摘要：在新的國有資產(chǎn)管理體制框架的搭建過程中，如何擺布中央與地方的關(guān)系是一個非常關(guān)鍵的問題。從計劃經(jīng)濟體制建立直到十六大之前，國有資產(chǎn)管理體制中中央與地方關(guān)系基本上是\"國家統(tǒng)一所有，分級管理或分級監(jiān)管\"，這種體制低效率的關(guān)鍵在于控制權(quán)與剩余索取權(quán)在中央和地方兩端都不匹配。十六大確定的新的國有資產(chǎn)管理體制框架，一方面堅持了\"國家統(tǒng)一所有\(zhòng)"，一方面從原來的\"分級管理\"深化到\"分級履行出資人職責(zé)\"，向最終解決出資人到位邁進一步。但是中央保留的對地方的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)力如何行使是值得探討的重要問題。從發(fā)展的角度看，最終應(yīng)該是建立起\"一級政府、一級財權(quán)、一級產(chǎn)權(quán)、一級信用\"的\"分級所有\(zhòng)"的國有資產(chǎn)管理體制。

　　關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)管理體制；
中央與地方關(guān)系；
出資人職責(zé)；
剩余索取權(quán)；
控制權(quán)；
分級所有

　　黨的十六大確定的新的國有資產(chǎn)管理體制能否真正建立并行之有效，關(guān)鍵是能不能建立真正的出資人制度；
建立和完善出資人制度的基本前提是明確界定中央政府出資人職責(zé)、地方政府出資人職責(zé)以及兩者之間的界限。因此，在新的國有資產(chǎn)管理體制框架的搭建過程中，如何擺布中央與地方的關(guān)系非常關(guān)鍵，既是重點，也是難點，解決這個問題需要付出艱辛的努力。

　　一、歷史回顧與評價：\"統(tǒng)一所有，分級管理\"體制存在的問題及其經(jīng)濟學(xué)解釋

　　新中國成立后，作為計劃經(jīng)濟體制的一部分建立起來的國有資產(chǎn)管理體制，是國家代表全體人民行使對國有資產(chǎn)的最終所有權(quán)，中央政府和地方政府分別負有中央和地方國有資產(chǎn)的管理權(quán)限。雖然中央和地方對哪些國有資產(chǎn)屬于各自的管理權(quán)限一直沒有明晰的界定，但在長期的實際運行中，已經(jīng)形成了約定俗成的概念，歸中央管理的是\"中央企業(yè)\"，歸地方管理的是\"地方企業(yè)\".哪些企業(yè)歸中央管理，哪些企業(yè)歸地方管理，在幾十年的歷史中時有變動。中央和地方的行政分權(quán)改革都是圍繞國有企業(yè)管理權(quán)歸屬問題展開的。國有資產(chǎn)要么是在國家統(tǒng)一所有的前提下的分級管理；
要么是由中央統(tǒng)一管理，中央和地方之間進行權(quán)利劃分。但從總體上看，長期以來基本是\"統(tǒng)一所有，分級管理\"或\"統(tǒng)一所有，分級監(jiān)管\"的格局。只是有時中央管得多點，地方管得少點；
有時中央管得少點，地方管得多點。

　　從中共中央文件對國有資產(chǎn)管理體制的描述看，1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》的表述是\"國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，企業(yè)自主經(jīng)營的體制。\"[1]1999年十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》的表述是，按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責(zé)任制度。

　　國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。要確保出資人到位。允許和鼓勵地方試點，探索建立國有資產(chǎn)管理的具體方式。[2]這是對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、分級管理體制最完整的描述。

　　實際上，這種國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的體制，國有資產(chǎn)的所有者權(quán)益并沒有完全集中在中央政府，而是分散在各級政府。從實際運行效果看，這種縱向分割的格局，既難以保證資產(chǎn)安全，又難以實現(xiàn)經(jīng)營效率，更難以達到資產(chǎn)安全與經(jīng)營效率的平衡。

　　第一，涉及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系變動的交易成本高昂，交易效率低下。因為任何地方政府都只有管理權(quán)而沒有國有資產(chǎn)的交易權(quán)，國有資產(chǎn)的交易要按照政府的管理體制層層審批上報，只有中央政府才有權(quán)批準，非常不利于形成多元市場主體，不利于推進企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組。第二，責(zé)權(quán)利失衡，導(dǎo)致地方政府行為扭曲，對國有資產(chǎn)關(guān)切度不夠，無關(guān)愛國有資產(chǎn)的積極性。因為國有資產(chǎn)不歸地方政府所有，得不到作為所有者而享有的應(yīng)有利益，但地方政府實際上具有控制權(quán)，這就難免出現(xiàn)資產(chǎn)、利益轉(zhuǎn)移或短期行為問題。最典型的例子就是，在準備實行上市公司的國有股減持中，地方政府幾乎沒有任何積極性，甚至阻礙此項工作，因為上市公司幾乎都是隸屬于地方政府管的，但國有股減持所得的收益卻與地方政府沒有關(guān)系，全部進入中央財政之中。這是導(dǎo)致國有資產(chǎn)運營效率低下，收入分配混亂，國有資產(chǎn)流失嚴重的一個基本原因。

　　\"統(tǒng)一所有，分級管理\"體制低效率的關(guān)鍵在于所有權(quán)的配置效率問題，其中的核心問題是控制權(quán)和剩余索取權(quán)的匹配�，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為，控制權(quán)和剩余索取權(quán)之間的相互匹配是實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度有效率運行的基礎(chǔ)。所有權(quán)的本質(zhì)在于獲得剩余索取權(quán)，而所有者要獲得剩余索取權(quán)就必須掌握控制權(quán)，否則剩余索取權(quán)就沒有保證。兩者之間在權(quán)力結(jié)構(gòu)上必須匹配，才能產(chǎn)生效率。國家統(tǒng)一所有，地方政府僅僅是國有資產(chǎn)的占有者或使用者，這種分權(quán)結(jié)構(gòu)中控制權(quán)與剩余索取權(quán)是不匹配的。一方面，中央政府名義上作為國有資產(chǎn)的所有者擁有控制權(quán)和剩余索取權(quán)，客觀上這兩權(quán)并非掌握在中央政府手中；
另一方面，地方政府由于并不是所有者，因而也不享有剩余索取權(quán)，但又實際上占有和使用國有資產(chǎn)，是事實上的所有者。

　　或者是另一種情況，當(dāng)中央政府監(jiān)管力度加強時，地方政府的作用就無法得到發(fā)揮；
當(dāng)中央政府監(jiān)管力度弱化時，地方政府就會不斷侵蝕中央政府的權(quán)利。對于中央政府與地方政府兩端，\"兩權(quán)\"都不能夠相應(yīng)地落實�？傮w狀況是，大量國有企業(yè)實際上被地方政府占有，地方政府擁有部分控制權(quán)，但又不擁有與之匹配的剩余索取權(quán)，由此產(chǎn)生了國有企業(yè)效率不高，甚至無效率等委托-代理問題。

　　二、新體制的實質(zhì)與意義：堅持\"國家統(tǒng)一所有\(zhòng)"與\"分級履行出資人職責(zé)\"的進步與未來改革空間

　　進步首先表現(xiàn)在確認了地方政府事實上已經(jīng)履行的出資人權(quán)利。\"分級管理\"的體制及原則，早已不符合實際情況。從國有資產(chǎn)的形成與運作看，在行政性分權(quán)體制下，地方政府投資興建了很多企業(yè)，中央也將不少企業(yè)下放給地方政府，在過去幾十年收收放放的過程中，上級政府投資但\"下放\"歷史長的\"國有\(zhòng)"企業(yè)，資產(chǎn)關(guān)系十分復(fù)雜。各級政府至少對本級政府投資的企業(yè)和\"下放\"給地方管理的企業(yè)已持有事實上的所有權(quán)，這些企業(yè)的重大投融資權(quán)、重要人事任免權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)等所有者權(quán)利，實際上掌握在地方政府手上。\"國家所有、分級管理\"在很大程度上已經(jīng)失去了實質(zhì)內(nèi)容。從用途來看，國有資本收益（包括出售國有股的收益）的一個重要用途應(yīng)該用于建立社會保障制度，在目前還不可能實行中央統(tǒng)籌社會保障的背景下，國有企業(yè)職工的社會負擔(dān)（社保、學(xué)校、醫(yī)院等）基本上落在地方政府肩上，如果地方政府沒有相應(yīng)的國有資本所有權(quán)和收益，他們就沒有能力履行社會保障的責(zé)任，這對于整個社會公平和社會穩(wěn)定都是不利的。地方政府具有強烈的產(chǎn)權(quán)要求，應(yīng)該相應(yīng)地享有所有者的權(quán)益。

　　中國財政體制事實上已是分級財政體制，每級政府都有自己的預(yù)算，各級政府用\"自己\"的財力所形成的財產(chǎn)、資產(chǎn)都應(yīng)該屬于\"自己\"，籠而統(tǒng)之地稱為國有財產(chǎn)、國有資產(chǎn)，統(tǒng)一由中央政府來管理是不現(xiàn)實的。不適應(yīng)現(xiàn)代公司法律界定的股權(quán)投資和股東權(quán)利的要求，不適應(yīng)股份制框架下混合所有制的要求，也不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下公認的\"誰投資誰所有\(zhòng)"的要求。不承認事實上已經(jīng)存在的經(jīng)濟關(guān)系容易導(dǎo)致短期行為，也不利于劃清中央政府和地方政府之間的事權(quán)，因為產(chǎn)權(quán)不清，就會財權(quán)不清，也就會事權(quán)不清。因此，調(diào)整并進而\"點到\"中央和地方政府的出資人所有權(quán)，比\"分級管理\"的提法更科學(xué)、明確，其作用在于理順各級政府之間的產(chǎn)權(quán)，進而通過理順產(chǎn)權(quán)促進理順財權(quán)，再促進理順事權(quán)。

　　進步的第二個表現(xiàn)是，在中央和省、市兩級政府形成分別代表國家的三級出資人，分級行使出資人職責(zé)，在理論上實現(xiàn)了終極所有權(quán)與出資人所有權(quán)的分離，向最終解決出資人到位問題邁進了一大步。

　　國家所有，分級產(chǎn)權(quán)，終極所有者是國家，中央政府和地方政府，行使的是出資人所有權(quán)。從法律上看，出資人的職能包含三個方面：重大人事任免權(quán)、重大決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)。

　　出資人的三項權(quán)利已十分接近所有權(quán)，可以看作是\"準分級所有\(zhòng)"，這就突破了原來的國家所有權(quán)由中央一級所有的模式。在正常情況下，政府間是平等主體關(guān)系，產(chǎn)權(quán)可進行交易。

　　中央政府不是地方政府的所有者，國家作為終極所有者的權(quán)益需要通過立法確認。國有企業(yè)、國有基礎(chǔ)設(shè)施、國有資源按照國民經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟中的重要性和輻射范圍加以合理界定和配置，明確了劃分政府間事權(quán)的原則，這是建國以來的第一次。

　　但是，改革還沒有徹底到位。未來調(diào)整的余地和改革的空間在于，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，并不等同于實行\(zhòng)"分級所有\(zhòng)".從實際擁有權(quán)能的角度考慮，新的國有資產(chǎn)管理體制賦予地方政府國有資產(chǎn)出資人所有權(quán)，仍保留企業(yè)\"國有\(zhòng)"身份，出資人所有權(quán)不是最終所有權(quán)。這在形式上看是調(diào)整物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實際上是對超產(chǎn)權(quán)關(guān)系的諸多經(jīng)濟利益關(guān)系乃至政治關(guān)系的調(diào)整，是一個經(jīng)過綜合權(quán)衡的選擇。是為調(diào)動各方面的積極性推動國有企業(yè)改革和發(fā)展，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，提供必要的政治法律條件。在推出三級出資人所有的國有資產(chǎn)管理模式時，中央掌握全國國有資產(chǎn)的終級所有權(quán)，有利于中央結(jié)合經(jīng)濟、政治關(guān)系調(diào)整的進程，駕馭國有資產(chǎn)管理體制的改革，這在改革初期是非常重要的。

　　從具體實施的層面考慮，保留\"國家所有\(zhòng)"的前提，是因為中央認為一下子實行\(zhòng)"分級所有\(zhòng)"的條件還不成熟。首先是\"分級所有\(zhòng)"的對象不清楚。是不是所有地方投資或中央下放的企業(yè)都歸地方所有？

　　這樣做的依據(jù)和條件是什么？過去的下放是\"分級管理\"前提下的下放，不是\"分級所有\(zhòng)"前提下的下放。更重要的是過去的國家\"統(tǒng)一所有\(zhòng)"體制是和國家的整個經(jīng)濟體制，尤其是財政、金融、社保體制相聯(lián)系的，改變\"統(tǒng)一所有\(zhòng)"，需要評估由此引起的許多重要相關(guān)因素的互動影響，如需要考慮與國民經(jīng)濟密切相關(guān)的某些\"下放\"企業(yè)到底歸誰所有及各方的相應(yīng)責(zé)任、與重大企業(yè)改革政策（如社保、企業(yè)債轉(zhuǎn)股等）的關(guān)系、分級財政體制和相應(yīng)稅制完善的進程等問題。

　　三、中央政府與地方政府的關(guān)系之一：是劃分資產(chǎn)，還是劃分權(quán)利，需要配套措施解決的問題

　　中央政府與地方政府的關(guān)系，有兩個層次的問題：一是國有資產(chǎn)如何在中央政府和地方政府之間合理和公平劃分；
二是權(quán)利如何劃分。一種觀點認為，十六大并沒有說是\"分級所有\(zhòng)"，所以國有資產(chǎn)不能劃歸地方所有，地方政府不可能徹底、完全地行使產(chǎn)權(quán)，中央政府和地方政府之間必須確定的是產(chǎn)權(quán)行使邊界，要解決的問題是確定這個邊界在哪里。另一種觀點認為，界定中央政府和地方政府的出資人職責(zé)，必然涉及到國有資產(chǎn)的劃分。筆者認為，這兩種觀點都是片面的。事實上，行使出資人權(quán)利，肯定要涉及到他的對象，對\"誰\"行使權(quán)利。出資人權(quán)利首先是一種支配力量，國有資產(chǎn)是它要支配的客體，沒有明確的國有資產(chǎn)這個客體的范圍，權(quán)利行使就是無的放矢。界定中央政府與地方政府出資人職責(zé)，既需要界定國有資產(chǎn)的范圍，也需要界定權(quán)利范圍，是資產(chǎn)界定與權(quán)利界定的統(tǒng)一。

　　現(xiàn)在已經(jīng)明確的是，關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)，其它國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。中央國資委成立以后，進一步明確提出，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的首要任務(wù)是在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產(chǎn)，國務(wù)院國資委直接監(jiān)管的一共是196家，國有資產(chǎn)總量是619萬億元人民幣[3]；
稍后又做出了調(diào)整，到2004年底由中央國資委履行出資人職責(zé)的是181家企業(yè)[4]，地方各有各的情況，不作統(tǒng)一要求，由地方自己決定。應(yīng)該說，從資產(chǎn)的劃分來看，中央政府出資人的職責(zé)范圍與地方政府出資人的職責(zé)范圍已經(jīng)界定得十分清楚，而且，在量上劃分得也很到位，并不存在不清楚和模糊的地方。中央政府與地方政府作為出資人的職責(zé)都是一樣的，只是各有各的一塊資產(chǎn)，各管各的事，各負各的責(zé)。

　　這樣，作為所有者，地方政府享有完整的出資人權(quán)益，從以往的\"賬房\"轉(zhuǎn)變?yōu)閈"東家\".無論是資產(chǎn)的拍賣還是轉(zhuǎn)讓等，不再需要經(jīng)過\"跑部前進\"去申請批準了。

　　但是，盡管三級出資人制度是在\"分產(chǎn)\"的基礎(chǔ)上形成的，也還絕不是徹底的\"分家單干\"；
盡管未來的發(fā)展方向是地方政府的出資人權(quán)利過渡到完全的所有權(quán)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但目前畢竟是建立在中央對地方政府的國有資產(chǎn)擁有終級所有權(quán)的基礎(chǔ)上的。最通俗地說，中央對地方還有\(zhòng)"不放心\"的地方，不是完全放開，中央政府出資人對地方政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)還保留著\"必要\"的權(quán)利。那么，由此而來的問題是，這個\"必要\"的界限在哪里呢？現(xiàn)在看主要在三個方面：第一，確定國有資本的控制范圍。目前國有資本分布的范圍太廣，要進一步收縮。從效率的角度看，地方政府代表國家行使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，更有利于國有資本的退出。

　　但從全局的角度看，國有資本應(yīng)該在哪些領(lǐng)域繼續(xù)保持控制、不能退出，不能完全由地方政府自行決定，而是應(yīng)該由中央政府來決定。除此之外，地方政府可以決定所有的退出事宜。

　　當(dāng)然，到底哪些領(lǐng)域需要國有資本控制，是一個需要繼續(xù)探討的問題。在一些西方國家，不但連軍火生產(chǎn)領(lǐng)域，而且連郵政、印鈔等領(lǐng)域都可以不由國有資本控制。

　　第二，確定國有股轉(zhuǎn)讓的規(guī)則、程序以及收入的用途。國有資本的退出，意味著國有股要進行轉(zhuǎn)讓。

　　國有股轉(zhuǎn)讓應(yīng)該有公開的、競爭性的程序，中央政府應(yīng)該制訂統(tǒng)一的\"游戲規(guī)則\"，以防止在此過程中國有資產(chǎn)流失；
中央政府還要統(tǒng)一確定國有股轉(zhuǎn)讓收入的使用辦法，在一般的意義上看，不應(yīng)該再用于投資，而應(yīng)該用于補充社會保障資金的不足、核銷呆壞賬等。

　　第三，確定統(tǒng)一的資本預(yù)算制度體系。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，資本預(yù)算有著重要的地位，應(yīng)該通過資本預(yù)算來約束新國資管理機構(gòu)、中間層公司以及國有資產(chǎn)運營公司的行為。應(yīng)該由法律規(guī)定資本預(yù)算的基本框架以及相關(guān)的運行程序，基本要求是各級政府的資本預(yù)算要經(jīng)過同級人大的嚴格審議和通過。

　　按上述原則做出的資產(chǎn)劃分和權(quán)利劃分，其中的一些重要問題需要有相關(guān)的配套措施妥善解決。

　　第一是企業(yè)戰(zhàn)略地位問題。需要進一步界定什么是關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的企業(yè)。

　　現(xiàn)在確定的180多家國有企業(yè)的未來走向還需要在實踐中調(diào)整。自然資源有已經(jīng)開發(fā)的，還有沒有開發(fā)的。沒有開發(fā)的如何界定，怎么區(qū)分，怎么分別來管，哪些是重要的，要交給中央政府；
哪些并不特別重要，可以歸地方，都需要考慮。第二是縱向的投資關(guān)系問題。在資產(chǎn)劃分過程中，不考慮投資關(guān)系不行，不符合市場原則；
嚴格依據(jù)投資關(guān)系也不行，如前面所述，分清投資來源已經(jīng)不是一件容易的事情。按屬地原則將過去中央投資形成的資產(chǎn)劃給企業(yè)所在地的地方，對其它地方來說不公平。在原有國資管理體制下，中央與地方政府之間的利益關(guān)系主要體現(xiàn)在增量上，主要是稅賦分成，存量資產(chǎn)對中央與地方之間的關(guān)系影響不大。但這次國有資產(chǎn)體制改革，直接涉及到存量調(diào)整，中央政府與地方政府之間的存量資產(chǎn)分割，直接關(guān)系到地方政府對資源的支配力。每一個局部的利益要求都具有它的合理性。中央與地方政府的利益博弈、利益劃分歷來是影響政策的最重要因素之一。這么多的主體提出利益要求，是國有資產(chǎn)管理體制改革過程中面臨的現(xiàn)實難題。第三是橫向的地區(qū)之間的利益平衡問題。國有資產(chǎn)在地區(qū)之間的現(xiàn)有分布格局很不均衡。平衡地區(qū)間利益關(guān)系有兩種途徑：一是存量調(diào)整，二是增量調(diào)整。從原則要求看，絕對的公平不可能，但大體的調(diào)整和平衡是必要的。因為這關(guān)系到各地政府和人民平等享有國有資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利的問題，不同地區(qū)之間要求大體相同。但從現(xiàn)實的角度看，存量調(diào)整幾乎是不可能的，在甲地的企業(yè)不可能\"劃給\"乙地，只能按屬地原則轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)氐牡胤狡髽I(yè)，這就沒有辦法起到平衡的作用。

　　因此可選擇的途徑只能是增量調(diào)整，基本手段是上級政府對下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。

　　一定要從更深層次考慮，要有憲法和財政法的依據(jù)。

　　四、中央政府與地方政府的關(guān)系之二：地方公有企業(yè)如何改制運營，如何恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮中央統(tǒng)一的指導(dǎo)作用

　　財產(chǎn)與權(quán)利劃分清楚之后，接下來的問題就是如何具體地運營，中央如何行使對地方的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)利。

　　一方面，各個地方的國有資產(chǎn)狀況、資源狀況、財政收入都大不相同，這些差異對不同地方國資改革的進度和成效產(chǎn)生很大影響，地區(qū)之間能夠模仿復(fù)制的成功做法非常有限，各地要根據(jù)自己的特殊情況做有益的嘗試和探索。第一，地方國有資產(chǎn)管理體制改革不能就事論事，而要放在地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略和框架中考慮。國有經(jīng)濟在地方經(jīng)濟發(fā)展中是否一定要發(fā)揮主導(dǎo)作用，要視情況而定，不能一概而論。國有經(jīng)濟在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的要求，是就全國總體而言的，并非對每個地方所提出的要求。即使是要發(fā)揮主導(dǎo)作用，也不是簡單地把自身做大，而是通過其作用，支撐、引導(dǎo)和帶動整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，把國民經(jīng)濟的\"餡餅\"做大，中央如此，地方也是如此。國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)重組和改制，都應(yīng)當(dāng)放在這個基點上。第二，要從各地的實際情況出發(fā)，不能簡單搞上下對口，不能簡單照搬或套用某種模式。分級行使所有權(quán)，每一個地方都成為行使所有權(quán)的主體，怎樣充分地利用這項權(quán)利，怎樣制定更好的國有資產(chǎn)管理調(diào)整的戰(zhàn)略，建立有效的國有資產(chǎn)管理體系，對地方政府的執(zhí)政能力是一個考驗。最重要的是不能套用某種模式，具體情況具體分析。第三，地方政府的主要經(jīng)濟職能是為一定區(qū)域提供商品和服務(wù)，但這并不意味著政府就是這些商品和服務(wù)的生產(chǎn)者，很多地方性的公共用品可以交給非國有企業(yè)包括私人企業(yè)來經(jīng)營。地方政府應(yīng)著力加快培育市場主體（包括中介組織）的形成和發(fā)展，完善市場基礎(chǔ)設(shè)施，包括制定有利于公平競爭的游戲規(guī)則。第四，地方政府要著力解決歷史遺留問題，妥善處理銀行債務(wù)和職工就業(yè)、社會保障等問題。要注意，對一些重大問題，企業(yè)經(jīng)營者、職工、出資人一定要能夠達成共識，不要急于求成，匆促上陣。一定要充分考慮職工群眾的利益，不能搞得怨聲載道，影響社會穩(wěn)定。

　　另一方面，國有企業(yè)改制中涉及到的出售轉(zhuǎn)讓價格的確定、轉(zhuǎn)讓資金的運用、職工安置、歸還對老職工的欠賬以及歸還銀行貸款等都是非常敏感的問題。十五大之后各地出售小企業(yè)過程中出現(xiàn)的種種問題，充分說明了在中央層面制定統(tǒng)一的指導(dǎo)性政策的必要性。這就是現(xiàn)在體制設(shè)計初衷的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

　　這里有兩個傾向值得警惕和研究：一是，如果不指導(dǎo)、不監(jiān)督，放任自流，地方政府出于本位利益，強化區(qū)域分割和市場保護，就會有改革倒退的危險，在這個意義上，現(xiàn)階段中央的指導(dǎo)和監(jiān)督是必要的。二是，指導(dǎo)監(jiān)督什么，如何指導(dǎo)監(jiān)督，才不至于侵蝕地方國資委的出資人權(quán)利，才不至于利用\"指導(dǎo)和監(jiān)督\"的權(quán)力干預(yù)地方，如果諸如轉(zhuǎn)讓上市公司國有股權(quán)等事務(wù)，仍然統(tǒng)一由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會批準，國資委以\"造成國有資產(chǎn)流失\"為借口拒批，地方就無法自主工作，也會有改革倒退的危險，貽誤改革。既防止中央政府管得過死、過多，損害地方在國有資產(chǎn)管理上的積極性和能動性，又保證地方處置國有資產(chǎn)的過程符合一定的規(guī)則，公開透明，防止國有資產(chǎn)流失，是一個非常重要的問題。

　　中央出資人的\"指導(dǎo)與監(jiān)督\"，不是變相的公共管理職能，而應(yīng)是中央政府出資人統(tǒng)一確定的權(quán)利邊界；
統(tǒng)一指導(dǎo)只應(yīng)限定在法律和政策層面，而不是具體的經(jīng)營管理。因此，應(yīng)當(dāng)制定法律而不是行政法規(guī)或規(guī)章來規(guī)范國有資產(chǎn)分級代表制度。上級政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)必須依法對下級政府的國有資產(chǎn)管理工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。在立法形式的選擇上，應(yīng)當(dāng)制定法律，如《中華人民共和國國有資產(chǎn)管理法》，而不是制定行政法規(guī)、地方法規(guī)或規(guī)章。不僅因為法律具有更高的權(quán)威和效力，而且，行政法規(guī)和部委規(guī)章往往是自己給自己的行為制定規(guī)則，不可避免地存在\"既是運動員又是裁判員\"之嫌；
既有違犯法治的基本原理，也不利于國有資產(chǎn)分級代表主體利益的平衡。行政法規(guī)、部門規(guī)章等法定形式將相關(guān)部門利益合法化，會形成新的政資不分，甚至?xí)�成為獲取自身利益的一個快捷方式，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理秩序的混亂。

　　五、幾個認識問題與未來的發(fā)展方向：一級政府、一級財權(quán)、一級產(chǎn)權(quán)、一級信用

　　在近18萬家大大小小的國有企業(yè)中，[5]中央國資委只對\"關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全\"的180多家國有企業(yè)行使出資人職責(zé)，其余的所有企業(yè)的資產(chǎn)都由分布在各地方的省、市兩級政府履行出資人職責(zé)。這樣，由地方行使出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)就\"占大頭兒\".國有資產(chǎn)改革的操作中心由中央轉(zhuǎn)移到地方。中央政府部門在國有資產(chǎn)管理體制改革中\(zhòng)"喪失\"的相當(dāng)一部分權(quán)力\"轉(zhuǎn)移\"給地方，\"此消彼長\".對此有幾個重要的問題需要澄清認識。

　　第一個問題，會不會動搖公有制的主體地位和國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用？首先是關(guān)系國民經(jīng)濟命脈、國家安全的超大型、大型企業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施、重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)，國家所掌握的國有資產(chǎn)仍然占主導(dǎo)地位。關(guān)鍵是地方出資企業(yè)占大頭也仍然是公有制，其性質(zhì)未變。而且由于效率提高，在發(fā)展中還會不斷壯大公有制的主體地位。

　　第二個問題，會不會擴大地方政府擁有財富的差別？東部地區(qū)和中、西部地區(qū)之間日益擴大的經(jīng)濟差異造成了財富差別日益擴大，其原因是多方面的，包括歷史積累、文化觀念、交通條件、資源稟賦、地理環(huán)境、勞動力素質(zhì)等等，比較復(fù)雜。實證地看，國家投資的影響不大。如浙江、江蘇、廣東、福建、山東、天津、上海等地的國有經(jīng)濟比重低于50%，但這些地區(qū)是富裕地區(qū)；
相反，吉林、西藏、貴州、甘肅、黑龍江、新疆、青海、江西、云南等地的國有經(jīng)濟比重超過70%，但這些地區(qū)多為貧困地區(qū)。[6]因此，不會因為地方出資企業(yè)\"占大頭兒\"就縮小或擴大地區(qū)差距。

　　第三個問題，會不會造成地方的獨立性？目前的實際狀況已經(jīng)是地方具有對大部分企業(yè)的實際控制權(quán)，只是在理論上、政策上不明確而已。如果要搞獨立，在國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)督的管理模式下照樣能搞。地方出資企業(yè)占大頭不過是更明確了出資人職責(zé)，承認了過去客觀上已經(jīng)存在的狀態(tài)。

　　還有一個問題是，地方政府行使出資人職責(zé)的企業(yè)的國有資產(chǎn)，在特殊情況下中央政府能否調(diào)度？

　　國家保留最終所有權(quán)，中央認為必要時，比如發(fā)生戰(zhàn)爭、大的災(zāi)害等，是可以對這種三級政府間的資產(chǎn)關(guān)系進行必要調(diào)整的。即使在\"分級所有\(zhòng)"的體制下，也不是不可以的。只是需要有明確的行政法規(guī)如緊急動員法予以規(guī)范罷了。實際上，在任何國家都存在這樣一個問題，是有國際慣例可循的。

　　從實證經(jīng)驗看，地方政府\"獲得\"國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)后，經(jīng)濟實力和決策權(quán)顯著提高，對經(jīng)濟發(fā)展大有好處。中國的改革開放實際上就是一個中央向地方轉(zhuǎn)移權(quán)力的過程，沒有這一過程來帶動地方推動經(jīng)濟發(fā)展的積極性，中國的經(jīng)濟就不可能有今天的發(fā)展。從理論規(guī)范的角度看，中央政府的經(jīng)濟職能主要是全國性公共產(chǎn)品的提供、社會公平和宏觀調(diào)節(jié)，地方政府的主要職責(zé)在于提供地方性公共產(chǎn)品。地方政府在提供公共產(chǎn)品上存在適度競爭，有利于利益與負擔(dān)的統(tǒng)一，更好地實現(xiàn)公共產(chǎn)品提供的效率與公平，促使整個社會的公共產(chǎn)品提供達到最優(yōu)狀態(tài)。所以，應(yīng)該根據(jù)被提供的社會公共產(chǎn)品的受益范圍確定管轄權(quán)，國有資產(chǎn)管理的范圍不是越大越好。

　　因此，從發(fā)展的角度看，國有資產(chǎn)管理體制改革的最終目標應(yīng)該是\"分級所有\(zhòng)"，一級政府、一級財權(quán)、一級產(chǎn)權(quán)、一級信用。每一級政府都有清晰的產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)收益，包括非經(jīng)營性政府資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)中的政府股權(quán)、稅費收入、上級政府財政轉(zhuǎn)移支付、土地批租收入等等。每一級政府都有自己的資本和出資企業(yè)，行使所有者職權(quán)，不是替國務(wù)院分管\"國企\"，而是\"抱自己的孩子\"，不允許互相侵占所有者權(quán)益。產(chǎn)權(quán)在不同級政府之間可以交易，不可以平調(diào)——把下級政府的好企業(yè)收上來，本級政府差的企業(yè)放下去。中央不能利用\"甩包袱\"，把大量隱性負債推給地方政府，不得以上級的政壓下級的資；
地方企業(yè)不能利用壞賬和逃廢債，把大量顯性負債推給中央政府，如國有銀行。每一級政府都有自己的信用，債務(wù)規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險、償債能力、償債觀念等等構(gòu)成每級政府的信用記錄。盲目投資、重復(fù)建設(shè)、逃廢債等等行為，都影響到所涉及的各級政府的債信。

　　到那時，中央可以以地方政府利益（含資本）的增損作為宏觀調(diào)控的主要著力點，以地方資本所有者的信用等級作為宏觀調(diào)控的依據(jù)，區(qū)別對待。信用等級高的地方政府可以擴張信用，增加銀行授信、允許財政擔(dān)保、允許發(fā)行債券、允許增辦地方金融機構(gòu)等；
信用等級低的地方政府必須首先收縮債務(wù)，否則就必然失掉融資渠道，甚至根本喪失投資能力。如此根據(jù)信用獎優(yōu)罰劣，推動政府信用步入良性循環(huán)的軌道。

　　參考文獻：

　　[1]中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第三次全體會議《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》[R ]1993－11－14

　　[2]中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第四次全體會議《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》[R ]1999－9－22

　　[3]李榮融《直接監(jiān)管196家企業(yè)，總資產(chǎn)達619萬億》[OL ]新華網(wǎng)

　�。╤ttp://news1xinhuanet1com/video/2003-05/22/content881753.htm）

　　[4]國資委宣傳工作局《加大改革力度，加快調(diào)整步伐，切實提高中央企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力》[OL ]國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會網(wǎng)

　　（http://www.sasac.gov.cn /gzjg/xcgz/2004121400691.htm）

　　[5]陳清泰《對國有資產(chǎn)管理體制改革的幾點看法》[N ]中國經(jīng)濟時報，2003－03－24

　　[6]季曉南《增強國有經(jīng)濟控制力的四大途徑》[N ]1經(jīng)濟日報，2004－01－16

　　作者簡介：焦建國（1965-），男，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財政金融學(xué)院，北京100060；
遼寧凌源人，經(jīng)濟學(xué)博士，博士后，主要從事財政、金融、國有企業(yè)、行政與公共管理等方面的研究。

　　來源：《財經(jīng)問題研究》2005年第3期

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