“陜北油田國(guó)有化”事件去年就已引起新聞界和理論界的關(guān)注，近日,中 國(guó)民( 私)營(yíng) 經(jīng)濟(jì)研究會(huì)和北京開達(dá)經(jīng)濟(jì)學(xué)家咨詢中心以依法行政為題，再度對(duì)此事件舉行了專家、學(xué)者研討會(huì)。

　　背景介紹

　　陜北油田由于地質(zhì)構(gòu)造的原因，開采難度大，產(chǎn)量低，成本高。1994年4月13日，中國(guó)石油天然氣總公司和陜西省人民政府簽定了關(guān)于開發(fā)陜北地方石油資源的協(xié)議( 簡(jiǎn)稱“4.13”協(xié) 議),從 長(zhǎng)慶局和延長(zhǎng)油礦的區(qū)域內(nèi)劃出部分面積，交由所在地市縣組織開發(fā)。延安、榆林各縣大力招商引資，提出“誰(shuí)投資誰(shuí)收益”，民間投資者以與縣鉆采公司聯(lián)營(yíng)單位的名義，同政府或縣鉆采公司簽訂石油開發(fā)協(xié)議。10年時(shí)間，2市15縣共建立了約1000多家聯(lián)營(yíng)公司。現(xiàn)在，陜北地方石油的年產(chǎn)量已達(dá)到250萬(wàn)噸以上，煉油廠的生產(chǎn)能力達(dá)300萬(wàn)噸，主要產(chǎn)油縣財(cái)政收入大幅度增加。

　　民營(yíng)石油企業(yè)為地方扶貧和公益事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)，民營(yíng)石油投資帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。

　　根據(jù)陜西省人民政府和中國(guó)石油天然氣總公司簽定的“4.13”協(xié)議，陜北地方政府紛紛制定出吸引私人投資的優(yōu)惠政策，如靖邊縣人民政府制定的《關(guān)于合作開采石油的有關(guān)規(guī)定》提出“油井合作開采期由原回收投資后開采五年改為長(zhǎng)期合作開采”。

　　定邊縣政府也提出了《石油開發(fā)優(yōu)惠政策》：“允許國(guó)內(nèi)外客商、經(jīng)濟(jì)組織及本縣各部門、事業(yè)單位利用我縣豐富的石油資源，進(jìn)行各種開發(fā)性或生產(chǎn)性石油投資。投資可采取獨(dú)資、合資、入股聯(lián)營(yíng)等多種形式”，“合作開發(fā)期限一般為10-15年，發(fā)展前景較好油區(qū)聯(lián)營(yíng)開發(fā)可開采至無(wú)油為止�！�

　　陜北各縣招商引資開采石油的作法引起了有關(guān)部門的注意。1999年，國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、公安部、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局和陜西省人民政府聯(lián)合對(duì)陜北地區(qū)石油開采情況進(jìn)行了調(diào)查，寫出了《關(guān)于陜北地區(qū)石油開采秩序情況調(diào)查的報(bào)告》，以“國(guó)經(jīng)貿(mào)石化號(hào)”文 件印發(fā)( 以下簡(jiǎn)稱1239號(hào)文件)。文 件肯定了陜北地區(qū)石油開采取得的成就，同時(shí)也指出了石油開采秩序混亂的情況，對(duì)各縣鉆采公司的聯(lián)營(yíng)單位，要求根據(jù)不同情況“分別采取劃轉(zhuǎn)、收購(gòu)、兼并、資產(chǎn)入股等多種方式進(jìn)入陜西省延長(zhǎng)石油工業(yè)集團(tuán)”。

　　“1239號(hào)文件”下發(fā)后，陜北各縣政府不僅沒有貫徹，相反，仍大量審批、賣出區(qū)塊，給聯(lián)營(yíng)公司以更加優(yōu)惠的條件，又一次吸引了大量投資。

　　從2003年3月開始，各縣突然相繼采取強(qiáng)制措施，限期收回油井。僅僅幾個(gè)月的時(shí)間，陜北地區(qū)私人投資者開發(fā)的油井全部被收歸“國(guó)有”。

　　律師分析

　　朱久虎律師說(shuō)，受當(dāng)事人委托，由我組織了律師所、律師團(tuán)，進(jìn)行了為期一個(gè)月的調(diào)查。

　　第一個(gè)情況是有關(guān)民營(yíng)油井投資開采的合法性的事實(shí)情況。

　　關(guān)于石油開采資源的開采問(wèn)題，《礦產(chǎn)資源法》第四條第二款規(guī)定，國(guó)家通過(guò)行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)人依法采礦；
三十四條規(guī)定，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體實(shí)行積極的扶持、合理規(guī)劃、正確指導(dǎo)、加強(qiáng)管理方針，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)開采國(guó)家指定范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源，允許個(gè)人采挖零星分散資源。從該法的所有條款來(lái)看，其中沒有禁止個(gè)人或私營(yíng)企業(yè)開采石油的規(guī)定。為加快陜北石油工業(yè)發(fā)展，幫助陜北老區(qū)人民脫貧，中國(guó)石油天然氣總公司和陜西省人民政府簽訂了關(guān)于開發(fā)陜北地方石油資源的協(xié)議。協(xié)議后，地方政府爭(zhēng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引投資商來(lái)陜北開發(fā)石油資源。民營(yíng)石油油井，絕大多數(shù)分布在上述中國(guó)石油天然氣總公司和陜西省人民政府所簽協(xié)議的地域范圍內(nèi)。

　　第二方面是有關(guān)政府收回油井的事實(shí)情況。

　　國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)土資源部、國(guó)經(jīng)貿(mào)石化號(hào)文沒有“收回”的概念，而是收購(gòu)的概念。對(duì)此，地方政府卻另行下發(fā)文件�！瓣P(guān)于采取果斷措施、徹底收回聯(lián)營(yíng)單位油井收益權(quán)的緊急通知”，榆林市55號(hào)文等文件，用的卻是“收回”的概念。1239號(hào)文件規(guī)定，對(duì)于民營(yíng)油井予以收購(gòu)兼并、資產(chǎn)入股等，地方政府年55號(hào)文卻規(guī)定，“嚴(yán)格執(zhí)行無(wú)償收回政策”，實(shí)行“三個(gè)不補(bǔ)”，即油井油產(chǎn)量低于500公斤的不補(bǔ)、收回投資的不補(bǔ)、5年以上的不補(bǔ)。1239號(hào)文件規(guī)定，陜北各縣鉆采公司，全部并入延長(zhǎng)石油工業(yè)集團(tuán)延長(zhǎng)油礦管理局，而實(shí)際上，鉆采公司不但沒有被并入延長(zhǎng)油礦管理局，反而在地方政府行政權(quán)力的幫助下強(qiáng)行低價(jià)兼并了民營(yíng)油井。1239號(hào)文件規(guī)定，由陜西省政府會(huì)同中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司組織實(shí)施，也沒有授權(quán)陜西省政府可以轉(zhuǎn)委托，由下級(jí)市、縣政府組織實(shí)施，但實(shí)際上，陜西省政府卻讓下級(jí)政府組織實(shí)施。

　　專家意見

　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)：

　　這個(gè)會(huì)議的主題十分重要。第一，它是涉及1000多個(gè)民營(yíng)企業(yè)，數(shù)萬(wàn)農(nóng)民，使之蒙受重大損失的問(wèn)題，必須公正、合理、妥善解決。第二，它是我們國(guó)家生活中的一件大事，今年，我國(guó)完成修憲，必須維護(hù)憲法的尊嚴(yán)，不得威脅，事情雖然發(fā)生在陜北邊遠(yuǎn)之地，但是在全國(guó)具有典型的意義，它是我國(guó)是否遵循憲法的試金石。

　　著名法學(xué)家江平：

　　陜北民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)被回收的這件事情，已經(jīng)引起了社會(huì)的高度重視。我看了全部材料以后，我認(rèn)為，這是一起侵犯民營(yíng)企業(yè)的合法利益和侵犯農(nóng)民的利益的一個(gè)嚴(yán)重的事件。從法治的角度來(lái)看，它也是違反了法治和憲政的原則。

　　從現(xiàn)代法治的觀念、憲政的觀念來(lái)說(shuō)，合法的必須保護(hù)，非法的必須取締，這個(gè)界線必須要明確。中國(guó)石油天然氣公司，恰恰是國(guó)務(wù)院授權(quán)允許來(lái)勘察，允許來(lái)開采的機(jī)構(gòu)，而這樣的話，它跟陜西省政府達(dá)成的協(xié)議里面，明確規(guī)定了給這么一塊平方公里的地方的開采權(quán)、勘探權(quán)都給了地方。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在陜北這些民營(yíng)企業(yè)是合法的。

　　第二個(gè)就是，剝奪和限制私人的財(cái)產(chǎn)，必須有法律規(guī)定的明確的理由和依據(jù)。我們這次憲法修改里面，和原來(lái)的法律里面，都明確講到了，這樣的理由是社會(huì)公共需要，而且采取征收的辦法。我們的立法也明確規(guī)定，凡是涉及到對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的征收，必須是國(guó)家法律的規(guī)定。從現(xiàn)在地方政府發(fā)布的文件看，接管也好，回收也好，收購(gòu)也好，都沒有法律的依據(jù)。

　　第三，我們這次憲法修改里面，征收要給予補(bǔ)償。補(bǔ)償就是實(shí)際有多少，就補(bǔ)償多少。從現(xiàn)在的情況來(lái)看，也存在問(wèn)題。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授孫琬仲：

　　從行政法律角度來(lái)看，這個(gè)事件的有關(guān)政府，違反了依法行政的要求，依法行政的重要內(nèi)容之一，就是要求各級(jí)政府忠實(shí)地履行憲法、法律賦予的職責(zé)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法的權(quán)益。這是各級(jí)政府的一個(gè)職責(zé)，行政管理作為政府來(lái)說(shuō)，它享有行政的管理權(quán)，它要合法行政、依法行政，要誠(chéng)實(shí)守信來(lái)維護(hù)這個(gè)法制的統(tǒng)一。

　　陜北油田問(wèn)題的發(fā)生，我認(rèn)為，恰恰是當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)的政府違反了依法行政這樣一個(gè)原則所造成的。眾多的民營(yíng)的石油企業(yè)或者民營(yíng)的投資者，他們參與石油的開采是得到了政府的審批和許可的。他們從事的石油鉆探和開采的活動(dòng)，是得到了政府的同意，然后才進(jìn)行的。也就是說(shuō)，他們的企業(yè)的設(shè)立是合法的，他們從事的開采的活動(dòng)也是合法的。他們就理應(yīng)受到政府的保護(hù)，而不應(yīng)當(dāng)受到侵犯，不應(yīng)當(dāng)不經(jīng)過(guò)聽政、協(xié)商這種程序，就憑一紙的通知，就要來(lái)收回油井，先收井、后算帳再解決遺留問(wèn)題的辦法來(lái)解決。這怎么能說(shuō)是合法行政、合理行政呢?

　　其次，有關(guān)的地方政府，違反了誠(chéng)實(shí)守信的行政法的原則。政府說(shuō)話必須算數(shù)，政府不講誠(chéng)信，怎么要求公民、法人和其他組織來(lái)講誠(chéng)信。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誠(chéng)信怎么又能夠建立起來(lái)。

　　這種強(qiáng)行接管，有什么法律依據(jù)，怎么樣談得上保護(hù)投資者的利益，怎么樣來(lái)改善西部的情況。在這方面，應(yīng)該按照國(guó)家的有關(guān)法律，特別是國(guó)務(wù)院關(guān)于依法行政實(shí)施綱要的有關(guān)要求，來(lái)妥善處理這個(gè)問(wèn)題，來(lái)糾正有關(guān)政府的不法的行為。

　　中國(guó)公共政策委員會(huì)秘書長(zhǎng)杜鋼建：

　　關(guān)于陜北油田的這個(gè)案件，從去年開始，我一直關(guān)注，從我們的依法治國(guó)、依法行政的要求來(lái)看，陜北地方政府在違法行政的道路上沒有本質(zhì)的變化。

　　去年我在媒體上，說(shuō)當(dāng)年國(guó)家某部門發(fā)布的一個(gè)關(guān)于印發(fā)某某內(nèi)容的一個(gè)通知是違法的。對(duì)這個(gè)文件本身的違法性、違憲性的問(wèn)題，我認(rèn)為在法理上應(yīng)該追究。同時(shí)地方政府至今沒有意識(shí)到他們?cè)偃龔?qiáng)調(diào)所謂的依據(jù)法律、依據(jù)文件，它依據(jù)的文件本身就有違憲性、違法性。所以我想陜北地方政府能夠加快學(xué)習(xí)有關(guān)法律，提高依法行政的意識(shí)和水平。

　　北京天則研究所教授張曙光：

　　要根本地解決這個(gè)問(wèn)題，首先要對(duì)1239號(hào)文件違憲性質(zhì)進(jìn)行清理，對(duì)它進(jìn)行違憲清查，我想這才是把這個(gè)問(wèn)題抓到了根上，這點(diǎn)我們必須不能放過(guò)去。地方政府有上面支持，你怎么解決這個(gè)問(wèn)題呀?所以，我覺得這個(gè)問(wèn)題需要弄清楚，不管這個(gè)文件里面說(shuō)收購(gòu)、兼并也好，這個(gè)說(shuō)法是沒有道理的。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授陳興良：

　　第一點(diǎn)，民營(yíng)開發(fā)投資是地方政府的許可，他們具有合法性，他們的合法利益應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。

　　第二，石油開發(fā)秩序的整頓，不應(yīng)損害民營(yíng)投資者的利益，這里首先涉及到石油投資開發(fā)秩序整頓的根據(jù)問(wèn)題，也就涉及到中央六部委發(fā)布的1239號(hào)文件，這個(gè)文件的正當(dāng)性、合法性，是值得研究的。地方政府也沒有完全地貫徹中央的精神，而是采取了一種粗暴的、無(wú)償?shù)氖栈胤椒�，即使是有償也不能足額補(bǔ)償石油開發(fā)者的投資。因此，地方政府實(shí)際上是采取了一種錯(cuò)誤的方法來(lái)貫徹1239號(hào)文件。

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