自從確立了總統(tǒng)制，內(nèi)閣的命運就可想而知，正如內(nèi)爾森·波斯比嘲諷道:“你們在餐桌上占了一個座位，但是這張餐桌從不上菜�！�

　　從2004年總統(tǒng)大選以來，布什政府的內(nèi)閣大臣們就去意多多:約翰·阿什克羅夫特從司法部長的位置上請辭，埃文斯從商務(wù)部長，維尼曼從農(nóng)業(yè)部長，佩奇從教育部長，亞伯拉罕從能源部長，鮑威爾從國務(wù)卿。這么多內(nèi)閣重臣請辭在美國歷史上是罕見的，而且大量換班會給華盛頓帶來嚴重的政治影響，但布什完全沉醉在連任的歡愉里。一邊是舊人收拾行囊，一邊是新貴粉墨登場。“由來只有新人笑，有誰聽到舊人哭”，鮑威爾揮別了故朋舊友，昔日同僚們在樓道上打出了一個大大的“Thanks”，那場面猶如一幕冗長的戲劇終將結(jié)束，但人們卻在里面讀到了悲劇的意義。

　　內(nèi)閣為何在華盛頓的權(quán)力場中顯得如此無足輕重？布什的大換血已經(jīng)不是第一次提出了這個問題了。1994年弗雷德·巴恩斯就在《新共和》雜志上說克林頓已經(jīng)“幾乎廢棄”了內(nèi)閣。克林頓確實對內(nèi)閣會議不感興趣，即便來上一兩次也只是出于聽取匯報或者是為了純粹的開會需要，萊溫斯基的溫柔銷魂可比干癟枯燥的內(nèi)閣會議有趣得多。追溯至1959年，政治學(xué)者理查德·芬諾在研究了從威爾遜到艾森豪威爾對內(nèi)閣的態(tài)度時，他發(fā)現(xiàn)總統(tǒng)對內(nèi)閣會議越來越心不在焉，它既無定制，而且目的也非常含混。

　　從華盛頓到克林頓，內(nèi)閣離權(quán)力漸行漸遠

　　其實在18世紀晚期，當華盛頓任總統(tǒng)的時候，內(nèi)閣還是一個重要的決策機構(gòu)。華盛頓和國務(wù)卿托馬斯·杰斐遜、財政部長亞力山大·漢米爾頓、戰(zhàn)爭部長亨利·諾克斯，還有總檢察長埃德蒙·倫道夫一起決斷問題。例如，是否特許建立國家銀行，哪個地方適合建都。當時的總統(tǒng)缺乏其他的顧問，所以他自然而然地向這些人求助。但華盛頓之后，內(nèi)閣就漸變成了一個咨詢機構(gòu)。第7任總統(tǒng)安德魯·杰克遜干脆拿內(nèi)閣職位去獎賞那些政治上的支持者，他們是否稱職那就管不了那么多了，而決策依靠的是他的“廚房內(nèi)閣”（kitchen cabinet，即總統(tǒng)的政治密友們），這已經(jīng)成為笑談。以后，內(nèi)閣的權(quán)利更加衰退。林肯時期試圖恢復(fù)內(nèi)閣的作用，但是積習(xí)已在，去之何易。更何況有時內(nèi)閣并不一定配合總統(tǒng)，這樣林肯也不免獨斷專行。有一個著名的故事，1862年9月，林肯內(nèi)閣進行了一次投票，決定是否頒布《解放宣言》，每個人都投了反對票，但林肯還是我行我素，執(zhí)意頒布此法。

　　20世紀40年代，美國“最偉大的總統(tǒng)”之一富蘭克林·羅斯福利用他發(fā)明的總統(tǒng)辦事機構(gòu)一勞永逸地埋葬了內(nèi)閣。總統(tǒng)辦事機構(gòu)包括白宮辦公廳、行政管理與預(yù)算局等等，它們從此取代了內(nèi)閣坐到了總統(tǒng)決策者的位置。自羅斯福后，總統(tǒng)辦事機構(gòu)不斷在人事和財政預(yù)算上擴張：1946年建立了經(jīng)濟顧問委員會，1947年的國家安全事務(wù)委員會，1963年的貿(mào)易談判特別代表辦公室。

　　總統(tǒng)辦事機構(gòu)擴張了，但內(nèi)閣也沒有閑著，在二戰(zhàn)以后的歲月里，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，內(nèi)閣里的部也多了起來，如1953年的健康、教育和福利部、1966年的住房和城市發(fā)展部、1966年的運輸部、1977年的能源部以及1989年的退伍軍人事務(wù)部。新的部委的設(shè)立更加分散和稀釋了內(nèi)閣的權(quán)力。而且，每個部又衍生出一大批代理處和辦公署，內(nèi)閣的部長們變成了官僚政治的管理者，他們的決策智慧基本上被日常工作消磨了，所以它們也離決策圈越來越遠，除了在一年一度的白宮圣誕晚會上，內(nèi)閣幾乎成了一個閑置機構(gòu)。

　　最后，內(nèi)閣的衰退也是因為二戰(zhàn)以后，許多部——像農(nóng)業(yè)部、勞工部和商業(yè)部——已經(jīng)變成了有勢力的利益集團謀取私利的機構(gòu)。像商務(wù)部的主要顧客就是美國產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會及其類似組織;教育部只是為了迎合國家教育協(xié)會的口味。

　　如果一位總統(tǒng)不熱心某個領(lǐng)域的改革，他就可以任命一個反對改革者或者一個根本不懂行的人來把持這個部門，這在后面我們的分析中可以很明顯的看見。具諷刺意味的是，如果一位總統(tǒng)確實想在某個領(lǐng)域弄出點政績，那么掌管這個領(lǐng)域的內(nèi)閣部長權(quán)力反而會縮小，因為白宮更想表現(xiàn)自己的政績向選民邀寵，就像當年克林頓當政時的醫(yī)療改革，本應(yīng)該讓衛(wèi)生與公共服務(wù)部長唐娜·沙拉拉來操刀，但是希拉里和馬格其納（總統(tǒng)信息技術(shù)特別顧問）卻奪取了運動的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，把部長晾在一邊喝西北風(fēng)。

　　總統(tǒng)對待內(nèi)閣的權(quán)力從來都是狠心的，像克林頓的多年好友，羅伯特·里奇在擔任勞工部長時，他以為憑他和總統(tǒng)的鐵哥們關(guān)系，應(yīng)該可以在華府的決策圈里面扮演一個重要角色，但很可惜，克林頓只可與共難，不肯與享樂，里奇憤而變成了一個“反克林頓的克林頓人馬”。后來他在自己的回憶錄中破口大罵克林頓，而且給這本書取了個很酸的名字《困在內(nèi)閣》。

　　獨有虛名的“內(nèi)閣政府”（cabinet government）終于跌入低潮，雖然從富蘭克林·羅斯福后的幾乎每一位總統(tǒng)“登基”時都信誓旦旦地說要恢復(fù)“內(nèi)閣政府”，但幾乎所有的總統(tǒng)都越來越縮減召開內(nèi)閣會議的頻次。最后一個定期召集內(nèi)閣會議的總統(tǒng)是艾森豪威爾，他把很多實際性的權(quán)力都下放給他的部長們，但這不是他想恢復(fù)內(nèi)閣的權(quán)力，而是因為他只喜歡對外縱橫捭闔而對國內(nèi)事務(wù)一直興趣不大。加州大學(xué)伯克里分校知名政治學(xué)者內(nèi)爾森·波斯比是這樣嘲諷內(nèi)閣頭頭們的:“你們在餐桌上占了一個座位，但是這張餐桌從不上菜。”

　　你在粉墨登場，我在袖手觀看

　　即便內(nèi)閣的地位一落千丈，但布什在對待內(nèi)閣方面更是落井下石。從歷史慣例來講，美國內(nèi)閣的“四大巨頭”——國務(wù)卿、國防部長、財政部長和司法部長應(yīng)該是處于權(quán)力中心的，但是布什已經(jīng)突破了這一步。在他的第一個任期里，許多傳統(tǒng)權(quán)力中心的人物，如國務(wù)卿鮑威爾，財長保羅·奧尼爾和約翰·斯諾已經(jīng)在白宮失去了應(yīng)有的地位，特別是在副總統(tǒng)切尼面前更是失去了影響力。在過去，某些個國務(wù)卿或者財長可能發(fā)現(xiàn)他們處于權(quán)力圈外，但是沒有一個政府像布什政府一樣在減稅、戰(zhàn)爭等關(guān)鍵問題上把關(guān)鍵人物統(tǒng)統(tǒng)甩在一旁。

　　能源部長出局了，因為切尼不想讓任何一位部長發(fā)揮實際作用;住房和城市發(fā)展部部長出局了，因為他沒有利用住房發(fā)展計劃去謀取參議員的競選；
商務(wù)部和財政部出局了，因為布什幾乎沒有任何經(jīng)濟政策，除了重彈減稅的老調(diào)。

　　今年美國的春天格外寒冷，在華盛頓特區(qū)的出租車里，百無聊賴的司機正在翻閱《聯(lián)邦政府名錄》，但是他們根本就記不住任何一位部長的名字，不是因為他們無知，而是他們沒有理由讓他們認識。一批人走了，又有一批人立即跟來，他們走進了內(nèi)閣，與其說是宣誓效忠美國，倒不如說是效忠布什。

　　有個網(wǎng)友（當然是美國人）發(fā)了個帖子《你怎樣看待布什的內(nèi)閣改組》，筆者耐心地把那冗長的回復(fù)一一拜讀，結(jié)果讀來讀去竟然沒有一點喜慶的顏色，甚至連關(guān)注的話語都非常冷硬:克里的鐵桿們當然對“對手”上臺不感興趣;很多共和黨人也為鮑威爾的離去嘖嘖不平;但更多的人擺出了那副面孔實在是滴水成冰，引用一個大三的通訊專業(yè)的學(xué)生留言來說就是“I don\"t have an opinion because it doesn\"t matter to me.”（我沒有什么看法，因為那不關(guān)我事）

　　嗚呼！

　　（本文摘自《看世界》2005年第3期）

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