繼續(xù)推進(jìn)中國民主政治的發(fā)展，當(dāng)取何種發(fā)展路徑？這已成為近來理論界所關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。其中，主要涉及到以什么為整個(gè)民主政治發(fā)展的重點(diǎn)、突破口的問題。

　　當(dāng)今中國的民主政治，在筆者看來，主要可以歸納為三大民主:一是由人大制度展開的、事關(guān)行使國家權(quán)力的“人大民主”；
二是執(zhí)政黨的“黨內(nèi)民主”；
三是以政協(xié)、多黨合作以及基層群眾自治等為主要內(nèi)容的、非行使國家權(quán)力的“社會(huì)民主”。人大民主和社會(huì)民主也可合稱為“人民民主”。三大民主分屬于國家、執(zhí)政黨、社會(huì)三個(gè)不同的層面，無不具有重要價(jià)值。

　　三者中何者為重點(diǎn)？在什么意義上稱其為重點(diǎn)？不少學(xué)者提出以黨內(nèi)民主為中國民主政治發(fā)展的重點(diǎn)，也有學(xué)者主張以村(居)民自治為發(fā)展重點(diǎn)。我則傾向于以人大民主作為中國民主政治發(fā)展中的重點(diǎn)。但這里說的重點(diǎn)只是相對(duì)意義上的。實(shí)際上，三大民主互有區(qū)別，無法相互替代；
又緊密相關(guān)，難以截然分割。因此，從總體上講，我又主張三大民主同時(shí)推進(jìn)、互相促進(jìn)，以構(gòu)成整個(gè)中國民主政治的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，而不宜過于厚此薄彼，過分強(qiáng)調(diào)輕重先后。在此前提下，適度突出重點(diǎn)，以重點(diǎn)帶動(dòng)全面，則是可取之道。

　　人們通常不以黨內(nèi)民主或社會(huì)民主作為主要依據(jù)，去衡量民主程度的高低

　　從理論上講，“民主”或“民主政治”，首要的是指國家權(quán)力意義上的“人民的權(quán)力”、“多數(shù)人的權(quán)力”。在最早使用“民主”概念的古希臘，直至現(xiàn)代，將“民主”或“民主政治”的基本屬性歸結(jié)為“一種國家形式，一種國家形態(tài)”，依然是具有普遍代表性的觀點(diǎn)。正因?yàn)槿绱�，在世界范圍�?nèi)，人們衡量一個(gè)國家的民主程度，總是先關(guān)注其國家權(quán)力，例如，國家權(quán)力的執(zhí)掌者是否經(jīng)民主選舉產(chǎn)生？國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)是否符合民主原則？國家權(quán)力的運(yùn)作是否遵循民主程序？國家權(quán)力的過程是否受到民主監(jiān)控？等等�？傊�，有關(guān)國家權(quán)力的民主，在很大程度上是一個(gè)國家民主政治的集中表現(xiàn)、典型形態(tài)、首要標(biāo)志。很難想象，人們會(huì)以黨內(nèi)民主或社會(huì)民主作為主要依據(jù)，去衡量一個(gè)國家民主程度的高低。

　　如若可以認(rèn)定民主政治首先是有關(guān)國家權(quán)力的民主，那么，在當(dāng)今中國的三大民主中，唯有人大民主才是行使國家權(quán)力的，是典型的有關(guān)國家權(quán)力的民主，是首要的民主。其實(shí)，人大制度被視為“中國的根本政治制度”，其原因也在于它是中國人民通過人大行使國家權(quán)力的(民主)政治制度，是最重要的民主政治制度。我們將“首要的民主”，將“最重要的民主政治制度”作為中國民主政治的重點(diǎn)，應(yīng)該說是抓住了主要矛盾，在理論上是站得住的。

　　人大民主已經(jīng)開始發(fā)揮一些實(shí)質(zhì)性功能，將其作為中國民主政治發(fā)展的重點(diǎn)，不僅是合理的，而且是有基礎(chǔ)的

　　從現(xiàn)實(shí)看，轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的當(dāng)今中國，各種利益訴求，需要經(jīng)過整合，上升為公共政策；
大量異常復(fù)雜的新問題、新難題，需要通過公共政策的制定及實(shí)施，予以應(yīng)對(duì)。由于人大是中國唯一經(jīng)過普選獲得人民權(quán)力委托的民意機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)，因此，人大在反映民意、整合民意方面發(fā)揮著特有的功能。同時(shí)，事關(guān)全國性或地區(qū)性的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展等重大問題，唯有經(jīng)人大行使立法權(quán)、決定權(quán)，才可作出具有國家意志性質(zhì)的決策。盡管執(zhí)政黨在重大公共政策的制定過程中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性作用，然而，從決策程序看，執(zhí)政黨各級(jí)組織所提出的重要決策主張，都得通過適當(dāng)途徑，提請(qǐng)人大，經(jīng)人大審議－表決－通過后，方可成為國家意志，方能由政府等機(jī)關(guān)予以推行。人大所發(fā)揮的這種“最后產(chǎn)出”的“程序性功能”，在致力于發(fā)展民主政治的當(dāng)今中國，顯然至關(guān)重要。何況，人大在代表民意，創(chuàng)制、調(diào)整或完善重大決策方面也已經(jīng)開始發(fā)揮一些實(shí)質(zhì)性功能。當(dāng)然，還遠(yuǎn)不夠，亟需加強(qiáng)。

　　轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的當(dāng)今中國，權(quán)力監(jiān)控是一大薄弱環(huán)節(jié)，已引起舉國上下的高度關(guān)注。按憲法規(guī)定與制度設(shè)計(jì)，人大是代表人民監(jiān)督政府等的權(quán)力的最高權(quán)威性機(jī)關(guān)�，F(xiàn)實(shí)急切地呼喚著人大監(jiān)督。人大在監(jiān)督方面也確實(shí)有了一些新的進(jìn)展。例如，近年來全國人大對(duì)審計(jì)的監(jiān)督力度增強(qiáng)，一些地方人大依法行使否決權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、特別問題調(diào)查權(quán)等，開始比較認(rèn)真地監(jiān)督“一府兩院”，取得了一些實(shí)效，也產(chǎn)生了不小的社會(huì)影響。但是，人大監(jiān)督仍多有不足，亟待加強(qiáng)。

　　現(xiàn)實(shí)表明，人大民主已經(jīng)發(fā)揮了一些功效，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，將其作為中國民主政治發(fā)展的重點(diǎn)，不僅是合理的，而且是有基礎(chǔ)的。同時(shí)，為了讓人大民主更好地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)向它發(fā)出的急切呼喚，真正成為事實(shí)上的“首要民主”、“最重要的民主”，將其作為中國民主政治發(fā)展的重點(diǎn)，也是必要的、恰當(dāng)?shù)摹?/p>

　　不能認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主，就意味著要以黨內(nèi)民主取代人大民主的重點(diǎn)地位

　　關(guān)于“黨內(nèi)民主重點(diǎn)論”，它有兩條主要依據(jù):“黨是中國民主政治的領(lǐng)導(dǎo)者”以及“黨內(nèi)民主可以帶動(dòng)人民民主”。應(yīng)該說，這兩點(diǎn)本身完全正確。問題是，我們黨自十一屆三中全會(huì)以來，每每強(qiáng)調(diào)“發(fā)展社會(huì)主義民主政治”，總是將“堅(jiān)持與完善人大制度”放在首位。首位通常就是重點(diǎn)。黨必將會(huì)更加重視對(duì)作為中國民主政治重點(diǎn)的人大民主的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，黨也很早就提出黨內(nèi)民主的問題，特別在十六大報(bào)告中更是給以充分論述。這表明:黨已經(jīng)越來越意識(shí)到，在發(fā)展人大民主這一“首要民主”之同時(shí)，也必須發(fā)展好黨內(nèi)民主。如若領(lǐng)導(dǎo)者自身的民主不跟進(jìn)，就難以更有力更有效地領(lǐng)導(dǎo)好發(fā)展好人大民主這一“首要民主”。但不能因此理解為，領(lǐng)導(dǎo)者強(qiáng)調(diào)自身的黨內(nèi)民主，就意味著要以黨內(nèi)民主取代人大民主的重點(diǎn)地位。因?yàn)闊o論如何，唯有人大民主才是行使國家權(quán)力的民主，是中國首要的民主。首要的民主理所當(dāng)然是我們發(fā)展整個(gè)民主政治的重點(diǎn)所在。

　　至于“黨內(nèi)民主可以帶動(dòng)人民民主”，也未必就意味著黨內(nèi)民主應(yīng)該作為重點(diǎn)，未必就意味著在重點(diǎn)保證黨內(nèi)民主發(fā)展的同時(shí)去帶動(dòng)人民民主(含人大民主)。我們完全可以作這樣的理解:黨內(nèi)民主因?yàn)閷儆陬I(lǐng)導(dǎo)者自身的民主，具有明顯的示范效應(yīng)。正是在這個(gè)意義上，其雖非重點(diǎn)，但也完全可以帶動(dòng)(推進(jìn)、促進(jìn))人民民主。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到問題的另一面。在制度建設(shè)與實(shí)際運(yùn)行的某些方面，黨所領(lǐng)導(dǎo)的人大民主已經(jīng)走在了黨內(nèi)民主的前頭(這也許就是近年來強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主的一個(gè)原因)�？梢姡�作為重點(diǎn)發(fā)展的人大民主也可以帶動(dòng)(推進(jìn)、促進(jìn))黨內(nèi)民主，盡管人大民主自身也有待進(jìn)一步完善。如果要從“誰帶動(dòng)誰”的角度來確定民主政治的重點(diǎn)，那么，或許三大民主都可以成為重點(diǎn)，因?yàn)閺囊欢ㄒ饬x講，它們之間都可以互相帶動(dòng)、互相促進(jìn)。然而，都成為重點(diǎn)，也就沒有重點(diǎn)了。因此，“黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”這一點(diǎn)很難作為“黨內(nèi)民主重點(diǎn)論”的依據(jù)。

　　草根民主雖然是民主政治的基礎(chǔ)，但也不宜作為整個(gè)中國民主政治的重點(diǎn)

　　關(guān)于“村(居)民自治重點(diǎn)論”，其主要依據(jù)是:村(居)民自治作為草根民主，是整個(gè)民主政治的基礎(chǔ)。關(guān)于基礎(chǔ)的定位自然是正確的。筆者也認(rèn)為，既然民主政治是人民的權(quán)力，是人民當(dāng)家作主，那么，沒有廣大人民的參與、關(guān)心與支持，民主就無從談起。村(居)民自治作為草根民主，其最可貴的價(jià)值就在于廣大人民群眾通過這一民主“培訓(xùn)班”，在民主實(shí)踐中可以日益增強(qiáng)參與、關(guān)心與支持民主政治的意識(shí)、習(xí)慣與才能。這就為整個(gè)民主政治(包括人大民主在內(nèi))提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。問題是，草根民主這個(gè)基礎(chǔ)(連同社會(huì)民主的其他形態(tài))本身，畢竟不是行使國家權(quán)力的民主。在這一意義上，它們畢竟不是中國“首要的民主”、“最重要的民主”。從而不宜作為整個(gè)中國民主政治的重點(diǎn)。

　　草根民主的發(fā)展必然會(huì)自下而上影響(帶動(dòng)、推進(jìn)、促進(jìn))人大民主。但這同樣不能作為它是重點(diǎn)的依據(jù)。何況，作為重點(diǎn)發(fā)展的人大民主也可以影響(帶動(dòng)、推進(jìn)、促進(jìn))草根民主的發(fā)展。比如，高層人大為村(居)民自治立法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大保障這些法律(法規(guī))的落實(shí)，并可監(jiān)督與促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確指導(dǎo)、支持，而不是錯(cuò)誤地干預(yù)草根民主。

　　因此，我不贊成將黨內(nèi)民主或村(居)民自治作為中國民主政治發(fā)展中的重點(diǎn)，而傾向于以人大民主為重點(diǎn)。但這是以強(qiáng)調(diào)三大民主同推進(jìn)為前提的。所謂重點(diǎn)，或曰適度突出重點(diǎn)，只是意味著在發(fā)展的力度與速度等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)先。三大民主中的黨內(nèi)民主與社會(huì)民主也都應(yīng)當(dāng)努力推進(jìn)�？傊�，繼續(xù)推進(jìn)中國民主政治的發(fā)展可取“人大民主為重點(diǎn)，三大民主同推進(jìn)”的路徑。

　　(作者為復(fù)旦大學(xué)公共管理學(xué)院教授，京報(bào)網(wǎng))

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