有21戶種田虧本，有一戶去年虧本1400多元。

　　告狀的農(nóng)民們反映，除了鄉(xiāng)、村亂收費(fèi)外，一些職能部門在農(nóng)民辦理各種證照時(shí)，也違規(guī)“撈一把”。姜堰村9組農(nóng)民姜德安拿著《湖北省村鎮(zhèn)建設(shè)許可證》說，他家去年改建房子，到土管所辦理證件時(shí)，工本費(fèi)收了100元，耕地占用稅300元，管理費(fèi)500元，環(huán)保所也收了300元的配套費(fèi)。而湖北省早有規(guī)定，農(nóng)民利用舊宅基地改建房屋不需要收取耕地占用稅及改建管理費(fèi)、配套費(fèi)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　工本費(fèi)也只需要5元錢。其他是早在1993年11月8日湖北省第一批取消的收費(fèi)項(xiàng)目。

　　類似的收費(fèi)還有鄉(xiāng)計(jì)生辦收取的計(jì)劃生育合同證書費(fèi)，第一胎300元，第二胎600元，這也是1994年2月20日湖北省第二批取消的收費(fèi)項(xiàng)目。

　　具有諷刺意味的是，這些農(nóng)民在向記者反映情況時(shí)，都拿著《湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》，監(jiān)督卡上的規(guī)定：村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌以村為計(jì)算單位，不超過上半年人均純收入的5％，卡外負(fù)擔(dān)農(nóng)民有權(quán)拒付。

　　可是松山鄉(xiāng)干部在收費(fèi)時(shí)，并沒有按照他們親自發(fā)給農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卡上的規(guī)定執(zhí)行，農(nóng)民也沒辦法拒付。

　　以上種種問題用一句話來概括，即：“國(guó)家稅收不輕，集體提留較重，社會(huì)負(fù)擔(dān)失控”。

　　（2）對(duì)農(nóng)業(yè)的中期投入嚴(yán)重不足。我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模中農(nóng)業(yè)支出部分近年來呈下降趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重，1991－1993年分別為9.1％、8.7％、8.4％；
1994－1996年分別為3.63％、3.5%和3.57%。我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占基本建設(shè)投資總額的比重近年來也呈下降的趨勢(shì)：1991－1994年分別為4％、3.7％、2.8％和2.5％。其中1994年是歷史最低點(diǎn)。（見《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告’95》，即“白皮書”）農(nóng)業(yè)投入難增加，已成為上上下下誰都明白，又誰都難辦的事情。一些地方往往將有限的投入挪用去辦工業(yè)，上項(xiàng)目，甚至去買轎車、蓋樓房，而不愿意用在農(nóng)業(yè)上。1993年全國(guó)有44％有縣級(jí)、43％的鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)被縮減或取消。

　　農(nóng)業(yè)投入減少，一是加大了農(nóng)民的生產(chǎn)性支出，影響了農(nóng)民生活消費(fèi)收入的實(shí)際增長(zhǎng)。這本身就是負(fù)擔(dān)加重的一種表現(xiàn)；
二是加大了農(nóng)村各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的財(cái)政（經(jīng)費(fèi)）負(fù)擔(dān)。作為我國(guó)政權(quán)體系的最末端，農(nóng)村各級(jí)政府集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能于一身，地位和作用十分重要。由于國(guó)家向農(nóng)業(yè)傾斜的政策未能落到實(shí)處，各地實(shí)際上實(shí)行向工業(yè)、向城市傾斜的政策，農(nóng)村基層政府行使其職能所必需的、本應(yīng)由上級(jí)財(cái)政開支的項(xiàng)目，都需要自籌經(jīng)費(fèi)解決，與此同時(shí)，上級(jí)部門轉(zhuǎn)下來的各種負(fù)擔(dān)卻越來越多。在小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位、集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)弱化的情況下，錢從哪里來？只能將手伸向農(nóng)民。目前全國(guó)相當(dāng)部分以農(nóng)業(yè)為主的省、縣財(cái)政拮據(jù)。在一些特困區(qū)、電話安不起，干部教師的工資發(fā)不出，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)無錢建設(shè)；
一些社會(huì)事業(yè)的維持（如辦學(xué)）不得不靠向農(nóng)民集資、攤派來解決。

　　我國(guó)農(nóng)村確實(shí)在發(fā)展，目前已有數(shù)千個(gè)村生產(chǎn)總值超過億元，但也要看到，真正富起來的還是少數(shù)，還有幾萬個(gè)村處于貧困之中。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1993年對(duì)全國(guó)10560個(gè)村進(jìn)行了抽樣調(diào)查，結(jié)果表明，截至1993年底，擁有資金人均46.1元的村委會(huì)只占其中的68.5％。這還是全國(guó)的平均數(shù)。中西部地區(qū)的一些村委會(huì)甚至連開會(huì)的燈油錢也要靠向群眾攤派。這樣的基層組織實(shí)際上已喪失了行政管理的能力。

　�。�3）“剪刀差”帶給農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差擴(kuò)大導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，即“白皮書”中所說的“隱性負(fù)擔(dān)”�！�1994年國(guó)家雖然較大幅度提高了糧棉等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格和農(nóng)村生活消費(fèi)品價(jià)格的大幅度上漲，在很大程度上取消了農(nóng)民從農(nóng)副產(chǎn)品提價(jià)中得到的利益�！�

　　1993年，農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格上升3.4％，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格卻上漲了14.1％�！氨葍r(jià)復(fù)歸”的周期為零。該年政府提高糧食收購(gòu)價(jià)使農(nóng)民增收13億元，但農(nóng)資漲價(jià)又使農(nóng)民增支11億元。1995年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料平均漲幅在30％以上，這是任何農(nóng)副產(chǎn)品調(diào)價(jià)都難以達(dá)到的數(shù)字。因此，盡管近年來農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格有所提高，農(nóng)民也確實(shí)因價(jià)格上調(diào)增加了一些收入，但很快又被工業(yè)品特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲所抵消，造成農(nóng)民增產(chǎn)不增收，負(fù)擔(dān)加重。

　�。�4）一些農(nóng)村基層組織臃腫、渙散。過去一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門不過三、五個(gè)干部，20個(gè)已算不少，一個(gè)村也只有三、五名干部。而今一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有部門20多個(gè)，100多名干部，一個(gè)村也有10－15名干部，多的達(dá)30多人。就一個(gè)村來說，為養(yǎng)活這些大大小小的干部，農(nóng)民每年要多支出數(shù)萬元。前述重慶市梁平縣的案例，其起因也是“官府機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政困難”。據(jù)梁平縣一位領(lǐng)導(dǎo)分析說，這件慘案的背景是由于機(jī)構(gòu)改革遲遲無法啟動(dòng)，全縣已經(jīng)形成“吃飯財(cái)政”的惡性循環(huán)，吃“皇糧”的干部達(dá)到18000余人，今年縣財(cái)政要新增赤字1000萬元以上。養(yǎng)干部的錢從哪里來？只能從農(nóng)民身上收來。

　　在農(nóng)村各級(jí)行政機(jī)構(gòu)中，有相當(dāng)一批處于軟弱渙散狀態(tài)中，有的基本不起作用，這就為某些干部隨意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了可乘之機(jī)。例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，甚至個(gè)別縣級(jí)干部對(duì)中央關(guān)于收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品禁止向農(nóng)民打白條的禁令置苦罔聞，我行我素，打白條現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。一些新聞報(bào)告中曾宣稱“今年夏糧收購(gòu)無白條”的地區(qū)，實(shí)際上并不是那么回事。再如，某些地方不遵守糧食定購(gòu)合同，擅自加大定購(gòu)任務(wù)。據(jù)河南的幾位農(nóng)民反映，他們所在的鄉(xiāng)從1993年起加購(gòu)定購(gòu)糧，三年共計(jì)加購(gòu)30萬公斤（見《半月談》1995年第16期）。還有某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為顯示自己的“政績(jī)”肆意侵犯農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，強(qiáng)迫農(nóng)民在承包田里種這種那，毀糧種果，毀果種糧的怪事時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民不照辦，則被課以重重的罰款。

　　不能否認(rèn)，現(xiàn)在有極少數(shù)農(nóng)村基層組織被壞人掌了權(quán)（主要村一級(jí)）。這些人蔑視基本的人權(quán)，無視國(guó)家法律，任意打人、罵人、抓人、捕人，以至強(qiáng)征硬取農(nóng)民的個(gè)人財(cái)物。

　　至于那些攤派來的錢財(cái)，有相當(dāng)部分被基層干部們吃喝、挪用、貪污、浪費(fèi)掉了，并沒有真正用到辦教育、修水利等方面去。安徽太和縣縣長(zhǎng)馬明業(yè)說，這個(gè)縣僅吃喝招待一項(xiàng)每年就要花費(fèi)1000余萬元。陜西澄城縣審計(jì)了7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個(gè)村的財(cái)務(wù)，清查出違紀(jì)金額70.75萬元。其中貪污挪用50.33萬元。更為嚴(yán)重的是，一些上級(jí)主管部門對(duì)此竟麻木不仁，“官官相護(hù)”，農(nóng)民的申訴很多被擱置，無人理睬。農(nóng)民上告無門，處于絕望地境地。1993年3月，湖北省枝江縣百里洲互助村農(nóng)民樊哲富，因負(fù)擔(dān)過重到省政府上訪，由于問題遲遲未獲解決，不肯再回到村里，服毒自殺，死在省委機(jī)關(guān)大院附近。

　　三、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的對(duì)策

　　筆者認(rèn)為，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，首先有一個(gè)如何對(duì)待農(nóng)民的觀念問題要解決。沒有農(nóng)民，便沒有中國(guó)革命，這是人所共知的事實(shí)。然而，數(shù)十年后的今天，農(nóng)民依然很苦，依然是付出的很多很多，而得到的卻太少太少。我們究竟為他們做了些什么呢？農(nóng)村辦教育找農(nóng)民、修水利找農(nóng)民，建公路找農(nóng)民，搞衛(wèi)生也找農(nóng)民，而收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品時(shí)卻常常給農(nóng)民打“白條”，以后總算兌現(xiàn)了，不但不付利息，反而認(rèn)為這是對(duì)農(nóng)民莫大的恩惠。報(bào)刊上�？吹桨讞l兌現(xiàn)的報(bào)道，人們把它作為好事來宣傳，實(shí)際上，我們已經(jīng)欠了農(nóng)民，已經(jīng)在一定程度上剝奪了農(nóng)民。

　　農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國(guó)頭等重要的問題，其根本原因在于它是一件關(guān)系到中國(guó)12億人口吃飯的大事。那些與中央關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策對(duì)著干的人，實(shí)際上是在砸12億人的飯碗，這是絕對(duì)不能容忍的。

　　我們要采取強(qiáng)有力措施堅(jiān)決制止農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的趨勢(shì)。停止一切與中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策 相抵觸的作法，停止一切涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目審批，停止一切地方上擅自出臺(tái)的收費(fèi)項(xiàng)目。凡已向農(nóng)民非法收取的款項(xiàng)，必須立即全部清退。這是當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)最起碼要做的事情。這幾件工作不落實(shí)，減輕負(fù)擔(dān)便會(huì)成為一句空話。

　　我國(guó)近期內(nèi)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策目標(biāo)應(yīng)是：

　　第一、保證農(nóng)民不負(fù)擔(dān)除必要的稅費(fèi)以外的其他任何費(fèi)用，

　　第二，保證農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不低于市場(chǎng)均衡價(jià)格；

　　第三，逐漸縮小農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的“剪刀差”；

　　第四，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距和利益差距。

　　為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，建議著重采取以下措施：

　　1． 加大農(nóng)業(yè)投入

　　改革開放以來，農(nóng)業(yè)投資格局發(fā)生了一些變化。原來由國(guó)家和集體承擔(dān)的投資，部分轉(zhuǎn)由農(nóng)戶自己承擔(dān)，以致有人認(rèn)為今后農(nóng)業(yè)投入將主要依靠農(nóng)民。我們認(rèn)為這種判斷有悖于事實(shí)。近年來我國(guó)農(nóng)民收入確有增加，但真正富起來只是極少數(shù)，大多數(shù)農(nóng)民還只是剛剛解決了溫飽，相當(dāng)一部分農(nóng)民甚至連溫飽也沒有解決。我們切不可過高地估計(jì)農(nóng)民的收入水平，“錯(cuò)把內(nèi)地當(dāng)沿海，錯(cuò)把溫飽當(dāng)小康”。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民的投資額將是極其有限的，更不可能替代國(guó)家投資。況且，農(nóng)民即便投資，也主要用在常規(guī)性的流動(dòng)資金支出方面，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織在一起的物質(zhì)生產(chǎn)部門。受自然條件的制約較大。農(nóng)業(yè)中大規(guī)�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技大面積推廣及建立農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系等方面的投資決定著農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，決定著農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的規(guī)模和速度。這些方面的投資數(shù)額巨大，普通農(nóng)戶一般是承擔(dān)不起的，只能由國(guó)家投資。

　　近年來，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入 并沒有減少，而是持續(xù)增加，這是事實(shí)，但是，僅此還不能說農(nóng)業(yè)已受到足夠重視。政府重視某一產(chǎn)業(yè)，最重要的是要提高該產(chǎn)業(yè)所得到的政府投資份額，而不能滿足于提高投資的絕對(duì)額。重視農(nóng)業(yè)，應(yīng)從宏觀上改變“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，重城市輕農(nóng)村”的投資戰(zhàn)略，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入，并在實(shí)踐中逐步形成穩(wěn)定增長(zhǎng)的投資機(jī)制。國(guó)家計(jì)委近年提出農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資增加24.9%,并準(zhǔn)備開辟新的資金渠道，建立國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金。各地方、各部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行中央的有關(guān)政策。

　　2． 積極推進(jìn)稅費(fèi)制度改革

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，已成為人們的共識(shí)�，F(xiàn)在各地區(qū)、各部門正積極改革稅費(fèi)制度。具體做法或設(shè)想雖不盡相同，但歸納起來主要內(nèi)容是：取消糧食合同定購(gòu)，實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)制，改變現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征提辦法，將其合并征收，征實(shí)總量一定數(shù)年不變，征實(shí)的糧款由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與糧站統(tǒng)一結(jié)算，實(shí)行稅費(fèi)分流，稅歸財(cái)政，費(fèi)歸鄉(xiāng)村。

　　我們認(rèn)為其主觀愿望是好的，并且在減輕國(guó)家 負(fù)擔(dān)和保證商品糧供給等方面有一定積極意義，但也有若干不妥之處：

　�。�1）雖然目前農(nóng)民的稅負(fù)并不重（不考慮濫征和重復(fù)課征因素），但提留，統(tǒng)籌及各種攤派等稅外負(fù)擔(dān)異常沉重。如果把這些稅外負(fù)擔(dān)統(tǒng)統(tǒng)納入稅收統(tǒng)一征收，可能會(huì)使某些非法征派合法化，其結(jié)果必然是稅收增加了，而負(fù)擔(dān)卻沒有減下來。況且，農(nóng)民社會(huì)負(fù)擔(dān)中有些項(xiàng)目如公積金、公益金、管理費(fèi)等村提留是集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的分配關(guān)系，它們不應(yīng)當(dāng)混合于國(guó)家稅收，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)在現(xiàn)行財(cái)政包干體制下，一旦與稅收捆起來進(jìn)入預(yù)算包干收入，就很難再返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)。既然這些社會(huì)負(fù)擔(dān)不可能全部為稅所代替，就在客觀上為某些社會(huì)負(fù)擔(dān)的殘存提供了條件。即使硬性把稅費(fèi)合并了，還會(huì)出現(xiàn)新形式的稅外負(fù)擔(dān)，結(jié)果將形成雙重負(fù)擔(dān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)不但不能減輕，反而會(huì)更重。

　　（2）農(nóng)業(yè)稅征收實(shí)物在緩解國(guó)家財(cái)政壓力的同時(shí)，把糧食市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)推給了農(nóng)民。因?yàn)檎魇肇泿�，在遠(yuǎn)期市場(chǎng)糧價(jià)高于即期糧價(jià)的情況下，意味著國(guó)家購(gòu)買糧食支付兩者的差價(jià)；
而征收實(shí)物，不管糧食發(fā)生什么變化，財(cái)政均不受任何影響，受影響的是農(nóng)民，他們要承擔(dān)這個(gè)差價(jià)損失。另外，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制正在建立起來，農(nóng)業(yè)稅征實(shí)不利于農(nóng)民按市場(chǎng)導(dǎo)向安排生產(chǎn)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。1985年國(guó)家決定農(nóng)業(yè)稅從以征糧為征糧為主改為折征代金，是一項(xiàng)重要的改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持下去。

　　目前，地方上稅費(fèi)合并，征收實(shí)物的呼聲很高，但筆者認(rèn)為這并不是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革的方向，應(yīng)慎重從事。眼下農(nóng)村各種不安定因素已經(jīng)不少。提高農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)的作法只會(huì)火上澆油，于事無補(bǔ)。我們與其從農(nóng)民身上拿幾十億造成人心不穩(wěn)，不如少收幾十億換一個(gè)國(guó)泰民安。

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革案例之一

　　阜陽試驗(yàn)區(qū)太和縣1994～1996年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收辦法的改革實(shí)踐

　　A.主要做法

　　a. 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)由分項(xiàng)征收改為合并征收。從1994年起，在全縣范圍內(nèi)，將農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)與糧食定購(gòu)任務(wù)由分項(xiàng)征收改為合并征收。農(nóng)民完成征實(shí)任務(wù)后，有權(quán)拒絕一切沒有法律、法規(guī)依據(jù)的負(fù)擔(dān)。

　　b. 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)由征收貨幣改為征實(shí)。夏季每畝地征30千克小麥，秋季每畝地征20千克玉米；
并允許交代金完成征實(shí)。

　　c. 農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)由變量改為定量。正常年景，每年每畝地征50千克糧食，征實(shí)按中等糧食標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，一定3年不變。使農(nóng)民負(fù)擔(dān)水漲船不高，不再隨著人均純收入、產(chǎn)值、糧價(jià)的提高而增加。

　　d. 征收稅費(fèi)由按人口、地畝、產(chǎn)量、產(chǎn)值、稅率、純收入等為計(jì)征依據(jù)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　改為主要以地畝為計(jì)征依據(jù)。按照農(nóng)業(yè)稅納稅稅地畝、征實(shí)的基本標(biāo)準(zhǔn)和村民小組人均地畝的多少，本著適度平衡的原則，計(jì)算征實(shí)數(shù)量和分配征實(shí)任務(wù)。

　　e. 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收繳由基層干部常年挨門挨戶催交、催要改為由農(nóng)民分季定期交送。每年夏、秋兩季，農(nóng)民憑《安徽省太和縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)任務(wù)到戶通知單》和《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》，按照“夏六秋四”的比例，分季向糧站交送征實(shí)糧食。

　　f. 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的結(jié)算由戶、組、村、鄉(xiāng)4級(jí)結(jié)算改為由鄉(xiāng)統(tǒng)一結(jié)算。農(nóng)民向糧站交送和完成征實(shí)任務(wù)后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與糧站結(jié)算征實(shí)資金。結(jié)算的征實(shí)糧款屬農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅的存入財(cái)政帳戶，納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理；
屬村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的存入農(nóng)經(jīng)站帳戶，由農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理。村提留款實(shí)行村有、村用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站代管。征實(shí)的結(jié)算價(jià)格由縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、財(cái)政、物價(jià)、糧食、技術(shù)監(jiān)督等部門參照當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)格與國(guó)家的定購(gòu)價(jià)格計(jì)算出綜合平均價(jià)，報(bào)縣政府確定。

　　B. 主要成效

　　a. 有利于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包責(zé)任制。改革前，只是土地承包到戶，但是承包1畝地向國(guó)家、集體繳納稅費(fèi)的額度并沒有一個(gè)明確的固定量化指標(biāo)。改革后，農(nóng)民承包1畝地向政府交50千克糧食，完成了稅費(fèi)和定購(gòu)任務(wù)，進(jìn)一步理順了國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間的利益關(guān)系，向國(guó)家繳多少，集體留多少，人人都知道。

　　b. 有利于制止向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)實(shí)行定量征實(shí)，公開、公平、公正、公道，透明度高，干部和群眾易掌握和理解，任務(wù)清楚，帳目明白，農(nóng)民交了糧，清了稅費(fèi)、定購(gòu)糧。群眾知道了哪些是該交的、哪些是不該交的，敢于抵制不合理負(fù)擔(dān)。

　　c. 降低了集體資金的征管成本。改革后，由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳環(huán)節(jié)減少，計(jì)征的標(biāo)準(zhǔn)固定量化，征實(shí)透明度高，約束力強(qiáng)，減少了集體資金的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象。改革前，村級(jí)用農(nóng)民交的提留款吃喝招待，全縣1年達(dá)500多萬元，收取集體資金的成本費(fèi)用近1000萬元；
改革后，有效地節(jié)約了稅費(fèi)征管成本。

　　d. 有利于減輕農(nóng)負(fù)擔(dān)。改革前3年（1991～1993年），農(nóng)民平均每人每年的稅外負(fù)擔(dān)占年人均純收入的12.06％。改革3年：稅費(fèi)征實(shí)3年累計(jì)征實(shí)23733.3萬千克。征實(shí)數(shù)量20156.6萬千克，占任務(wù)總量的85％；
交代金3576.7萬元，抵交征實(shí)任務(wù)3576.7萬千克，占任務(wù)總量的15％。入庫(kù)征實(shí)折款24541.9萬元，征實(shí)入庫(kù)糧折款和收代金累計(jì)總額28118.6萬元。另外，人均0.5畝地以下的3年累計(jì)征幣280.8萬元。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革3年征實(shí)折款和征幣累計(jì)總額2.84億元（1994年7800萬元，1995年9800萬元，1996年1.08億元），扣除1.12億元的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅（1994年2531萬元，1995年3542萬元，1996年5143萬元），3年的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)總額是1.72億元（1994年5292萬元，1995年6279萬元，1996年5612萬元），平均每年每人42.27元（1994年40.15元/人，1996年46.71元/人，1996年40.37元/人），占3年平均上年農(nóng)民人均純收入929.3元的4.5％（1994年6.76％，1995年5.27%，1996年3.11％）。全縣第三塊資金1994年有1377.4萬元，1995年有317.6萬元，3年累計(jì)不僅沒有第三塊資金，而且減少農(nóng)民5％以內(nèi)的合現(xiàn)負(fù)擔(dān)1888萬元，每個(gè)農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)13.9元。

　　e. 有利于把農(nóng)村基層干部從一年四季的要糧、要錢中解脫出來。改革前，鄉(xiāng)、村干部，一年有200多天的時(shí)間向農(nóng)民要糧、要款；
改革后，完成一年兩季的征實(shí)任務(wù)，只需要20天的時(shí)間。

　　f. 有利于農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅的及時(shí)足額入庫(kù)，杜絕了基層用貸款、借款抵繳農(nóng)業(yè)兩稅的現(xiàn)象。

　　g 有利于充分發(fā)揮國(guó)家糧食部門經(jīng)營(yíng)主渠道作用。全縣征實(shí)入庫(kù)的糧食數(shù)量充足，質(zhì)量高，收購(gòu)成本低，經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)3年征實(shí)的糧食（20156.6萬千克）比國(guó)家定購(gòu)任務(wù)（14229萬千克）多5927.6萬千克，主要由糧食部門用于平抑市場(chǎng)物價(jià)和放開經(jīng)營(yíng)，保證了國(guó)家糧食經(jīng)營(yíng)兩條線運(yùn)行改革方案的實(shí)施，提高了糧食部門的經(jīng)營(yíng)效益。太和縣糧食部門在改革前政策性掛帳虧損累計(jì)5000多萬元，其中，1993年虧損1079萬元，1994年實(shí)行稅費(fèi)征實(shí)，盈利136萬元，虧盈相抵，經(jīng)濟(jì)效益比上年增加1215萬元。

　　h 有利于金融部門對(duì)資金的宏觀調(diào)控。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)結(jié)算糧款，90％是轉(zhuǎn)帳結(jié)算，解決了收農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)有規(guī)模無資金的問題，徹底解決了收糧打“白條”問題。減少資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，減少貨幣投放量，保證了現(xiàn)鈔運(yùn)送安全，減少人財(cái)物的損耗，提高了金融部門的經(jīng)濟(jì)效益。

　　i 有利于社會(huì)的穩(wěn)定。1993年，全縣農(nóng)民因負(fù)擔(dān)問題上訪到國(guó)務(wù)院、省、地、縣的93起。改革后，全縣沒有一個(gè)農(nóng)戶為完成一年每畝地的50千克征實(shí)任務(wù)而上訪的。

　　C. 存在問題

　　a. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)集體資金不平衡的矛盾十分突出；
b. 對(duì)于人均耕地在1畝以下的，每人征實(shí)50千克，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有意見；
c. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D占和挪用了部分村提留款，村干部有意見；
d. 盡管我們?nèi)�令五申，并采取多�?xiàng)措施，堅(jiān)決制止征實(shí)以外的亂攤派、亂收費(fèi)，但仍有個(gè)別地方，有令不行，有禁不止，巧立名目，尋找機(jī)會(huì)向群眾伸手要錢，主要表現(xiàn)在：教育集資，農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)任務(wù)以代金抵交，“兩工”以資代勞，一些部門亂搞達(dá)標(biāo)、升級(jí)、財(cái)政增收上臺(tái)階活動(dòng)，導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加。

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革案例之二

　　貴州省湄潭縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革實(shí)踐

　　A. 主要改革措施

　　繼在全國(guó)率先實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的土地政策后，湄潭試驗(yàn)區(qū)于1994年開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革試點(diǎn)，于1995年在全縣推開。其主要試驗(yàn)內(nèi)容可概括為：“稅費(fèi)統(tǒng)籌、折實(shí)征收、穩(wěn)定征量、中價(jià)結(jié)算、建立基金、統(tǒng)收分支”；
它的配套改革內(nèi)容可概括為：“取消定購(gòu)、提高糧價(jià)”。

　　a. 稅費(fèi)統(tǒng)籌，，合并征收。將鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加加征，與農(nóng)業(yè)稅（包括8％的地方稅附加）合并，在每年秋季一次征收，農(nóng)林特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅等，按照有關(guān)稅收法規(guī)分別征收。

　　b.穩(wěn)定征量，3年不變。在維持農(nóng)業(yè)稅總量基本不變的前提下，農(nóng)業(yè)稅附加加征總量嚴(yán)格控制在國(guó)務(wù)院規(guī)定的不超過上年農(nóng)民人均純收入5％的限額以內(nèi)。農(nóng)戶征收總額一定3年不變，并對(duì)農(nóng)民發(fā)放負(fù)擔(dān)卡，農(nóng)民以此為依據(jù)交納農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加加征。

　　c. 人地分帳、合理負(fù)擔(dān)。在具體確定每戶收取標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，農(nóng)業(yè)稅附加加征中原村提留部分以承包土地?cái)?shù)量為依據(jù)進(jìn)行征收，原鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分以現(xiàn)有人口數(shù)量為依據(jù)分?jǐn)偂?/p>

　　d. 取消定購(gòu)，稅費(fèi)征實(shí)。全縣原1123.5萬千克的定購(gòu)任務(wù)全部取消，稅費(fèi)折實(shí)征收。原農(nóng)業(yè)稅685.5萬千克實(shí)物總量保持不變；
農(nóng)業(yè)稅附加加征實(shí)物總量的測(cè)算辦法是：1994年農(nóng)民人均純收入810元，1995年確定收取比例為上年農(nóng)民人均純收入的2.5％，當(dāng)年稻谷定購(gòu)價(jià)1元/千克（若按市場(chǎng)價(jià)折算,也不超過上年人均純收入的5％），上年末農(nóng)業(yè)人口38.3萬人，人均稻谷19千克，其征收總量為572.7千克，折貿(mào)易糧502萬千克，歷年基建、塘庫(kù)、公路等引起的占地調(diào)減實(shí)物指標(biāo)35.5萬千克，實(shí)際執(zhí)行466.6萬千克（減少實(shí)物指標(biāo)的農(nóng)戶要按當(dāng)年中間結(jié)算價(jià)折款交現(xiàn)金，折交代金占總量的4.6％）。實(shí)行稅費(fèi)折實(shí)后，全縣入庫(kù)貿(mào)易糧1125萬千克。

　　e. 確定中價(jià)，合理結(jié)算。對(duì)農(nóng)業(yè)稅附加加征糧食實(shí)行中間價(jià)結(jié)算，“中間結(jié)算價(jià)”一般高于或等于當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅的結(jié)算價(jià)，低于“市場(chǎng)平均銷售價(jià)”，并保證糧食部門有合理的經(jīng)營(yíng)差率。以市場(chǎng)平均銷售價(jià)乘以倒扣進(jìn)銷差率，即倒扣進(jìn)銷差率＝（糧食掛牌銷售價(jià)－糧食定購(gòu)價(jià)）÷糧食掛牌銷售價(jià)，就是糧食部門的正常經(jīng)營(yíng)差價(jià)；
再以市場(chǎng)銷售價(jià)減去糧食部門正常經(jīng)營(yíng)差價(jià)，即為中間結(jié)算價(jià)；
中間結(jié)算價(jià)每年由縣政府會(huì)同有關(guān)部門在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上確定。

　　f. 供糧放開，照顧重點(diǎn)。稅費(fèi)折征糧食實(shí)行“兩塊”經(jīng)營(yíng)：第一，農(nóng)業(yè)稅征實(shí)，除應(yīng)保證上調(diào)任務(wù)外，還要保證本縣每年救災(zāi)糧和低收入居民平價(jià)供應(yīng)糧等；
第二，農(nóng)業(yè)稅附加加征折實(shí)的糧食，實(shí)行中間價(jià)結(jié)算和市場(chǎng)價(jià)銷售，放開經(jīng)營(yíng)。具體辦法是：對(duì)本地城鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)實(shí)行“定量放價(jià)、照顧重點(diǎn)、按月供應(yīng)、過期過廢”的辦法。“定量放價(jià)”是對(duì)非特困戶的29668個(gè)城鎮(zhèn)居民，保證每人每年120千克糧食的定量供應(yīng)，供應(yīng)總量356.2萬千克，價(jià)格按市場(chǎng)價(jià)供應(yīng)（實(shí)行最高限價(jià)），糧源由實(shí)行中間結(jié)算價(jià)的糧食解決。“照顧重點(diǎn)”是對(duì)低收入特困戶城鎮(zhèn)居民3534人仍按每人每年120千克供應(yīng)，供應(yīng)總量42.4萬千克，這部分糧源由農(nóng)業(yè)稅折征的糧食中解決。除特殊情況外，實(shí)行按月供應(yīng)、過期作廢，糧食部門所結(jié)余的糧食，定期由縣政府批準(zhǔn)，進(jìn)入市場(chǎng)銷售，參與市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

　　g. 建立基金，以豐補(bǔ)欠。農(nóng)業(yè)稅附加加征實(shí)行中間結(jié)算價(jià)后，高于定購(gòu)部分以及除去當(dāng)年必要的支出外，用于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)稅附加加征基金”，使農(nóng)業(yè)稅附加加征項(xiàng)目在市場(chǎng)糧價(jià)下跌、災(zāi)年減免和項(xiàng)目開支必須增大時(shí)，有資金來源，做到以豐補(bǔ)欠。同時(shí)，糧食部門要將進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的盈利部分，建立專項(xiàng)后備基金，用于彌補(bǔ)因糧食銷售價(jià)格下跌所形成的虧損。

　　h. 統(tǒng)收分支，分級(jí)管理。秋糧入庫(kù)后，農(nóng)業(yè)稅劃繳縣財(cái)政；
農(nóng)業(yè)稅附加加征由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一與糧食部門結(jié)算后，分項(xiàng)目劃轉(zhuǎn)，實(shí)行統(tǒng)收分支。對(duì)“農(nóng)業(yè)稅附加加征”及其基金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)置專戶管理。原“五統(tǒng)”項(xiàng)目，實(shí)行村有、村用、鄉(xiāng)管。其村組管理費(fèi)可分月或一次性劃撥給村，由村安排使用；
公積金和公益金實(shí)行報(bào)批使用，如需上項(xiàng)目，由村寫出申請(qǐng)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)，方可動(dòng)用。

　　B. 改革試驗(yàn)效應(yīng)

　　a. 穩(wěn)定、規(guī)范和減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。把原鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提改為農(nóng)業(yè)稅附加加征，農(nóng)民清楚明白，易于接受。并使“三提五統(tǒng)費(fèi)”具有稅的“無償性、固定性、強(qiáng)制性”的特點(diǎn)，便于征管。除收取農(nóng)業(yè)稅附加加征外，再不能向農(nóng)民收取類似統(tǒng)籌提留性質(zhì)的其他費(fèi)用，也不能亂集資、亂攤派。一道稅、一次清。同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加加征確定一個(gè)固定的實(shí)物征量，一定3年不變。這樣做，不僅規(guī)范了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，遏制了各種亂收費(fèi)的現(xiàn)象，而且使農(nóng)民一年早知道，有了穩(wěn)定感。1995年和1996年，全縣農(nóng)民每人計(jì)算為31.54元，分別占上年人均純收入的3.89％和3.23％，均低于國(guó)務(wù)院規(guī)定的負(fù)擔(dān)比例。1997年農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)仍保留在31.54元的水平上，只占1996年人均純收入1378元的2.29％，比1996年下降0.78個(gè)百分點(diǎn)。

　　b. 穩(wěn)定和增加了農(nóng)業(yè)稅附加加征收入。1994年，全縣實(shí)際收取“三提五統(tǒng)”477.2萬元（應(yīng)收取615萬元），1995年，由于稅費(fèi)改革，全縣農(nóng)業(yè)稅附加加征收入953.1萬元，比上年增加了475.9萬元，增加99.7％，其中，實(shí)行中間結(jié)算價(jià)增加收入220多萬元。1996年，由于大米中間結(jié)算價(jià)為2.086元/千克，比1995年每千克提高0.186元，農(nóng)業(yè)稅附加加征比1995年增收93.3萬元，總額達(dá)1046.4萬元，比1995年增加9.8％。

　　c. 保證了國(guó)家糧源，促進(jìn)了糧食購(gòu)銷體制的改革

　　第一，糧食收購(gòu)價(jià)趨于合理。湄潭制定的農(nóng)業(yè)稅附加加征部分的糧食收購(gòu)中間價(jià)，使收購(gòu)價(jià)隨市場(chǎng)價(jià)漲而調(diào)整，更加接近市場(chǎng)價(jià)，比如：1995年每千克大米定購(gòu)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)相差0.95元，提高中間結(jié)算價(jià)后，高于定購(gòu)價(jià)31％；
1996年，國(guó)家提高糧食定購(gòu)價(jià)，中間結(jié)算價(jià)等于國(guó)家定購(gòu)價(jià)，這充分說明湄潭的改革是符合政策導(dǎo)向的。

　　第二，保證國(guó)家穩(wěn)定糧源和有利于糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控。改革后每年糧食入庫(kù)量1125萬千克，比地區(qū)下達(dá)的定購(gòu)任務(wù)1060萬千克多43.5萬千克。除每年留足本地救災(zāi)糧、低收入居民供應(yīng)糧、上調(diào)以及少量特殊供應(yīng)（以上與農(nóng)業(yè)稅征糧基本抵平）外，其余465萬千克農(nóng)業(yè)稅附加加征折實(shí)糧食，除對(duì)大多數(shù)居民實(shí)行“定量放價(jià)”供應(yīng)360多萬千克外，還余105萬千克，這部分糧食可直接進(jìn)入市場(chǎng)調(diào)節(jié)。實(shí)際上，在正常年景，由于國(guó)有糧店米質(zhì)較差，手續(xù)較繁，服務(wù)欠佳，城鎮(zhèn)居民基本不去購(gòu)買“定量放價(jià)”糧。因此，這400余萬千克糧食基本上可通過縣級(jí)糧食批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　或可供國(guó)家議價(jià)調(diào)撥進(jìn)行宏觀調(diào)控。

　　第三，促進(jìn)糧食的兩條線經(jīng)營(yíng)，保證糧食部門的正常利益。如果每年糧食部門通過政策收購(gòu)的100余萬千克糧食參與市場(chǎng)調(diào)節(jié)，就可獲取穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)差率和利潤(rùn)，糧食部門有經(jīng)營(yíng)積極性。此外，糧食一交，稅費(fèi)就清，糧食部門不再向農(nóng)民支付現(xiàn)金，到秋糧入庫(kù)結(jié)束，糧食部門才與財(cái)政結(jié)算，結(jié)算完畢無誤，才向銀行借款支付農(nóng)業(yè)稅附加加征糧款，大致比往年縮短借款期限2個(gè)月左右，從而節(jié)省了利息支出。

　　d. 征收方便，結(jié)算手續(xù)簡(jiǎn)便，操作性強(qiáng)。稅費(fèi)折實(shí)征糧，農(nóng)戶都知道稅費(fèi)交糧“一個(gè)數(shù)”，是定“死”了的，每年秋糧入庫(kù)時(shí)，只需到時(shí)發(fā)個(gè)催收通知單就行了；
糧食部門通過銀行一次劃帳，從而減少了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)干部的工作量。通過改革，基層干部反映，稅費(fèi)改革方案操作性強(qiáng)，簡(jiǎn)單方便。

　　e. 對(duì)發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)有積極意義。稅費(fèi)改革有利于提高村組干部的積極性。長(zhǎng)期以來，村、組干部報(bào)酬很低，每個(gè)村干部每年大致在400~500元左右，而且10多年來一貫制，沒有進(jìn)行調(diào)整。通過稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅附加加征增收，全縣村、組干部程度不同地都增加了報(bào)酬，普遍達(dá)到600元以上，多的近千元。稅費(fèi)改革有利于解決農(nóng)村工作中的難點(diǎn)問題，如長(zhǎng)期未提的計(jì)劃生育費(fèi)，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均予以提取。1995年，計(jì)劃生育費(fèi)收取76.6萬元，1996年收取84.2萬元�！捌站拧苯逃�每年需要經(jīng)費(fèi)400萬元左右，往年通過教育附加費(fèi)提取，一般只有200萬~250萬元左右。1995年，全縣通過稅費(fèi)改革一次提取375萬元，1996年因結(jié)算價(jià)提高，增至444萬元；
一直未提取的鄉(xiāng)村道路維修費(fèi)，1995年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已提��；
民兵訓(xùn)練費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)也有了保證，年年有所增加；
提取的公積金和公益金，由各村計(jì)劃用于山、水、林、田、路等方面的建設(shè)和群眾盼望興辦的一些集體福利事業(yè)。

　　3． 實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的等價(jià)交換

　　應(yīng)按照價(jià)值規(guī)律的要求，逐步調(diào)整不合理的糧食價(jià)格體系，推進(jìn)糧食購(gòu)銷體制改革，總之，要調(diào)整好現(xiàn)行工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間不合理的利益關(guān)系。這個(gè)難題是無論如何也繞不開的。決不能采取所謂變通的辦法（如將定購(gòu)改稅并征收實(shí)物），把現(xiàn)行不合理的東西固定下來。

　　調(diào)整糧價(jià)和購(gòu)銷體制，縮小“剪刀差”，要特別注意農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料降價(jià)的同步進(jìn)行。我國(guó)八十年代初農(nóng)民收入增加和農(nóng)區(qū)財(cái)政增收較快，就是二者同步的結(jié)果。我們應(yīng)認(rèn)真研究并運(yùn)用這個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)，通過改革，使農(nóng)業(yè)資金流入流出大體持平，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再因“價(jià)差”因素而加重。

　　4． 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理的法制化

　　近年來農(nóng)業(yè)立法步伐加快，但多偏重于農(nóng)業(yè)資源保護(hù)方面，農(nóng)業(yè)管理特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的管理仍然主要依靠政策和領(lǐng)導(dǎo)人的言論來進(jìn)行。從八十年代起，中央幾乎每年都要發(fā)布一個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的文件，農(nóng)民和基層干部也年年盼望著新的“紅頭文件”，形成所謂“文件治農(nóng)”的局面。由于一些政策的制定和實(shí)施缺乏必要的法律依據(jù)，政策的作用受到很大的限制；
政策的解釋與落實(shí)缺乏相應(yīng)的法律程序，上下級(jí)政策相互抵觸、政策落的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政出多門，農(nóng)民怕變的問題一直沒有得到很的解決。

　　農(nóng)村政策的穩(wěn)定與落實(shí)，有賴于法制建設(shè)。我國(guó)應(yīng)有《農(nóng)業(yè)基本法》、《農(nóng)業(yè)投資法》，也應(yīng)有一部《農(nóng)民負(fù)擔(dān)法》，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的工作納入法制的軌道。新法律應(yīng)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)，征收辦法和使用管理等作出明確的法律規(guī)定，同時(shí)配套制訂有關(guān)農(nóng)村承包合同和農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)等法規(guī)。

　　法制的真諦是依法辦事，不承認(rèn)法外特權(quán)。各級(jí)農(nóng)業(yè)部門應(yīng)建立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)�；蚺鋫鋵ｉT的執(zhí)法人員，堅(jiān)持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。要發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行監(jiān)督，包括認(rèn)真檢查農(nóng)民負(fù)擔(dān)法律法規(guī)的落實(shí)情況，審議稅費(fèi)征收的預(yù)決算和各類收費(fèi)項(xiàng)目的合法性及其標(biāo)準(zhǔn)，制止各種名目的“三亂”行為，做到監(jiān)督農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的收繳、管理、使用的“三公開”。

　　5． 提高農(nóng)民的自我保護(hù)能力。我國(guó)農(nóng)民的組織化程度很低，缺乏保護(hù)自己利益的能力�，F(xiàn)在還沒有哪一個(gè)部門能對(duì)農(nóng)民真正負(fù)起責(zé)任來，沒有哪個(gè)部門能與農(nóng)民結(jié)成利益共同體，沒有哪個(gè)部門能真正有效地保護(hù)農(nóng)民的利益。我們常常看到，農(nóng)民在與政府和社會(huì)對(duì)話時(shí)往往處于很低的地位，對(duì)宏觀決策的影響遠(yuǎn)不如工業(yè)。政府在制訂與工業(yè)有關(guān)的政策時(shí)，往往比較注意聽取企業(yè)家們的意見，而在制訂與農(nóng)業(yè)有關(guān)的政策時(shí)，農(nóng)民的參與程度卻很有限。這對(duì)10億農(nóng)民來說是不公平的。這種狀況說明，我國(guó)還沒有真正形成對(duì)損害農(nóng)民利益行為的抗衡和制約機(jī)制，這就難以避免農(nóng)業(yè)被忽視、農(nóng)民利益被忽視的現(xiàn)象發(fā)生。

　　我們應(yīng)設(shè)法提高農(nóng)民的組織化程度，是否可以鼓勵(lì)農(nóng)民成立一個(gè)象日本農(nóng)協(xié)那樣的組織，稱作中國(guó)農(nóng)民協(xié)會(huì)或別的什么名稱。這種組織不是政治性的，不是與政府分庭抗禮，但要真正代表農(nóng)民利益，成為政府與農(nóng)民聯(lián)系、溝通的橋梁。在出現(xiàn)涉及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，它要代表農(nóng)民出面協(xié)商談判，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益；
它要反映農(nóng)民的意愿和要求，替農(nóng)民說話，為農(nóng)民辦事；
要有效地制止各種坑農(nóng)、害農(nóng)、卡農(nóng)、傷農(nóng)的事情發(fā)生，為廣大農(nóng)民群眾進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起一種保駕護(hù)航的作用。

　　（本文原發(fā)表與1996年1月17日《人民日?qǐng)?bào)》“內(nèi)部參閱”，以后又陸續(xù)作了一些修改）

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