【內(nèi)容提要】根據(jù)各國(guó)立法的實(shí)踐，主要存在三類緊急狀態(tài)立法模式：憲法保留模式和法律保留模式、一事一法模式和一階段一法模式、自治型模式和集權(quán)型模式。這些立法模式的理論基礎(chǔ)不同，并各有優(yōu)缺點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行的緊急狀態(tài)立法模式主要是法律保留模式、一事一法模式和橫向上的自治——縱向上的集權(quán)模式。從過(guò)去的實(shí)踐來(lái)看，這種立法模存在很多問(wèn)題，根據(jù)權(quán)力制約原則和科學(xué)原則，應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)，朝著憲法保留模式、一階段一法模式、橫向上的集權(quán)——縱向上的自治模式的方向發(fā)展。

　　【關(guān)鍵詞】緊急狀態(tài) 立法模式 憲法保留模式 一階段一法模式 自治型模式

　　緊急狀態(tài)立法模式是指一個(gè)國(guó)家的緊急狀態(tài)立法體系的構(gòu)成形態(tài)。由于各國(guó)所屬的法系不同，社會(huì)制度不同，或者相同社會(huì)制度的不同國(guó)家的立法機(jī)關(guān)及其權(quán)限、立法程序的不同，使得各國(guó)的緊急狀態(tài)立法模式各具特色且呈現(xiàn)出多樣性。

　　從世界各國(guó)的立法模式來(lái)看，如果采取不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以有不同的立法模式的劃分，如按照法律的效力等級(jí)來(lái)看，有憲法保留模式和法律保留模式之分；
從立法技術(shù)來(lái)看，有按照緊急狀態(tài)的類型——一事一法的模式，也有按照應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的步驟——一階段一法的模式；
從國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式來(lái)分，還可以分聯(lián)邦制的立法模式和單一制的立法模式；
從立法本身的特點(diǎn)來(lái)看，有集權(quán)型的立法模式和自治型的立法模式等等，不一而足。[1]當(dāng)然，立法模式是人們從不同的角度、根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)世界上的緊急狀態(tài)立法文件的概括和抽象，可以說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)有多少種，就有多少種立法模式。但是，在本文的有效篇幅中，不可能討論所有的立法模式，這既不可能，也沒(méi)有意義。誠(chéng)如前文所說(shuō)，立法模式是相當(dāng)“本土化”的產(chǎn)物，與本國(guó)的國(guó)情緊密相關(guān)，雖然我們?cè)诖擞懻摿⒎�模式的目的是為了彌補(bǔ)我國(guó)緊急狀態(tài)立法的不足，但也并不意味著“外國(guó)的月亮都是最圓的”，而只有“最適合自己的才是最好的”。因此，本章將聯(lián)系我國(guó)的現(xiàn)實(shí)和緊急狀態(tài)立法的原理，有選擇地、突出重點(diǎn)地介紹幾種立法模式，以圖為未來(lái)的立法工作有所助益。

　　一、憲法保留模式與法律保留模式[2]

　　憲法保留模式與法律保留模式是以一國(guó)緊急狀態(tài)法的效力等級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分的。一般來(lái)說(shuō)，法律保留的概念和模式比較常見(jiàn)，也為學(xué)界所熟悉。我們知道，法律保留主要是為了劃清行政權(quán)與立法權(quán)之間的界限，防止行政立法權(quán)對(duì)立法者的立法權(quán)的侵犯，它的理論基礎(chǔ)是由于立法機(jī)關(guān)是民選機(jī)關(guān)，故而擁有更高的、更好的民意基礎(chǔ)，以現(xiàn)代民主政治的要求來(lái)衡量，只有人民本身才能決定國(guó)家的重要事務(wù)以及關(guān)涉自身的基本權(quán)利，因此，除了立法機(jī)關(guān)制定的法律之外，行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、行政規(guī)章以及任何其他的規(guī)范性法律文件，都不能對(duì)這些事項(xiàng)作出規(guī)定，否則就會(huì)因超越立法權(quán)而無(wú)效。對(duì)于憲法保留的概念，一般人則較為陌生。與針對(duì)行政權(quán)和行政機(jī)關(guān)的法律保留不同，憲法保留主要是用來(lái)防范立法權(quán)和立法機(jī)關(guān)的，當(dāng)然，如果一件事項(xiàng)一旦進(jìn)入憲法，它的效力則不會(huì)僅僅局限在制約立法權(quán)的，行政權(quán)和司法權(quán)也要同時(shí)受其制約，這是憲法的最高法律效力的應(yīng)有之義。但是，就憲法保留的模式出現(xiàn)的歷史來(lái)考察，防范立法者及立法機(jī)關(guān)是其主要的功能和精神內(nèi)涵。一般認(rèn)為，美國(guó)聯(lián)邦憲法第1修正案是憲法保留的典型，該條規(guī)定：國(guó)會(huì)不得制定下列法律——建立宗教或禁止宗教自由；
削減人民言論或出版自由；
削減人民和平集會(huì)及向政府請(qǐng)?jiān)干煸┲畽?quán)利。從制定該條的歷史淵源來(lái)看，美國(guó)立憲初期，曾是英國(guó)的海外殖民地，其居民也主要以來(lái)自英國(guó)的移民為主，而英國(guó)被稱為議會(huì)之母的國(guó)家，在世界上第一次把議會(huì)制度化，并創(chuàng)立了議會(huì)至上的政體形式。因此，美國(guó)繼承英國(guó)的法律傳統(tǒng)應(yīng)是自然之義，但其卻選擇了三權(quán)分立的政體結(jié)構(gòu)，立法權(quán)不僅不優(yōu)越于行政權(quán)和司法權(quán)，反而與其平起平坐，并接受其它兩權(quán)的制衡。這不能不令人費(fèi)解的事。實(shí)際上，這與美國(guó)的開(kāi)國(guó)歷史有關(guān)，美國(guó)立憲的過(guò)程也是其建國(guó)的過(guò)程，而美國(guó)的建國(guó)首先是從反抗英國(guó)的統(tǒng)治開(kāi)始的，英國(guó)的議會(huì)至上導(dǎo)致其在殖民地實(shí)行的法律也必須由英國(guó)議會(huì)來(lái)制定，但這些法律并沒(méi)有給美國(guó)人帶來(lái)福音，反而因種種的嚴(yán)苛和不合理遭到了美國(guó)人的普遍抵制，可以說(shuō)，對(duì)英國(guó)議會(huì)的不信任和厭惡是當(dāng)時(shí)美國(guó)人的普遍情緒，因此，在制定憲法、選擇政體的過(guò)程中，曾經(jīng)的切身感受使他們無(wú)論如何也無(wú)法再繼續(xù)英國(guó)人的議會(huì)民主的模式，在他們看來(lái)，議會(huì)雖然代表最大多數(shù)人的意志，但也非絕不可能犯錯(cuò)誤的，議會(huì)同樣會(huì)導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”，而侵犯少數(shù)人的人權(quán)，而這往往對(duì)人權(quán)的威脅更加可怕，因此，需要對(duì)立法權(quán)也進(jìn)行限制，這種限制的形式在政體上就是三權(quán)分立，在憲法上就表現(xiàn)為憲法保留，即一些最基本的人權(quán)，對(duì)人而言如果失去就非人的權(quán)利，只能由憲法來(lái)規(guī)定，立法者不能染指，更談不上通過(guò)法律來(lái)規(guī)范和限制了。因此，憲法保留的理論基礎(chǔ)實(shí)際在于對(duì)多數(shù)人的暴政的防范，在某種程度上，它是對(duì)民主制度的一種修正和補(bǔ)充，這體現(xiàn)了憲政和民主之間的一種緊張關(guān)系。[3]由此可見(jiàn)，憲法保留模式和法律保留模式的劃分與各國(guó)的政體模式緊密聯(lián)系，并牽涉到對(duì)于規(guī)范事項(xiàng)的重要性的認(rèn)識(shí)程度。也就是說(shuō)，在對(duì)立法權(quán)絕對(duì)信任的國(guó)家，如議會(huì)至上的國(guó)家，是決然不會(huì)出現(xiàn)憲法保留的模式的，這些國(guó)家，如果認(rèn)為某個(gè)事項(xiàng)對(duì)人權(quán)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，方法只能是法律保留。而憲法保留只存在于對(duì)立法權(quán)報(bào)有不信任的考慮并出于防范立法權(quán)目的的國(guó)家，當(dāng)然在這些國(guó)家中，對(duì)某個(gè)事項(xiàng)是否采取憲法保留的模式也不盡相同，因?yàn)樗麄儗?duì)于該事項(xiàng)相對(duì)于人權(quán)的重要性也可能存在不同的認(rèn)識(shí)，也就是說(shuō)，只有認(rèn)為制憲者認(rèn)識(shí)到該事項(xiàng)具有采取憲法保留的重要性時(shí)，憲法保留才會(huì)真正地、現(xiàn)實(shí)地存在。從現(xiàn)在各國(guó)的政體結(jié)構(gòu)和政治思潮來(lái)看，議會(huì)至上的思想顯然已不再占據(jù)主流的位置，相當(dāng)?shù)膰?guó)家是采取權(quán)力分立或分工的做法，并接受了“多數(shù)人的暴政”的思想，這就為憲法保留模式在更多國(guó)家的實(shí)現(xiàn)的模式奠定了基礎(chǔ)。

　　因此，就本文來(lái)講，對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行憲法保留的模式并不存在制度上的障礙，憲法保留作為與法律保留相對(duì)應(yīng)的一種立法模式也有其獨(dú)立存在的必要，那么，決定是否采用憲法保留模式和法律保留模式的因素就在于各國(guó)對(duì)緊急狀態(tài)的重要性的態(tài)度上了。也就是說(shuō)，該事件是否構(gòu)成國(guó)家的重要事項(xiàng)或者對(duì)人權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有重大的意義。從理論上分析，緊急狀態(tài)中有兩點(diǎn)因素值得考慮：

　　第一，緊急權(quán)或者叫應(yīng)急權(quán)。緊急權(quán)是國(guó)家在緊急狀態(tài)中享有的權(quán)力的總稱，它不是一個(gè)具體的、單個(gè)的權(quán)力，從其性質(zhì)上來(lái)講，應(yīng)是從國(guó)家主權(quán)里面派生出來(lái)的一種最高權(quán)力。這是因?yàn)�，緊急權(quán)，顧名思義，它是國(guó)家面臨危機(jī)情況下才能行使的一種權(quán)力，賦予國(guó)家這種權(quán)力的目的就在于使國(guó)家擺脫危機(jī)狀態(tài)，重新恢復(fù)正常狀態(tài)，避免國(guó)家的解體。因此，緊急權(quán)是與正常狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力相對(duì)的，由于消滅危機(jī)必須盡快，而危機(jī)的發(fā)生也往往已經(jīng)造成國(guó)家機(jī)能的破壞，所以，緊急權(quán)的強(qiáng)制性比和平時(shí)期的國(guó)家權(quán)力更大，有的時(shí)候甚至采取以損害、犧牲一些小的利益來(lái)維護(hù)國(guó)家的安全和統(tǒng)一的措施，故而學(xué)者將它比作國(guó)家的緊急避險(xiǎn)和緊急防衛(wèi)，不無(wú)道理。[4]從歷史的淵源來(lái)看，緊急權(quán)最早起源于國(guó)家的軍事防御，如普魯士國(guó)家遭受圍城狀態(tài)時(shí)，君主往往授予前線指揮官對(duì)城池進(jìn)行戒嚴(yán)的權(quán)力，[5]這被視為國(guó)家緊急權(quán)的萌芽。可以說(shuō)，最初的緊急權(quán)是沒(méi)有任何限制的，只要是統(tǒng)治者認(rèn)為某種措施有利于國(guó)家秩序的恢復(fù)，都可以采取，人民對(duì)其只有服從的義務(wù)。近代以后，雖然絕對(duì)的國(guó)家主權(quán)思想已經(jīng)衰落，法治和人權(quán)成為對(duì)國(guó)家主權(quán)最大的限制，但是緊急權(quán)仍然游離在法律之外，人們只是將緊急權(quán)作為一種事實(shí)狀態(tài)來(lái)看待，認(rèn)為既然緊急狀態(tài)下法律秩序都已經(jīng)遭受破壞而不保，更無(wú)法奢談對(duì)緊急權(quán)的控制，平時(shí)法律禁止的行為，在緊急權(quán)下才是允許由國(guó)家行使的。[6]這種緊急權(quán)的“非法”狀況到了二戰(zhàn)期間達(dá)至巔峰，當(dāng)時(shí)的德國(guó)納粹通過(guò)這種學(xué)說(shuō)將魏瑪憲法第48條的總統(tǒng)的緊急權(quán)無(wú)限擴(kuò)大，甚至公然停止了魏瑪憲法的運(yùn)行，允許希特勒頒布違憲的所謂“緊急法律”，將德國(guó)人民拉入了侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的深淵。二戰(zhàn)后，出于對(duì)這段歷史的反思和總結(jié)，經(jīng)過(guò)學(xué)者們的討論，緊急權(quán)終于開(kāi)始被納入法制的軌道，法治不再是和平時(shí)期的法治，而是任何狀態(tài)下的法治，包括緊急狀態(tài)，這種思潮的另一個(gè)基礎(chǔ)在于人權(quán)學(xué)說(shuō)的再次復(fù)興，國(guó)家主權(quán)在形式上要接受法律的限制，而最實(shí)質(zhì)的限制在于國(guó)民的人權(quán)，為了維護(hù)國(guó)家的安全和秩序，固然可以行使緊急權(quán)來(lái)停止或侵犯人民的若干權(quán)利，但是作為人民的最基本的權(quán)利，即決定其為人的權(quán)利，緊急權(quán)不能停止和限制，這被稱為最基本人權(quán)的不可克減原則，在1948年的《世界人權(quán)宣言》和1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》兩個(gè)國(guó)際性的人權(quán)公約中獲得承認(rèn)。至此，緊急權(quán)實(shí)現(xiàn)了從一個(gè)不受限制的事實(shí)權(quán)力向一個(gè)法律權(quán)力的轉(zhuǎn)變。通過(guò)對(duì)緊急權(quán)演變歷史的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論從本身性質(zhì)上——將國(guó)家從危機(jī)狀態(tài)中挽救，還是從對(duì)人權(quán)實(shí)現(xiàn)的影響上——它可以有條件地停止若干人權(quán)的行使，它都是一個(gè)至關(guān)重要的權(quán)力。這也就解釋了為什么許多國(guó)家選擇比法律保留模式更嚴(yán)格的憲法保留模式而規(guī)定它的原因。當(dāng)然，這種在憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)的做法還有更深層次的含義，指令立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)遵守緊急狀態(tài)下的權(quán)力分工，形成一種緊急狀態(tài)下的客觀法律秩序，防止危機(jī)狀態(tài)下的群龍無(wú)首和相互扯皮，從而起到一種“權(quán)力預(yù)案”的效果，盡快使國(guó)家渡過(guò)危機(jī)。[7]

　　第二，緊急狀態(tài)過(guò)程中最基本人權(quán)的不可克減。憲法主要是調(diào)整國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的法，因此所謂憲法內(nèi)容的根本性和重要性，一個(gè)是指對(duì)于國(guó)家權(quán)力的組織、行使而言的，如國(guó)家結(jié)構(gòu)、國(guó)家機(jī)關(guān)、政體、國(guó)體等內(nèi)容是每一部憲法都不可缺少的，另一個(gè)就是指對(duì)公民權(quán)利的重要性，如憲法中的基本權(quán)利和義務(wù)條款。保障公民的基本權(quán)利是現(xiàn)代憲法的精神內(nèi)核，公民的基本權(quán)利固然不是不受限制的，但也只有法的、明定的形式才能受限制，即所謂法不禁止即自由。緊急狀態(tài)中，由于恢復(fù)整個(gè)社會(huì)的安全和秩序的利益大于個(gè)人的利益，因此國(guó)家采取限制公民權(quán)利的措施被認(rèn)為是合法的，但是，誠(chéng)如我們前面所說(shuō)，這種限制必須有限制，而不是絕對(duì)的，否則國(guó)家以此為借口來(lái)干類似于二戰(zhàn)時(shí)期納粹的勾當(dāng)，則從根本上違背了人民建國(guó)的本意。因此，最基本人權(quán)的不可克減已經(jīng)成為緊急狀態(tài)法中的一項(xiàng)基本原則。一般的法學(xué)理論認(rèn)為，基本權(quán)利的限制可以并且只能通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行，應(yīng)該說(shuō)，這種認(rèn)識(shí)是不錯(cuò)的，也是人們?cè)诮?jīng)過(guò)了過(guò)度的行政權(quán)的種種災(zāi)難后得出的最主要的經(jīng)驗(yàn)。但是仔細(xì)比較，這與緊急狀態(tài)下的最基本人權(quán)不可克減的邏輯多少有些差別。原因在于，法律保留的模式是建立在行政立法對(duì)基本權(quán)利不可限制的基礎(chǔ)上的，因此只有通過(guò)立法機(jī)關(guān)的法律來(lái)限制，其邏輯是“你不能——只有我能”，但在緊急狀態(tài)中，對(duì)基本人權(quán)的限制則是被普遍認(rèn)可的，而采取這種限制的當(dāng)然就是立法機(jī)關(guān)，因此作為其反面的不可克減，也必然是針對(duì)立法機(jī)關(guān)而言的，其邏輯是“你可以——但是不可以”。既然是屬于立法機(jī)關(guān)不可以做的事情，這顯然不能再由立法機(jī)關(guān)來(lái)規(guī)定，否則就違背了最基本的“任何人不能做自己的法官”的法理，而就立法機(jī)關(guān)的所具有的高度的民主性而言，這個(gè)任務(wù)也無(wú)法由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)來(lái)完成，而只能是制定在憲法里面，作為國(guó)家機(jī)關(guān)和公民都遵守的原則。[8]

　　緊急狀態(tài)中的緊急權(quán)對(duì)國(guó)家的重要性和最基本人權(quán)的不可克減對(duì)人權(quán)的重要性，都為它進(jìn)入憲法鋪平了道路。當(dāng)然，憲法保留并不意味著就排斥法律保留，因?yàn)榫o急狀態(tài)的內(nèi)容繁多，憲法的條文要求簡(jiǎn)練、概括，不可能對(duì)緊急狀態(tài)的方方面面都進(jìn)行規(guī)定，規(guī)定最多的憲法也不過(guò)幾千字，如印度憲法中用了一篇9條的篇幅。[9]許多具體的操作性、程序性條款有必要通過(guò)法律來(lái)規(guī)定，很多國(guó)家都制定了相應(yīng)的《緊急狀態(tài)法》，這也體現(xiàn)了普通法律是憲法的具體化的特點(diǎn)。因此，縱觀世界，全然采取憲法保留模式或法律保留模式的國(guó)家并不多，更多的是屬于一種混合狀態(tài)，即既有憲法上的規(guī)定，也有專門的法律調(diào)整，憲法上規(guī)定主要原則和關(guān)鍵事項(xiàng)，如緊急狀態(tài)的宣告，緊急措施的實(shí)施等，再由法律進(jìn)行更加具體的規(guī)定。

　　二、一事一法模式與一階段一法模式

　　由于緊急狀態(tài)的種類繁多、處理復(fù)雜，因此，從世界范圍來(lái)看，緊急狀態(tài)往往不是靠一個(gè)法律來(lái)規(guī)制，而是多個(gè)法共同規(guī)制，所以，緊急狀態(tài)在一些國(guó)家是作為一個(gè)法律分支來(lái)看待。一事一法模式與一階段一法模式的劃分的前提就是存在多個(gè)關(guān)于緊急狀態(tài)的法律，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而在這些法律之間的相互關(guān)系和邏輯安排上，是采取了不同的方法。所謂一事一法模式，是指分別針對(duì)不同類型的緊急狀態(tài)專門立法，一種類型立一個(gè)法，從而構(gòu)成緊急狀態(tài)法律體系。這種立法模式可以根據(jù)對(duì)緊急狀態(tài)的不同分類而有不同的形式，一般來(lái)說(shuō)，人們習(xí)慣從導(dǎo)致緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因?qū)⑵浞譃樽匀恍缘木o急狀態(tài)和社會(huì)性的緊急狀態(tài)兩類，自然性的緊急狀態(tài)主要是由自然災(zāi)害導(dǎo)致的，如洪水、地震、颶風(fēng)、瘟疫等等，社會(huì)性的緊急狀態(tài)主要是人為導(dǎo)致的，如火災(zāi)、騷亂、交通事故、恐怖事件等等，一事一法模式首先就表現(xiàn)在自然性緊急狀態(tài)和社會(huì)性緊急狀態(tài)的分別立法，之所以要將這兩者分開(kāi)，主要是考慮到這兩種性質(zhì)的緊急狀態(tài)處理方式的不同，自然性的緊急狀態(tài)一般對(duì)社會(huì)的危害較小，尤其是對(duì)統(tǒng)治者的統(tǒng)治基礎(chǔ)危害較小，因而易于控制，從其性質(zhì)上來(lái)講，自然災(zāi)害的發(fā)生具有不可預(yù)期性和不可避免性，因而對(duì)其立法的關(guān)鍵是事前的預(yù)防和預(yù)警。而社會(huì)性緊急狀態(tài)則危害性較大，既然它是由人為引起的社會(huì)危機(jī)，故而經(jīng)常帶有一種反社會(huì)、反國(guó)家的政治色彩在內(nèi)，容易威脅到統(tǒng)治者的統(tǒng)治基礎(chǔ)。因而對(duì)于統(tǒng)治者來(lái)講，對(duì)這類緊急狀態(tài)的事中處理是關(guān)鍵。這種性質(zhì)上的不同要求對(duì)其采取不同的法律措施和進(jìn)行不同的法律規(guī)定，這是導(dǎo)致一事一法模式的最主要原因。當(dāng)然，自然性的緊急狀態(tài)和社會(huì)性的緊急狀態(tài)只是一種籠統(tǒng)的分類，具體立法時(shí)，往往分得更細(xì)，如在自然性緊急狀態(tài)中對(duì)各個(gè)典型的災(zāi)害立法，《地震應(yīng)急法》、《防洪法》、《傳染病防治法》等等，在社會(huì)性緊急狀態(tài)中對(duì)各個(gè)典型的事件立法，如《戒嚴(yán)法》、《反恐怖法》、《消防法》等等。這種單獨(dú)立法的原因在于各個(gè)緊急狀態(tài)之間雖然性質(zhì)相同，但是處理手段各異，因而有必要再進(jìn)行分類。所以，一事一法模式主要考慮的是緊急狀態(tài)的性質(zhì)和處理手段。

　　一階段一法模式則是針對(duì)緊急狀態(tài)的不同處理階段的特點(diǎn)來(lái)分別立法，緊急狀態(tài)的類型雖然繁多，性質(zhì)也各異，但從人類處理緊急狀態(tài)的過(guò)程來(lái)看，則具有一致性。按照人們一般的認(rèn)識(shí)，可以將緊急狀態(tài)的應(yīng)對(duì)分為四個(gè)階段：（1）監(jiān)測(cè)、預(yù)警階段，任何緊急狀態(tài)都有前兆，因此通過(guò)對(duì)緊急狀態(tài)的前兆進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)已經(jīng)積累一定的能量，即將發(fā)生緊急狀態(tài)的對(duì)象通過(guò)預(yù)警來(lái)加強(qiáng)防范措施，就可以防止緊急狀態(tài)的發(fā)生。（2）預(yù)防、控制階段，根據(jù)監(jiān)測(cè)、預(yù)警情況，對(duì)可能發(fā)生的緊急狀態(tài)進(jìn)行預(yù)先的控制和防范，以防止緊急狀態(tài)的發(fā)生，或者減輕緊急狀態(tài)發(fā)生后的危害后果。（3）應(yīng)急處理階段，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的緊急狀態(tài)，根據(jù)事先制定的應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急行動(dòng)，控制或者消滅正在發(fā)生的緊急狀態(tài)，減輕災(zāi)害危害，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。（4）評(píng)估、恢復(fù)階段，即對(duì)緊急狀態(tài)造成的危害后果進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估的基礎(chǔ)上做好恢復(fù)和重建工作。[10]由于緊急狀態(tài)的各個(gè)階段的措施近似，故可以針對(duì)不同的階段立法，如《災(zāi)害預(yù)防法》、《緊急狀態(tài)準(zhǔn)備法》、《緊急處置法》、《災(zāi)害救濟(jì)法》、等等。一階段一法模式的優(yōu)點(diǎn)在于立法數(shù)量較少，故而立法成本小于一事一法模式，同時(shí)有利于整合資源，發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的拳頭優(yōu)勢(shì)，比如說(shuō)，在采用一事一法模式時(shí)，《防洪法》和《地震應(yīng)急法》中都會(huì)存在有關(guān)洪水的預(yù)防、地震的預(yù)防的條款，并有可能建立兩套完全不同的預(yù)警系統(tǒng)，而在采用一階段一法模式時(shí)，這些法律中的預(yù)防部分就可以整合為一部統(tǒng)一的《災(zāi)害預(yù)防法》，建立統(tǒng)一的預(yù)警系統(tǒng)，極大地節(jié)省了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的成本，加快了危機(jī)信息的傳輸和處理，符合緊急狀態(tài)處理的規(guī)律。一事一法模式比較符合人們的一般的認(rèn)識(shí)習(xí)慣，容易為人們所接受，反之，一階段一法模式則需要較高的立法技術(shù)，需要先對(duì)緊急狀態(tài)的不同發(fā)展階段進(jìn)行科學(xué)的研究，所以，在某種程度上說(shuō)，一階段一法模式是人們對(duì)緊急狀態(tài)認(rèn)識(shí)不斷深入的結(jié)果。

　　同樣，一事一法模式和一階段一法模式也不是截然對(duì)立的，雖然一階段一法的模式出現(xiàn)較晚，但從現(xiàn)在的緊急狀態(tài)立法趨勢(shì)來(lái)看，許多起初采取一事一法模式的國(guó)家正在逐步進(jìn)行一階段一法的嘗試，可以說(shuō)，在一個(gè)國(guó)家，同時(shí)存在一事一法和一階段一法并不是不可能的。同時(shí)，一階段一法和一事一法也存在交叉，因?yàn)閷?duì)于緊急狀態(tài)的最基本類型——自然性緊急狀態(tài)和社會(huì)性緊急狀態(tài)來(lái)講，無(wú)論其發(fā)展階段有多么相同，它們的處理方法上仍然存在較大的差異。[11]比如，對(duì)自然性的緊急狀態(tài)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警主要是通過(guò)觀測(cè)儀器、裝備和技術(shù)獲取有關(guān)災(zāi)害資料數(shù)據(jù)，來(lái)滿足各種自然災(zāi)害的分析、判斷、預(yù)報(bào)、統(tǒng)計(jì)、科研和其他緊急狀態(tài)的需要；
對(duì)社會(huì)性緊急狀態(tài)，則主要是通過(guò)對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的分析、調(diào)查，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的突出問(wèn)題和矛盾進(jìn)行綜合歸納，結(jié)合人類社會(huì)在把握社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律基礎(chǔ)上得出的一些基本理論，對(duì)這些矛盾和問(wèn)題能夠造成危機(jī)事件，以及造成危機(jī)事件的時(shí)間、規(guī)模、強(qiáng)度進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)論，警示有關(guān)組織和個(gè)人。再比如，對(duì)由于自然因素引發(fā)的緊急狀態(tài)的預(yù)防、控制手段主要是直接性的，如對(duì)洪水的預(yù)防、控制就是采取加固堤岸等直接針對(duì)管理對(duì)象的措施；
對(duì)于人為因素引發(fā)的緊急狀態(tài)則主要是采取一些間接的控制或者防范措施，如對(duì)貧富差距的預(yù)防、控制主要是通過(guò)政策調(diào)整等間接調(diào)控手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的。故而，所謂的階段也只能是相同性質(zhì)的“事”上的階段，就現(xiàn)有的立法狀況來(lái)看，也證明了這一點(diǎn)，如日本制定的規(guī)范自然災(zāi)害事后救助的《災(zāi)害救濟(jì)法》、美國(guó)制定的主要針對(duì)自然災(zāi)害的《災(zāi)害救濟(jì)和緊急狀態(tài)援助法》等等。

　　三、集權(quán)型模式與自治型模式

　　所謂集權(quán)和自治，主要是針對(duì)應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)過(guò)程中緊急權(quán)在橫向和縱向和分配來(lái)講的。集權(quán)型模式的特點(diǎn)是橫向上，將緊急權(quán)集中在一個(gè)部門；
縱向上，將緊急權(quán)集中在中央政府。自治型模式恰恰與其相反，橫向上，將緊急權(quán)分散到多個(gè)專業(yè)部門行使；
縱向上，地方享有一定的緊急權(quán)。集權(quán)型的立法模式導(dǎo)致緊急狀態(tài)立法以中央的立法為主，以統(tǒng)一的中央緊急狀態(tài)部門為主，自治型模式則表現(xiàn)為緊急狀態(tài)立法以中央與地方立法并舉，地方立法為主，多部門立法并舉。

　　橫向的自治型，主要是根據(jù)緊急狀態(tài)的不同類型，由不同的部門來(lái)對(duì)口管理，進(jìn)而對(duì)由該部門或者圍繞該部門進(jìn)行立法。這種模式又常常與一事一法模式相聯(lián)系，即針對(duì)一事成立一緊急狀態(tài)部門，這種立法模式在認(rèn)知上較為容易，對(duì)口管理的部門任務(wù)鮮明、責(zé)任明確，但缺點(diǎn)也很明顯，主要是導(dǎo)致緊急狀態(tài)的應(yīng)急管理部門和立法數(shù)量眾多，不利于統(tǒng)一調(diào)動(dòng)，不同類型的機(jī)構(gòu)之間互不隸屬，缺少協(xié)調(diào)，資源浪費(fèi)。反之，集權(quán)型，則表現(xiàn)為在全國(guó)成立以專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)緊急狀態(tài)的應(yīng)急，平時(shí)，由該部門承擔(dān)緊急狀態(tài)預(yù)防和預(yù)警的責(zé)任，一旦發(fā)生緊急狀態(tài)，則不一定由該部門全權(quán)負(fù)責(zé)，其他部門配合或者在該部門的協(xié)調(diào)下進(jìn)行緊急狀態(tài)的應(yīng)對(duì)。[12]該模式的優(yōu)點(diǎn)恰恰克服了自治型的缺點(diǎn)，有利于整合資源、面對(duì)緊急狀態(tài)時(shí)統(tǒng)一的指揮、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，把各部門、各戰(zhàn)線、各個(gè)地方的人才、物力、財(cái)力集中用于刀刃上，形成巨大的應(yīng)對(duì)能力，實(shí)現(xiàn)最佳的應(yīng)對(duì)效果。

　　從緊急狀態(tài)發(fā)生地域和影響范圍來(lái)看，可以將緊急狀態(tài)分為全國(guó)性的緊急狀態(tài)和局部性的緊急狀態(tài)。[13]全國(guó)范圍內(nèi)的緊急狀態(tài)固然是由中央政府統(tǒng)一處理，但發(fā)生在地方范圍內(nèi)的局部的緊急狀態(tài)，是否也完全要中央政府插手呢？或者說(shuō)地方政府對(duì)局部的緊急狀態(tài)是否緊急處置的權(quán)力。如果從緊急權(quán)的性質(zhì)上分析，由于其非常重要，并且牽涉到公民權(quán)利的限制和停止，由中央政府來(lái)統(tǒng)一處理當(dāng)然合情合理，但是從緊急狀態(tài)本身的規(guī)律來(lái)看，這種做法多少有點(diǎn)理想狀態(tài)和一廂情愿。我們知道，緊急狀態(tài)一旦發(fā)生，就對(duì)國(guó)家和人民群眾的生活帶來(lái)即刻的損害和損失，盡快將其平息，就可以使國(guó)家少受損失，降低人民的痛苦，而一旦拖延，只會(huì)使情況愈來(lái)愈糟、影響愈來(lái)愈壞，甚至產(chǎn)生無(wú)法控制的局面。而每一個(gè)緊急狀態(tài)，都有產(chǎn)生的起因，或者說(shuō)源頭。這個(gè)源頭一般是局部性的，然后要么擴(kuò)散到各地造成全國(guó)性的緊急狀態(tài)，要么沒(méi)有擴(kuò)散，只在當(dāng)?shù)匕l(fā)展造成局部性的緊急狀態(tài)。如2003年上半年的SARS，雖然最終導(dǎo)致全國(guó)范圍的傳染病爆發(fā)，但其最初只在廣東省的一個(gè)市出現(xiàn)。因此就局部性緊急狀態(tài)或者局部性緊急狀態(tài)導(dǎo)致的全國(guó)性緊急狀態(tài)而言，地方政府無(wú)論在發(fā)現(xiàn)的時(shí)間上、對(duì)緊急狀態(tài)發(fā)生地域的靠近上、對(duì)緊急狀態(tài)的了解程度上、采取措施的便利上，都優(yōu)于中央政府。如果一味地固守中央政府處理緊急狀態(tài)的原則，等地方政府向中央政府報(bào)告情況、中央政府作出決定后再采取行動(dòng)，往往喪失了處理緊急狀態(tài)的最佳時(shí)機(jī)，因?yàn)樘幱诿妊侩A段的緊急狀態(tài)危害最小、力量最弱、最容易平息。可見(jiàn)，是否采取由中央大包大攬的集權(quán)型模式或發(fā)揮地方主動(dòng)性的自治型模式，決定的因素主要不是權(quán)力的配置，而是處理緊急狀態(tài)的規(guī)律。正因?yàn)檫@樣，在中央和地方進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止ぞ褪潜匾�的�?

　　從各國(guó)的立法狀況來(lái)看，自治型的立法模式和集權(quán)型的立法模式往往是交叉使用的，即在橫向的部門管理上，采用集權(quán)型模式的較多，如美國(guó)專門針對(duì)緊急狀態(tài)管理署制定的《災(zāi)害救濟(jì)和緊急狀態(tài)援助法》，俄羅斯圍繞緊急情況部制定的《緊急狀態(tài)法律制度法》等。而在縱向的中央與地方分工上，采用自治型模式的較多。這不僅包括聯(lián)邦制國(guó)家，許多單一制國(guó)家，如日本、英國(guó)、法國(guó)都在一定程度上授予地方政府可以就緊急狀態(tài)立法。

　　四、我國(guó)現(xiàn)有緊急狀態(tài)的立法模式分析

　　對(duì)照上面的分類，可以將我國(guó)現(xiàn)行的緊急狀態(tài)立法模式總結(jié)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　第一，不完全的法律保留模式。我國(guó)現(xiàn)行憲法中并沒(méi)有緊急權(quán)和最基本人權(quán)不可克減的直接規(guī)定，與緊急狀態(tài)有點(diǎn)聯(lián)系的規(guī)定是第67條第18—20項(xiàng)：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布；
決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員；
決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)。第89條第16項(xiàng)：國(guó)務(wù)院決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)。但是，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)只是廣義的緊急狀態(tài)的一種，[14]動(dòng)員、戒嚴(yán)也只是最嚴(yán)重的緊急狀態(tài)的應(yīng)對(duì)措施之一，這些都非完整意義上的緊急狀態(tài)的規(guī)定，尤其是從該規(guī)定的功能來(lái)看，主要是對(duì)立法機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)、行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院的授權(quán)，而非對(duì)其的限制，因此不能視為對(duì)緊急狀態(tài)的憲法保留模式。[15]

　　雖然1999年的《立法法》第8條第5項(xiàng)規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律，……，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。第9條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。但就我國(guó)現(xiàn)有的緊急狀態(tài)法來(lái)看，三部帶有“應(yīng)急”字眼的規(guī)范性法律文件——《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》均屬于國(guó)務(wù)院制定通過(guò)的行政法規(guī)，此外還存在大量的涉及緊急狀態(tài)的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法、處理辦法、管理辦法。當(dāng)然，也存在一定數(shù)量的法律形式出現(xiàn)的緊急狀態(tài)法，如《傳染病防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《防洪法》、《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《戒嚴(yán)法》等，但這畢竟只占少數(shù)。究其原因，主要在于我國(guó)傳統(tǒng)上行政權(quán)強(qiáng)大，行政機(jī)關(guān)常常援引憲法第89條——國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，將其視為憲法授予的甚至為立法機(jī)關(guān)所不能侵犯的行政職權(quán)立法。而實(shí)際上立法機(jī)關(guān)對(duì)此也持放任和默許的態(tài)度，如歷史上多次向行政機(jī)關(guān)的立法授權(quán)，1999年出臺(tái)的《立法法》第9條也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律規(guī)定前提下的自行立法權(quán)，這些都不自覺(jué)地導(dǎo)致了行政立法權(quán)的膨脹。更為關(guān)鍵的是，我國(guó)傳統(tǒng)的求穩(wěn)定、怕亂的政治思維要求盡快、迅速地處理緊急狀態(tài)，以防止社會(huì)動(dòng)亂為最高的價(jià)值訴求，而立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)中，能夠勝任這項(xiàng)工作的只有行政機(jī)關(guān)，這又進(jìn)一步賦予了行政機(jī)關(guān)在處理緊急狀態(tài)上的特權(quán)，似乎只要是能夠能盡快恢復(fù)正常狀態(tài)的措施都可以采取，這才有了一些緊急狀態(tài)行政法規(guī)中“非常緊急措施”、“緊急措施”的模糊規(guī)定。[16]雖然第四次憲法修正案（草案）有將緊急權(quán)收歸立法機(jī)關(guān)的意圖，但是，其實(shí)施效果如何，還有待觀察。[17]由此可見(jiàn)，憲法保留模式在我國(guó)未曾采用，而法律保留模式也因?yàn)樾姓�立法�?quán)的強(qiáng)大也實(shí)現(xiàn)的不很充分，因此只能將我國(guó)歸入不完全的法律保留模式。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　第二，一事一法模式。從立法技術(shù)上考察，我國(guó)采用一事一法模式的特征較為明顯。這從現(xiàn)有的緊急狀態(tài)法律體系的構(gòu)成就可以看出，自然性緊急狀態(tài)方面，地震災(zāi)害有《防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》。洪災(zāi)有《防洪法》、《防汛條例》、《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》。環(huán)境災(zāi)害有《環(huán)境保護(hù)法》，再根據(jù)不同污染源分為《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》；
根據(jù)不同污染流域分為《淮河流域水污染防治暫行條例》、《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》、《黃河重大水污染事件報(bào)告辦法（試行）》、《黃河重大水污染事件應(yīng)急調(diào)查處理規(guī)定》。地質(zhì)災(zāi)害有《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》、《水土保持工作條例》。社會(huì)性緊急狀態(tài)方面，騷亂性緊急狀態(tài)有《戒嚴(yán)法》；
事故性緊急狀態(tài)根據(jù)不同的事故性質(zhì)又分為幾大類：交通事故，再根據(jù)事故發(fā)生地點(diǎn)的不同分為（1）海上交通事故，如《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》（2）民用航空交通事故，如《民用航空法》、《搜尋援救民用航空器規(guī)定》、《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援規(guī)則》、《民用航空器飛行事故調(diào)查規(guī)定》（3）鐵路交通事故，如《鐵路應(yīng)急通信系統(tǒng)運(yùn)用管理暫行辦法》、《鐵路行車事故救援規(guī)則》、《鐵路行車事故處理規(guī)則》（4）公路交通事故，如《道路交通事故處理辦法》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》；
核事故主要有《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《核電廠核事故應(yīng)急報(bào)告制度》、《核事故輻射影響越境應(yīng)急管理規(guī)定》、《核電廠核事故應(yīng)急演習(xí)管理規(guī)定》、《核事故醫(yī)學(xué)應(yīng)急管理規(guī)定》。公共衛(wèi)生事故主要包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《傳染病防治法》、《傳染病防治法實(shí)施辦法》，再根據(jù)不同的病因分為《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》、《塵肺病防治條例》、《艾滋病監(jiān)測(cè)管理的若干規(guī)定》、《結(jié)核病防治管理辦法》、《性病防治管理辦法》、《消毒管理辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《防止瀝青中毒辦法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》�；馂�(zāi)事故主要有《消防法》，再根據(jù)發(fā)生火災(zāi)的不同場(chǎng)所分為《倉(cāng)庫(kù)防火安全管理規(guī)則》、《高層居民住宅樓防火管理規(guī)則》、《集貿(mào)市場(chǎng)消防安全管理辦法》、《公共娛樂(lè)場(chǎng)所消防安全管理規(guī)定》、《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《森林防火條例》、《草原防火條例》。生產(chǎn)安全事故主要包括《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《礦山安全法實(shí)施條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》。由此可見(jiàn)，我國(guó)的一事一法中的“事”已經(jīng)具有兩級(jí)、甚至三級(jí)、四級(jí)的細(xì)分，一事一法的模式發(fā)揮到了極致。

　　第三，“縱向上的集權(quán)型＋橫向上的自治型”的混合模式。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，歷史上具有長(zhǎng)期的中央集權(quán)的傳統(tǒng)，建國(guó)后，也一直堅(jiān)持立法權(quán)屬于國(guó)家，屬于中央，地方的立法權(quán)只能依靠中央的授權(quán)，雖然多部緊急狀態(tài)法中規(guī)定了在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方的積極性的原則，但是就實(shí)踐中的效果來(lái)看，往往是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得到了充分發(fā)揮，而地方的積極性則只在有限的、狹窄的空間內(nèi)存在，長(zhǎng)期以往，一些地方甚至養(yǎng)成了對(duì)中央等、靠、要的作風(fēng)。從現(xiàn)有的立法狀況來(lái)看，緊急狀態(tài)立法主要以中央一級(jí)的立法為主，地方制定的有關(guān)緊急狀態(tài)的法律極為少見(jiàn)，只是在今年的SARS事件發(fā)生之后，由于中央加強(qiáng)對(duì)各地政府領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)，短時(shí)期內(nèi)全國(guó)各地出臺(tái)了數(shù)十部地方性突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法、實(shí)施細(xì)則。[18]這是否意味著我國(guó)在縱向上有從集權(quán)型轉(zhuǎn)向自治型，我們認(rèn)為，尚不能過(guò)早地下此結(jié)論。因?yàn)閺母鞯氐耐话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法或?qū)嵤┘?xì)則的內(nèi)容來(lái)看，其第一條往往指明根據(jù)國(guó)務(wù)院的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》制定，而且其條文也往往只是對(duì)《條例》的一些條款的具體化，而在規(guī)定的全面程度上甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如《條例》，[19]自主性還很不足。[20]《立法法》第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；
（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。從該條文的立法原意來(lái)看，顯然是允許地方立法并不必然是對(duì)中央立法的具體化，它在自己的職權(quán)范圍內(nèi)、甚至在缺少中央立法的情況下享有一定的自主立法權(quán)。但是很遺憾，這種體制內(nèi)的制度資源尚未被完全挖掘出來(lái)。但可以肯定的是，這種地方性緊急狀態(tài)立法的大規(guī)模增加是對(duì)傳統(tǒng)模式的一個(gè)突破。

　　橫向上，我國(guó)并沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)管理機(jī)構(gòu)，而是采取了分部門管理的自治型模式，比如防汛抗旱主要由水利部管理，地震主要由國(guó)家地震局管理，氣象災(zāi)害主要由國(guó)家氣象局管理，海洋災(zāi)害主要由國(guó)家海洋局管理，傳染病防治主要由衛(wèi)生部管理，消防工作由公安部消防總局管理，交通事故由交通部管理，核事故由國(guó)家核安全局管理。在此基礎(chǔ)上，為了加大指揮力度，國(guó)務(wù)院又成立了形形色色的各類指揮部，如負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全國(guó)突發(fā)事件處理指揮部、負(fù)責(zé)防汛抗旱工作的國(guó)家抗旱防汛總指揮部、負(fù)責(zé)森林防火工作的國(guó)家森林防火總指揮部、負(fù)責(zé)地震工作的國(guó)家抗震救災(zāi)總指揮部、負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作的重大工業(yè)事故國(guó)家救災(zāi)總指揮部等，此外還成立了國(guó)務(wù)院抗災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)等多個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各個(gè)機(jī)構(gòu)之間相互獨(dú)立、互不隸屬，發(fā)生問(wèn)題各自負(fù)責(zé)，出現(xiàn)緊急狀態(tài)各自管理，各自在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行立法，因此就有了充斥其間的掛著各機(jī)構(gòu)名號(hào)的通知、意見(jiàn)，僅SARS期間，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，就有建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)社區(qū)建筑與環(huán)境和公共場(chǎng)所防控“非典”應(yīng)急管理措施〉的通知》，建設(shè)部、衛(wèi)生部、科技部《關(guān)于印發(fā)〈建筑空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)預(yù)防“非典”、確保安全使用的應(yīng)急管理措施〉的通知》，國(guó)家糧食局《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈廣東省糧食應(yīng)急預(yù)案〉的通知》，交通部《關(guān)于印發(fā)并組織實(shí)施〈全國(guó)防“非典”期間緊急物資道路水路運(yùn)輸保障應(yīng)急預(yù)案〉的通知》，國(guó)家環(huán)�？偩帧蛾P(guān)于印發(fā)〈“SARS”病毒污染的污水應(yīng)急處理技術(shù)方案〉和〈“SARS”病毒污染的廢棄物應(yīng)急處理處置技術(shù)方案〉的通知，文化部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)采取果斷措施進(jìn)一步做好“非典”防治應(yīng)急處理預(yù)案的緊急通知》，國(guó)家旅游局、衛(wèi)生部《關(guān)于發(fā)布施行〈旅游經(jīng)營(yíng)單位預(yù)防控制傳染性非典型肺炎應(yīng)急預(yù)案〉的通知》，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于防治“非典”工作有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》，衛(wèi)生部《關(guān)于印發(fā)〈傳染性非典型肺炎（SARS）預(yù)防控制有關(guān)技術(shù)方案〉的通知》，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于對(duì)防治非典型肺炎進(jìn)口藥品實(shí)施快速檢驗(yàn)有關(guān)事宜的緊急通知》，國(guó)家中醫(yī)藥管理局《關(guān)于認(rèn)真做好傳染性非典型肺炎出院患者中醫(yī)治療工作的通知》，國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部、科技部、環(huán)�？偩�、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)《關(guān)于規(guī)范防治傳染性非典型肺炎專用汽車生產(chǎn)和使用的緊急通知》，商務(wù)部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于加強(qiáng)稅貿(mào)協(xié)作克服“非典”疫情對(duì)外貿(mào)影響的通知》，國(guó)家工商行政管理總局《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)厲查處利用防治“非典”名義從事違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的緊急通知》，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、人事部、財(cái)政部、衛(wèi)生部《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染傳染性非典型肺炎工作人員有關(guān)待遇問(wèn)題的通知》，國(guó)家體育總局《關(guān)于因地制宜開(kāi)展多樣健身活動(dòng)積極預(yù)防非典型肺炎工作的通知》，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局《關(guān)于在防治“非典”工作中加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的通知》，國(guó)土資源部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)非典型肺炎預(yù)防控制工作的通知》，國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村非典型肺炎防治工作的意見(jiàn)》，教育部《關(guān)于高等學(xué)校非典型肺炎預(yù)防和控制工作若干問(wèn)題的通知》，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于做好農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)預(yù)防“非典”工作和維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品流通秩序的通知》，公安部、鐵道部、交通部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、民航總局、海關(guān)總署《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生檢疫預(yù)防控制非典型肺炎傳播的緊急通知》等180余項(xiàng)各部門針對(duì)各自管轄領(lǐng)域的通知、意見(jiàn)出臺(tái)，可見(jiàn)條塊分割之嚴(yán)重。

　　五、我國(guó)未來(lái)緊急狀態(tài)立法模式的選擇

　　經(jīng)過(guò)上面的分析，我們可以看出，雖然各國(guó)選擇的緊急狀態(tài)立法模式多有差異，但也并非全無(wú)規(guī)律可循，至少就現(xiàn)有各國(guó)的立法趨勢(shì)而言，表現(xiàn)出同向發(fā)展的特點(diǎn)。這說(shuō)明除了各國(guó)的國(guó)情決定其立法模式的相異之外，各國(guó)的立法模式還遵守一些共同的原則。筆者認(rèn)為，主要有以下兩個(gè)原則：

　　1、 權(quán)力制約原則

　　緊急狀態(tài)中需要行使的緊急權(quán)，猶如一把雙刃劍，一方面能夠迅速平息危機(jī)、挽救國(guó)家、人民于危難，另一方面也可能顛覆國(guó)家正常的權(quán)力體系、侵害人權(quán)，將國(guó)家和人民拉入更深的災(zāi)難。二戰(zhàn)后，德國(guó)魏瑪憲法的教訓(xùn)使人們更加認(rèn)識(shí)到了緊急權(quán)的危險(xiǎn)性，因此，如何配置緊急權(quán)、約束緊急權(quán)成為各國(guó)學(xué)者縈繞不斷的問(wèn)題。從權(quán)力的屬性來(lái)看，由行政機(jī)關(guān)來(lái)行使緊急權(quán)無(wú)疑符合緊急權(quán)的快速、及時(shí)反應(yīng)的特點(diǎn)，但是，行政機(jī)關(guān)非民意機(jī)關(guān)，而且通常采用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的組織原則，容易使緊急權(quán)為行政首長(zhǎng)的私欲所挾持。學(xué)者們想起了傳統(tǒng)的分權(quán)原則，對(duì)緊急權(quán)進(jìn)行分割，將其分為緊急決定權(quán)和緊急行動(dòng)權(quán)。[21]行政機(jī)關(guān)無(wú)疑享有緊急行動(dòng)權(quán)，但是不具有緊急決定權(quán)，緊急決定權(quán)一般收歸議會(huì)等民意機(jī)關(guān)，一方面符合最重要之事由人民自己決定的民主政治特征，另一方面也可以監(jiān)督和約束行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的緊急行動(dòng)權(quán)只有議會(huì)認(rèn)為需要時(shí)，才能行使，議會(huì)認(rèn)為沒(méi)有實(shí)施緊急行動(dòng)的必要時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能擅自采取行動(dòng)。這主要是為了防范行政機(jī)關(guān)的濫權(quán)。另一方面，納粹的教訓(xùn)也告訴人們，議會(huì)同樣有濫權(quán)的可能，二戰(zhàn)時(shí)德國(guó)發(fā)動(dòng)的對(duì)他國(guó)的侵略戰(zhàn)爭(zhēng)就是由德國(guó)國(guó)會(huì)以法律的形式認(rèn)可的，因此考慮到一旦議會(huì)錯(cuò)誤行使緊急決定權(quán)，同樣會(huì)使國(guó)家和人民遭受苦難，必須對(duì)議會(huì)的緊急決定權(quán)也進(jìn)行約束和監(jiān)督。這種約束和監(jiān)督在形式上表現(xiàn)為憲法對(duì)緊急決定權(quán)作出明確規(guī)定，限制緊急決定權(quán)行使的條件，如只有出現(xiàn)的真實(shí)的緊急狀態(tài)，威脅國(guó)家秩序、人民生命財(cái)產(chǎn)的切實(shí)危險(xiǎn)時(shí)，才能宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)狀態(tài)。在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為規(guī)定緊急決定權(quán)行使的界限和程度，即最基本人權(quán)不可克減原則。

　　可以說(shuō)，各國(guó)之所以遵守權(quán)力配置原則，關(guān)鍵就在于緊急權(quán)的重要性和危險(xiǎn)性，許多國(guó)家選擇憲法保留模式正是認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

　　2、 科學(xué)原則

　　根據(jù)學(xué)者們的研究來(lái)看，緊急狀態(tài)具有其自身的規(guī)律性，任何緊急狀態(tài)的發(fā)生都有其原因，其發(fā)展也有其特點(diǎn)，人們對(duì)緊急狀態(tài)已經(jīng)有最初的恐懼，變?yōu)槔硇缘恼�視，可以探求各種不同類型的緊急狀態(tài)的規(guī)律，并進(jìn)而設(shè)計(jì)出許多對(duì)癥下藥的措施、手段來(lái)應(yīng)對(duì)，可以說(shuō)，人類之所以在緊急狀態(tài)面前越來(lái)越有信心，越來(lái)越從容不迫，就是遵循了科學(xué)對(duì)待緊急狀態(tài)工作原則的結(jié)果。

　　同樣，采取一階段一法模式和橫向上集權(quán)、縱向上自治的模式也是遵循了緊急狀態(tài)自身規(guī)律的結(jié)果。我們前面講過(guò)，認(rèn)識(shí)到相同性質(zhì)的緊急狀態(tài)有相同的發(fā)展階段，相同的發(fā)展階段可以采取相同的措施應(yīng)對(duì)，從而可以通過(guò)對(duì)這些相同應(yīng)對(duì)措施來(lái)統(tǒng)一立法來(lái)做到資源整合、力量集中，這是人們?cè)谏钊胗^察和研究了緊急狀態(tài)的發(fā)展特征后作出的理性選擇。同樣，在中央建立統(tǒng)一的緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)，平時(shí)負(fù)責(zé)預(yù)防和預(yù)警，應(yīng)急過(guò)程中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各專業(yè)部門，在地方尊重各地熟悉情況、接近緊急狀態(tài)源頭、容易控制緊急狀態(tài)于萌芽狀態(tài)的特點(diǎn)，授予各地對(duì)緊急狀態(tài)的自治權(quán)，也是這種理性選擇的體現(xiàn)。

　　本文開(kāi)頭曾講過(guò)，立法模式雖然是帶有地方性的特征，但是仍然有幾種典型的立法模式可以從各國(guó)的立法實(shí)踐中被總結(jié)、概括出來(lái)，這些普遍性的經(jīng)驗(yàn)是人類實(shí)踐活動(dòng)的結(jié)晶，它們反映了人類共同的價(jià)值訴求，體現(xiàn)了人類社會(huì)共同遵守的做事原則。它們，才是我國(guó)未來(lái)的緊急狀態(tài)的立法模式真正需要借鑒的東西。

　　我國(guó)的傳統(tǒng)思維上仍然將緊急權(quán)歸入行政權(quán)，憲法上規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)戒嚴(yán)、動(dòng)員、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的決定權(quán)，國(guó)務(wù)院享有局部范圍內(nèi)的戒嚴(yán)的決定權(quán)，[22]這是對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)不清的結(jié)果，當(dāng)然，缺乏如西方國(guó)家那樣對(duì)緊急權(quán)濫用的切身感受，也是導(dǎo)致我國(guó)不采用憲法保留模式、甚至完全的法律保留模式的原因所在。但是，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到或者說(shuō)沒(méi)有發(fā)生過(guò)，并不代表就實(shí)際不會(huì)發(fā)生或者說(shuō)未來(lái)不可能發(fā)生，我國(guó)憲法已經(jīng)明確規(guī)定實(shí)行“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的國(guó)策，而法治的最基本要求就是對(duì)人權(quán)的保障的權(quán)力制約的存在，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　尤其是對(duì)于有嚴(yán)重侵犯人權(quán)危險(xiǎn)和不易控制的權(quán)力。

　　我國(guó)現(xiàn)在所采用的一事一法的立法模式和“橫向上自治型＋縱向上集權(quán)型”的立法模式，在過(guò)去的緊急狀態(tài)中發(fā)揮了一定的作用，但是面對(duì)現(xiàn)在緊急狀態(tài)的發(fā)生越來(lái)越頻繁，規(guī)模越來(lái)越大，影響越來(lái)越廣、原因越來(lái)越復(fù)雜的趨勢(shì)。[23]這種資源、信息分散化的應(yīng)對(duì)模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求，最近的立法中就出現(xiàn)了橫向上更加集中化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第3條規(guī)定：緊急狀態(tài)發(fā)生后，國(guó)務(wù)院設(shè)立全國(guó)緊急狀態(tài)處理指揮部，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國(guó)務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)緊急狀態(tài)處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮�？v向上，同樣是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第4條規(guī)定，緊急狀態(tài)發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件處理工作。該《條例》頒布后，各地相繼出臺(tái)了各自的《應(yīng)急辦法》或《實(shí)施細(xì)則》，這在以前的緊急狀態(tài)中是非常罕見(jiàn)的。這些都反映了我國(guó)緊急狀態(tài)的立法模式上的變化，即逐漸由橫向上的自治轉(zhuǎn)向集權(quán)，縱向上的集權(quán)轉(zhuǎn)向自治。

　　針對(duì)我國(guó)目前緊急狀態(tài)立法的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，筆者認(rèn)為，我國(guó)緊急狀態(tài)的立法模式的改革適宜選擇以下路徑：

　　1、嚴(yán)格依照《立法法》的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有的涉及緊急狀態(tài)的行政法規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)違反《立法法》的規(guī)定，擅自規(guī)定限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的行政法規(guī)要改變或撤銷，將緊急狀態(tài)中對(duì)人權(quán)的限制進(jìn)行法律保留。在憲法中增加有關(guān)緊急權(quán)和最基本人權(quán)不可克減原則的規(guī)定，制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，[24]將憲法中的規(guī)定具體化，實(shí)行“憲法保留模式＋法律保留模式”雙重保護(hù)人權(quán)的立法模式。

　　2、除了現(xiàn)有的一事一法的模式外，研究不同性質(zhì)、相同性質(zhì)緊急狀態(tài)機(jī)制的特點(diǎn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行一階段一法的嘗試。即針對(duì)緊急狀態(tài)中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、共通制度來(lái)單獨(dú)立法，如日本于1974年制定的適用于所有救災(zāi)事務(wù)的《災(zāi)害就助法》，適用于災(zāi)害保障的《受災(zāi)者生活重建法》、《關(guān)于撥發(fā)災(zāi)撫恤等的法律》、《關(guān)于保護(hù)特定非常災(zāi)害受害者權(quán)益的特別措施的法律》，適用于國(guó)家對(duì)災(zāi)害的財(cái)政支持的《國(guó)家為防災(zāi)促進(jìn)集團(tuán)轉(zhuǎn)移事業(yè)采取的財(cái)政特別措施等的法律》等。[25]

　　3、繼續(xù)推動(dòng)緊急狀態(tài)立法模式朝“橫向上的集權(quán)型＋縱向上的自治型”的改革，建立全國(guó)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的自治和自主性，建立新型的充滿活力的專門機(jī)構(gòu)與專業(yè)部門之間、中央與地方之間的緊急狀態(tài)合作、協(xié)調(diào)關(guān)系。

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　　* 王鍇（1978— ），男，陜西漢中人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院2004級(jí)博士研究生。

　　[1] 就筆者所見(jiàn)，尚未有人專門著文對(duì)緊急狀態(tài)立法模式進(jìn)行研究，因此其中的一些名詞和用語(yǔ)帶有很強(qiáng)的個(gè)人色彩，恐欠妥當(dāng)，請(qǐng)讀者見(jiàn)諒。

　　[2] 該兩種模式的劃分參考了郭春明博士的觀點(diǎn)，參見(jiàn)郭春明：《論我國(guó)緊急狀態(tài)法律制度的完善》，載《憲政與行政法治研究——許崇德教授執(zhí)教五十年祝賀文集》，第181頁(yè)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003。

　　[3] 北京大學(xué)的張千帆教授認(rèn)為憲政的精神實(shí)質(zhì)就是保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利不受侵犯，參見(jiàn)其2002年12月在中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心的演講——《憲政的基本功能》。

　　[4] 參見(jiàn)莫紀(jì)宏、徐高著：《緊急狀態(tài)法學(xué)》，第214頁(yè)，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1992。

　　[5] 參見(jiàn)陳新民著：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下），第647—665頁(yè)，山東：山東人民出版社，2001。

　　[6] 這種學(xué)說(shuō)最著名的代表人物是德國(guó)魏瑪——納粹時(shí)期的憲法學(xué)者施密特，他甚至認(rèn)為，制憲權(quán)的根本來(lái)源就是國(guó)家的緊急權(quán)，因?yàn)橹挥性谶@種情況下，才體現(xiàn)了國(guó)家的決斷力，而憲法也不過(guò)是統(tǒng)治者的一種決斷而已。這種學(xué)說(shuō)顯然將一種實(shí)然的沒(méi)有受到法律規(guī)制的緊急權(quán)抬高到一種應(yīng)然的法律之上的權(quán)力地位，犯了本末倒置的錯(cuò)誤。

　　[7] 西方的一句法諺說(shuō) “和平時(shí)期最應(yīng)該制定的是緊急狀態(tài)法”，貼切地反映了這種未雨綢繆的思想。

　　[8] 現(xiàn)代憲法所具有的價(jià)值整合作用，使哪個(gè)機(jī)關(guān)的至上都成為不可能，所有的權(quán)力分支都必須在憲法所規(guī)定的客觀的法秩序下行事，這種對(duì)權(quán)力的理性安排防止了權(quán)力之間的相互沖突和恣意，有學(xué)者認(rèn)為，這種權(quán)力、政治的法制化是現(xiàn)代國(guó)家努力使其合法性、穩(wěn)定性增強(qiáng)的表現(xiàn)。

　　[9] 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，采用憲法保留模式的國(guó)家有巴基斯坦、馬來(lái)西亞、孟加拉、尼泊爾、斯里蘭卡、土耳其、印度、德國(guó)、葡萄牙、瑞典、西班牙、委內(nèi)瑞拉、西薩摩亞等。

　　[10] 參見(jiàn)李經(jīng)中編著：《政府危機(jī)管理》，第44－50頁(yè)，北京：中國(guó)城市出版社，2003。

　　[11] 有學(xué)者從緊急狀態(tài)中的主體的態(tài)度角度對(duì)緊急狀態(tài)的分類，即一致性的緊急狀態(tài)和沖突性的緊急狀態(tài)，一致性是指在緊急狀態(tài)中的利益主體具有相同的要求，如全民救災(zāi)，而沖突性，則是指緊急狀態(tài)中存在著兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同利益主體，如戰(zhàn)爭(zhēng)、革命等。人們通常以自然性緊急狀態(tài)為一致性的典型，社會(huì)性緊急狀態(tài)為沖突性的典型，這也從另一個(gè)角度解釋了自然性緊急狀態(tài)和社會(huì)性緊急狀態(tài)之間的差異。參見(jiàn)薛瀾、張強(qiáng)、鐘開(kāi)斌著：《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》，第33頁(yè)，北京：清華大學(xué)出版社，2003。

　　[12] 有的國(guó)家的統(tǒng)一緊急狀態(tài)管理部門同時(shí)也是實(shí)際負(fù)責(zé)緊急狀態(tài)的部門，如俄羅斯的緊急情況部，該部直接指揮一支由現(xiàn)役軍人組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍，在應(yīng)急處理階段該機(jī)構(gòu)承擔(dān)一切組織、指揮、搶險(xiǎn)甚至包括新聞發(fā)布的功能。

　　[13] 有學(xué)者還分出一類國(guó)際性的緊急狀態(tài)，認(rèn)為世界大戰(zhàn)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)屬之，筆者認(rèn)為，這種分法雖然有學(xué)理上的價(jià)值，但卻沒(méi)有多少實(shí)際價(jià)值，緊急狀態(tài)中所采取的緊急權(quán)主要是國(guó)家主權(quán)意義上的，即使發(fā)生了國(guó)境之外的戰(zhàn)爭(zhēng)，那顯然是針對(duì)其全國(guó)而言的，因?yàn)榈胤讲痪哂袊?guó)際法上的獨(dú)立主體地位，同時(shí)國(guó)境外的緊急狀態(tài)也必須涉及本國(guó)或者本國(guó)參與，才對(duì)該國(guó)產(chǎn)生法律上的意義，如果與本國(guó)無(wú)關(guān)，即使是世界大戰(zhàn)，也沒(méi)有討論的必要。參見(jiàn)莫紀(jì)宏、徐高編著：《外國(guó)緊急狀態(tài)法律制度》，第13頁(yè)，北京：法律出版社，1994。

　　[14] 廣義的緊急狀態(tài)包括戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)和一般緊急狀態(tài)，狹義的緊急狀態(tài)僅包含一般緊急狀態(tài)，即發(fā)生在全國(guó)或其局部的通過(guò)國(guó)家行政權(quán)就可以加以控制的危險(xiǎn)事態(tài)。參見(jiàn)同上書(shū)第2頁(yè)。

　　[15] 2004年3月通過(guò)的憲法第26、29修正案對(duì)現(xiàn)行憲法中的上述規(guī)定進(jìn)行了修改，主要是將第67條第20項(xiàng)、第89條第16項(xiàng)中的“戒嚴(yán)”改為“緊急狀態(tài)”，這從語(yǔ)義上更加接近了憲法上的緊急權(quán)條款，但與其他國(guó)家憲法上的類似條款相比，我國(guó)的該修改仍然沒(méi)有擺脫授權(quán)的嫌疑。

　　[16] 如《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第9條、《防汛條例》第36條等。

　　[17] 這種有法不依的現(xiàn)象在緊急狀態(tài)立法方面比較嚴(yán)重，比如我們前面講過(guò)的《立法法》第8條規(guī)定限制公民的人身自由只能通過(guò)法律，而2003年防治SARS期間通過(guò)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條公然規(guī)定緊急狀態(tài)處理指揮部必要時(shí)可以對(duì)人員進(jìn)行隔離，這種明顯違背上位法的做法，反而因?yàn)槠浯胧┑昧Α⒎磻?yīng)迅速（從起草到通過(guò)僅用了1個(gè)月的時(shí)間）獲得了社會(huì)各界的普遍贊揚(yáng)，這不能不說(shuō)是國(guó)人法律意識(shí)淡薄的表現(xiàn)。

　　[18] 如廣東省、浙江省、上海市、北京市、安徽省、天津市、青島市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、焦作市、湖南省、太原市、山東省等。

　　[19] 大部分省市的應(yīng)急辦法或?qū)嵤┘?xì)則都沒(méi)有超過(guò)40條，而《條例》共有54條。

　　[20] 從我國(guó)的政體形式來(lái)看，中央的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人大，其他機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，而地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是地方人大，地方的其他機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，如果說(shuō)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間，具有中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的話，而對(duì)全國(guó)人大與各級(jí)地方人大之間，我國(guó)的理論向來(lái)認(rèn)為并不存在中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而只是指導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)系。這是符合人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在邏輯的。由此可以很容易地推導(dǎo)出，地方人大是地方的民意機(jī)關(guān)，享有地方立法權(quán)是毋庸置疑的，并且只要在符合憲法或中央立法的前提下，其立法權(quán)就具有自主性。但是我國(guó)的立法理論卻一貫堅(jiān)持地方立法權(quán)是國(guó)家立法權(quán)授予的，并且將立法主體限制在較大的市的人大和政府以上，較大的市以下的地方人大和政府不具有立法權(quán)，這顯然與我國(guó)人民代表大會(huì)制的政體形式是矛盾的。筆者認(rèn)為，這是造成我國(guó)中央與地方關(guān)系不順暢的一個(gè)癥結(jié)所在。

　　[21] 實(shí)際上還存在緊急宣布權(quán)，但這只是一個(gè)程序性的步驟，就重要性而言，不如其它兩個(gè)權(quán)力。

　　[22] 令人疑惑的是，憲法只規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)享有戒嚴(yán)、動(dòng)員、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的決定權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定全國(guó)人大的決定權(quán)，這是與全國(guó)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)相悖的。同時(shí)，對(duì)于局部范圍內(nèi)的戒嚴(yán)的決定權(quán)，雖然憲法規(guī)定由國(guó)務(wù)院享有，但是作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)理應(yīng)對(duì)國(guó)務(wù)院的決定進(jìn)行監(jiān)督，但全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的形式是什么，現(xiàn)行憲法也沒(méi)有明確指出。

　　[23] 從2003年全國(guó)發(fā)生的災(zāi)難事件的死亡人數(shù)來(lái)看，呈明顯的上升趨勢(shì)，2003年12月23日發(fā)生在重慶市開(kāi)縣的天然氣井噴事件中，死亡人數(shù)達(dá)200余人，受災(zāi)群眾達(dá)6萬(wàn)余人。

　　[24] 據(jù)最新一期的《瞭望》周刊報(bào)道，《緊急狀態(tài)法》已列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，渴望在未來(lái)的五年內(nèi)出臺(tái)。

　　[25] 參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《中國(guó)緊急狀態(tài)法的立法狀況及特征》，載《法學(xué)論壇》，2003（4）。

　　來(lái)源：《當(dāng)代法學(xué)研究》2004年第3期

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