社區(qū)發(fā)展中城市“街道辦事處”（下稱“街道辦”）的管理體制改革目前已經(jīng)成為理論界和政府部門討論的一個(gè)熱點(diǎn)。在集權(quán)體制時(shí)代，中國(guó)的城市管理體制是“兩級(jí)政府、一級(jí)管理”；
20世紀(jì)1980年代中后期以來實(shí)行的是“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”。理論界在90年代里為了改進(jìn)城市管理的效率和促進(jìn)社區(qū)建設(shè)提出了“街道辦”管理體制改革的3大設(shè)想：一是將“街道辦”改成一級(jí)政府；
二是取消“街道辦”；
三是維持“街道辦”的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)。上海市率先提出了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市“街道辦”管理體制模式，突顯“街道辦”基層組織的社會(huì)管理作用，這一作法被稱為“上海模式”。其他城市政府也作了各種探索，出現(xiàn)了“江漢模式”、“青島和南京模式”、武漢“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道辦”改革模式的特點(diǎn)和“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的這一制度設(shè)計(jì)面臨的問題，并對(duì)比其他城市的相關(guān)改革探索，進(jìn)而討論城市街道管理體制改革的動(dòng)力、障礙和未來出路。

　　一、城市社區(qū)管理改革何去何從？

　　改革開放以來，隨著城市大規(guī)模的建設(shè)和快速發(fā)展，“街道辦”作為城市區(qū)級(jí)政府以下的一級(jí)管理機(jī)構(gòu)，其轄地面積和人口迅速擴(kuò)張，有些“街道辦”的轄區(qū)幾乎相當(dāng)于國(guó)外的一個(gè)小城市，或國(guó)內(nèi)中小城市的一個(gè)區(qū)，這使得“街道辦”的管理任務(wù)日益繁重。原來實(shí)行的“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制存在一定程度的“條塊分割”，處在城市基層管理第一線的“街道辦”職權(quán)十分有限，對(duì)很多城市管理方面的問題往往是“看得見、摸得著、無權(quán)管”，而市、區(qū)政府的職能機(jī)構(gòu)則“有權(quán)管、看不見”，造成了“有能力管的無權(quán)管、有權(quán)管的無能力管”的局面。于是，城市管理顯現(xiàn)“縱向管不到底，橫向管不到邊”的嚴(yán)重弊端。

　　同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生了巨大變化，城市基層管理上出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域，“街道辦”的任務(wù)越來越重。例如，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，增加了“街道辦”管理和服務(wù)對(duì)象；
中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，各街區(qū)的老齡人口（尤其是離退休人員）顯著增多，老年人口的活動(dòng)空間基本上在家庭所居住的街區(qū)，這就增加了“街道辦”的工作內(nèi)容；
改革中出現(xiàn)了大量失業(yè)下崗人員，需要“街道辦”的關(guān)心和幫助；
隨著城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)加快，城市街區(qū)的外來人口越來越多，他們既為街區(qū)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，也給街區(qū)的管理帶來了壓力。面對(duì)這些新情況新問題，原有的“街道辦”的職責(zé)規(guī)定顯然難以應(yīng)付。

　　不少研究者界就“街道辦”管理體制的改革發(fā)表了意見[1]，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是“街道辦”是否應(yīng)當(dāng)成為一級(jí)政權(quán)，這些觀點(diǎn)大致可分為3種。

　　第一種主張將“街道辦”建成一級(jí)政府，其理由是，目前“街道辦”事實(shí)上已經(jīng)承擔(dān)了一級(jí)政府的工作，不如從法律上明確規(guī)定，從而結(jié)束現(xiàn)實(shí)中“街道辦”之行政于法無據(jù)的現(xiàn)象。贊成這一觀點(diǎn)的人比較少，他們反對(duì)的主要理由是，若“街道辦”明確為一級(jí)政府，則城市的社區(qū)管理就變成“三級(jí)政府、三級(jí)管理”，政府管理的縱向?qū)哟翁�多，不符合城市政府管理職能轉(zhuǎn)變和提高效率的要求。在傳統(tǒng)體制下作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的“街道辦”不得不承擔(dān)大量與其本身定位無關(guān)的工作，并不意味著“街道辦”的這種存在方式就是正常的；
不改變由政府包攬一切社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)行體制，即使把“街道辦”變?yōu)橐患?jí)政府，實(shí)行市─區(qū)─“街道辦”的三級(jí)管理體制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多數(shù)研究者認(rèn)為，“街道辦”沒有必要改為一級(jí)政府。有學(xué)者建議，可將現(xiàn)有的“街道辦”適當(dāng)合并，減少數(shù)量，擴(kuò)大轄區(qū)，然后改為一級(jí)政府；
同時(shí)將現(xiàn)有的區(qū)政府改為市政府的派出機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系、監(jiān)督“街道政府”。復(fù)旦大學(xué)的浦興祖教授將這種新的“兩級(jí)政府”體制稱為“虛區(qū)實(shí)街”。此方案的長(zhǎng)處在于：既可防止城市行政管理的層次過多、行政權(quán)力過于分散，又將城市基層政府下移，使之更貼近市民、貼近社區(qū)，由于“街道政府”的數(shù)量多于區(qū)政府的數(shù)量，又少于現(xiàn)有的“街道辦”的數(shù)量，故會(huì)有更多的基層政府來有效地分擔(dān)日益繁重的城區(qū)管理任務(wù)。但將“街道辦”升格為一級(jí)政府需經(jīng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)修改憲法和地方組織法，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

　　第二種主張建議取消“街道辦”的建制，希望藉此減少政府的管理層級(jí)，真正實(shí)現(xiàn)“二級(jí)政府、二級(jí)管理”。這種主張的方案之一是把區(qū)的管轄范圍劃小，由區(qū)政府直接指導(dǎo)“居民委員會(huì)”。目前中國(guó)的大城市里，市政府所轄之區(qū)數(shù)量較少，而每個(gè)區(qū)的面積和人口又非常大，有的甚至相當(dāng)于一些國(guó)家的中等城市。要取消“街道辦”，減少管理層級(jí)，最佳辦法是適當(dāng)增加區(qū)的數(shù)量，縮小區(qū)政府的管理范圍，將其降為基層政府，面向居民直接管理。這種管理幅度與管理層級(jí)的科學(xué)化、合理化設(shè)置符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求，但長(zhǎng)期以來區(qū)政府已習(xí)慣于擔(dān)當(dāng)城市管理的中間層次角色，一時(shí)難以改變。另一種方案是，不改變市區(qū)兩級(jí)政府的設(shè)置，直接改革“街道辦”，以社區(qū)制逐漸取而代之，建立政府管理與社區(qū)自治相結(jié)合的城市管理新體制。目前全國(guó)有很多城市（如青島、北京、南京、武漢等）開展了這方面的試點(diǎn)工作。

　　第三種主張是維持現(xiàn)狀、稍加調(diào)整，其理由是，將“街道辦”改成一級(jí)政府，不符合國(guó)際上城市管理的規(guī)律，而目前全面取消“街道辦”建制又不太現(xiàn)實(shí)，因此還是維持“街道辦”派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為好，但也要在職能和管理方式上作一些調(diào)整。持這種主張的人認(rèn)為，可以適當(dāng)擴(kuò)大“街道辦”的權(quán)限，適度加強(qiáng)“街道辦”的職能，但不應(yīng)該把“街道辦”的權(quán)限（職能）加強(qiáng)到“相當(dāng)于一級(jí)政府”的程度；
應(yīng)當(dāng)克服“全能政府”、“萬能政府”的傳統(tǒng)觀念，突破“在政府上下級(jí)之間放權(quán)”的思維框架，將視野拓展到政府與社會(huì)的關(guān)系上，引進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的思路；
政府在承擔(dān)必要的職能時(shí)，應(yīng)盡可能地培植社會(huì)的自我管理能力，讓“街道辦”在繁雜的社會(huì)事務(wù)中解放出來。

　　二、“上海模式”：“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”

　　1996年，上海市在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上首先提出了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的“街道辦”管理體制改革思路。其主要做法是：第一，逐步擴(kuò)大“街道辦”的管理權(quán)限，相應(yīng)配套下放人、財(cái)、物的支配權(quán)；
第二，在區(qū)縣職能部門的派出機(jī)構(gòu)與“街道辦”機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)設(shè)置的基礎(chǔ)上，逐步明確區(qū)政府與“街道辦”之間、“條”與“塊”之間職責(zé)與事權(quán)的劃分，努力做到統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主，按照權(quán)責(zé)一致的原則，由“街道辦”對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性的工作負(fù)全面責(zé)任；
第三，重組“街道辦”所設(shè)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)“政企、政事、政社”職能三分開，更好地發(fā)揮各類組織在社區(qū)建設(shè)和管理方面的作用；
第四，探索建立“街道辦”綜合執(zhí)法管理隊(duì)伍，尤其在環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市容市貌、社會(huì)治安、房產(chǎn)物業(yè)、外來人口等方面，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法和綜合管理的效能，強(qiáng)化“街道辦”的行政管理職能。同時(shí)上海市政府修訂頒布了“上海市街道辦事處條例”，并先后出臺(tái)了與之配套的12個(gè)政策文件。此后，很多城市如北京、天津、南京等也相繼實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，實(shí)現(xiàn)城市管理重心下移。

　　“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制建立后，在短時(shí)間內(nèi)提高了城市管理效率，推動(dòng)了社區(qū)發(fā)展。它改進(jìn)了“街道辦”管理上的“條塊協(xié)調(diào)”，在“街道辦”內(nèi)建立了全面對(duì)應(yīng)于區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置，實(shí)行對(duì)派出機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這樣就形成了“以塊為主、條塊結(jié)合”的機(jī)構(gòu)組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊端，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都重大作用。這種“以塊為主、條塊結(jié)合”的新體制有機(jī)地整合了縱向聯(lián)系的行政體系和橫向聯(lián)系的自治組織，提高了政府整合社區(qū)資源和行政資源的能力�！皸l塊關(guān)系”初步理順了，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區(qū)管理框架，有利于推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、加快社區(qū)發(fā)展。

　　但是，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制在概念和操作中仍然面臨一些難以逾越的矛盾和問題。首先是“街道辦”自身派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能強(qiáng)化之間的矛盾。從字面上看，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的提法只承認(rèn)市、區(qū)“兩級(jí)政府”，把“街道辦”視為一級(jí)“管理”機(jī)構(gòu)，而非一級(jí)“政府”，這一概念與現(xiàn)行的地方組織法沒有任何相悖之處，但作為“第三級(jí)管理”的“街道辦”在現(xiàn)實(shí)中卻行使了大量的政府職能，成為實(shí)質(zhì)上的一級(jí)政府。這樣就導(dǎo)致“街道辦”的角色混亂，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。更重要的是，相關(guān)法律對(duì)“街道辦”本身該做什么、不該做什么缺乏明確的規(guī)定，因此“街道辦”往往難以依法行政，結(jié)果不得不大量地“以行政代替法律”或越權(quán)管理。同時(shí)，職能強(qiáng)化后的“街道辦”既承擔(dān)行政職能，又承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能，其經(jīng)費(fèi)來自區(qū)內(nèi)相關(guān)稅收的返還數(shù)額，這樣“街道辦”勢(shì)必以稅收多少來考評(píng)績(jī)效，因此其主要精力都放在經(jīng)濟(jì)方面，而忽視了社會(huì)管理工作。

　　其次，“街道辦”與市、區(qū)政府職能部門之間存在著“條塊關(guān)系”方面的矛盾�！皟杉�(jí)政府、三級(jí)管理”的體制雖然初步調(diào)整了“條塊關(guān)系”，但長(zhǎng)期沿襲下來的“條條統(tǒng)治”依然是支配城市行政機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的主導(dǎo)思維方式，“條條”能指揮“塊塊”，而“塊塊”卻監(jiān)督不了“條條”，雙重管理實(shí)際上發(fā)揮不了作用。按照新的制度設(shè)計(jì)，原本應(yīng)該是“以塊為主、條塊結(jié)合、條包塊管”，但在實(shí)際工作中往往是“條管塊包”。市、區(qū)政府的職能部門經(jīng)常把任務(wù)推給“街道辦”，但“下任務(wù)不下權(quán)”、“下事情不下錢”；
于是，“街道辦”承擔(dān)了大量工作，卻吃力不討好，“塊”上工作做好了職能部門報(bào)成果，“塊”上工作不到位，板子打在“街道辦”身上。

　　再次，“街道辦”與社區(qū)“居民委員會(huì)”之間存在著矛盾。“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制強(qiáng)化了“街道辦”的管理職能，在社區(qū)管理中產(chǎn)生了明顯的行政化傾向，“街道辦”成了社區(qū)管理實(shí)質(zhì)上的唯一主體，而處于“街道辦”的行政領(lǐng)導(dǎo)之下的“居委會(huì)”卻在很大程度上缺乏自主權(quán)。再加上“街道辦”的財(cái)政撥款是社區(qū)服務(wù)的主要資源，因此“居委會(huì)”的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)只能以“街道辦”的指示為主，而不能按照居民的自主意愿安排社會(huì)服務(wù)。結(jié)果“街道辦”與社區(qū)居民之間無法形成良好的互動(dòng)，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展的參與熱情不高。

　　目前，上海的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制面臨的矛盾和問題十分突出，已經(jīng)到了必須加以完善和改革的地步。

　　三、其他城市關(guān)于“街道”管理體制改革的探索

　　很多城市政府研究了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的“上海模式”后，發(fā)現(xiàn)了其中的弊端，因此從別的角度開展了探索。下面介紹一些這類案例。

　　1. 武漢市江漢區(qū)

　　武漢市江漢區(qū)政府探索建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式，主要是通過文件協(xié)議重新規(guī)范“街道辦”、市及區(qū)政府職能部門與“居委會(huì)”之間的關(guān)系。一方面，落實(shí)《城市居民委員會(huì)組織法》賦予“居委會(huì)”的自治權(quán)，收縮“街道辦”對(duì)社區(qū)的行政控制，對(duì)“居委會(huì)”落實(shí)人事權(quán)、資金支配權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)，建立“居委會(huì)”對(duì)“街道辦”的評(píng)議考核制度；
另一方面，讓區(qū)政府職能部門調(diào)整與社區(qū)的關(guān)系，真正做到合作協(xié)助，而不是行政部門對(duì)社區(qū)指派工作任務(wù)，區(qū)政府的職能部門如果要到社區(qū)開展工作，應(yīng)作到“工作人員配置到社區(qū)、工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)”。[2]

　　2. 青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)

　　2001年4月，青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)建立了新的社區(qū)管理體制，不再設(shè)置“街道辦”，這一新體制被概括為“一個(gè)核心、三套工作體系”，“一個(gè)核心”即“社區(qū)黨工委”，“三套工作體系”即社區(qū)自治工作體系─“社區(qū)委員會(huì)”、行政事務(wù)工作體系─“社區(qū)事務(wù)受理中心”、社區(qū)服務(wù)工作體系─“社區(qū)服務(wù)中心”。“社區(qū)黨工委”是市北區(qū)黨委的派出機(jī)構(gòu)，是社區(qū)里多種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心�！吧鐓^(qū)委員會(huì)”是社區(qū)自治組織“社區(qū)代表大會(huì)”的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)，由“小區(qū)居委會(huì)”、駐社區(qū)單位和社區(qū)居民推選代表，通過召開“社區(qū)代表大會(huì)”選舉產(chǎn)生，下設(shè)辦公室和社區(qū)服務(wù)、文化教育、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個(gè)委員會(huì)�！吧鐓^(qū)事務(wù)受理中心”由區(qū)政府職能部門的派出人員組成，承接社區(qū)中的行政執(zhí)法、行政管理職能，負(fù)責(zé)城市管理、綜合治理、計(jì)劃生育、民政、財(cái)稅、司法、社會(huì)保障、文教衛(wèi)生等行政事務(wù)�！吧鐓^(qū)服務(wù)中心”則負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的組織、管理和協(xié)調(diào)，開展便民利民服務(wù)活動(dòng)。這4套工作體系職責(zé)明確，互相支持，密切配合，各司其職，充分發(fā)揮各自的效能。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[3]

　　3. 南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)

　　2002年3月，南京市白下區(qū)選擇了地處新街口地區(qū)、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、人口整體素質(zhì)較高、面積較小的淮海路街道作為城市社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)。改革的總體思路和目標(biāo)是：“理順一個(gè)關(guān)系，堅(jiān)持兩個(gè)依法，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效管理”�！耙粋�(gè)關(guān)系”就是政府、社會(huì)、市場(chǎng)與社區(qū)的關(guān)系；
“兩個(gè)依法”就是政府依法行政，社區(qū)依法自治；
“兩個(gè)歸位”，一是政府行政管理職能的“歸位”，即把行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門，二是政府社會(huì)化職能的“歸位”，即把原來由政府管理的社會(huì)化職能歸位給社區(qū)，把一些社會(huì)公益性服務(wù)工作交給專業(yè)化的社區(qū)工作者承擔(dān)。主要措施如下：第一，成立“淮海路社區(qū)黨工委”，作為白下區(qū)區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)社區(qū)基層黨組織的活動(dòng)，監(jiān)督政務(wù)活動(dòng)，支持和保障社區(qū)自治，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定；
同時(shí)，明確“黨工委”不再承擔(dān)行政管理職能。第二，設(shè)立“淮海路地區(qū)行政事務(wù)受理中心”，作為區(qū)政府有關(guān)部門在轄區(qū)政務(wù)服務(wù)的平臺(tái)�！爸行摹庇蓜趧�(dòng)、民政、計(jì)生、城建、市容、司法等6個(gè)職能部門的派出人員構(gòu)成，按職能分工受理和處理行政事務(wù)。與此同時(shí)，“街道辦”不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能，“街道辦”原來所屬的企業(yè)按照政企分離的原則，通過產(chǎn)權(quán)制度改革全部推向市場(chǎng)。第三，按照“關(guān)于淮海路街道行政管理職能移交的實(shí)施意見”， 梳理了原“街道辦”承擔(dān)的行政職能，根據(jù)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，把“街道辦”的行政管理和行政執(zhí)法的57項(xiàng)職能全部移交給13個(gè)職能部門，而“街道辦”的社會(huì)性、群眾性工作則由社區(qū)全面承接。第四，完成以上工作后，撤銷“街道辦”，區(qū)政府各職能部門依據(jù)各自的職能協(xié)助完成了原“街道辦”行政職能的交接。第五，建立“淮海路社會(huì)工作站”和“淮海路社區(qū)服務(wù)中心”。[4]

　　4. 青島市市南區(qū)江蘇路社區(qū)

　　2004年，山東省青島市市南區(qū)江蘇路“街道辦”改變了功能和地位，其新名稱為“江蘇路社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”，這是國(guó)內(nèi)首個(gè)社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)。它由政府派出人員、社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)人和社區(qū)單位（企業(yè)）代表三部分人員構(gòu)成，下設(shè)“黨群工作部”和“社區(qū)公共服務(wù)中心”。“黨群工作部”主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)黨員的管理、學(xué)習(xí)，“社區(qū)公共服務(wù)中心”則在安全與司法、市容與環(huán)境、人口與健康、家政與公益、就業(yè)與保障等8個(gè)方面為社區(qū)居民提供“一站式”公共服務(wù)�！吧鐓^(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”主要擔(dān)負(fù)公共管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查3項(xiàng)職能。服務(wù)管理就是接受區(qū)政府的委托，對(duì)轄區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共福利項(xiàng)目行使管理職能，同時(shí)為各部門、單位和社區(qū)居民做好服務(wù)工作；
組織協(xié)調(diào)就是協(xié)調(diào)政府部門、社會(huì)及社區(qū)各方面的利益關(guān)系，組織地區(qū)性的社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的活動(dòng)等；
監(jiān)督檢查就是對(duì)行政部門為社區(qū)居民服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)。[5]

　　5. 武漢市漢口江岸區(qū)百步亭花園社區(qū)

　　百步亭花園社區(qū)地處武漢市漢口江岸區(qū)，由武漢安居工程發(fā)展有限公司開發(fā)建設(shè)，是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程。在社區(qū)管理體制上百步亭花園社區(qū)作了大膽嘗試和創(chuàng)新，采取“社區(qū)管理委員會(huì)”、“物業(yè)管理公司”、“居民委員會(huì)”三位一體的新型管理模式。此外，還設(shè)立了黨委會(huì)和群眾團(tuán)體組織，成立了“業(yè)主委員會(huì)”以及駐區(qū)組織輔助系統(tǒng)。百步亭花園社區(qū)管理模式最大的創(chuàng)新是不設(shè)“街道辦”，而改設(shè)“百步亭花園社區(qū)管理委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“管委會(huì)”）�！肮芪瘯�(huì)”是一個(gè)半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區(qū)政府授權(quán)“管委會(huì)”直接履行基層政府的部份職能，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)社區(qū)組織及各項(xiàng)活動(dòng)。所謂半自治是指“管委會(huì)”由百步亭花園社區(qū)各自治組織負(fù)責(zé)人、各管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和業(yè)主代表組成。

　　“管委會(huì)”與“街道辦”不同。首先，“管委會(huì)”根據(jù)江岸區(qū)政府的授權(quán)履行的行政管理職能僅是“街道辦”的政府職能之一部份。其次，“管委會(huì)”不是江岸區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有“街道辦”的法律地位。再次，“管委會(huì)”的組成人員不同于“街道辦”。在一個(gè)相當(dāng)于“街道”規(guī)模的現(xiàn)代城市社區(qū)不按照慣常的做法設(shè)立“街道辦”建制，而是由一個(gè)半行政半自治的組織行使原由“街道辦”行使的社區(qū)管理方面的部份職能，此舉在中國(guó)無疑是一個(gè)大膽創(chuàng)新。[6]

　　以上諸種城市社區(qū)管理體制改革方案可被概括為3種模式。其一是“江漢模式”，即在不改變現(xiàn)有建制的基礎(chǔ)上，明確“街道辦”的職能，并明確規(guī)定“街道辦”、市及區(qū)政府職能部門和社區(qū)之間的關(guān)系，這可以說是一種漸進(jìn)式的改良方案。其二是“青島和南京模式”，即撤消原有的“街道辦”，在“街道”層面實(shí)現(xiàn)政府行政職能和社會(huì)管理職能的分離，這是一種體制上的革命，希望擺脫舊有體制的束縛，撤消“街道辦”以提高社區(qū)的自治能力。其三是“百步亭模式”，這是新建社區(qū)的特有模式，它從社區(qū)建成之初就不設(shè)置“街道辦”，采取了類似于開發(fā)區(qū)的管理方式，成立了“管委會(huì)”，以企業(yè)主導(dǎo)替代行政主導(dǎo)，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。

　　無論是哪種模式、哪種改革方案，其根本的出發(fā)點(diǎn)或要解決的核心問題都是一個(gè)，那就是如何處理政府及其派出機(jī)構(gòu)“街道辦”與社區(qū)之間的關(guān)系。換言之，這些方案試圖從不同的角度解決城市基層政權(quán)建設(shè)與社區(qū)民主自治之間的關(guān)系，按照“小政府、大社會(huì)”的思路，改革“街道”管理體制。

　　“江漢模式”的重點(diǎn)是理順關(guān)系、界定職責(zé)、劃分權(quán)限，建立行政管理功能和社區(qū)自治功能互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，但問題是在實(shí)際中能否按照文件協(xié)議的規(guī)定執(zhí)行，街道或政府職能部門若違規(guī)該如何補(bǔ)救？“青島和南京模式”撤消“街道辦”的做法有很大的積極意義，但能否徹底擺脫舊有體制積習(xí)的影響，令人疑慮。如果僅僅是在名義上改了體制，而實(shí)質(zhì)內(nèi)容未改，那就是“換湯不換藥”、“新瓶裝舊酒”。實(shí)際上，撤消了“街道辦”的社區(qū)對(duì)上級(jí)政府和相關(guān)職能部門下派的任務(wù)仍然無法拒絕。

　　四、討論與思考

　　1. “街道”管理體制改革的動(dòng)力來自哪里？

　　從理論上來說，“街道”管理體制的改革來自兩種力量的推動(dòng)。一是社會(huì)發(fā)育，尤其是社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，社區(qū)自治能力的提高應(yīng)該要求打破原有的僵化的“街道”體制。二是政府自身，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的改革已經(jīng)走到頭了，政府再也無權(quán)可放，但仍然面臨很多矛盾和問題；
政府欲提高城市管理能力，首先應(yīng)當(dāng)考慮的自然是從基層的“街道”改革著手。

　　上述“街道”管理體制改革的新探索，無一例外的都是地方政府主導(dǎo)的結(jié)果，甚至可以說是某些地方政府負(fù)責(zé)人主導(dǎo)的結(jié)果。地方官員對(duì)“街道”管理體制改革有很大的積極性，都想創(chuàng)新，都想成為“示范區(qū)”和“樣板”，甚至前任負(fù)責(zé)人想出一個(gè)方案，后任負(fù)責(zé)人又提出另一個(gè)方案，而社區(qū)和居民卻始終處于被動(dòng)和無聲的境地，因而這樣的改革是單方面的，沒有居民的參與。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根本原因是，“街道”的基層管理仍然存在著“對(duì)上不對(duì)下”的官僚主義弊端，基層干部做出“成就”即可升遷，所以往往是“表面文章”做得多，而對(duì)民眾產(chǎn)生的實(shí)際效果卻不大。因此，可以說目前“街道”管理體制的改革動(dòng)力不足，沒有社區(qū)自治功能的成熟，沒有社區(qū)民眾自發(fā)的要求和支持，再新的改革創(chuàng)意、再漂亮的政策思路、再大的投入，或許能影響一時(shí)、紅火一陣，卻不能持久。

　　2. “街道”管理體制改革的障礙在哪里？

　　上海的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制在短期內(nèi)對(duì)城市的基層管理和社區(qū)發(fā)展發(fā)揮了很大作用，但存在著難以回避的矛盾和問題。比較實(shí)踐中的探索和學(xué)者的意見，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的“街道”管理體制改革都是采用比較容易實(shí)施的方案，要么完善“街道辦”的功能，要么撤消“街道辦”，要么不設(shè)置“街道辦”，這些都是相對(duì)容易做到的，而“虛區(qū)實(shí)街”或讓區(qū)級(jí)政府成為基層政府等方案，卻由于涉及面大而難以做到。目前“街道”管理體制的改革只是在“街道”層面或“街道”以下層面探索，它帶來的一個(gè)直接問題是，現(xiàn)有的改革方案都存在一個(gè)隱憂，即“街道”改革后是否真的可以擺脫原有體制的制約。實(shí)際上，“街道”管理體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，而不只是“街道”自身的改革；
沒有整體通盤的考量，必然會(huì)受到宏觀體制的制約�！敖值馈备母锩媾R的是向上的瓶頸制約和原有的體制障礙，眼前不可能有更多的突破。

　　3. “街道”管理體制改革的未來出路在哪里？

　　可以說，隨著城市發(fā)展進(jìn)程的不斷加速，改革“街道”管理體制將成為一種必然要求。未來“街道”改革的出路在哪里？筆者認(rèn)為主要在兩個(gè)方面：一是政府職能的轉(zhuǎn)移。目前政府管理體制的改革往往是職能下移而非外轉(zhuǎn)，由于“漏斗效應(yīng)”，導(dǎo)致“街道”不堪負(fù)擔(dān)。然而，政府管理重心的下移并不等于政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的要求，對(duì)政府角色、管理范圍、管理權(quán)限的重新定位，而不是城市政府的職能與任務(wù)在各級(jí)政府內(nèi)部的轉(zhuǎn)移。二是社區(qū)自治能力的成熟。“街道”改革需要社區(qū)具有承接“街道辦”職能的能力，需要社區(qū)自治功能成熟的支持，因而在“街道”體制改革過程中，必須大力培育、發(fā)展居民自治組織和民間組織，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)自治功能的成長(zhǎng)。

　　總而言之，無論是完善“街道”職能，還是取消“街道辦”，或是將“街道”建成一級(jí)政府，都不可能脫離中國(guó)的宏觀體制而自行其是。如何正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系，是“街道”管理體制改革成敗的關(guān)鍵。如果解決了“政府本位”還是“社會(huì)本位”、“全能主義”還是“專能主義”、“政府管理社會(huì)”還是“政府服務(wù)社會(huì)”等問題，采取哪種“街道”改革方案自然也就迎刃而解了。

　　【注釋】

　　[1] 如萬鵬飛的“中國(guó)大陸城市的街道行政管理體制”，載《當(dāng)代中國(guó)研究》（美國(guó)）1994年第3期；
孫立平的“理論與實(shí)踐的張力”，2003年第三屆“上海社區(qū)發(fā)展論壇”發(fā)言稿；
魏娜的“中國(guó)城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新的基本思路”，載《新華文摘》2003年第6期；
浦興祖的“特大城市城區(qū)管理體制的改革走向──兼談‘兩級(jí)政府、三級(jí)管理’之提法”，載《政治學(xué)研究》1998年第3期；
“專家評(píng)說街道改革何去何從”，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2003年2月27日。

　　[2] 陳偉東，“城市基層社會(huì)管理體制變遷：?jiǎn)挝还芾砟Ｊ睫D(zhuǎn)向社區(qū)治理模式──武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式、制度創(chuàng)新及可行性研究”，《理論月刊》，2000年第12期。

　　[3] 青島行政學(xué)院課題組，“中國(guó)城市社區(qū)治理模式選擇及實(shí)現(xiàn)途徑研究──以青島市為例”（民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/news/content/search/20041343807.html）。

　　[4] “改革街道管理體制、強(qiáng)化社區(qū)自治功能──白下區(qū)探索城市基層管理新途徑”（南京民政信息網(wǎng)：http://smzj.nj.gov.cn/cps/site/smzj/mzlt-mb_a2004011011821.htm）。

　　[5] “山東青島一街道辦事處成立國(guó)內(nèi)首家社區(qū)‘公服會(huì)’”，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》，2004年第31期。

　　[6] 李光、周運(yùn)清等，《中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)新探索──百步亭花園社區(qū)研究》，武漢出版社，2002年8月版。

　　作者單位：上海行政學(xué)院城市社會(huì)研究所助理研究員，來源：當(dāng)代中國(guó)研究

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