中國(guó)近25年來(lái)的改革產(chǎn)生了財(cái)富與貧困同步積聚的現(xiàn)象和效應(yīng)。根據(jù)不同的統(tǒng)計(jì)和解釋方法，中國(guó)城市目前的貧困人口約在1,500萬(wàn)到3,100萬(wàn)之間。[1] 盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度維持在較高的水平上，城市的貧困問(wèn)題卻越來(lái)越嚴(yán)重。對(duì)此目前中國(guó)學(xué)界和官方的解釋主要有7種：一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；
二是收入分配不公；
三是保障制度殘缺；
四是失業(yè)人口劇增；
五是貧困人口的文化素質(zhì)不高[2]；
六是制度轉(zhuǎn)型和對(duì)外開(kāi)放的結(jié)果[3]；
七是社會(huì)排斥和社會(huì)剝奪[4]。

　　筆者以為，經(jīng)濟(jì)貧困其實(shí)是社會(huì)權(quán)利"貧困"（"poverty" of social rights）的折射和表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)貧困的深層原因不僅僅是各種經(jīng)濟(jì)要素不足，更重要的是社會(huì)權(quán)利的"貧困"，當(dāng)然還包括與社會(huì)權(quán)利相關(guān)的政治、文化和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的"貧困"。所以治理與消除經(jīng)濟(jì)貧困的治本之道，是強(qiáng)化社會(huì)權(quán)利的平等和保障社會(huì)權(quán)利的公正。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，城市貧困的發(fā)展階段、表現(xiàn)方式和基本原因一般有四種：一是貧困居民缺乏必要的物質(zhì)條件；
二是貧困居民的能力不足；
三是貧困居民的權(quán)利不足；
四是動(dòng)機(jī)不足。[5] 目前，中國(guó)治理城市貧困的重點(diǎn)還是局限于解決貧民的物質(zhì)不足，兼顧貧民的能力不足。筆者以為，從現(xiàn)階段貧困群體產(chǎn)生的根源出發(fā)，中國(guó)必須關(guān)注并解決城市貧民社會(huì)權(quán)利不足的問(wèn)題。

　　本文的重點(diǎn)不是具體分析城市的貧困現(xiàn)象，而是試圖提供一種可供選擇的認(rèn)識(shí)框架和理論解釋。本文將對(duì)社會(huì)權(quán)利"貧困"這一概念作出解釋，界定社會(huì)權(quán)利"貧困"的內(nèi)涵、外延、特徵和形式，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，討論社會(huì)權(quán)利"貧困"的"中國(guó)現(xiàn)象"。本文最后通過(guò)考察美國(guó)自羅斯福新政以來(lái)的治理貧困政策的演變，提出應(yīng)對(duì)中國(guó)城市貧困問(wèn)題的基本思路和方向。

　　一、何謂社會(huì)權(quán)利的"貧困"？　

　　首先，權(quán)利不應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)政治概念。許多人權(quán)和民權(quán)事業(yè)之所以遭到巨大的政治阻力，是因?yàn)樵�本非政治性的人�?quán)和民權(quán)概念被人為地過(guò)度政治化了。其實(shí)，人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)被還原為中性和人性的范疇；
只有這樣，才能心平氣和并價(jià)值中立地探討權(quán)利問(wèn)題，也才能對(duì)權(quán)利的"貧困"提出比較客觀的分析與評(píng)價(jià)。[6] 同時(shí)，和諧、包容、穩(wěn)定的社會(huì)是以權(quán)利為基礎(chǔ)的，因?yàn)橹挥性跈?quán)利平等的框架下，社會(huì)成員才能不問(wèn)貧富而一律成為社會(huì)的正式成員。"人權(quán)的意思就是人人都能成為社會(huì)的正式成員"。[7]

　　1. 討論貧困問(wèn)題的三個(gè)重要理論

　　社會(huì)權(quán)利"貧困"的概念得益于三大與貧困有關(guān)的理論。

　　第一是流行于歐洲社會(huì)的"社會(huì)剝奪"（social deprivation）和"社會(huì)排斥"（social exclusion）理論。一位英國(guó)學(xué)者在1979年提出了"相對(duì)剝奪"（relative deprivation）的概念，認(rèn)為當(dāng)個(gè)人、家庭和社會(huì)集團(tuán)缺乏必要的資源，不易獲取食物、參加活動(dòng)、擁有公認(rèn)的居住和生活條件，并且被排除在一般的居住條件、社會(huì)習(xí)慣和活動(dòng)之外時(shí)，即為貧困。[8] 與"社會(huì)剝奪理論"相聯(lián)系，"社會(huì)排斥"主要是指一個(gè)社會(huì)成員被排斥在一般社會(huì)大眾所應(yīng)享受的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)待遇之外。[9] 但是，社會(huì)排斥只是描述了貧困階層被歧視、被剝奪的過(guò)程和現(xiàn)象，而社會(huì)權(quán)利"貧困"的討論則能涵蓋城市貧民遭到歧視后的結(jié)果和原因。就中國(guó)的情況看，顯然城市貧困階層的權(quán)利不僅僅是被排斥，而且也在某種程度上被剝奪和侵犯。

　　第二，權(quán)利貧困的概念也受到"能力理論"（capabilities）的啟發(fā)。"能力理論"的主要貢獻(xiàn)者是1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿瑪?shù)賮?森(Amartya Sen)。他認(rèn)為，應(yīng)該改變傳統(tǒng)的以個(gè)人收入或資源的占有量為參照來(lái)衡量貧富，而應(yīng)該引入關(guān)于能力的參數(shù)來(lái)測(cè)度人們的生活質(zhì)量。其核心意義是，必須考察個(gè)人在實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值功能方面的實(shí)際能力，因?yàn)槟芰Σ蛔悴攀菍?dǎo)致貧困的根源。[10] 同時(shí)，森提出，只有能力才能保證機(jī)會(huì)的平等；
沒(méi)有能力，機(jī)會(huì)的平等是一句空話，也就是說(shuō)"真正的機(jī)會(huì)平等必須通過(guò)能力的平等"才能實(shí)現(xiàn)。[11] 森還認(rèn)為，能力是一種"自由的概念"(notions of freedom)，它代表了一種真正的機(jī)會(huì)。[12] 森的"能力理論"的一大貢獻(xiàn)是強(qiáng)調(diào)解決貧困和失業(yè)的根本之道是提高個(gè)人的能力，而不是單純發(fā)放失業(yè)救濟(jì)。[13]

　　應(yīng)當(dāng)看到，許多城市貧民其實(shí)并不缺乏必要的能力，只是社會(huì)沒(méi)有賦予他們發(fā)揮這些能力的公平機(jī)會(huì)和公正權(quán)利。權(quán)利的不足造成了機(jī)會(huì)的有限，而有限的機(jī)會(huì)則影響了經(jīng)濟(jì)的收入，并最終導(dǎo)致了貧困。森的"能力理論"只強(qiáng)調(diào)主觀的能力，卻忽略了客觀的機(jī)會(huì)。只有綜合考慮主觀的能力與客觀的機(jī)會(huì)，才能從根本上減少貧困。而且，如果說(shuō)個(gè)人能力的增強(qiáng)主要依靠個(gè)人的主觀努力的話，那么，機(jī)會(huì)和權(quán)利的提供、增加和保障，則主要是政府和社會(huì)的責(zé)任。森的"能力理論"可能比較偏重強(qiáng)調(diào)能力的被剝奪是貧困的主要原因，而筆者則認(rèn)為貧困也源于權(quán)利和機(jī)會(huì)的不足。盡管森的"能力理論"創(chuàng)造性地與上述的"社會(huì)排斥理論"相結(jié)合，從能力的角度提出了社會(huì)排斥問(wèn)題[14]，但他的討論卻忽視了從權(quán)利角度去觀察社會(huì)排斥。窮人不一定是由于個(gè)人能力不足而受到社會(huì)排斥，更多的情況是由于權(quán)利不足和機(jī)會(huì)缺乏而遭到社會(huì)排斥。

　　第三，社會(huì)權(quán)利"貧困"的概念也得益于一些經(jīng)典的公民權(quán)利理論的啟發(fā)。一種公民權(quán)利的理論認(rèn)為，公民權(quán)利的改善是循序漸進(jìn)的。首先是公民的自由權(quán)利，包括人身自由、言論自由和行動(dòng)自由；
其次是公民的政治權(quán)利，主要是指政治參與和選舉權(quán)利；
最后是公民的社會(huì)權(quán)利，即建立制度化的社會(huì)政策，向弱勢(shì)團(tuán)體提供醫(yī)療、失業(yè)、住房、教育和救濟(jì)的保障。[15] 這種公民權(quán)利的演進(jìn)在西歐和美國(guó)比較典型，尤其是美國(guó)的黑人，他們就是從人身自由、政治民主走向社會(huì)福利的。但在許多亞洲的威權(quán)政治國(guó)家，則往往是政府以提供社會(huì)福利為起點(diǎn)，在非政治的意義上幫助貧民改善自身的經(jīng)濟(jì)狀況，旨在以社會(huì)福利來(lái)"贖買(mǎi)"和交換公民的政治權(quán)利。有人也以德國(guó)政府在19世紀(jì)下半期用福利買(mǎi)穩(wěn)定、用金錢(qián)換專制的例子，證明公民的社會(huì)權(quán)利有時(shí)侯比政治權(quán)利和自由權(quán)利更能得到貧民階層的擁護(hù)。[16] 所以有學(xué)者提出，公民權(quán)利必須與社會(huì)福利政策相結(jié)合，只有公民最基本的權(quán)利需求得到滿足，公民的政治和自由權(quán)利才能落實(shí)到實(shí)處。[17] 筆者也認(rèn)為，目前解決中國(guó)城市貧困問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急是市民的社會(huì)權(quán)利，這些社會(huì)權(quán)利不僅關(guān)系到未來(lái)的政治權(quán)利能否構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而且也是為現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)福利提供切實(shí)的保障。社會(huì)權(quán)利是經(jīng)濟(jì)待遇的根本，也是政治民主的起點(diǎn)。

　　2. 社會(huì)權(quán)利"貧困"的具體表現(xiàn)

　　大致而言，社會(huì)權(quán)利的"貧困"主要有下列形式和特徵。

　　首先，社會(huì)權(quán)利相對(duì)不足。與貧困相聯(lián)系的社會(huì)權(quán)利主要涵蓋社會(huì)公正和適當(dāng)?shù)馁Y源分配權(quán)、工作權(quán)、醫(yī)療權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)、晉升權(quán)、遷徙權(quán)、名譽(yù)權(quán)、教育權(quán)、娛樂(lè)權(quán)、被瞻養(yǎng)權(quán)、以及平等的性別權(quán)等12大類。

　　表面上看，貧困與經(jīng)濟(jì)權(quán)利是否平等直接相關(guān)；
實(shí)際上直接影響和改變經(jīng)濟(jì)權(quán)利的主要因素卻是社會(huì)權(quán)利。當(dāng)一個(gè)人的人格遭到歧視、名譽(yù)倍受侵害、遷徙沒(méi)有自由、晉升受到阻礙時(shí)，那么他的工作權(quán)利就自然會(huì)受到侵犯；
一旦就業(yè)無(wú)法保障，那么投資權(quán)、收益權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利也就成了空話；
同樣，在人格處處受到歧視的社會(huì)環(huán)境下，所謂的選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及參政議政權(quán)等政治權(quán)利，都只是形同虛設(shè)。就象一個(gè)英國(guó)學(xué)者所指出的，貧困"損害人們的自尊、尊嚴(yán)和自我認(rèn)同，堵塞他們參與決策過(guò)程、進(jìn)入各種有關(guān)機(jī)構(gòu)的途徑"。例如，印度奧里薩邦長(zhǎng)期貧困的原因不是自然資源的缺乏，而是不平等的種姓制度、不可接觸性和其他形式的歧視，當(dāng)然也包括扭曲的土地分配、土地轉(zhuǎn)讓、對(duì)高利貸者的依賴、公共財(cái)產(chǎn)資源的霸占以及種種社會(huì)性別問(wèn)題等。[18] 所以，權(quán)利的"貧困"主要是指社會(huì)權(quán)利的"貧困"。能否享受這種社會(huì)權(quán)利的一定數(shù)量和質(zhì)量，既是社會(huì)權(quán)利"貧困"的重要指標(biāo)，也是影響城市貧困的關(guān)鍵因素。

　　其次，社會(huì)權(quán)利貧困是指獲取社會(huì)權(quán)利的機(jī)會(huì)和渠道不足。權(quán)利的存在是一回事，而能否得到獲取這些權(quán)利的機(jī)會(huì)又是一回事。社會(huì)權(quán)利"貧困"的一大表現(xiàn)是，城市貧民無(wú)法或難以享受其他人群所能夠享受的機(jī)會(huì)，包括得到工作的機(jī)會(huì)、積聚資金的機(jī)會(huì)、投資興業(yè)的機(jī)會(huì)。它表明，許多窮人的貧困狀況不是主觀因素造成的，而主要是客觀社會(huì)環(huán)境所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不公的結(jié)果。正象一位英國(guó)國(guó)際發(fā)展部大臣所指出的：許多窮人"往往由于民族、等級(jí)地位、地理位置、性別以及無(wú)能力等原因而遭到排斥。特別嚴(yán)重的是，在影響到他們命運(yùn)的決策之處，根本聽(tīng)不到他們的聲音"。[19]

　　必須指出，如果弱勢(shì)團(tuán)體只要求政府解決經(jīng)濟(jì)貧困而不是權(quán)利"貧困"的話，那么，政府的行政干預(yù)和濫用權(quán)力的空間就很大，各種救濟(jì)政策和措施的實(shí)施將按照政府官員的主觀意志排列組合，給與不給、給多給少、給你給他、以及何時(shí)何地進(jìn)行"施舍"，都在他們的一念之間，這將使"無(wú)力者更加無(wú)力"，盡管會(huì)使無(wú)錢(qián)者得到一些錢(qián)。所以，參與是一種權(quán)利，權(quán)利則是一種保險(xiǎn)，它是弱勢(shì)團(tuán)體改善自身地位和處境的根本之道。物質(zhì)救濟(jì)只能釋放沒(méi)有保障的金錢(qián)，而權(quán)利救濟(jì)則能賦予窮人一種永恒的力量。力量比金錢(qián)更具長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性的保證。所以，機(jī)會(huì)的"貧困"是權(quán)利的"貧困"的一大組成部份，機(jī)會(huì)是權(quán)利的一大象征，權(quán)利是獲得機(jī)會(huì)的重要保證。

　　再次，社會(huì)權(quán)利的"貧困"表明現(xiàn)有的權(quán)利沒(méi)有穩(wěn)定和明確的法律保證。一旦人們享有相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的權(quán)利，以及得到獲取權(quán)利的機(jī)會(huì)之后，并不能保證人們能擺脫權(quán)利的"貧困"狀態(tài)，還有必要建立和健全一個(gè)保護(hù)和保障既有權(quán)利的社會(huì)環(huán)境和法律機(jī)制。不然現(xiàn)有的權(quán)利和機(jī)會(huì)仍然隨時(shí)有可能得而復(fù)失，結(jié)果貧弱者再度受困于權(quán)利的"貧困"。得到權(quán)利的過(guò)程和機(jī)會(huì)需要公平，失去權(quán)利的過(guò)程和機(jī)會(huì)，也需要公平和公正，尤其是維護(hù)權(quán)利的法律，更要能保證人人平等。不應(yīng)當(dāng)只保護(hù)富人的利益，而讓窮人的權(quán)益朝不保夕。

　　最后，社會(huì)權(quán)利貧困的另一表現(xiàn)是權(quán)利失而復(fù)得的機(jī)會(huì)很少。權(quán)利的得而復(fù)失屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的常態(tài)，但權(quán)利的失而復(fù)得則更能顯示市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康與活力。許多城市貧民并不是生來(lái)貧困，由于各種主客觀原因?qū)е滤麄內(nèi)找孀呦蜇毟F。但是他們的最大悲哀則是一旦貧困就再?zèng)]有機(jī)會(huì)由貧變富，其中的一個(gè)根本原因就是社會(huì)權(quán)利的"貧困"。而富人一旦經(jīng)營(yíng)失敗，企業(yè)破產(chǎn)，往往能夠東山再起。由此可見(jiàn)，一個(gè)社會(huì)如果缺乏幫助窮人變富的機(jī)制，那么在爭(zhēng)取權(quán)利失而復(fù)得的過(guò)程中富人和窮人的機(jī)會(huì)是不可能平等的。

　　二、社會(huì)權(quán)利"貧困"之"中國(guó)現(xiàn)象"　

　　運(yùn)用社會(huì)權(quán)利"貧困"的概念和分析方法，有助于深入考察和準(zhǔn)確理解中國(guó)城市目前特有的貧困現(xiàn)象。

據(jù)中國(guó)政府公布，到2002年7月10日中國(guó)享受城市"低保"待遇的貧困居民已經(jīng)從2001年底的1,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))170萬(wàn)人奇跡般地迅速增加到1,930.8萬(wàn)人，初步實(shí)現(xiàn)了在經(jīng)濟(jì)上"應(yīng)保盡保"的目標(biāo)。[20] 但是中國(guó)城市的社會(huì)權(quán)利"貧困"的現(xiàn)象卻廣泛存在于下崗、待崗、停產(chǎn)半停產(chǎn)、不定期放假、到期終止勞動(dòng)合同、提前解除勞動(dòng)合同（一次性買(mǎi)斷工齡）、企業(yè)破產(chǎn)安置、開(kāi)除、強(qiáng)制提前退休、提前因病退休、拖欠退休人員的養(yǎng)老金等各個(gè)方面。[21] 按照社會(huì)權(quán)利"貧困"的基本標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)城市的社會(huì)權(quán)利"貧困"主要表現(xiàn)在五大方面。

　　1. 現(xiàn)行的政府法規(guī)未能保障平等的公民權(quán)利

　�。�1）1997年出臺(tái)的"國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城鎮(zhèn)居民低保制度的通知"（以下簡(jiǎn)稱"通知"）排斥了個(gè)體戶、職工遺孀、犯有罪錯(cuò)的本人及其家屬申請(qǐng)"低保"的權(quán)利。許多個(gè)體戶和職工遺孀盡管有"生活來(lái)源和勞動(dòng)能力"，但人均收入仍然低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，他們理應(yīng)享受"低保"卻被排斥在"低保"制度之外。尤其是許多基層民政干部拒絕對(duì)勞改犯家屬發(fā)放救濟(jì)，其理由是"顧慮其他民眾會(huì)因此有意見(jiàn)"。[22]

　�。�2）政府的現(xiàn)行法規(guī)未向城市貧民提供福利分房的優(yōu)惠。隨著1998年中國(guó)取消福利分房之后，對(duì)在職職工和下崗職工"一視同仁"，他們都不得不購(gòu)買(mǎi)商品房。這顯然剝奪了下崗工人要求"不平等"分配住房的權(quán)利，因?yàn)檫@種表面上"平等"的政策實(shí)際上是對(duì)"起點(diǎn)不平等"的貧弱群體權(quán)利的損害。長(zhǎng)此以往貧困人口的住房條件必然持續(xù)惡化，有可能加速城市貧困問(wèn)題的階層化和區(qū)域化[23]，其直接后果是可能出現(xiàn)類似于美國(guó)一些大城市中心的貧民窟。同樣，目前的救濟(jì)政策中不包含醫(yī)療福利，盡管下崗工人在獲得失業(yè)保險(xiǎn)的2年內(nèi)還可能申請(qǐng)醫(yī)療補(bǔ)助，但一旦失業(yè)保險(xiǎn)期滿，他們就沒(méi)有任何制度化的醫(yī)療保障了。[24]

　�。�3）目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策也充斥著不平等。國(guó)有企業(yè)一方面竭力迫使工人提前退休，從40歲到60歲都陸續(xù)被納入"退休人員"的行列；
另一方面，社會(huì)又不承認(rèn)這些被迫提前退休的工人為"老年"，勞動(dòng)部門(mén)至今拒絕將那些提前退休的工人納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，結(jié)果那些40歲左右的下崗工人必須熬到60歲以后才能申請(qǐng)養(yǎng)老金。根據(jù)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，養(yǎng)老金的數(shù)額主要是根據(jù)受保人過(guò)去繳費(fèi)時(shí)間的長(zhǎng)短和繳費(fèi)工資基數(shù)的高低；
而領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的下崗工人和提前退休的工人已不再有企業(yè)為他們繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣必然極大地影響他們未來(lái)的養(yǎng)老金金額。尤其是下崗工人到了正常退休年齡后仍無(wú)權(quán)獲得醫(yī)療保險(xiǎn)，因?yàn)樗麄兊脑瓎挝徊⑽聪蠼o正常退休人員那樣繳納相當(dāng)于其退休金數(shù)額6％的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。下崗工人獲得醫(yī)療保險(xiǎn)的權(quán)利就這樣被無(wú)端地剝奪了。[25]

　　2. 中央政府明文規(guī)定的職工權(quán)利未能依法兌現(xiàn)

　　許多城市的執(zhí)法部門(mén)往往片面解釋國(guó)務(wù)院的"通知"和國(guó)務(wù)院于1999年1月22日發(fā)布的"失業(yè)保險(xiǎn)條例"，違法侵害職工權(quán)利的事例在企業(yè)和地方政府部門(mén)中屢見(jiàn)不鮮。

　　一種流行的忽視社會(huì)權(quán)利的做法是，只要一個(gè)家庭中有成員獲得經(jīng)濟(jì)收入（不管穩(wěn)定與否和收入高低），家庭的其他成員就往往被排除在"低保"制度之外。其實(shí)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，"一個(gè)家庭成員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費(fèi)后，其家庭人均收入仍低于低保標(biāo)準(zhǔn)的居民"，均在保障對(duì)象之列；
而且，有些家庭是祖孫同住，所以應(yīng)該將所有同住親屬人口合并計(jì)算。但有些地方政府竟然規(guī)定，對(duì)那些有勞動(dòng)能力的失業(yè)者，一律代他們多算200元收入，從而得以減少對(duì)這些失業(yè)者的社會(huì)保障支出。有些城市限于財(cái)力甚至實(shí)行輪流領(lǐng)救濟(jì)的辦法，讓眾多貧民輪流"喝粥"。有些民政干部還提出，凡年齡在18歲至50歲之間、身體健康、有勞動(dòng)能力者，一律不列入"低保"范圍。[26] 其實(shí)，有勞動(dòng)能力的人不一定就有勞動(dòng)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)權(quán)利，將勞動(dòng)能力與勞動(dòng)機(jī)會(huì)混為一談，是目前中國(guó)各級(jí)地方政府執(zhí)行社會(huì)救濟(jì)政策的一大誤區(qū)。目前，雖有工作能力但因無(wú)工作機(jī)會(huì)而導(dǎo)致貧困的人口占總貧困人口總數(shù)的21％[27]，而據(jù)民政部門(mén)2000年的統(tǒng)計(jì)，真正屬于"三無(wú)"人員的低保對(duì)象僅占總低保人口的6％[28]。

　　又如，盡管北京市政府規(guī)定不能同時(shí)讓夫妻都下崗，但北京市某工礦區(qū)的一份調(diào)查顯示，竟然有三分之一的夫妻已經(jīng)同時(shí)下崗失業(yè)或其中一人下崗、另一人失業(yè)。當(dāng)失業(yè)工人要求企業(yè)保障其合法權(quán)利時(shí)，企業(yè)往往以能力不夠?yàn)橛桑?理直氣壯"地拒絕執(zhí)行政府的規(guī)定。北京市政府還有規(guī)定，國(guó)有企業(yè)的再就業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)給下崗職工介紹兩次工作，如果下崗職工拒絕接受這兩次工作機(jī)會(huì)，單位可以解除勞動(dòng)合同。但一項(xiàng)調(diào)查顯示，下崗者中很少有人表示企業(yè)曾給自己介紹過(guò)工作。當(dāng)下崗工人從報(bào)紙和電視上得到某些適用自身利益的法規(guī)政策或某些中央領(lǐng)導(dǎo)人講話的信息而向企業(yè)討"權(quán)利"時(shí)，企業(yè)的通�；卮鹗牵�"你讓電視臺(tái)給你落實(shí)政策"，"既然是江澤民說(shuō)的，讓江澤民給你辦"。有些企業(yè)甚至公開(kāi)封鎖相關(guān)法律法規(guī)和政策信息，并且壟斷法規(guī)政策的信息渠道，公民最基本的知情權(quán)遭到侵犯和剝奪。[29]

　　3. 弱勢(shì)群體缺乏參與制定規(guī)則制度的權(quán)利

　　政府法規(guī)的制訂者之所以忽視窮人權(quán)利，而政府法規(guī)的執(zhí)行者也有法不依，其重要原因是弱勢(shì)群體往往在法規(guī)制訂過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中"缺席"。強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等和社會(huì)公正的一大要義是要讓弱勢(shì)群體參與修訂制度規(guī)則，并促使現(xiàn)有的規(guī)則趨于更合理、更公平。[30] 可是目前中國(guó)不存在這樣的制度環(huán)境。

　　面對(duì)許多不合理的法規(guī)，下崗工人往往是敢怒不敢言。例如，各地政府往往不容許下崗工人領(lǐng)取出租車的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，其結(jié)果是逼使下崗工人違章經(jīng)營(yíng)開(kāi)"黑車"；
而一旦"黑車"被查，輕則罰款2萬(wàn)元，重則沒(méi)收車輛。這表明弱勢(shì)團(tuán)體的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)遭到剝奪。

　　在工人下崗的過(guò)程中，工會(huì)和職工代表大會(huì)都未盡到維護(hù)工人權(quán)益的責(zé)任。一些城市貧民說(shuō)，工會(huì)實(shí)際上是象"聾子的耳朵"那樣的擺設(shè)，不為廠方說(shuō)話就算是天大的好事了。一些職代會(huì)代表為了暫時(shí)保住個(gè)人職位而聽(tīng)任廠方任意犧牲下崗失業(yè)者的利益，其實(shí)不少人到最后自己也仍然難逃下崗失業(yè)的命運(yùn)。[31]

　　在現(xiàn)行制度下，下崗失業(yè)者沒(méi)有代表他們的合法民意代表，各級(jí)人代會(huì)或政協(xié)都沒(méi)有代表下崗失業(yè)者的代表或委員。下崗職工若自行成立組織，往往未經(jīng)成立即遭取締。由于沒(méi)有自己的組織，也沒(méi)有聯(lián)系政府決策部門(mén)的直接管道，所以下崗工人既不能有效地保護(hù)自身的權(quán)利，更無(wú)法參與規(guī)則制度的制定。而且有些下崗工人遭到不公平待遇后往往無(wú)法得到勞動(dòng)仲裁委員會(huì)或法院的合法保護(hù)，因?yàn)槿缃駡?zhí)法機(jī)構(gòu)存在著相當(dāng)嚴(yán)重的腐敗。由于下崗工人沒(méi)錢(qián)也沒(méi)"關(guān)系"，所以他們的訴訟往往以失敗而告終。[32]

　　由于長(zhǎng)期無(wú)法參與有關(guān)規(guī)則制度的制訂，越來(lái)越多的城市貧民產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)的認(rèn)同危機(jī)，尤其是對(duì)權(quán)力資本集團(tuán)和權(quán)力資本經(jīng)濟(jì)充滿對(duì)立與敵意。[33] 例如，根據(jù)中央政府的規(guī)定，失業(yè)者可以獲得一次性開(kāi)業(yè)補(bǔ)貼5,000元或10,000元，但他們?cè)陂_(kāi)業(yè)過(guò)程中卻往往敗多成少，主要原因之一是缺少接近權(quán)力資本集團(tuán)的渠道和關(guān)系。一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查表明，煤礦工人的子女往往還是工人，他們的配偶也是工人，而配偶的父母和兄弟姐妹同樣可能是工人。[34] 長(zhǎng)此以往，這批"權(quán)利貧困"集團(tuán)將被日益邊緣化，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)并出現(xiàn)反叛行為。

　　根據(jù)"社會(huì)排斥理論"，貧困者的個(gè)人權(quán)利最容易受到傷害，窮人只有成立自己的團(tuán)體才能形成集體力量，從而有效地保護(hù)自身權(quán)益。[35] 而"權(quán)力資本集團(tuán)"的腐敗和尋租則是弱勢(shì)群體出現(xiàn)社會(huì)認(rèn)同危機(jī)的直接根源，并進(jìn)而導(dǎo)致弱勢(shì)群體對(duì)政權(quán)合法性產(chǎn)生懷疑。相對(duì)而言，農(nóng)村貧困人口的認(rèn)同危機(jī)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的危害并沒(méi)有"顯性化"，因?yàn)樗麄兊乃季S相對(duì)封閉，自主意識(shí)較弱。[36] 但是城市貧民的邊緣化和叛逆化將產(chǎn)生很強(qiáng)的話語(yǔ)擴(kuò)散能力，并誘發(fā)嚴(yán)重的認(rèn)同危機(jī)；
"權(quán)力資本集團(tuán)"的揮霍浪費(fèi)、巧取豪奪更容易激發(fā)貧困群體的敵視心理和被剝奪的屈辱感，最終所產(chǎn)生的破壞力量將難以估量。[37] 而且，這批貧民大多居住在工廠和政府機(jī)構(gòu)附近，很容易"就近就便"發(fā)起針對(duì)政府的集體行動(dòng)。[38]

　　4. 城市貧民的人格尊嚴(yán)受到蔑視

　　長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的一個(gè)傳統(tǒng)價(jià)值觀念是"多勞多得、不勞不得"，不勞而獲者往往得不到社會(huì)的尊重；
人們認(rèn)為只有那些"五保戶"和"三無(wú)人員"才有資格"吃救濟(jì)"，而不太接受年富力強(qiáng)者成為救濟(jì)對(duì)象的現(xiàn)象。所以不少民政干部和民眾都顧慮實(shí)施"低保"是豢養(yǎng)懶漢。一項(xiàng)調(diào)查表明，在重慶、天津、蘭州市，城市貧民與鄰居之間互不串門(mén)聊天的比例分別高達(dá)45％、40％和38％。一些受訪者說(shuō)："鄰居間不來(lái)往，借個(gè)錢(qián)也借不著。難��！""有時(shí)我?guī)е�女兒出去，人家遠(yuǎn)遠(yuǎn)地就躲開(kāi)了"。"有一天我們隔壁家的蜂窩煤少了，他們發(fā)現(xiàn)后指桑罵槐地說(shuō)，窮成這樣，還偷我們家的煤，當(dāng)時(shí)氣得我渾身發(fā)抖"。

　　這種人格上的侮辱，導(dǎo)致貧弱者在社交過(guò)程中出現(xiàn)嚴(yán)重的心理障礙。在一個(gè)以"關(guān)系"為核心的華人社會(huì)，沒(méi)有社區(qū)、鄰里的交往，將使他們的許多權(quán)益受損，加上社會(huì)排斥和自我排斥的雙重壓力，貧困者的人格不僅難以得到他人尊重，還容易被摧毀。[39] 有人將貧弱者改變地位的動(dòng)機(jī)不足和社會(huì)對(duì)貧弱者的人格歧視所形成的現(xiàn)象歸結(jié)為"貧困文化"。[40] 還有學(xué)者指出，失業(yè)者領(lǐng)取保障金是一種權(quán)利，將失業(yè)津貼稱為失業(yè)救濟(jì)是對(duì)人格的不尊重。[41]

　　5. 特定弱勢(shì)團(tuán)體的社會(huì)權(quán)利嚴(yán)重不足

　　目前大約有6大群體的權(quán)利"貧困"現(xiàn)象非常突出：

　�。�1）"非正規(guī)就業(yè)"人員，即只有工資但無(wú)資格參加社會(huì)保險(xiǎn)或簽訂正式勞動(dòng)合同的工人。在中國(guó)絕對(duì)的勞動(dòng)力"買(mǎi)方市場(chǎng)"的情況下，許多企業(yè)趁機(jī)迫使大批在職職工下崗，然后再雇傭大量農(nóng)民工或愿意接受沒(méi)有社會(huì)保障的市民。[42] 特別要指出的是，這類"非正規(guī)就業(yè)"人員將日益成為中國(guó)企業(yè)雇員的主要形式。有學(xué)者估計(jì)，在未來(lái)的10至15年中非正規(guī)就業(yè)會(huì)接近城鎮(zhèn)就業(yè)總數(shù)的50％[43]；
如果加上農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，那么非正規(guī)就業(yè)人員將占全部企業(yè)雇員的80％以上。[44] 從社會(huì)安定的角度著想，政府絕對(duì)不應(yīng)該鼓勵(lì)這種非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展，因?yàn)檫@種有工作、無(wú)保障的就業(yè)必將導(dǎo)致另一類城市的貧困，即社會(huì)權(quán)利的貧困，它將嚴(yán)重侵犯在職職工的基本權(quán)利。

　�。�2）"土地工"，這些人過(guò)去是農(nóng)民，當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)占用了他們的土地后，作為交換條件將他們招為企業(yè)職工。本來(lái)，這批"土地工"應(yīng)該有不被"下崗"的"特權(quán)"，但在全國(guó)性下崗潮當(dāng)中，失去了土地的"土地工"也往往難逃失業(yè)下崗的結(jié)局[45]，結(jié)果他們是既失去了土地，又丟了飯碗。這其實(shí)是企業(yè)明目張膽的掠奪和欺詐行為。

（3）長(zhǎng)期流動(dòng)人口。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)為4,040萬(wàn)，其中包括相當(dāng)部份從城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))這批流動(dòng)人口的權(quán)利往往嚴(yán)重受損，因?yàn)樗麄儾荒芟碛信c城市常駐居民同等的工作機(jī)會(huì)與工資報(bào)酬，這種勞務(wù)市場(chǎng)的不公正和人為分割，是政府限制勞動(dòng)力流動(dòng)的結(jié)果。由于社會(huì)權(quán)利的"貧困"和不足，流動(dòng)人口的貧困率比城鎮(zhèn)居民高出50％[46]，這是社會(huì)權(quán)利"貧困"直接影響經(jīng)濟(jì)貧困的典型例子。

　�。�4）中老年人。目前中國(guó)的用人單位普遍存在嚴(yán)重的年齡歧視，導(dǎo)致許多下崗工人接受技術(shù)培訓(xùn)的意愿大大降低，因?yàn)槟挲g大、受益期短，學(xué)了也是"白學(xué)"，尤其是女性退出勞動(dòng)領(lǐng)域的年齡更早，她們接受培訓(xùn)的意愿和動(dòng)力就更低。[47] 這樣惡性循環(huán)就開(kāi)始顯現(xiàn)：貧困產(chǎn)生于年齡歧視；
因年齡歧視貧困者的培訓(xùn)成本得不到回報(bào)，所以他們不愿培訓(xùn)；
而由于不能通過(guò)培訓(xùn)獲得新的技能，就更難找到工作；
沒(méi)有工作，他們就越加貧窮。一位全國(guó)政協(xié)委員對(duì)這樣的貧困者的生活現(xiàn)狀描述道，"有些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)少數(shù)特困職工以揀拾菜葉、賣血為生的現(xiàn)象；
有的無(wú)力支付電費(fèi)，晚上不敢點(diǎn)燈；
北方的高寒地區(qū)有的職工冬天無(wú)錢(qián)買(mǎi)煤取暖；
有的小病不看，大病熬著"。[48]

　�。�5）傷殘市民。目前政府發(fā)放的下崗職工基本生活費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)金和社會(huì)救濟(jì)金，都只按人頭發(fā)放，不因病殘而增加。一位接受調(diào)查者患有嚴(yán)重脈管炎，一側(cè)下肢腐爛，已截肢一次，每年的醫(yī)療費(fèi)用高達(dá)6萬(wàn)元，但全家的月收入只有妻子的1，000元和本人即將到期的失業(yè)保險(xiǎn)金。還有一些人因工傷而導(dǎo)致殘疾，卻不能享有工傷待遇，因?yàn)槠髽I(yè)為了避免獎(jiǎng)金損失，一般將工傷按疾病處理，但保證全額報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)。這些工傷者本來(lái)按照規(guī)定是不能被處置為下崗的，但許多單位往往仍然剝奪他們的工作權(quán)利，他們失業(yè)或下崗后更難找到工作，而且下崗后醫(yī)療費(fèi)用也不能全部報(bào)銷。[49] 據(jù)研究表明，"幾乎四分之一的貧民家庭由帶著少量孩子的父子構(gòu)成，14%是老人，5%是傷殘男人"。[50] 在北京市某工礦區(qū)，就業(yè)最困難的就是年齡在35歲以上、身體患病或殘疾者。[51]

　�。�6）無(wú)錢(qián)上學(xué)的少年兒童。城市貧民的義務(wù)教育平等權(quán)利普遍受到歧視，如今，不僅上中小學(xué)需要繳學(xué)費(fèi)和贊助費(fèi)，甚至幼兒園、托兒所也不再是義務(wù)教育。加上私人補(bǔ)習(xí)成風(fēng)，逼使市民繳納額外的巨額教育費(fèi)用。在這種情況下，許多城市貧民子女的教育權(quán)利遭到剝奪。中國(guó)的戶口制度規(guī)定，小孩的戶口隨母而定，城市貧民的妻子若是農(nóng)村戶口，這樣的家庭會(huì)被稱為"半邊戶"，其子女如要在城鎮(zhèn)上學(xué)就需要繳納大量的"借讀費(fèi)"[52]，這種陋規(guī)使不少"半邊戶"家庭的子女在城市就學(xué)的權(quán)利被無(wú)端地剝奪。另一項(xiàng)調(diào)查顯示，在武漢、天津和重慶市，分別有高達(dá)27％、22％和20％的貧困家庭表示，他們會(huì)因?yàn)榧依锶卞X(qián)而讓孩子退學(xué)。[53]

　　必須指出，這些城市弱勢(shì)團(tuán)體的社會(huì)權(quán)利已經(jīng)出現(xiàn)了制度化的"貧困"，對(duì)他們的歧視和排斥已經(jīng)得到法律、制度和社會(huì)習(xí)俗的認(rèn)可、保護(hù)甚至縱容。例如，許多企業(yè)現(xiàn)在明確規(guī)定，女性必須在45歲退休；
多數(shù)大學(xué)明文禁止一些殘疾學(xué)生入學(xué)；
用人單位甚至堂而皇之地宣稱，本企業(yè)只招錄35歲以下、身體健康的男性求職者。[54] 社會(huì)歧視各國(guó)皆有，但西方文明國(guó)家至少不敢公開(kāi)宣揚(yáng)歧視，"只能悄悄做、不能公開(kāi)說(shuō)"是各西方國(guó)家實(shí)施歧視的一貫"底線"和基本"規(guī)則"。但在中國(guó)，不僅敢做，而且敢說(shuō)，這種制度性歧視不但大行其道，而且毫無(wú)遮蔽地公開(kāi)宣揚(yáng)，這不能不說(shuō)是具有"中國(guó)特色"的社會(huì)歧視。

　　三、美國(guó)治理貧困的路徑　

　　如何設(shè)計(jì)治理中國(guó)城市貧困問(wèn)題的對(duì)策，或許有必要借鑒美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)�？v觀從羅斯福新政以來(lái)的美國(guó)治理貧困政策的演變，有助于思考中國(guó)城市反貧困的思路與方向。

　　美國(guó)自1930年代以來(lái)的治理貧困政策，大致經(jīng)歷了從解決物質(zhì)不足到解決能力不足、權(quán)利不足和動(dòng)機(jī)不足這四大階段。

　　第一階段：自1933年起美國(guó)進(jìn)入治理物質(zhì)貧困階段

　　美國(guó)作為現(xiàn)代福利國(guó)家的起點(diǎn)始于羅斯福政府1935年頒布的"社會(huì)保障法(The Social Security Act"。當(dāng)時(shí)開(kāi)始實(shí)行雙軌救濟(jì)政策：一是社會(huì)保險(xiǎn)，即將雇主和雇工的部份所得稅強(qiáng)行用于資助退休基金、失業(yè)基金、傷殘基金和醫(yī)療福利；
二是公共資助，即由財(cái)政資助那些無(wú)力工作的群體，如未成年人、貧窮老人和殘疾人。[55] 同時(shí)，面對(duì)當(dāng)時(shí)高達(dá)25％以上的失業(yè)率，美國(guó)在1933年成立了"工作進(jìn)步總署(The Works Progress Administration)"，它通過(guò)以工代賑的方法，由聯(lián)邦政府在1933年至1943年期間共出資110億美元，在公共工程領(lǐng)域提供了800萬(wàn)個(gè)工作機(jī)會(huì)。另外，羅斯福新政還在1938年建立了每小時(shí)25美分的最低工資制度，這是對(duì)在職職工的美國(guó)式"低保"制度，由此刺激了美國(guó)工會(huì)的急劇發(fā)展，工會(huì)人數(shù)從1935年的370萬(wàn)猛增到1940年的900萬(wàn)。[56]

　　與美國(guó)傳統(tǒng)的濟(jì)貧法(the poor laws)相比，羅斯福新政的最大貢獻(xiàn)是將反貧困資源由地方向州和聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移，對(duì)城市貧困現(xiàn)象不再采用傳統(tǒng)的自由放任政策；
而且將救濟(jì)對(duì)象從所有窮人轉(zhuǎn)移到貧窮家庭的家長(zhǎng)個(gè)人，以家庭而不是以個(gè)人為單位發(fā)放救濟(jì)，并將救濟(jì)款的來(lái)源由傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)稅變?yōu)楣椭骱凸蛦T的所得稅，最后將傳統(tǒng)的實(shí)物和現(xiàn)金救濟(jì)轉(zhuǎn)為支票支付。[57] 羅斯福新政的扶貧濟(jì)貧成就是無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)，從新政前的1929年到新政后的1940年，美國(guó)的社會(huì)福利支出從占全國(guó)GNP的3.9%（39億美元）猛增到9.2%（88億美元）。[58] 但是羅斯福新政也充滿了不公正和不平等的局限，包括對(duì)婦女的歧視[59]、對(duì)窮人進(jìn)入工作領(lǐng)域的歧視[60]、對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和對(duì)既得利益集團(tuán)的保護(hù)等[61]

　　第二階段：從1961年起美國(guó)進(jìn)入治理能力貧困和不足的階段

　　到了1960年代，由于快速的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，美國(guó)已經(jīng)被"分裂"為"兩個(gè)國(guó)家"，即"富人國(guó)"和"窮人國(guó)"。[62] 在肯尼迪總統(tǒng)執(zhí)政期間(1961-1963)，美國(guó)治理貧困的重點(diǎn)開(kāi)始移向提高貧民的能力，也就是說(shuō)聯(lián)邦政府治理貧困由資助窮人物質(zhì)和金錢(qián)開(kāi)始演變?yōu)樘峁┓��?wù)和技能，即由"輸血"轉(zhuǎn)向"造血"。這一重大轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志是1962年頒布的"公共福利修正案(The Public Welfare Amendments)"，其主要精神涵蓋了四大方面。一是服務(wù)，旨在幫助每個(gè)貧困家庭提高獨(dú)立和自助的能力；
二是預(yù)防，為無(wú)助和無(wú)依者提供預(yù)防可能再度發(fā)生貧困危機(jī)的服務(wù)；
三是激勵(lì)，旨在鼓勵(lì)救濟(jì)和福利的受益者逐漸擺脫政府的資助；
四是培訓(xùn)，提供足夠的培訓(xùn)機(jī)會(huì)和選擇，促使貧困者自立、自強(qiáng)。[63]

　　同時(shí)為了配合貧民能力的培養(yǎng)，美國(guó)的救濟(jì)政策開(kāi)始從集權(quán)走向分權(quán)，發(fā)動(dòng)地方政府、尤其是社區(qū)的力量提供服務(wù)和培訓(xùn)[64]；
而且發(fā)動(dòng)私人基金會(huì)，如福特基金會(huì)就資助著名的"青年動(dòng)員項(xiàng)目(The Mobilization for Youth)"，這一項(xiàng)目旨在鼓勵(lì)當(dāng)?shù)胤菍�業(yè)的年青人成為義務(wù)教員，幫助貧困者解決疑難問(wèn)題，完善貧民對(duì)付貧困的技能和知識(shí)，借此減少費(fèi)用昂貴的專業(yè)社會(huì)工作者的專業(yè)培訓(xùn)。[65] 肯尼迪政府分別在1961年和1962年頒布了"地區(qū)再發(fā)展法(The Area Redevelopment Act)"和"人力發(fā)展和培訓(xùn)法(The Manpower Development and Training Act)"，旨在向貧弱群體提供職業(yè)培訓(xùn)，普及教育，幫助城市貧民在根本上增強(qiáng)抵御貧困的能力。

　　第三階段：始于1964年的"治理權(quán)利貧困"階段

　　1960年代以來(lái)，以馬丁.路德.金為首的美國(guó)黑人興起了卓有成效的民權(quán)運(yùn)動(dòng)，由此極大地推動(dòng)了治理貧困的政策走向深化，促使約翰遜總統(tǒng)開(kāi)始側(cè)重解決社會(huì)權(quán)利"貧困"的問(wèn)題。約翰遜總統(tǒng)在1964年1月8日發(fā)出了著名的口號(hào)："向貧困宣戰(zhàn)(War on Poverty)"！[66] 美國(guó)政府一方面繼續(xù)加大治理貧困的資金投入，從1965年到1969年，聯(lián)邦政府用于社會(huì)福利的資金從占GNP的11％（771億美元）猛增到占GNP的15.2％（1,450億美元）[67]；
同時(shí)推出許多具有歷史里程碑意義的福利和扶貧項(xiàng)目，包括著名的"醫(yī)療福利項(xiàng)目(Medicare和Medicaid)"、"食物券項(xiàng)目(the Food Stamp Act)"，也推出了許多旨在提高貧民能力的培訓(xùn)項(xiàng)目，包括"工作隊(duì)(the Job Corps)"和"刺激工作項(xiàng)目(the Work Incentive Program)"等。但最更重要的是約翰遜總統(tǒng)開(kāi)始關(guān)注權(quán)利"貧困"的問(wèn)題，其中最富有指標(biāo)意義的反權(quán)利"貧困"法案是1964年頒布的"經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法(The Economic Opportunity Act)"，它的宗旨是最大限度地增加窮人參與救濟(jì)和福利項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，尤其是那些嚴(yán)重受到歧視的美國(guó)黑人。[68] 與此相配合，約翰遜總統(tǒng)分別在1964年、1965年和1968年連續(xù)頒布了三大著名的"民權(quán)法(The Civil Rights Act)"，劃時(shí)代地推動(dòng)了公民權(quán)利的平等和普及。

　　所以如果要將"羅斯福新政"與約翰遜的"偉大社會(huì)(the Great Society)"相比較的話，不難發(fā)現(xiàn)"羅斯福新政"是"物化"了眾多的窮人，它把治理貧困當(dāng)作改革整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的一部份來(lái)進(jìn)行，關(guān)注的核心是"物本"而不是"人本"，所以"新政"往往難以顧及對(duì)每個(gè)窮人的人格尊重。而約翰遜開(kāi)始注重貧民的個(gè)體權(quán)利，尤其是黑人的權(quán)利，并富有人情味地將窮人視為不幸的一群，極力推動(dòng)窮人參與和享受美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的夢(mèng)想。[69] 這種"以人為本"的反貧困政策不僅意義深遠(yuǎn)，而且效果顯著。例如，1960年與1973年相比，美國(guó)的貧困人口從4,000萬(wàn)銳減到2,300萬(wàn)。[70]

　　第四階段：1970年代以來(lái)美國(guó)政府開(kāi)始側(cè)重治理動(dòng)力不足

　　由于福利支出日益龐大，美國(guó)社會(huì)逐漸出現(xiàn)了與歐洲社會(huì)相似的"福利病"。有學(xué)者認(rèn)為，黑人貧困問(wèn)題的根源不是金錢(qián)、能力和權(quán)利不足，而是動(dòng)力不足；
在相當(dāng)可觀的免費(fèi)福利面前，窮人失去了尋找工作的動(dòng)力和意愿，加上黑人家庭的解體，直接導(dǎo)致他們的貧困問(wèn)題日益嚴(yán)重。[71] 有人則直接指責(zé)窮人的惰性，認(rèn)為許多身強(qiáng)力壯的年青男性長(zhǎng)期依賴救濟(jì)和福利，拒絕工作，長(zhǎng)此以往這種依賴將導(dǎo)致"西方傳統(tǒng)的終結(jié)"。[72]

與共和黨的一貫政策相一致，尼克松和福特總統(tǒng)日益注重利用投資的強(qiáng)化和所得稅的減少，鼓勵(lì)富人投資產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)，實(shí)現(xiàn)"投資扶貧"和"就業(yè)扶貧"的戰(zhàn)略，而不是消極地用現(xiàn)金扶貧。他們主張減少聯(lián)邦政府在扶貧領(lǐng)域的介入，發(fā)動(dòng)各州和地方政府的力量積極扶貧。[73] 1975年，福特總統(tǒng)發(fā)起了投資45億美元的刺激經(jīng)濟(jì)方案，其中的25億美元專門(mén)幫助各州和地方政府雇傭失業(yè)的工人，而且給在職的低工資工人以所得稅獎(jiǎng)勵(lì)(the earned income tax credit)，實(shí)際上是一種對(duì)在職工人的額外獎(jiǎng)金，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))鼓勵(lì)窮人放棄免費(fèi)救濟(jì)，爭(zhēng)取就業(yè)，自食其力。在1975年，聯(lián)邦政府共發(fā)放12.5億美元的所得稅獎(jiǎng)勵(lì)，到1993年猛增到119.14億美元。但這種治理窮人脫貧動(dòng)力不足的措施，往往門(mén)檻很高，許多單親家庭只能望錢(qián)興嘆。[74]　

　　作為民主黨人的卡特總統(tǒng)，似乎仍然繼續(xù)共和黨人理念，著力解決市民脫貧動(dòng)力不足的問(wèn)題。不過(guò)，他的重點(diǎn)是由創(chuàng)造公共工程領(lǐng)域的工作發(fā)展到創(chuàng)造公共服務(wù)領(lǐng)域的工作，因?yàn)殚L(zhǎng)期不曾就業(yè)的窮人或懶人更樂(lè)意在輕松的服務(wù)業(yè)工作[75]，而不愿從事十分辛苦的公共工程。

　　但真正強(qiáng)有力地解決貧民動(dòng)力不足的措施，大都是在最保守的里根政府時(shí)期(1980-1988年)實(shí)施的。里根首先實(shí)施了美國(guó)歷史上最大幅度的減稅，以刺激投資，增加就業(yè)。短短3年竟然減稅2,800億美元，個(gè)人所得稅率減少了25％。與此同時(shí)，里根又大幅度地減少政府的福利和救濟(jì)開(kāi)支，408,000個(gè)有未成年孩子的家庭失去了得到政府資助的資格，299,000個(gè)家庭的福利待遇遭到削減，而聯(lián)邦和州政府則因此僅1983年一年就節(jié)省了11億美元。[76]

　　里根的"新聯(lián)邦主義(The New Federalism)"推動(dòng)了美國(guó)在治理貧困方面的四大改革。一是迫使和鼓勵(lì)受救濟(jì)的窮人參加工作，即不給福利(welfare)給"工利"(workfare)；
二是盡可能減少或取消現(xiàn)有的福利項(xiàng)目；
三是要求州和地方政府承擔(dān)更多的救濟(jì)窮人的負(fù)擔(dān)；
[77] 四是將一些與救濟(jì)和福利有關(guān)的項(xiàng)目盡可能地私有化，包括就業(yè)培訓(xùn)、福利服務(wù)和就業(yè)投資項(xiàng)目等。[78] 1988年，里根政府通過(guò)了一個(gè)具有歷史意義的法案──"扶持家庭法(The Family Support Act)"，它要求家中有一個(gè)3歲以上小孩的年青父母必須實(shí)行強(qiáng)制職業(yè)培訓(xùn)和基本教育，不然其小孩就無(wú)法領(lǐng)到政府救濟(jì)。但事實(shí)上很少有人參與這一培訓(xùn)和工作項(xiàng)目，因?yàn)槟昵嗟膯紊砟赣H必須在家照顧小孩，而且往往缺乏交通工具、身體不佳、陷入家庭危機(jī)或者有早年求學(xué)期間對(duì)教育的負(fù)面恐懼等。[79] 其實(shí)，里根政府的本意不是終止貧困，而是終止依賴。[80]

　　隨后的布什和克林頓總統(tǒng)大都繼承了里根終止窮人過(guò)度依賴、刺激窮人致富動(dòng)機(jī)的政策。盡管布什與克林頓分屬不同黨派，但兩者都主張清理"福利垃圾(welfare mess)"，尤其是克林頓更樂(lè)于強(qiáng)化政府的行政監(jiān)督功能和機(jī)制，迫使一批享受福利的窮人進(jìn)入工作市場(chǎng)。他們認(rèn)為：貧困只是一個(gè)不好的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不難解決；
但依賴則是一個(gè)不良的文化行為，必須從嚴(yán)、從快、從重解決，必須通過(guò)行政強(qiáng)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的雙重努力，提升貧民的個(gè)人責(zé)任心。[81] 很顯然，動(dòng)機(jī)不足的實(shí)質(zhì)是行為不良、責(zé)任感不強(qiáng)，所以主導(dǎo)目前美國(guó)政府治理貧困的政策思路是導(dǎo)引貧民的行為、增強(qiáng)貧民的責(zé)任，最終改造福利文化，重振美國(guó)自由競(jìng)爭(zhēng)、適者生存的主流價(jià)值和傳統(tǒng)精神。

　　令人震驚和深思的是，歷史的循環(huán)開(kāi)始在1990年代的美國(guó)顯現(xiàn)。由于里根政府以來(lái)的各屆行政當(dāng)局的反貧困政策過(guò)度保守，導(dǎo)致治理窮人動(dòng)機(jī)不足的政策超過(guò)了社會(huì)價(jià)值和貧困文化所能承受的極限，最終再度制造了大批的貧困人口，貧困現(xiàn)象再度泛濫。[82] 從1969年到1979年期間，美國(guó)的貧困率一直控制在10％以下；
到里根時(shí)代的1984年再度突破10％，達(dá)到11.6%，此后就一直高于10％[83]；
2001年美國(guó)的貧困率為11.7％，貧困人口高達(dá)3,290萬(wàn)[84]。在里根政府鼎盛時(shí)期的1983年，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮與貧困人口出現(xiàn)了正相關(guān)關(guān)系，兩者皆達(dá)到了自1965年以來(lái)的歷史新高，導(dǎo)致1983年的貧困人口高達(dá)3,500萬(wàn)[85]；
各族裔的貧困率在后里根時(shí)代全部上揚(yáng)，在1989年到1990年期間，白人貧困率從8.3%增加到8.8%（2001年更高達(dá)9.9%）[86]；
黑人貧困率從30.7%增加到31.9%，而西語(yǔ)裔的貧困率則從26.2%增加到28.1% [87]。在1988年到1991年期間，18歲以下的貧困人口新增190萬(wàn)之多[88]；
到2001年，兒童貧困率則高達(dá)16.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于總?cè)丝谪毨�率�?1.7%。[89]

　　這樣，美國(guó)社會(huì)再度出現(xiàn)要求政府以治理物質(zhì)貧困為主的需求，"羅斯福新政"時(shí)期的物質(zhì)救濟(jì)再度成為社會(huì)的優(yōu)先考慮。這種歷史的循環(huán)除了留給眾多治理貧困的先行者以挫折感之外，也對(duì)美國(guó)的反貧困問(wèn)題提出了新的要求。

　　四、中國(guó)治理城市貧困的思路　

　　根據(jù)社會(huì)權(quán)利"貧困"的理論框架，分析社會(huì)權(quán)利"貧困"的"中國(guó)現(xiàn)象"以及美國(guó)治理貧困的歷史路徑，可以為思考目前中國(guó)的城市貧困對(duì)策和走向提供基本思路。

　　1. 處理好物質(zhì)、能力、權(quán)利和動(dòng)力四者之間的關(guān)系

　　美國(guó)在治理貧困過(guò)程中所經(jīng)歷的四大歷史階段有一定的歷史邏輯性、內(nèi)在合理性和應(yīng)用普遍性。盡管各國(guó)的國(guó)情不同，但貧困的發(fā)生和發(fā)展具有相當(dāng)?shù)膬?nèi)在規(guī)律。比如說(shuō)，當(dāng)赤地千里、餓殍遍野之時(shí)，政府的第一優(yōu)先當(dāng)然是物質(zhì)救濟(jì)；
但當(dāng)大多數(shù)窮人的基本溫飽能夠維持之后，政府的扶貧重點(diǎn)就應(yīng)該是幫助窮人提高自救能力；
但有能力不等于有機(jī)會(huì)，于是政府就應(yīng)建立公平、公正的制度，維護(hù)和保障窮人的社會(huì)權(quán)利；
但一旦過(guò)度福利成為主流，窮人依賴福利和救濟(jì)成為一種固定的生活方式和文化基因時(shí)，政府又應(yīng)面對(duì)窮人改變現(xiàn)狀的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力不足的積弊，促使窮人走向工作市場(chǎng)，矯正不良的懶惰行為。由此可見(jiàn)，四大階段的演變與當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治文化環(huán)境密切相關(guān)。

　　盡管扶貧的各階段難以跨越，但各階段的時(shí)間長(zhǎng)度是可以縮短的。研究和考察西方國(guó)家貧困問(wèn)題的一大目的就是幫助中國(guó)吸取教訓(xùn)，少走彎路。中國(guó)政府需要綜合考慮和超前思考上述"四大不足"，在考慮以"低保"為核心的物質(zhì)救濟(jì)的同時(shí)，通盤(pán)設(shè)計(jì)未來(lái)的扶貧措施，努力兼顧能力、權(quán)利和動(dòng)力等問(wèn)題，防止出現(xiàn)"頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳"的扶貧政策，避免貧困人口越來(lái)越多的結(jié)果，也要防止美國(guó)那種扶貧政策回歸歷史原點(diǎn)的教訓(xùn)。

　　對(duì)于貧困現(xiàn)狀的不同解釋和認(rèn)識(shí)顯然直接影響到治理貧困的對(duì)策。如果認(rèn)定中國(guó)目前的城市貧困現(xiàn)象主要是經(jīng)濟(jì)貧困問(wèn)題，那么反貧困的主要手段應(yīng)是以"輸血"為宗旨的物質(zhì)救濟(jì)；
如果認(rèn)定貧困問(wèn)題產(chǎn)生于窮人的能力不足，那么政府就應(yīng)致力于以"造血"為目標(biāo)的技術(shù)培訓(xùn)和知識(shí)灌輸；
如果認(rèn)定貧困的深層原因是社會(huì)權(quán)利的"貧困"和不足，那么政府就不得不側(cè)重以"保血"為核心的制度建設(shè)和結(jié)構(gòu)重組，以保證輸進(jìn)去的"血"和造出來(lái)的"血"是"健康有力"和長(zhǎng)期有效的；
一旦"福利病"成為社會(huì)的癌癥時(shí)，那么政府的扶貧政策就只能以加快"血液循環(huán)"為目的，促使身體中的"血"不致病變。

　　盡管受到現(xiàn)實(shí)條件制約，目前中國(guó)的反貧困仍應(yīng)將重點(diǎn)集中在解決物質(zhì)貧困和能力不足方面。但就象環(huán)保一樣，發(fā)展中國(guó)家不能以自身的經(jīng)濟(jì)水平低下而拒絕保護(hù)環(huán)境。治理貧困與發(fā)展經(jīng)濟(jì)都需要有前瞻性的國(guó)際眼光，將扶貧的重點(diǎn)逐漸從生活保障和就業(yè)保障，轉(zhuǎn)向權(quán)利保障。畢竟，治理權(quán)利"貧困"比治理物質(zhì)貧困的經(jīng)濟(jì)代價(jià)要小得多，而其社會(huì)效益卻是長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本性的。

　　2. 應(yīng)對(duì)"貧求富"、"富求安"的不同需求，努力尋求貧富雙嬴的結(jié)果

　　各國(guó)在具體實(shí)施反貧困的步驟時(shí)往往出現(xiàn)兩難，因?yàn)樯鐣?huì)政策理論中存在一個(gè)著名的悖論：一方面，為了減少社會(huì)矛盾，防止窮人造反，必須對(duì)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源進(jìn)行再分配；
另一方面，所有形式的再分配，不論規(guī)模大小，都必然引起沖突或摩擦。[90] 也就是說(shuō)，如果說(shuō)維護(hù)貧富分化的現(xiàn)狀是等"死"的話，那么實(shí)施二次分配則有可能是找"死"。但為了減少貧困，當(dāng)局將不得不實(shí)施資源的再分配，因?yàn)檫@是避免流血沖突的根本之道。既然再分配是為了幫助弱勢(shì)團(tuán)體，那么反貧困的政策也只能、而且必須有利于窮人，由此也必然對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)等級(jí)格局產(chǎn)生挑戰(zhàn)，既得利益集團(tuán)的利益也將受到一些損害。[91]

　　關(guān)于雙嬴的經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)能否在財(cái)富的分配和再分配過(guò)程中成為可能？貧富兩極能否在社會(huì)公正的平臺(tái)上找到共同的利益？這是個(gè)極大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，一般而言，富人決不會(huì)輕易或自動(dòng)讓窮人分享自己的財(cái)富，一旦面對(duì)風(fēng)起云涌的工人罷工、農(nóng)動(dòng)和黑人暴動(dòng)，富人才在"敬酒不吃罰酒"之無(wú)奈下被迫同意政府征收累進(jìn)所得稅和70％的高額遺產(chǎn)稅。[92] 中國(guó)的富人應(yīng)當(dāng)吸取類似的歷史教訓(xùn)，能夠在窮人的暴力反抗到來(lái)之前即與政府合作，主動(dòng)"放血"，爭(zhēng)取吃"敬酒"，而不要吃"罰酒"。在二次分配中，按照關(guān)懷和分享的原則，通過(guò)資源的分享?yè)Q來(lái)社會(huì)的穩(wěn)定和投資環(huán)境的完善。在這方面，貧富之間需要在窮人求富和富人求安的交接點(diǎn)上找到結(jié)合，尤其是富人們需要了解各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不能逼窮人太甚，不能過(guò)度聚斂財(cái)富；
他們應(yīng)當(dāng)明白，富人與窮人其實(shí)是在同一條船上，人溺己溺，尤其需要意識(shí)到富人投資扶貧的最大收益就是降低社會(huì)犯罪率，消減社會(huì)動(dòng)蕩，為投資興業(yè)提供最根本和最基本的前提。

　　其實(shí)，經(jīng)濟(jì)貧困本身并不可怕，可怕的是窮人追求脫貧的過(guò)程和機(jī)會(huì)總是不平等。"沒(méi)有收入通常是因?yàn)闆](méi)有資產(chǎn)或沒(méi)有進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的渠道"。[93] 社會(huì)和政府需要對(duì)貧民的脫貧機(jī)制提供一個(gè)"加速器"，尤其是需要產(chǎn)生一個(gè)貧者變富、富者變窮的社會(huì)機(jī)制，而不是富者越富、貧者越貧的悲劇效應(yīng)。如果政黨政治的常態(tài)是不同政黨都有輪流執(zhí)政的機(jī)會(huì)的話，那么社會(huì)經(jīng)濟(jì)的常態(tài)也應(yīng)該是貧富都有可能起起落落，這應(yīng)該是民主政治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共通之處。很顯然，促使貧者致富，有助于對(duì)貧民階層產(chǎn)生一個(gè)示范效應(yīng)，鼓勵(lì)他們的奮斗精神；
而出現(xiàn)富者也可能破產(chǎn)、變窮的社會(huì)環(huán)境，則有助于強(qiáng)化富者的危機(jī)意識(shí)，而且也能給眾多窮人一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的符號(hào)啟示。

　　3. 突出濟(jì)貧事業(yè)的"人本"原則

　　為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須減少貧困；
但減少貧困卻不僅僅是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)富增長(zhǎng)。扶貧不能作為盈利性投資來(lái)經(jīng)營(yíng)，也不能過(guò)度強(qiáng)調(diào)所謂的"開(kāi)發(fā)性扶貧"。尤其是，衡量扶貧事業(yè)的成功與否，不能僅僅以物質(zhì)投入的數(shù)量和金錢(qián)注入的金額作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。扶貧的出發(fā)點(diǎn)是人，聚焦點(diǎn)是人，回歸點(diǎn)還應(yīng)該是人。而且只有當(dāng)人成為主體時(shí)，人的貧困才會(huì)受到抑制，社會(huì)才能發(fā)展。[94]

　　必須看到，市場(chǎng)機(jī)制不可能自動(dòng)消除貧困，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制是非人性的，并不進(jìn)入公共福利領(lǐng)域。所以在治理貧困的過(guò)程中不僅需要物質(zhì)上的扶貧，更重要的是要有人本關(guān)懷和感情投資。任何政府都必須以人民的社會(huì)權(quán)利和基本福祉為最高原則，按照1976年通過(guò)、中國(guó)已經(jīng)正式簽字加入的聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利公約》的規(guī)定，國(guó)家有義務(wù)采取措施，最大限度地提供可資利用的資源，使公民的權(quán)利得以加速實(shí)現(xiàn)。一旦確立以人為本的原則，民眾不僅不必懼怕政府，而且應(yīng)該理直氣壯地要求他們的"公仆"履行其本身義務(wù)。"權(quán)利使得最為邊緣化、最沒(méi)有勢(shì)力的人或群體也能借助國(guó)家的或國(guó)際的法律框架向政府提出權(quán)利要求"。[95]

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　　缺乏關(guān)懷和關(guān)愛(ài)的扶貧投入，其社會(huì)效益和人文效益只能是事倍功半，因?yàn)槌錆M怨氣和怒氣的貧民哪怕得到再多的救濟(jì)和福利，仍然會(huì)對(duì)政府和社會(huì)心懷不滿，那樣的扶貧其實(shí)無(wú)助于緩和社會(huì)動(dòng)蕩；
相反，如果政府的物質(zhì)投入有限，但扶貧的過(guò)程處處充滿人道和人性的關(guān)懷，其效果則必然是事半功倍。這就是感情投資重于物質(zhì)投資的文化功能，尤其是在充滿人文傳統(tǒng)和禮儀的東方社會(huì)，更需要強(qiáng)調(diào)這種文化價(jià)值。所以，鼓勵(lì)社會(huì)和民間共同扶貧，大力鼓勵(lì)私人基金會(huì)的成立，發(fā)展社會(huì)的慈善事業(yè)，并容許金融機(jī)構(gòu)共同參與對(duì)貧民的小額貸款計(jì)劃，是扶貧人本化、人文化的題中之意。

　　與"人本"原則相聯(lián)系，作為貧民賴以生存的載體──家庭，更應(yīng)該發(fā)揮必要的救濟(jì)和關(guān)懷功能。美國(guó)黑人貧困的一大因素是黑人家庭的解體，家庭解體的直接后果就是制造了一大批無(wú)家可歸或有家不歸的流浪漢。值得注意的是，在美國(guó)龐大的流浪漢隊(duì)伍中，很難發(fā)現(xiàn)亞裔流浪漢，這并不是因?yàn)閬喴嶂袥](méi)有窮人(亞裔的貧困率在2001年底時(shí)為10.2%，比白人的9.9%略高)[96]，而是凝聚在亞裔血液中的東方文化基因和傳統(tǒng)家庭觀念發(fā)生了作用。[97] 同樣，亞裔中也有人酗酒，但亞裔酗酒從來(lái)沒(méi)有象美國(guó)人或俄國(guó)人那樣成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，因?yàn)榧彝グl(fā)揮了巨大的內(nèi)化、柔化和淡化危機(jī)和災(zāi)難的獨(dú)特功能, 促使貧窮和酗酒等現(xiàn)象局限在家庭內(nèi)。所以，政府有責(zé)任將扶貧工程與現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)和觀念的重建相結(jié)合，發(fā)揮千百年來(lái)儒家文化的優(yōu)勢(shì)，資助和鼓勵(lì)家庭成為扶貧、安貧的重要組成部份。

　　另一個(gè)與"人本"宗旨相關(guān)的是市民對(duì)決策的參與，要促使所有利害相關(guān)的人們都有機(jī)會(huì)參與扶貧事宜。

中國(guó)一些地區(qū)的村民選舉在責(zé)權(quán)結(jié)合方面的實(shí)踐有所啟示。村民自治的實(shí)質(zhì)其實(shí)是政府以有限的政治自治權(quán)換取經(jīng)濟(jì)責(zé)任權(quán)。實(shí)行村民自治以前，政府要求村民履行的經(jīng)濟(jì)義務(wù)往往很難落實(shí)，而且村民的抱怨和不滿只能由政府自身去承擔(dān)和消化；
但實(shí)行村民自治以后，政府釋放了政治自治權(quán)和民主參與權(quán)，作為交換，自治的村民委員會(huì)必須如期、如約履行必要的經(jīng)濟(jì)義務(wù)和消化村民的不滿。這是一個(gè)"用權(quán)利換穩(wěn)定"的典型。[98] 同樣，如果對(duì)城市社區(qū)和街道實(shí)行類似于村民委員會(huì)的民主"海選"，那么就一方面能實(shí)現(xiàn)城市貧民的政治參與和社會(huì)權(quán)利，另一方面又能使他們的不滿和不平在民主化的社區(qū)這一平臺(tái)得以稀釋，并為社會(huì)的整體穩(wěn)定增加一個(gè)重要的"減壓器"和"消氣管道"。

　　4. 正確處理公平的機(jī)會(huì)和"不公平"的關(guān)懷與分享之間的兩難，制定具有中國(guó)特色的"反歧視行動(dòng)(The Affirmative Action)[99]

　　美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪在1961年最早將"Affirmative Action"成為總統(tǒng)的行政命令[100]；
在1964年，約翰遜總統(tǒng)首次促使"Affirmative Action"構(gòu)成《民權(quán)法》的一部份，成為聯(lián)邦法律[101]。這一著名的"反歧視行動(dòng)"旨在通過(guò)聯(lián)邦法律的強(qiáng)制，促使和鼓勵(lì)聯(lián)邦政府部門(mén)、受到聯(lián)邦政府資助的教育機(jī)構(gòu)、以及與聯(lián)邦政府有商業(yè)合同的企業(yè)，必須滿足一定的招收、雇傭和提升婦女和少數(shù)民族的比例，而且規(guī)定時(shí)限，限期滿足政府的規(guī)定；
不然的話，違規(guī)的大學(xué)或企業(yè)隨時(shí)將失去政府的資助或合同。聯(lián)邦政府還設(shè)立了"平等工作機(jī)會(huì)委員會(huì)(The Equal Employment Opportunity Commission)"和"聯(lián)邦合同政策辦公室(The Office of Federal Contract Compliance)"，作為"反歧視行動(dòng)"的執(zhí)行單位。這一劃時(shí)代的"反歧視行動(dòng)"極大地推動(dòng)了美國(guó)社會(huì)男女平等和種族平等的進(jìn)步，尤其是作為弱勢(shì)和貧困主體的美國(guó)黑人、西語(yǔ)裔、亞裔和婦女，由于參加工作、入學(xué)、晉升的機(jī)會(huì)大大改善，加速了他們脫貧的進(jìn)程。[102]

　　"反歧視行動(dòng)"的基本理念不僅是建立一個(gè)人人平等的社會(huì)，更重要的是建立關(guān)懷和分享的機(jī)制。[103] 為了矯枉過(guò)正，政府在實(shí)踐過(guò)程中必須而且只能對(duì)那些長(zhǎng)年處于弱勢(shì)的團(tuán)體給予更多的關(guān)懷；
否則，他們永遠(yuǎn)無(wú)法趕上那批居于優(yōu)勢(shì)地位的既得利益集團(tuán)。所以許多美國(guó)大學(xué)對(duì)少數(shù)族裔的學(xué)生降低錄取標(biāo)準(zhǔn)，旨在滿足聯(lián)邦政府的要求。

　　目前中國(guó)有必要、也有可能設(shè)計(jì)并建立具有中國(guó)特色的反歧視法規(guī)。中國(guó)政府對(duì)少數(shù)民族的優(yōu)惠政策由來(lái)已久而且卓有成效，但目前最嚴(yán)重的歧視發(fā)生在貧民、農(nóng)民、婦女、老人和殘疾人等5大弱勢(shì)團(tuán)體。為了加快中國(guó)治理貧困的進(jìn)程，中國(guó)急需借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，推出《反歧視法》，落實(shí)公民和貧民的社會(huì)權(quán)利，在法律、資源、組織和輿論等四方面保障民眾的合法權(quán)益。尤其是應(yīng)該趁中國(guó)政府的威權(quán)還相對(duì)強(qiáng)大之時(shí)，通過(guò)政府的行政力量，給所有需要政府資助和合同的學(xué)校和企業(yè)，增加一個(gè)不得歧視貧民、農(nóng)民、婦女、老人、殘疾人和少數(shù)民族的附加條件，并要求所有招聘和招生廣告上，都得申明不得因?yàn)樾詣e、地位、身體、種族、年齡、地域不同而有所歧視。

　　政府的行政干預(yù)存在惡性與良性之分，為了維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)公民權(quán)利、消除各種歧視的行政干預(yù)，不僅是政府的天然義務(wù)和責(zé)任，更是大得民心和國(guó)際認(rèn)同的良性干預(yù)。設(shè)計(jì)與頒行反歧視法規(guī)是一個(gè)強(qiáng)化政府合法性、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的切入點(diǎn)，它不是對(duì)現(xiàn)有利益格局的根本性調(diào)整，也不對(duì)既得利益集團(tuán)構(gòu)成致命威脅；
而且反歧視在人類社會(huì)和國(guó)際主流社會(huì)享有天然的政治正確性。反歧視法規(guī)并不違背自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，因?yàn)檎�府作為一個(gè)對(duì)企業(yè)或事業(yè)機(jī)構(gòu)的"出資"單位，完全有權(quán)利對(duì)受益人提出滿足社會(huì)和公眾利益的條件，這是供需雙方之間一種基本的交易模式和規(guī)范。而且反歧視法規(guī)的經(jīng)濟(jì)成本低，社會(huì)收益大，它可以成為推動(dòng)中國(guó)政治改革的一個(gè)"拳頭產(chǎn)品"，既有助于張揚(yáng)社會(huì)公正、落實(shí)社會(huì)權(quán)利、完善政府形像，又抑制了權(quán)力資本、社會(huì)不公，為未來(lái)利益格局的合理而又人性化地重組提供了歷史性的起點(diǎn)和發(fā)展的平臺(tái)。

　　【注釋】

　　[1] 有關(guān)中國(guó)城市貧困人口的數(shù)字統(tǒng)計(jì)，參見(jiàn)"城市貧困與相關(guān)社會(huì)政策：回顧與前瞻研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要"，唐鈞主編，《社會(huì)政策：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐》（北京：華夏出版社，2001年版）；
唐鈞，"2001──2002：中國(guó)貧困與反貧困形式分析"，見(jiàn)《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年7月25日(頁(yè)1－2)；
張建華主編，《解決：中國(guó)再度面臨的緊要問(wèn)題》（北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2000年），頁(yè)250－253；
王紹光、胡鞍鋼、丁元竹，"經(jīng)濟(jì)繁榮背后的社會(huì)不穩(wěn)定"，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第3期，頁(yè)30。

　　[2] 王有捐，"對(duì)目前我國(guó)城市貧困狀況的判斷分析"，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)》，2002年2月25日，頁(yè)4－5（http://www.stats/gov.cn/was40/search）；
張建華，前引書(shū)，頁(yè)253－254；
王時(shí)濤，"我國(guó)城市貧困問(wèn)題研究"，《學(xué)術(shù)界》，1998年第2期；
呂紅平，"對(duì)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市貧困的初步探析"，《中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)》，2002年6月13日，頁(yè)4－5。

　　[3] 關(guān)信平，"經(jīng)濟(jì)──社會(huì)轉(zhuǎn)型、全球化與中國(guó)城市貧困問(wèn)題"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁(yè)3。

　　[4] 孫炳耀，"制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社會(huì)排斥和邊緣化──以中國(guó)大陸的下崗職工為例"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁(yè)1；
唐鈞、王嬰，"城市"低保"政策過(guò)程中的社會(huì)排斥"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁(yè)1－3；
唐鈞，"社會(huì)排斥與城市貧困群體的生存狀態(tài)"，《大軍論壇網(wǎng)》，2002年7月15日，頁(yè)1－2（http://www.dajun.com.cn/shehuipaichi.html）。

　　[5] 具體的演進(jìn)例子和表現(xiàn)方式典型地反映在美國(guó)自1930年代以來(lái)的城市貧困問(wèn)題和政府的反貧困政策，參見(jiàn)本文第三節(jié)。

　　[6] 唐鈞，"社會(huì)政策的基本目標(biāo)：從克服貧困到消除社會(huì)排斥"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年6月17日，頁(yè)6；
唐鈞、王嬰，前引文，頁(yè)2。

　　[7] 克萊爾，"消除貧困與社會(huì)整合：英國(guó)的立場(chǎng)"，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版），2000年11月第4期，頁(yè)54。

　　[8] Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom: A Survey of Household Resources and Standards of Living (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1979), p.31.

　　[9] 有關(guān)社會(huì)排斥的理論，參見(jiàn)Bill Jordan, A Theory of Poverty and Social Exclusion (Cambridg: Polity Press, 1996), pp.1-39; Carey Oppenheim, ed., An Inclusive Society: Strategies for Tackling Poverty (London: Institute for Public Policy Research, 1998); Peter Townsend, The International Analysis of Poverty (Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf, 1993), pp.27-39; Carey Oppenheim, Poverty: The Facts, 3rd ed. (London: Child Poverty Action Group, 1996); Kaushika Amin, Poverty in Black and White: Deprivation and Ethnic Minorities (London: Child Poverty Action Group, 1992); J. Micklewright, "Social Exclusion and Children: A European View for a US Debate," CASE Paper, No.51, London: London School of Economics; H. Silver, "Social Exclusion and Social Solidarity: Three Paradigms," IILS Discussion Papers, No.69, Geneva: ILO.

　　[10] Amartya K. Sen, "Capability and Well-Being," in The Quality of Life, eds. Martha Nussbaum and Amartya Sen (Oxford: Clarendon Press, 1993), pp. 30-50.

　　[11] Amartya K. Sen, Inequality Reexamined (Cambridge: Harvard University Press, 1992), p.7.

[12] Amartya K. Sen, The Standard of Living (Cambridge: Cambridge University Press,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))1987), p.36.

　　[13] Amartya K. Sen, Inequality Reexamined, p.11.

　　[14] 李秉勤、John G. Pinel，"能力、貧困、社會(huì)排斥及福利"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年6月17日，頁(yè)6。

　　[15] Thomas Humphrey Marshall, Social Policy (London: Hutchingson & Co. LTD, 1965); Thomas Humphrey Marshall, Social Policy in the Twentieth Century (London: Hutchinson & Co. LTD, 1985).

　　[16] Anthony Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy (Cambridge: Polity Press, 1998).

　　[17] Richard Hugman, Social Welfare and Social Value: The Role of the Caring Professions (Basingstoke, Hampshire : Macmillan, 1998).

　　[18] 克萊爾，前引文，頁(yè)53。

　　[19] 克萊爾，前引文，頁(yè)52

　　[20] 陳娟，"全國(guó)1930萬(wàn)城市貧困居民享受低保"，《人民日?qǐng)?bào)》，2002年7月20日，第1版。

　　[21] 唐鈞，"社會(huì)政策的基本目標(biāo)：從克服貧困到消除社會(huì)排斥"，頁(yè)3；
石秀印，"下崗失業(yè)勞動(dòng)者的生活狀況和社會(huì)救助需求"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁(yè)1。

　　[22] 唐鈞、王嬰，前引文，頁(yè)4－5。有關(guān)"通知"的內(nèi)容，參見(jiàn)"國(guó)務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知"，載《社會(huì)保障制度改革指南》（北京：改革出版社1999年版）。

　　[23] 關(guān)信平，"構(gòu)建城市反貧困社會(huì)保障制度"，《光明日?qǐng)?bào)》，1999年1月1日。

　　[24] 孫炳耀，前引文，頁(yè)7。

　　[25] 孫炳耀，前引文，頁(yè)7－9。

　　[26] 唐鈞、王嬰，前引文，頁(yè)7－9。

　　[27] 王有捐，前引文，頁(yè)5。

　　[28] 春曉，"中國(guó)城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題基本狀況分析"，《故鄉(xiāng)》網(wǎng)站，2002年3月9日，（http://www.guxiang.com/xueshu/others/shijiao/200203/.htm）。

　　[29] 石秀印，前引文，頁(yè)2、頁(yè)4、頁(yè)28。

　　[30] 唐鈞，前引文，頁(yè)7。

　　[31] 石秀印，前引文，頁(yè)21。

　　[32] 石秀印，前引文，頁(yè)30－32、頁(yè)22。

　　[33] 有關(guān)權(quán)力資本集團(tuán)和權(quán)力資本經(jīng)濟(jì)的定義和特徵，參見(jiàn)Zhaohui Hong, "The Role of Power-Capital Economy in Chinese Reform," American Journal of China Review (Fall 2002).

　　[34] 石秀印，前引文，頁(yè)6－8。

　　[35] Jordan, A Theory of Poverty and Social Exclusion, p.5.

　　[36] 王時(shí)濤，前引文，頁(yè)1。

　　[37] 參見(jiàn)《文明的足跡網(wǎng)》，2002年5月20日。

　　[38] 康曉光，"未來(lái)3－5年中國(guó)大陸政治穩(wěn)定性分析"，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第2期，頁(yè)11。

　　[39] 唐鈞，"社會(huì)排斥與城市貧困群體的生存狀態(tài)，"，頁(yè)28、30－31。

　　[40] 關(guān)信平，"當(dāng)代歐洲貧困問(wèn)題及歐盟的反貧困政策研究"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁(yè)5－6。

　　[41] 王時(shí)濤，前引文，頁(yè)1。

　　[42] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心赴義烏調(diào)研組，"城市貧困的深層原因：就業(yè)與保障的二律背反"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年6月17日。

　　[43] 胡鞍鋼，"就業(yè)模式應(yīng)走非正規(guī)化之路"，《中國(guó)新聞網(wǎng)》，2001年9月8日。

　　[44] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)提要：2001》（北京：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2001年），頁(yè)56。

　　[45] 石秀印，前引文，頁(yè)16 。

　　[46] 亞洲銀行專家組，"中國(guó)城市貧困問(wèn)題研究"，《社會(huì)政策網(wǎng)》，2002年6月17日。

　　[47] 石秀印，前引文，頁(yè)9。

　　[48] 孫傳煒，"政協(xié)委員王大明：中國(guó)城市貧困人口介于兩千至三千萬(wàn)"，《聯(lián)合早報(bào)》，2002年3月10日。

　　[49] 石秀印，前引文，頁(yè)15、頁(yè)16。

　　[50] 張欣，"城市貧困與政府政策"，《青年思想家》網(wǎng)站，2002年第五期。

　　[51] 石秀印，前引文，頁(yè)4。

　　[52] 石秀印，前引文，頁(yè)16。

　　[53] 唐鈞，"社會(huì)排斥與城市貧困群體的生存狀態(tài)"，頁(yè)21。

　　[54] 石秀印，前引文，頁(yè)4。

　　[55] Charles V. Hamilton and Dona C. Hamilton, "The Dual Agenda: Social Policies of Civil Rights Organizations, New Deal to the Present" (Paper delivered at the 1991 Annual Meeting of the American Political Science Association, Washington, DC, August 29-September 1, 1991), p.6.

　　[56] Donald S. Howard, WPA and the Federal Relief Policy (New York: Da Capo Press, 1973).

　　[57] Edward D. Berkowitz, America"s Welfare State: From Roosevelt to Reagan (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1991), p.5.

　　[58] Neil Gilbert, Capitalism and the Welfare State (New Haven, CT: Yale University Press, 1983).

　　[59] Mimi Abramovitz, Regulating the Lives of Women: Social Welfare Policy from Colonial Times to the Present (Boston: South End Press, 1989).

　　[60] Dorothy B. James, Poverty, Politics and Change (New York: Prentice-Hall, 1972).

　　[61] Michael B. Katz, In the Shadow of the Poorhouse: A Social History of Welfare in America (New York: Basic Books, 1986).

　　[62] Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States (New York: Penguin Books, 1968), p.167.

　　[63] E. W. Kelley, Policy and Politics in the United States: The Limits of Localism (Philadelphia: Temple University Press, 1987), p.240.

　　[64] Lillian B. Rubin, "Maximum Feasible Participation: The Origins, Implications, and Present Status," The Annals 385 (September 1969), p.20.

　　[65] Rubin, "Maximum Feasible Participation," p.20.

　　[66] 不過(guò)，首次將反貧困事業(yè)提升到戰(zhàn)爭(zhēng)高度者，不是約翰遜，而是英國(guó)的國(guó)會(huì)議員David Lloyd George，他早在1909年就提出"反貧困戰(zhàn)爭(zhēng)（Warfare against Poverty）"，但影響顯然不如約翰遜大。參見(jiàn)Robert J. Lampman, Ends and Means of Reducing Income Poverty (Chicago: Markham, 1971), p.7.

　　[67] Gilbert, Capitalism and the Welfare State, p.142.

　　[68] Sar A. Levitan, The Great Society"s Poor Law: A New Approach to Poverty (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1969).

　　[69] James A. Morone, The Democratic Wish: Popular Participation and Limits of American Government (New York: Basic Books, 1990); Thomas Gladwin, Poverty USA (Boston: Little Brown and Co., 1967).

　　[70] Joel A. Devine and James D. Wright, The Greatest of Evils: Urban Poverty and the American Underclass (New York: Aldine Dr Gruyter, 1993), pp.27-28.　

[71] Daniel Patrick Moynihan, The Negro Family: The Case for National Action (Washinton, DC: U.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))S. Department of Labor, 1965).

　　[72] Lawrence M. Mead, "Social Programs and Social Obligations," The Public Interest 69, no.3 (Fall 1982): 17-32.

　　[73] David Greenstone and Paul Peterson, Race and Authority in Urban America (New York: Russell Sage, 1974).

　　[74] Harrell R. Rodgers, Jr., Poor Women, Poor Family: The Economic Plight of America"s Female-Headed Households (Armonk, NY: M. E. Sharpe, 1990); Ellen Teninty, "Tax Credits Divide and Conquer," Equal Means 1, no.4 (Winter 1993).

　　[75] James Jennings, Understanding the Nature of Poverty in Urban America (Westport, CT: Praeger, 1994), pp.40-41.

　　[76] David Stoesz, "Poor Policy: The Legacy of the Kerner Commission for Social Welfare," North Carolina Law Review 71, no.5 (June 1993): 1680.

　　[77] Rodgers, Poor Women, Poor Family, p.120.

　　[78] James Jennings, Understanding the Nature of Poverty in Urban America (Westport, CT: Praeger, 1994), p.36.

　　[79] Thomas Corbett, "Child Poverty and Welfare Reform: Progress or Paralyses?" Focus 15, no.1 (Spring 1993). Institute on Research and Poverty, University of Wisconsin, Madison.

　　[80] Laurie Udesky, "Welfare Reform and Its Victims," The Nations, September 24, 1990.

　　[81] Michael Abramowitz, "Doledrums," The New Republic 206 (March 30, 1992): 16-18.

　　[82] K. Sue Jewell, Survival of the Black Family: The Institutional Impact of U.S. Social Policy (Westport, CT: Praeger, 1988), p.57.

　　[83] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 1990," Series P-60, No.175, (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1991), table 16.

　　[84] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," Series P 60-219, Written by Bernadette D. Proctor and Joseph Dalaker. (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 2002), p.7.

　　[85] Joel A. Devine and James D. Wright, The Greatest of Evils: Urban Poverty and the American Underclass (New York: Aldine Dr Gruyter, 1993), p.28.

　　[86] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002, p.11.

　　[87] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 1990," table A.

　　[88] Corbett, "Child Poverty and Welfare Reform: Progress or Paralyses?" p.4.

　　[89] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," p.7.

　　[90] 艾澤爾.厄延，"減少貧困的政治"，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版），2000年11月，第17期，頁(yè)44。

　　[91] 艾澤爾.厄延，上引文，頁(yè)44。

　　[92] 參見(jiàn)洪朝輝的《社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史變遷：美國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程新論》（杭州：杭州大學(xué)出版社，1994年版）。

　　[93] 克萊爾，前引文，頁(yè)53。

　　[94] 克萊爾，前引文，頁(yè)49。

　　[95] 克萊爾，前引文，頁(yè)54。

　　[96] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," p.9.

　　[97] 克萊爾，前引文，頁(yè)54。

　　[98] Zhaohui Hong, "The Villager Committees and Rural Stability in China," Asian Thought and Society 67 (1998): 54-55.

　　[99] Affirmative Action的中文直譯是"肯定行動(dòng)"，但更容易反映其實(shí)際涵義的意譯，應(yīng)該是"反歧視行動(dòng)"。

　　[100] Encarta, 2002 ed. S.v. "Affirmative Action," by Paul Finkelman. 但也有學(xué)者認(rèn)為Affirmative Action一詞首先出現(xiàn)在約翰遜總統(tǒng)的1965年行政命令11246號(hào)。見(jiàn)Marquite Sykes, "The Origins of Affirmative Action."

　　[101] The Columbia Encyclopedia, 6th ed. S.v. "Affirmative Action."

　　[102] 有關(guān)美國(guó)反歧視行動(dòng)計(jì)劃的歷史、主題、進(jìn)程、障礙和前景，請(qǐng)參見(jiàn)Christopher Edley, Jr., Not All Black and White: Affirmative Action and American Values (New York: Hill and Wang, 1996).

　　[103] 有關(guān)公平、關(guān)懷和分享的具體措施，在美國(guó)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)時(shí)期已經(jīng)開(kāi)始試驗(yàn)。參見(jiàn)洪朝輝："社會(huì)公正與中國(guó)的政治改革"，《當(dāng)代中國(guó)研究》（美國(guó)），1999年，第1期。

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