[摘要] 請愿自由是公民所享有的一項基本政治權(quán)利，廣泛性、強制性、公共性及參與性是其基本特征。在現(xiàn)代社會，請愿權(quán)具有重要的憲政價值，已經(jīng)為越來越多的國家憲法和一些國際人權(quán)公約所確認。請愿自由入憲不僅對我國當前的改革、發(fā)展與穩(wěn)定有著特殊意義，而且還具有現(xiàn)實的可能性。為此，我國應當在憲法典中明確承認請愿權(quán)概念，并制定專門法律規(guī)范請愿權(quán)的行使。

　　[關(guān)鍵詞] 請愿自由；
憲政；
入憲

　　Abstract：Petition is a basic political right of citizens; it features extensiveness, compulsion, public and participation. In modern society, petition has important constitutionalism values, so it had been confirmed in more and more countries’ constitution and some international human right conventions. Petition entering constitution not only has a great influence upon China’s present reform, development and stability, but also has actual possibility. Therefore, our country should admit the petition concept definitely and draft a special law to regulate its’ exercise.

　　Key Words：Petition；
Constitutionalism；
Entering constitution

　　在2003年的中國，還沒有哪一個案件能夠像廣州“孫志剛案件”那樣引起全社會的廣泛關(guān)注。除了表達義憤與譴責之外，俞江、騰彪和許志永等三位法學博士以及賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波等五位知名學者先后以普通公民的名義致函全國人大常委會，要求對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查并就“孫志剛案”及收容遣送制度的實施狀況啟動特別調(diào)查程序。八位學人冷靜而富有理性的行動雖然沒有“激活”中國沉睡已久的違憲審查制度，但收容遣送制度卻已因此而被廢除。在此之后，北京理工大學胡星斗教授先后兩次致函全國人大及其常委會，提出了對勞動教養(yǎng)制度進行違憲違法審查的建議；
臨近歲末，包括何家弘、章劍生等知名法學學者在內(nèi)的1611名公民又聯(lián)合簽名致函全國人大常委會，要求對全國31個�。ㄊ校┕珓諉T錄用限制乙肝病毒攜帶者規(guī)定進行違憲審查和加強乙肝病毒攜帶者立法保護的建議書。相比較這些舉動所引發(fā)的中國違憲審查問題來說，筆者更加關(guān)注這些普通公民書面請愿的創(chuàng)舉。鑒于我國憲法學界對公民請愿自由殊少關(guān)注，因而本文不揣冒昧，將就公民請愿自由的有關(guān)問題展開論述，希冀借此推動我國憲法基本權(quán)利的理論研究和制度完善。

　　一、請愿自由之基本特征

　　請愿自由廣泛存在于古代東方和西方社會中。隨著時代的發(fā)展，請愿權(quán)逐漸成為近、現(xiàn)代國家憲法所普遍確認的公民基本權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，在1976年繼續(xù)有效的142部憲法中，就有75部憲法對請愿權(quán)作了規(guī)定。[1]（P151）而20世紀八、九十年代以來，西班牙、葡萄牙、俄羅斯等數(shù)十個國家的憲法又相繼對公民請愿權(quán)予以確認。尤其是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著人權(quán)國際保護步伐的加快，一些全球性及區(qū)域性國際人權(quán)公約也紛紛就請愿權(quán)做出了明確規(guī)定。

　　在現(xiàn)代社會，請愿自由是指公民為了維護自身權(quán)益或團體、公共利益就特定事項向有關(guān)國家機關(guān)表達意見，要求其為或不為一定行為的權(quán)利。在公民基本權(quán)利體系中，盡管請愿與訴愿都是公民維護權(quán)益的手段之一，但它們卻是兩項相互獨立的權(quán)利，二者的主要區(qū)別在于：其一，就主體而言，請愿權(quán)既可由一人或幾人單獨行使，也可由多數(shù)人集體行使，而訴愿的行使者則只能限定于特定的行政相對人；
其二，就內(nèi)容而言，請愿既可以針對政府的某項具體行政行為或抽象行政行為，還可以針對國家的內(nèi)政外交等諸多公共事務，而訴愿則只能針對具體行政行為及其所依據(jù)的規(guī)范性文件提出；
其三，就事項而言，請愿既可以表示對有關(guān)機關(guān)過去某一事項的不滿，也可以提出對未來某種行為的請求、建議，而訴愿則只能表達對行政機關(guān)過去所做行為的不滿；
其四，就主管機關(guān)而言，請愿可以向行政機關(guān)、議會及法院提出，而訴愿則只能向行政機關(guān)提出。

　　作為公民所享有的一項基本權(quán)利，請愿權(quán)具有以下四個明顯的特征：

　　（一）廣泛性

　　請愿權(quán)的廣泛性是就請愿主體和請愿事項而言的。在西方國家，憲法大多賦予本國所有公民都享有請愿權(quán)，如葡萄牙現(xiàn)行憲法第52條即規(guī)定，“所有公民”都有為維護自身權(quán)利、憲法、法律和公眾利益，單獨或集體地向主權(quán)機關(guān)或任何當局提出請愿的權(quán)利。日本憲法甚至還規(guī)定，“任何人”（包括外國人在內(nèi)）都有和平請愿的權(quán)利。雖然各國憲法的表述不盡一致，但請愿權(quán)不受性別、年齡、職業(yè)、家庭出身、教育程度、財產(chǎn)狀況、民族、種族等方面的限制卻是不爭的事實。更為重要的是，請愿的事項也是極其廣泛的。一般來說，公民既可以針對與自身利益直接有關(guān)的事項向有關(guān)機關(guān)提出請愿，要求其立即采取或者停止某項措施，也可以出于維護公共利益的考慮，對國家及地方公共政策的制定、修改以及社會熱點問題的處理等向國家機關(guān)及地方公共團體提出意見、表達愿望。在這方面，日本憲法的規(guī)定堪稱典范。該法第16條明確列舉了請愿的事項，具體包括損害救濟、公務員的罷免、制定、修改、廢止國家及地方公共團體的法令等國事。正是由于請愿權(quán)的涉及面如此之廣，因而被學者譽為“最普遍的人民受益權(quán)”。[1]

　�。ǘ�）強制性

　　請愿權(quán)的強制性是就請愿對受理機關(guān)法律上的約束力而言的。與批評、建議等公民一般的“軟性”表達自由相比，請愿是一種明顯具有剛性色彩的特殊表達自由，即有關(guān)國家機關(guān)對于公民的請愿“非理不可”。作為公民所享有的一項基本權(quán)利，請愿權(quán)不僅意味著公民可以向有關(guān)機關(guān)陳述意見、表達希望，而且還意味著請愿人能夠得到受理機關(guān)的及時答復。換言之，在法定期限內(nèi)對請愿事項做出答復是受理請愿的機關(guān)應盡的基本義務。例如，羅馬尼亞現(xiàn)行憲法第47條在宣示公民享有請愿權(quán)的同時，還規(guī)定“官方機構(gòu)必須按照法律規(guī)定的期限和條件對請愿做出答復”；
而白俄羅斯現(xiàn)行憲法第40條則進一步規(guī)定：“國家機關(guān)以及負責人必須審查請愿書，并在法律規(guī)定的期限內(nèi)做出認真答復。若對呈遞的請愿書拒絕審查，則應以書面形式說明理由�！贝送�，為了保障公民請愿權(quán)的有效行使，一些國家還制定了專門的法律對請愿的審查期限、程序、答復形式等做了詳細規(guī)定。正是由于請愿的結(jié)果始終與受理機關(guān)的答復義務緊密相連，因而其強制性才得以顯現(xiàn)。請愿權(quán)的廣泛運用及其積極影響無不與此息息相關(guān)。

　　（三）公共性

　　請愿權(quán)的公共性意指請愿事項大多表現(xiàn)為與公民自身利益無直接關(guān)聯(lián)的公共事務。一般來說，舊時的請愿多為維護請愿者本人的切身利益，中國封建社會中廣泛存在的百姓攔路申冤現(xiàn)象即可佐證。但在近現(xiàn)代社會，由于各類訴訟制度的日漸發(fā)達，公民的合法權(quán)益無論是遭到來自私人還是公共權(quán)力者的侵犯，都能夠獲得及時、有效地救濟。即使已生效的司法裁判、行政決定存在錯誤，公民尚可通過行使訴訟法所確認的再審請求權(quán)及行政法上的程序重開請求權(quán)尋求補救。然而，對于那些諸如對外宣戰(zhàn)、法律制定、環(huán)境治理、社會治安、食品安全、農(nóng)民負擔等關(guān)系到特殊群體乃至社會公共利益的事務，公民個人又不大可能通過常規(guī)的法律救濟渠道獲得解決。在這里，公眾的訴求只有以和平請愿的方式來進行表達。西方社會請愿日漸大眾化、經(jīng)�；�的趨勢即與此有關(guān)。道理很簡單，在一個奉行主權(quán)在民的國家，民眾有權(quán)通過直接請愿等方式促成各項公共政策的制定與修正。可見，公共性是請愿權(quán)區(qū)別于一般救濟權(quán)的重要特征。

　�。ㄋ模﹨⑴c性

　　參與性是就請愿權(quán)的法律屬性而言的。關(guān)于請愿權(quán)的性質(zhì)問題，憲法學理上存在著三種不同的看法：一是認為請愿權(quán)屬于權(quán)利救濟權(quán)，如我國臺灣地區(qū)學者陳新民教授即持此說；
[2]（P327）二是認為請愿權(quán)屬于受益權(quán)，如日本憲法學者杉原泰雄即是此說的代表人物；
[3]（P122）三是認為請愿權(quán)屬于參與權(quán)，我國大陸學者謝鵬程先生即持這一主張。[4]（P258）雖然前兩種觀點也部分地揭示了請愿權(quán)的本質(zhì)屬性，但無論就請愿權(quán)的行使目的還是具體內(nèi)容而言，它既與訴愿、訴訟等普通的救濟權(quán)有明顯差異，也與受教育權(quán)、社會保障權(quán)等純粹私人獲益的權(quán)利相去甚遠。相反地，參與性則體現(xiàn)了請愿權(quán)的本質(zhì)屬性。作為向國家機關(guān)陳述意見、表達愿望的重要方式，請愿體現(xiàn)了公民對國事的關(guān)心和參與，能夠?qū)�國家及地方公共團體的決策產(chǎn)生現(xiàn)實影響。同時，國家機關(guān)對公民請愿的處理與答復也體現(xiàn)了對公民主體地位的尊重，通過吸收公民這種經(jīng)常性的政治參與，能夠有效地防范公共權(quán)力機關(guān)的異化，從而維系民主政治的運行。請愿權(quán)的這種政治參與性正是其在現(xiàn)代憲政建設(shè)過程中特殊作用的生動體現(xiàn)。

　　二、請愿自由之憲政價值

　　在漫長的奴隸制、封建制時代，請愿曾經(jīng)作為下情上達的手段而被眾多開明的君主所認可，并在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了重要作用。及至民主政治社會，請愿依然作為一種直接的參政方式而受到各國的青睞。誠如日本憲法學者小林直樹所言，請愿權(quán)在權(quán)利的司法救濟制度尚未完善，人民的參政權(quán)受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時代曾經(jīng)具有重要的意義，但在現(xiàn)代國家，隨著上述的各種法律制度以及基本人權(quán)得到確立，其重要性則漸趨式微，然而盡管這樣，在現(xiàn)代政治生活中，請愿權(quán)時常與和平的集團行動相結(jié)合，正在演化成為大眾參政的一種手段，為此仍然得到廣泛的重視和應用。[5]（P145）其實，請愿權(quán)在現(xiàn)代社會之所以受到格外重視，其原因就在于它所具有的特殊的憲政價值。具體而言，請愿權(quán)的行使對于一國的憲政建設(shè)具有如下意義：

　　第一，傳遞民意、吸納民智，增進公共政策的理性化程度。在現(xiàn)代社會，議會、政府及法院作為國家權(quán)力的執(zhí)掌者，必須向公眾不斷地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品即公共政策及其執(zhí)行，以促進公眾生活水平的不斷提高和社會文明的持續(xù)進步。從狹義上來說，公共政策“可以看作是權(quán)威的宣言，或是包括法令、撥款、規(guī)章制度和行政命令在內(nèi)的規(guī)定，或是司法決定。從這個意義上說，政策是政治當局為了采取一些行動或迫使人采取行動而達成的決定�！倍鴱V義上的政策則是“政治當局的決定和行動的總框架，這些政治當局是由一個共同的總目標（它指導所有的決定和行動）聯(lián)系起來的�！盵6]（P580）公共政策學的研究表明，政府各項公共政策的形成總是一個不斷進行政策訴求、選擇、決定、反饋和修正的過程。由于在任何一個特定的時間單元中，國家機關(guān)所實際擁有的公共資源總是有限的，加之政策決定者往往“根據(jù)自己的價值偏好、人生態(tài)度、謀略思想判斷客觀情勢、權(quán)衡利弊、確定價值，擇優(yōu)選擇自認為最佳的政策方案”[7]（P27），因而公共政策多因理性不足致使公眾難以接受甚至遭到公眾的抵制。而請愿權(quán)的行使則能夠使國家機關(guān)及時地了解民眾的呼聲與愿望，并認真地對待其利益訴求，從而在吸納民間智識的基礎(chǔ)之上不斷地進行公共政策的調(diào)整。值得一提的是，由于請愿的事項涉及國家及社會管理的諸多領(lǐng)域，且普通公民都能實際地行使請愿權(quán)，因而伴隨著各種請愿的提出及其回復，民眾的智慧與力量就能夠經(jīng)常性地被國家機關(guān)所吸取，政治決策的民主性與科學性也將隨之大為增強，民眾的利益才得以最大限度地實現(xiàn)。這是請愿權(quán)的首要價值所在。

　　第二，通過直接溝通與對話，縮短公共權(quán)力與民意的距離，防止權(quán)力的專橫與腐敗。代議制民主——即通過選舉授權(quán)將國家權(quán)力委托給民選機構(gòu)、政府及法院行使是近、現(xiàn)代國家所普遍采取的民主形式。然而代議制民主本身也存在某些先天的局限，民選代表及其他官員的異化即是明證，“如果我們把統(tǒng)治權(quán)力托付給統(tǒng)治精英，無論他們一開始多么睿智、值得信賴，過幾年或者幾十年之后，他們就會濫用權(quán)力�！盵8]（P81）這是權(quán)力行使者人性的弱點使然。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此，為了克服公共權(quán)力異化作惡的傾向，法律上必須為普通民眾直接參與政治決策的過程提供相應的制度保障。而請愿恰恰就是這樣一種大眾化的直接參政形式。由于請愿對有關(guān)國家機關(guān)具有法律上的約束力量，因而請愿權(quán)的行使過程也就是民眾與公共權(quán)力機關(guān)之間交涉的過程。通過這種面對面的溝通與對話，真正的“民意”就能夠被及時地傳遞到有關(guān)決策機關(guān)，從而大大縮短公共權(quán)力與民意之間的距離。同時，有關(guān)機關(guān)對請愿事項的及時處理與答復還能夠增強其與民眾之間的聯(lián)系，樹立起親民的形象。再者，請愿權(quán)的廣泛行使會在無形之中給國家機關(guān)造成壓力，從而迫使其嚴格遵照民意施政，防止權(quán)力腐敗、權(quán)力專橫現(xiàn)象的產(chǎn)生。在現(xiàn)代社會，限制國家權(quán)力使其服從于公民權(quán)利正是憲政的要旨所在。因此，民眾積極地行使請愿權(quán)有助于強化對國家權(quán)力的制約進而促進憲政的實現(xiàn)。

　　第三，培養(yǎng)公民的公共意識、參與意識、民主習慣和民主技能，為實現(xiàn)憲政奠定堅實的基礎(chǔ)。在我國，由于幾千年來長期實行高度集權(quán)統(tǒng)治，導致“官本位”意識極為濃厚，普通民眾大多被馴化成逆來順受的順民。新中國建立以后，雖然人民群眾的參政議政權(quán)利得到了憲法的確認，但我國公民對公共事務普遍缺乏關(guān)注，有的甚至還表現(xiàn)出相當程度的冷漠。近期民意調(diào)查所顯示的“選民厭選情緒日漸濃重”即是典型反映之一。[2]誠如學者所言：“沉默的公民或許會成為獨裁者的理想臣民，但對于民主制度來說，卻是一場災難�！盵8]（P105—106）道理很簡單，順民的大量存在不利于民主社會的健康發(fā)育，從而無法形成與政治國家相抗衡的民間力量；
而權(quán)利意識、公共意識的缺失反過來又會助長掌權(quán)者的武斷專橫。毋庸置疑，這些狀況都嚴重背離了現(xiàn)代民主憲政理念的要求。而請愿權(quán)的廣泛行使則能夠喚起民眾對國事的關(guān)心，從而大大激發(fā)其民主參政的熱情。從國外的實踐來看，在很多情況下，請愿權(quán)都是多數(shù)人集體行使的，因而征集簽名是必不可少的環(huán)節(jié)。在這一過程中，請愿的發(fā)起者和參與者往往奔走呼吁、針砭時弊，進而吸引更多的民眾關(guān)注國家及社會公共事務，推動決策的民主化、科學化。由于受理機關(guān)對請愿事項負有及時處理、參與的義務，因而伴隨著請愿人意見的吸納和愿望的滿足，民眾能夠從中切實地體驗、感悟到民主，并形成良好的民主習慣和民主技能。憲政國家所需要的正是這種富有公共精神和主體意識的公民。一旦這一公民共同體形成，憲政的實現(xiàn)就獲得了強有力的保障。可見，請愿權(quán)的充分行使有助于推動民主政治的發(fā)展，為實現(xiàn)憲政提供必要的人力基礎(chǔ)和技能基礎(chǔ)。

　　第四，及時宣泄民眾不滿，避免社會矛盾的激化，進而維護社會的穩(wěn)定。在現(xiàn)代國家，隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和利益主體多元化格局的形成，政治當局必須經(jīng)常性地進行政策的調(diào)整。然而，面對人口激增、就業(yè)壓力、環(huán)境整治等諸多錯綜復雜的問題，公共政策的制定者常常又會陷入困境之中，其決策就難免不會出現(xiàn)偏差。因此，部分民眾對現(xiàn)行某些政策的不滿亦在情理之中。問題的關(guān)鍵在于，國家能否從制度層面上為民眾宣泄其不滿情緒提供暢通的渠道。事實證明，如果政治當局一味地通過采取高壓手段來實現(xiàn)對社會的控制，其結(jié)果要么是民眾被暫時壓服，要么是激起民眾更大規(guī)模的非理性之舉。無論具體的表現(xiàn)形式如何，其最終的歸宿都必然是加劇矛盾、危及穩(wěn)定。社會心理學的研究顯示，社會穩(wěn)定來源于人們對統(tǒng)治權(quán)威的服從和尊敬，而這種服從和尊敬的前提則是社會合意與社會共識的達成。作為民眾表達意見、直陳愿望的一種重要方式，請愿能夠在社會大眾與政治當局之間架設(shè)起交流與協(xié)商的平臺。通過平等對話，民眾的不滿與需求得以反饋到國家決策層，而政治當局亦可借此機會宣傳、解釋其施政理念甚至修正其既定的政策�？梢�，民眾請愿權(quán)的廣泛行使有助于社會合意與社會共識的形成，從而平息公眾不滿情緒、消除社會不安定因素，進而維護社會的穩(wěn)定。相比之下，一個秩序良好、社會和諧的國度是更加有利于憲政實現(xiàn)的。對于處在社會急速轉(zhuǎn)型時期的國家來說，這一點尤為重要。從這個意義上說，請愿權(quán)無疑起到了“減震閥”、“過濾器”的作用。

　　三、請愿自由之歷史沿革

　�。ㄒ唬﹪�外憲法對請愿自由的規(guī)定

　　請愿權(quán)的歷史十分悠久。早在1215年，英國《自由大憲章》就規(guī)定下院有向國王請愿、要求伸張不平的權(quán)利。隨后，請愿權(quán)的主體拓至每個平民。1689年，英國資產(chǎn)階級革命勝利后頒布的《權(quán)利法案》則進一步明確規(guī)定：“向國王請愿乃臣民之權(quán)利，一切對此項請愿之判罪或控告，皆為非法�！边@是近代請愿權(quán)的最早典范。此后，這項權(quán)利被帶到美洲殖民地。美國1787年憲法雖然沒有規(guī)定請愿權(quán)，但1791年憲法第一修正案卻明確規(guī)定：“國會不得制定法律，涉及宗教信仰或禁止其自由使用，或剝奪言論或出版自由，或剝奪人民和平集會及向政府請愿的權(quán)利�！�1848年瑞士憲法第57條也宣稱“請愿的權(quán)利受保障”。1889年日本明治憲法第30條承認了“臣民的請愿權(quán)”，但這一概念本身具有濃厚的封建色彩，且其行使還受到了諸多的限制，以至于被學者認為“它不是國民的權(quán)利，而是臣民期待君主的恩惠”。[9]（P150）1919年德國《魏瑪憲法》第126條也規(guī)定：“德國人民有以書面向該主管官署或議會請愿或控告之權(quán)利。此權(quán)利得由一人或多人行使之�！�

　　二戰(zhàn)以后，又有許多國家的憲法在規(guī)定公民的基本權(quán)利時對請愿權(quán)作了規(guī)定。在歐洲，1949年德國《基本法》第17條就規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨地或與他人聯(lián)名向相應的機構(gòu)和議會機構(gòu)提出書面申請�！�1991年5月，該條的修正案進一步規(guī)定，任何人除有權(quán)利提出請愿外，還享有要求受理機關(guān)附有理由的回答的權(quán)利。除了憲法對公民的請愿權(quán)予以確認之外，德國還相繼制定了有關(guān)聯(lián)邦議會請愿委員會權(quán)限及其處理請愿的原則等單行法律，對請愿事項的處理程序做了更為詳細的規(guī)定。1947年意大利《憲法》第50條規(guī)定：“為了要求采取某些立法措施或表明某些共同需要，一切公民均可向兩院呈遞請愿書�！�1993年俄羅斯《憲法》第73條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦公民享有向國家機關(guān)和地方自治機關(guān)提出個人愿望以及投送個人和集體呼吁書的權(quán)利。”值得一提的是，二十世紀九十年代初，東歐發(fā)生劇變之后，這些國家的新憲法也紛紛將請愿權(quán)作為公民所享有的一項基本權(quán)利加以規(guī)定。例如，1991年羅馬尼亞《憲法》第47條即規(guī)定：“（1）公民有權(quán)向官方機構(gòu)遞交署名的請愿書；
（2）合法成立的組織有權(quán)僅以其集體的名義遞交請愿書；
（3）行使請愿者免稅；
（4）官方機構(gòu)必須按照法律規(guī)定的期限和條件，對請愿做出答復。”

　　在亞洲，1947年日本憲法第16條將請愿權(quán)確立為國民所固有的基本人權(quán)，同年頒行的《請愿法》則對請愿的方式、請愿書的提出、處理程序等事項作了專門的規(guī)定。此外，日本的國會法、參眾議院規(guī)則、地方自治法、地方議會規(guī)則等單行法律還在落實憲法請愿權(quán)原則規(guī)定方面多有貢獻。同戰(zhàn)前相比，日本戰(zhàn)后的請愿制度又有了新的發(fā)展，如請愿事項范圍擴大、請愿方法更加自由、請愿受理機關(guān)增加等�？梢哉f，日本是當今世界請愿權(quán)制度化程度最高的國家之一。此外，1986年菲律賓《憲法》第三章“人民的權(quán)利”第4條也規(guī)定：“不得通過任何法律，剝奪言論、表達及出版自由，或剝奪人民和平集會和向政府申訴請愿的權(quán)利。”1987年韓國《憲法》第二章在“國民的權(quán)利和義務”第26條規(guī)定：“（1）任何國民均有依法向國家機關(guān)提出書面請愿的權(quán)利。（2）國家對國民的請愿有審查之義務�！�

　　除了大多數(shù)歐亞國家的憲法將請愿權(quán)確立為公民的基本權(quán)利以外，美洲的一些國家如海地、尼加拉瓜、危地馬拉等國在二十世紀八十年代頒行的憲法中也紛紛對請愿權(quán)作了規(guī)定，有的甚至還比較詳盡，如危地馬拉《憲法》第28條即規(guī)定：“危地馬拉共和國居民有權(quán)個別或集體地向當局遞交請愿書，當局必須依法予以辦理和解決。在行政上解決請愿并把決定通知出去的期限不得超過30天�！�

　　盡管各國憲法請愿權(quán)條款的具體表述有所不同，有的甚至還將請愿權(quán)與其他相關(guān)權(quán)利規(guī)定在一起，但在憲法上明確規(guī)定保障請愿權(quán)的行使卻成為越來越多的國家的共同選擇。綜觀這些國家對請愿權(quán)的規(guī)定，以下兩個傾向是值得關(guān)注的：一是各國憲法往往僅對請愿權(quán)做出原則性規(guī)定，而請愿權(quán)的實際運作則在專門的《請愿法》或其他相關(guān)法律中進行規(guī)定；
二是各國對請愿權(quán)的規(guī)定一般都涉及請愿主體、請愿事項、請愿方法、受理請愿機關(guān)及其義務、對請愿的限制等五個方面。

　�。ǘ�）國際人權(quán)公約對請愿自由的規(guī)定

　　二戰(zhàn)以后，鑒于法西斯主義暴政野蠻踐踏人權(quán)的沉重教訓，尊重基本人權(quán)成為人類社會的共識。在這一背景之下，一些國際性人權(quán)公約相繼誕生。其中，請愿權(quán)也逐漸得到了有關(guān)人權(quán)公約的認可與保障。

　　最早涉及請愿權(quán)問題的全球性國際公約是1945年的《聯(lián)合國憲章》。根據(jù)該憲章第87條的規(guī)定，“會同管理當局接受并審查請愿書”是聯(lián)合國大會及其托管理事會的職權(quán)之一。但是，憲章本身并沒有明確將請愿權(quán)列為一項基本人權(quán)。1948年通過的《世界人權(quán)宣言》與1966年通過的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》均對公民的表達自由、和平集會權(quán)作了明確規(guī)定，雖然請愿權(quán)也可以從這些條款中推導出來，但兩部公約本身也未將請愿權(quán)單獨列為公民的基本權(quán)利。不過，1966年通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際盟約任意議定書》卻對請愿權(quán)隱約作了肯定。根據(jù)該議定書第2條的規(guī)定，聯(lián)合國人權(quán)事務委員會有權(quán)接受并審查任何個人聲稱其在公約規(guī)定下的權(quán)利遭受侵害的任何書面申請。它實際上起到了規(guī)定公民享有請愿權(quán)及國家機關(guān)負有處理、答復義務的作用。

　　真正明確地提及請愿權(quán)的當屬1965年通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》。該公約第14條第2款規(guī)定：“締約國得在其本國法律制度內(nèi)設(shè)立或指定一主管機關(guān)，負責接受并審查在其管轄下自稱為侵犯本公約所載任何權(quán)利行為受害者并已用盡其他可用的地方補救辦法的個人或個人聯(lián)名提出之請愿書�！钡�5款規(guī)定：“請愿人未能從主管機關(guān)取得補償時，有權(quán)于六個月內(nèi)將此事通知消除種族歧視委員會�！钡�7款規(guī)定：“委員會應參照關(guān)系締約國及請愿人所提供的全部資料，審議來文。倘有任何意見或建議，應通知關(guān)系締約國及請愿人�！贝送�，根據(jù)第15條的規(guī)定，殖民地國家和民族獨立宣言的目標獲致實現(xiàn)前的民族還享有集體的請愿權(quán)。

　　最早規(guī)定請愿權(quán)的地區(qū)性國際公約當屬1950年簽署的《歐洲人權(quán)公約》。該公約第25條第1款規(guī)定：“歐洲人權(quán)委員會可以受理由于締約國一方破壞本公約所規(guī)定的權(quán)利而致受害的任何個人、非政府組織或者是個人團體向歐洲理事會秘書長提出的請愿，但是，必須以被指控的締約國已經(jīng)做出承認委員會具有上述案件權(quán)限的聲明為前提。凡已做出此項聲明的各締約國承諾絕對不得妨礙此項權(quán)利的行使。”第26—31條還對請愿事項的范圍及人權(quán)委員會對請愿的審查等問題作了進一步規(guī)定。此外，1969年簽署的《美洲人權(quán)公約》也對請愿權(quán)作了規(guī)定。該公約第44條規(guī)定：“任何個人或者個人團體或者經(jīng)美洲國家組織一個或幾個成員國合法承認的任何非政府的實體，均可以向美洲國家間人權(quán)委員會提交內(nèi)容包括譴責或者指控某一締約國破壞本公約的請愿狀�！钡�46—51條還就接受請愿的條件以及委員會對請愿的審理問題作了詳細規(guī)定。值得一提的是，為了切實保障請愿權(quán)的行使，該公約第46條第2款還規(guī)定，在以下三種情況下，仍然允許權(quán)利受害者向人權(quán)委員會提出請愿：有關(guān)國家的國內(nèi)立法沒有確定正當?shù)姆�律程序來保護據(jù)稱已經(jīng)被侵犯的權(quán)利或者各種權(quán)利；
聲稱其權(quán)利被侵犯的一方一直被拒絕給予國內(nèi)法律規(guī)定的救濟或者被阻止竭力進行各種救濟；
根據(jù)上述救濟辦法在做出最后判決時曾發(fā)生無正當理由的延誤。

　　（三）中國憲法對請愿自由的規(guī)定

　　在中國憲法史上，最早確認請愿權(quán)的當屬1912年的《中華民國臨時約法》。該法第7條規(guī)定：“人民有請愿于議會之權(quán)�！钡�8條規(guī)定：“人民有陳述于行政官署之權(quán)�！钡�9條規(guī)定：“人民有訴訟于法院，受其審判之權(quán)�！钡�10條規(guī)定：“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳述于平政院之權(quán)�！边@種將請愿與訴愿、訴訟等權(quán)利并列置之且對受理請愿機關(guān)分別予以列舉的立法模式無疑反映了《約法》制定者們對請愿權(quán)價值的高度認同。此后的幾部憲法也對請愿權(quán)作了類似的規(guī)定，如1913年的《天壇憲草》第14條規(guī)定：“人民依法律有請愿及陳訴之權(quán)�！�1914年的《中華民國約法》第6條規(guī)定：“人民依法律所定，(點擊此處閱讀下一頁)

　　有請愿于立法院之權(quán)。”第8條規(guī)定：“人民依法律所定，有請愿于行政官署及陳述于平政院之權(quán)�！�1947年的《中華民國憲法》第16條規(guī)定：“人民有請愿、訴愿及訴訟之權(quán)。”臺灣地區(qū)于1954年頒布了《請愿法》，后又于1969年進行了修改。盡管該法仍然存在很多不足，如請愿事項范圍過窄、請愿不得抵觸憲法或干預審判等，但它畢竟起到了請愿權(quán)法定化、制度化的作用。

　　中華人民共和國成立以來，囿于法律觀念等因素的制約，先后頒布的四部憲法都沒有直接規(guī)定公民的請愿權(quán)。但是，憲法學者大多認為，現(xiàn)行憲法第41條關(guān)于公民批評和建議權(quán)利的規(guī)定實際上就是對請愿權(quán)的確認或相當于請愿權(quán)。不過，現(xiàn)行憲法并沒有就有關(guān)國家機關(guān)如何受理公民的批評與建議做出明確規(guī)定，而《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》等憲法性法律也未做出類似的規(guī)定�？梢姡�請愿權(quán)在我國當前尚缺乏有效的憲法與法律保障。有鑒于此，加強對請愿權(quán)的憲法保障依然是我國憲政建設(shè)中值得認真對待的重要課題。

　　四、我國公民請愿自由之憲法保障

　　（一）請愿自由入憲之必要性

　　前文的研究已經(jīng)表明：請愿權(quán)對于憲政的實現(xiàn)具有重要意義，而在憲法上明確規(guī)定公民享有請愿權(quán)也日益成為當今世界的一大潮流。歷史與現(xiàn)實的巨大反差促使我們不得不去思考這樣的一個問題：請愿權(quán)制度對于處在社會急速轉(zhuǎn)型時期的中國有無意義？換言之，請愿權(quán)入憲在中國有無必要性？我們認為，在憲法中恢復或確立請愿自由十分必要，主要理由如下：

　　1．保障決策的科學性和民主性。正確決策往往是做好各項工作的首要前提。但在我國，長期以來，決策的隨意性、神秘性卻是社會的一大痼疾。在某些部門和地方，很多重大的決策通常都是由少數(shù)人甚至幾個人做出的，這種不尊重民意的暗箱操作是導致決策失誤的重要原因。例如，一些地方的行政官員好大喜功，不切實際地投巨資搞所謂的“形象工程”、“首長工程”，其結(jié)果往往是將納稅人的錢財付諸東流。決策失誤的后果由公眾承擔，而決策者本人卻不需要擔當任何責任！這種狀況顯然是極不公平也是極不正常的。因此，為了防止決策失誤，就必須使民意得到充分表達和汲取。正如江澤民同志在黨的十六大報告中所說：“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化�！庇捎谡堅笝�(quán)是公眾表達意見與期望的重要方式，因而有必要在憲法上對其進行確認，從而使真正的民意能夠經(jīng)常性地被傳遞到國家決策機關(guān)，保障國家各項決策的科學性與合理性。

　　2．重塑公共權(quán)力機關(guān)與民眾之間的關(guān)系�，F(xiàn)行憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務�！比欢�，管理活動的日益專職化以及管理者自身人性的弱點卻使得公共權(quán)力機關(guān)與民眾之間的關(guān)系有所疏遠。尤其是在監(jiān)督機制不健全的情況下，“官民”關(guān)系在我國局部地區(qū)和領(lǐng)域還呈現(xiàn)出高度緊張的狀態(tài)。如此以來，國家機關(guān)與人民群眾之間就無法達成合意、形成合力，進而影響到國家各項決策的制定和執(zhí)行。因此，為了重塑公共權(quán)力機關(guān)與民眾之間的密切關(guān)系，就必須從制度上保證民眾的意見、呼聲能夠得到表達和重視。請愿不僅意味著公民有直陳意愿、參與國事的權(quán)利，而且還意味著有關(guān)國家機關(guān)負有及時答復的義務，因而請愿的提出及其解決也就是加強雙方溝通、增進彼此信任的過程。可見，請愿權(quán)的充分行使是重塑公共權(quán)力機關(guān)與公眾關(guān)系的重要方式。

　　3．排除社會的不安定因素。對于各項改革事業(yè)正向縱深推進的當代中國而言，保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境尤為重要。然而，由于改革進程中的各種利益關(guān)系尚未理順，致使權(quán)力腐敗、貧富分化、就業(yè)緊張等眾多社會問題滋生，民眾的不滿情緒在一定范圍內(nèi)是客觀存在的。問題是，對于這些改革過程中所出現(xiàn)的矛盾究竟是“堵”還是“疏”？選擇前者，或許能夠抑制民怨從而維持短期的社會穩(wěn)定，但這種穩(wěn)定卻猶如一只沒有泄氣裝置的鍋爐，穩(wěn)定既短暫又可怕；
選擇后者，則能使民眾的不滿得以正常宣泄，公共權(quán)力機關(guān)與民眾之間可望在充分溝通的前提下達成諒解，進而形成兼顧各方利益的最佳公共政策。應當看到，由于現(xiàn)行法律救濟機制的局限以及公民批評建議權(quán)的無章可循，致使當前影響社會的不安定因素有所增加。這就需要我們從憲法上明確賦予公民請愿權(quán)，使公民的利益訴求能夠得到充分表達和汲取。請愿權(quán)的行使雖無法從根本上解決改革進程中的諸多矛盾，卻可大大緩解民怨，從而排除社會潛在的不安定因素。

　�。ǘ�）請愿自由入憲之可能性

　　請愿權(quán)對當代中國改革、發(fā)展與穩(wěn)定的特殊意義固然是不容置疑的。問題在于，我國目前是否已經(jīng)具備了請愿自由入憲并使之正常運作的現(xiàn)實可能性？回答是肯定的。其有利條件可以歸納如下：

　　1．公民權(quán)利意識的覺醒。隨著我國城鄉(xiāng)居民物質(zhì)生活條件的逐步改善，社會成員的權(quán)利意識也日益高漲。以處在社會財富占有量兩極的民營企業(yè)家階層與普通農(nóng)民階層為例，一方面，經(jīng)濟上首先富足起來的大批民營企業(yè)家對于知政、議政、參政的訴求也日益強烈起來。在民營資本異常活躍的江浙一帶，企業(yè)主階層對當?shù)毓�共政策的影響力與日俱增，有的還以積極的姿態(tài)直接涉足政治領(lǐng)域，從而成為推動中國社會政治平權(quán)的直接參與者。另一方面，在廣大農(nóng)村地區(qū)，伴隨著村民自治的推行，農(nóng)民的民主意識、法治意識有了很大提高，實踐中農(nóng)民手持村組法與干部論理甚至百歲老人積極投票的事例也并不鮮見。近年來，我國各級人大機關(guān)接到的來自公民的批評、建議也呈現(xiàn)逐年遞增之勢。所有這些都表明，我國公民的權(quán)利意識已經(jīng)覺醒。因此，國家立法機關(guān)應當及時回應廣大公民的權(quán)利需求，在憲法上明確承認請愿權(quán)，從而為公民積極參與政治提供更為廣闊的制度空間。相應地，公民權(quán)利意識的高漲也會為請愿權(quán)的運作奠定堅實的精神基礎(chǔ)。

　　2．人權(quán)觀念的日新月異。改革開放二十多年來，我國已經(jīng)相繼加入了《消除一切形式種族歧視公約》、《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》等全球性國際公約，并已簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，這是我國在人權(quán)領(lǐng)域所采取的重大舉措，意義極為深遠。與此同時，人權(quán)觀念在我國也呈日新月異之勢。隱私權(quán)、知情權(quán)、罷工自由、遷徙自由等基本人權(quán)不僅已經(jīng)成為學術(shù)研究的熱門課題，而且也是人們街頭巷尾議論的中心。人權(quán)公約的加入已經(jīng)顯示出我國現(xiàn)行憲法公民基本權(quán)利條款的不足，同時也為其從體系到規(guī)范的重構(gòu)與完善提供了重要契機。對于這一點，我國憲法學界同仁已經(jīng)達成了空前一致的共識�？梢哉f，一個人權(quán)的制度化時代已經(jīng)來臨。因此，面對社會生活的變遷和外部環(huán)境的壓力，盡快通過修憲等手段回應公民人權(quán)觀念的勃興已成為未來中國憲政建設(shè)中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一。在這一社會背景之下，請愿自由入憲也完全是需要且可能的。

　　3．服務理念的深入人心。我國正式加入WTO已逾兩年，服務行政的理念正日漸深入，現(xiàn)代政府的特征也隨之從管理型政府向服務型政府過渡。近年來，給公民帶來極大便利的“政務超市”在全國各地的興起即是政府強化服務觀念的生動體現(xiàn)，而這還只是公共權(quán)力機關(guān)轉(zhuǎn)變自身角色、改進工作作風的局部縮影。隨著現(xiàn)代通訊、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，公共權(quán)力機關(guān)為社會提供的服務將更加及時、優(yōu)質(zhì)。中共中央總書記胡錦濤關(guān)于“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的號召，更是執(zhí)政黨對服務理念的絕好詮釋。因此，在服務理念盛行的當代中國，充分尊重公民的請愿自由、認真對待公民的意見與愿望從而及時地進行相關(guān)政策的調(diào)整應當是有著深厚的社會基礎(chǔ)的。

　�。ㄈ�）加強我國公民請愿自由憲法保護的具體設(shè)想

　　筆者認為，目前應當從以下四個方面加強我國公民請愿自由的憲法保護：

　　1．請愿自由入憲要堅決摒棄三種錯誤認識。當前，對公民請愿自由的質(zhì)疑可能來自以下三種錯誤的認識：一是認為請愿具有封建色彩，在人民當家作主的時代承認請愿權(quán)是自相矛盾的；
二是認為承認請愿權(quán)會把社會搞亂，影響穩(wěn)定；
三是認為承認請愿權(quán)有損國家形象。毋庸諱言，這些錯誤認識對于請愿自由入憲及其進一步發(fā)展都具有明顯的阻礙作用。誠然，在封建專制社會，黎民百姓需要享有請愿權(quán)。在現(xiàn)代民主社會，公民同樣需要享有向國家機關(guān)請愿的權(quán)利。這種請愿權(quán)已經(jīng)不是單純地為了個人利益而行使的，相反地，它表現(xiàn)了公民個人或集體對國事的關(guān)心與參與。只要承認公共權(quán)力機關(guān)有脫離民意而日趨異化的可能，就應當對請愿權(quán)這一縮短公共權(quán)力與民意距離的制度設(shè)計表示認可。而權(quán)力的異化已是為人類社會的政治實踐所證明了的普遍現(xiàn)象，我國則同樣存在。因此，承認請愿權(quán)與人民主權(quán)原則并不矛盾。其次，作為民眾宣泄不滿、表達意見的正式手段——請愿非但不會把社會搞亂，反而會因為排除了潛在的不安定因素而維護了穩(wěn)定。正如西方國家并沒有因為承認罷工權(quán)而導致“罷工狂潮”一樣，承認請愿權(quán)也同樣不會出現(xiàn)“請愿風暴”。相反地，如果禁止公民進行請愿，那種無休止的“集體上訪”甚至某些極端行徑卻更容易影響社會穩(wěn)定。最后，以損害國家形象為借口拒絕承認請愿權(quán)也是經(jīng)不起推敲的。在事關(guān)人民的根本利益面前，任何所謂的“國家形象”、“地方形象”甚至“個人形象”都是微不足道的。全心全意為人民服務是我們黨和國家一切工作的出發(fā)點和歸宿，也是我們決定一個制度采納與否的標尺。請愿權(quán)的行使不僅有助于暴露決策執(zhí)行中所存在的問題，而且還傳遞了民意、集中了民智，對于改進工作、提高服務質(zhì)量都有重要意義。因此，坦然地承認并保護公民請愿自由反而能樹立起一個寬容守信、求真務實、敢負責任的政府形象。

　　2．應當在憲法典中明確賦予公民請愿自由。雖然現(xiàn)行憲法第41條關(guān)于公民享有批評建議權(quán)的規(guī)定“相當于”傳統(tǒng)憲法學中所說的請愿權(quán)，但二者畢竟是彼此獨立的不同概念，更何況該條規(guī)定本身還存在諸多的缺陷。[3]因此，為了使請愿權(quán)獲得真正的“名分”，必須在憲法典中對其做出明確規(guī)定。筆者建議，在時機成熟時，全國人大可在現(xiàn)行憲法第35條之后增加一條，規(guī)定：“中華人民共和國公民享有向有關(guān)國家機關(guān)提出請愿的權(quán)利，受理請愿的機關(guān)有在法定期限內(nèi)答復的義務�！比绱艘詠�，請愿權(quán)即上升為我國公民所享有的一項基本權(quán)利，這是對公民請愿自由進行保護的最直接也是最有效的方法。

　　3．先期制定專門的《請愿法》具體落實公民的請愿自由。鑒于請愿自由涉及到諸多具體的操作問題，除了在憲法典中明確加以承認以外，還應當通過專門的立法來進行保護。筆者建議，全國人大可先期制定專門的《請愿法》，從而使得公民的請愿活動真正做到“有法可依”。這部法律至少應規(guī)定以下六個方面的內(nèi)容：（1）請愿人。這一部分主要包括兩項規(guī)定，即請愿人的范圍及其權(quán)利。就請愿人的范圍來說，應為所有的中華人民共和國公民。而請愿人所享有的基本權(quán)利可概括為以下四項：一是言論免責權(quán)，即請愿人在請愿活動過程中所發(fā)表的意見免受法律追究；
二是獲得答復權(quán)，即請愿人享有要求受理機關(guān)在法定期限內(nèi)就請愿事項處理結(jié)果予以回答的權(quán)利；
三是平等對待權(quán)，即請愿人不得因參與請愿活動而受到任何歧視待遇；
四是參加聽證權(quán)，即請愿人享有參加請愿受理機關(guān)在審查過程中舉行的聽證會的權(quán)利。（2）請愿事項。依據(jù)國外的經(jīng)驗，對請愿事項原則上不能進行隨意限制。建議作以下表述：公民有權(quán)對涉及國家政策、公共利益及自身權(quán)益且不能通過現(xiàn)有法律救濟途徑獲得解決的事項提出請愿。（3）請愿受理機關(guān)。可規(guī)定為“各級人大常委會、政府及法院”。（4）請愿程序。請愿的程序主要包括以下內(nèi)容：遞交請愿書；
請愿登記；
向請愿人表明受理確認；
對請愿書進行事前審查；
交付專門機構(gòu)審議；
做出對請愿事項的處理決定；
向請愿人通知處理結(jié)果。就請愿程序的具體規(guī)定而言，應著重解決好答復期限和審查方式兩個問題。為了使請愿盡快獲得解決，建議將答復期限規(guī)定為“自受理請愿之日起30日內(nèi)”。此外，還可規(guī)定：受理機關(guān)對重大請愿事項應舉行聽證會，請愿人與請愿事項關(guān)系人應到會進行辯論。（5）請愿限制。本著權(quán)利義務對等的原則，還應當對請愿權(quán)的行使進行必要的限制，防止請愿可能帶來的負面影響。具體可作如下四項規(guī)定：一是主體限制，即某些擔任公職的特殊人員（如公務員、法官、現(xiàn)役軍人等）不得參與一些請愿活動；
二是目的限制，即不能舉行以危害國家安全、社會公共安全等為目的的請愿；
三是方式限制，即必須以和平的方式（如不能攜帶武器、不能妨礙他人正當權(quán)益等）舉行請愿；
四是地點限制，(點擊此處閱讀下一頁)

　　即不能在某些特定的場所（如正在審理案件的法庭附近）舉行請愿。（6）法律責任。為了保證請愿權(quán)的有序行使，還應當設(shè)置必要的責任條款，具體規(guī)定受理機關(guān)及請愿人雙方違反法律規(guī)定所應承擔的各種法律責任。

　　4．健全相應的請愿受理機構(gòu)。請愿活動的實效在很大程度上取決于請愿受理機構(gòu)的法律地位、職權(quán)職責及其組成人員的政治素養(yǎng)、法律素養(yǎng)。因此，在制定《請愿法》的同時，我國還應建立、健全專門的請愿受理機構(gòu)，為請愿權(quán)的運作提供有力的組織保障。鑒于我國各級人大、政府、法院等國家機關(guān)均設(shè)有專門信訪機構(gòu)并配有專職信訪接待人員的狀況，筆者建議，可以本著精簡、統(tǒng)一、充實、效能的原則對這些機構(gòu)和人員進行重新組合，使其成為合乎現(xiàn)代請愿權(quán)制度運行需要的專門機構(gòu)。初步設(shè)想如下：取消各級政府部門內(nèi)設(shè)的信訪機構(gòu)，在一級政府內(nèi)建立統(tǒng)一的請愿受理機構(gòu)；
在各級人大設(shè)立專門的請愿事務委員會，閉會期間受同級人大常委會的領(lǐng)導；
各級法院的信訪機構(gòu)對請愿事項宜采取行政化的處理方式，避免因采取訴訟化的處理而損害審判程序的安定性。當然，上述機構(gòu)的名稱、職權(quán)及管轄等問題還有待于進一步研究。

　　參 考 文 獻

　　[1][荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐.成文憲法的比較研究[M] . 陳云生，北京：華夏出版社，1987.

　　[2]陳新民.中華民國憲法釋論[M] .臺北：三民書局，1995.

　　[3][日]杉原泰雄.憲法的歷史——比較憲法學新論[M] . 呂昶，北京：社會科學文獻出版社，2000.

　　[4]謝鵬程.公民的基本權(quán)利[M] .北京：中國社會科學出版社，1999 .

　　[5]林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法[M] .北京：法律出版社，2001.

　　[6][美]格魯姆.政策影響的分析[A]波爾斯比.政治學手冊精選（上）[C] . 竺乾威，北京：商務印書館，1996 .

　　[7]張國慶.現(xiàn)代公共政策導論[M] .北京：北京大學出版社，1997 .

　　[8][美]達爾.論民主[M] .北京：李柏光，商務印書館，1999.

　　[9][日]三浦隆.實踐憲法學[M] . 李力，北京：中國人民公安大學出版社，2002 .

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　　* 作者簡介：章志遠（1975—），男，安徽貴池人，法學博士、蘇州大學王健法學院，從事憲法學、行政法學研究。

　　[1] 李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第503頁。

　　[2] 參見《官方學者提交中國選舉狀況報告》，《南方周末》2003年2月20日第A3版。

　　[3] 例如，有的學者就批評該條將各種復雜多樣、彼此交叉的權(quán)利概括在一起，多少有些穿鑿附會之意，可謂是一個“拼盤式條款”。參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第147頁。

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