【摘 要】 文章認(rèn)為中國建立DC型信托制企業(yè)年金之后，原有的4種運(yùn)營模式應(yīng)盡快讓位，政府應(yīng)盡快退出。從上海社保案可以看出，“政府控制型企業(yè)年金”存在諸多弊端，很難建立起一個(gè)良好的養(yǎng)老基金治理結(jié)構(gòu)，而且容易被用于“為國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)”這一不符合企業(yè)年金的目標(biāo)。政府控制型企業(yè)年金的投資結(jié)果大多都不理想，投資行為也常常發(fā)生社會(huì)利益沖突。

　　【關(guān)鍵詞】 公共管理 社會(huì)保障 社�；�金投資管理 企業(yè)年金 DB與DC型養(yǎng)老計(jì)劃

　　中國企業(yè)年金安全性問題近來已成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。例如，上海社保案涉案金額高達(dá)34.5億人民幣，其中絕大部分為企業(yè)年金，較少是基本保險(xiǎn)資金。截至2005年底，上海年金中心管理的資金達(dá)110多億元，占全國年金總額的1/6；
換言之，僅這次涉案企業(yè)年金的數(shù)額就占上海市政府掌控的企業(yè)年金總資產(chǎn)的1/4~1/3 [①]。

　　一、法人治理結(jié)構(gòu)缺位導(dǎo)致企業(yè)年金安全性危機(jī)

　　在上海社保案的諸多分析中，絕大多數(shù)媒體和文章都將之認(rèn)定為是違規(guī)投資或拆借造成的。但從本質(zhì)上講，導(dǎo)致上海社保案的根本原因不是投資違規(guī)操作的問題，而主要是政府控制型企業(yè)年金的法人治理結(jié)構(gòu)缺位造成的。

　�。ㄒ唬�2004年之前從沒有統(tǒng)一的企業(yè)年金投資細(xì)則

　　中國企業(yè)年金的發(fā)展歷史顯示，從1991年國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出企業(yè)可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)起，到2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒發(fā)《企業(yè)年金試行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》（以下簡稱兩個(gè)《試行辦法》）之前的13年里，中國根本就沒對企業(yè)年金投資管理和運(yùn)營增值做出過任何明確的規(guī)定�！蛾P(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》只簡單地提出了列支渠道問題；
1995年勞動(dòng)部“關(guān)于印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》的通知”中，只比較詳細(xì)地規(guī)定了組織程序和管理、資金來源渠道、供款方式與水平、記賬方式和計(jì)發(fā)辦法、雇員與雇主雙方的權(quán)利和義務(wù)等，而對投資管理則只進(jìn)行了原則性的描述，至于投資問題就無章可循了。2000年國務(wù)院頒發(fā)的《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》雖然進(jìn)一步規(guī)定“實(shí)行市場化運(yùn)營和管理”，但對投資營運(yùn)的方式和資產(chǎn)配置等也沒有做出任何強(qiáng)制性的規(guī)定與細(xì)則。?

　　20世紀(jì)90年代以來中國企業(yè)年金投資軌跡基本是：上海等發(fā)達(dá)省市對企業(yè)年金資金的增值保值手段始終與社保資金采取混合管理的辦法，沒有分離出來，90年代初主要是協(xié)議存款和購買國債，90年代中后期開始進(jìn)入房地產(chǎn)等實(shí)業(yè)投資領(lǐng)域，進(jìn)入21世紀(jì)以來開始進(jìn)行多元化投資，如進(jìn)入資本市場等。由于對企業(yè)年金投資運(yùn)營沒有制定強(qiáng)制性的信息披露制度，各地的資產(chǎn)分布情況沒有準(zhǔn)確的官方統(tǒng)計(jì)資料，甚至常常是一個(gè)“商業(yè)秘密”，就連中央主管部門也難以定期發(fā)布權(quán)威性的信息統(tǒng)計(jì)。

　　由此可見，2004年之前，中國企業(yè)年金的投資是無章可循，無規(guī)可違。于是，筆者認(rèn)為，上海社保案的關(guān)鍵主要不在于其資產(chǎn)配置和投資策略的違規(guī)操作（少部分基本社會(huì)保險(xiǎn)資金除外）。

　�。ǘ�）企業(yè)年金原有四種經(jīng)營模式的風(fēng)險(xiǎn)源

　　中國企業(yè)年金安全性風(fēng)險(xiǎn)源關(guān)鍵在于企業(yè)年金的法律組織形式，即在于其經(jīng)營模式。在2004年之前，企業(yè)年金原有經(jīng)營模式主要有4種，其政策根據(jù)主要來源于兩個(gè)文件。一是1995年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，該通知規(guī)定，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)和個(gè)人自主選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)的補(bǔ)充保險(xiǎn)基本是模仿基本社會(huì)保險(xiǎn)資金的管理方式，即規(guī)定的行政管理與基金管理分開、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)的管理體制，社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門的主要任務(wù)是制定政策、規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)督、指導(dǎo)，管理社會(huì)保險(xiǎn)基金一律由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二是1995年12月勞動(dòng)部印發(fā)的“《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》的通知”，再次對此予以確認(rèn)，并規(guī)定具備條件的大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和行業(yè)，也可以自行經(jīng)辦補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，但需建立專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。?

　　根據(jù)上述文件的規(guī)定，經(jīng)過十幾年的演變和選擇，中國企業(yè)年金的組織形式大致有這樣4種模式：（1）“自辦模式”。包括行業(yè)的統(tǒng)籌部分，如電力、石油、石化、民航、電信、鐵道等行業(yè)企業(yè)，他們大多屬于國有壟斷性質(zhì)的企業(yè)或行業(yè)，其風(fēng)險(xiǎn)特征是企業(yè)年金資產(chǎn)與企業(yè)自有資產(chǎn)之間沒有實(shí)現(xiàn)有效隔離，帶有明顯的DB風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的因素，絕大多數(shù)大中型國有企業(yè)選擇了這種模式。（2）“經(jīng)辦模式”。被一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海省市所選擇，如上海、深圳等，即由當(dāng)?shù)厣绫Ｐ姓�部門成立專門機(jī)構(gòu)，經(jīng)辦企業(yè)年金的運(yùn)營工作，其風(fēng)險(xiǎn)特征是企業(yè)年金資產(chǎn)與地方公共權(quán)力之間沒有實(shí)現(xiàn)有效隔離，地方政府干預(yù)的因素較多，帶有地方行政保護(hù)及其附屬物的色彩；
此外，繳費(fèi)和資金分配規(guī)則一般由企業(yè)自定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理基金的投資運(yùn)營，其中包括協(xié)議存款和購買國債，還包括直接投資和委托外部金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營等。（3）“保險(xiǎn)公司模式”。不少企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)資金用于購買了商業(yè)團(tuán)險(xiǎn)，雖然它實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)自有資產(chǎn)、與地方公共權(quán)力之間的隔離，但不屬于真正意義上的企業(yè)年金，只是壽險(xiǎn)公司的一個(gè)團(tuán)險(xiǎn)義務(wù)而已。（4）“蛇口模式”。由于歷史原因，這是由招商局蛇口工業(yè)區(qū)經(jīng)辦企業(yè)年金的一個(gè)特例，它成立于1981年。

　　上述4種原有經(jīng)營模式法律組織形式的性質(zhì)模棱兩可、模糊不清。首先從“經(jīng)辦模式”看，《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定，“由社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)按國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的社會(huì)保障號(hào)碼記入職工個(gè)人賬戶”；
后來的所有文件均明確突出了積累制的精神，即繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶，增值部分歸賬戶持有人，退休時(shí)完全賬戶全部余額歸賬戶持有人。僅從繳費(fèi)和給付這兩個(gè)主要特征來看，毫無疑問，它是屬于DC型的，與2004年兩個(gè)《試行辦法》確立的現(xiàn)代企業(yè)年金制度的性質(zhì)是一致的。但是，無論是營運(yùn)管理的主體（指政府），還是在投資模式（沒有獨(dú)立投資）上，它都不是真正的DC型積累制。其次從“自辦模式”看，企業(yè)年金實(shí)行自我管理，在沒有明確規(guī)定的情況下，自我投資也好，購買商業(yè)團(tuán)險(xiǎn)也罷（保險(xiǎn)公司模式），甚至不規(guī)范的企業(yè)將之作為“賬外賬”或融資工具的變相財(cái)務(wù)公司等，就更不能算是標(biāo)準(zhǔn)的DC型信托制了，而是帶有強(qiáng)烈的并且是“變了味”的DB型色彩。最后從蛇口模式看，這個(gè)特例集經(jīng)辦模式和自辦模式二者特點(diǎn)于一身，既有經(jīng)辦模式的特征（從政府管理的角度看），又帶有自辦模式的特色（從企業(yè)理事會(huì)的角度分析），是一個(gè)模棱兩可的模式。概而言之，4種原有模式下的投資運(yùn)營決策權(quán)不在地方政府手里，就在企業(yè)主自己的手里，如此落后的法律組織形式或經(jīng)營模式必然醞釀著巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，因此它正是2004年頒布的兩個(gè)《試行辦法》所要求的強(qiáng)制性實(shí)行財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的改造對象。

　　4種原有營運(yùn)模式存在著不同的風(fēng)險(xiǎn)源：在“經(jīng)辦模式”下，由于資金完全掌控在地方政府手中，基金的安全容易受到地方政府“道德風(fēng)險(xiǎn)”的影響，資金的使用容易受到地方公共權(quán)力的操縱，容易發(fā)生擠占挪用、權(quán)力腐敗、官商勾結(jié)、利益輸送。在“自辦模式”下，由于資金離企業(yè)職工繳費(fèi)源頭較近，基金的操作雖然在表面上一般謹(jǐn)慎從事，但由于缺乏專業(yè)人士，收益率比較低，基金的安全容易受到企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和市場運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的影響，同時(shí)也存在著企業(yè)主挪用和腐敗等潛在的客觀條件。在“保險(xiǎn)公司模式”下，基金的風(fēng)險(xiǎn)主要來自保險(xiǎn)公司的經(jīng)營狀況�！吧呖谀Ｊ健钡娘L(fēng)險(xiǎn)容易來自政府和企業(yè)二者道德風(fēng)險(xiǎn)的雙重夾擊。簡而言之，2004年之前中國企業(yè)年金的存量部分的風(fēng)險(xiǎn)概源于DB屬性的非信托制和非市場化的規(guī)范運(yùn)營方式，是沒有正式引入DC型信托制條件下官商結(jié)合的必然結(jié)果之一。

　�。ㄈ�）上海社保案是經(jīng)辦模式的典型失敗案例

　　企業(yè)年金的營運(yùn)投資規(guī)則是從2004年開始有的，以這兩個(gè)《試行辦法》為界，在此之后發(fā)起舉辦的企業(yè)年金“增量部分”均應(yīng)按現(xiàn)代DC型信托制建立，而在此之前的“存量部分”則在原有的模式慣性之中。

　　根據(jù)前述分析，可以做出這樣幾個(gè)基本判斷和進(jìn)一步的分析。

　　第一，上海社保案的性質(zhì)判斷問題。上海社保案涉案資金的投資行為是發(fā)生在2004年兩個(gè)《試行辦法》頒布之前（胡潤峰等，2006），屬于上海企業(yè)年金的存量部分，是歷史遺留問題，是由于中央政府沒有給出過渡時(shí)間表將之納入到兩個(gè)《試行辦法》制定的DC型信托制的制度框架之內(nèi)造成的后果。上海社保案屬于典型的“經(jīng)辦模式”的危機(jī)和失敗，是政府控制企業(yè)年金的必然結(jié)果之一，是典型的政府失靈的表現(xiàn)。企業(yè)年金管理是政府必須退出的領(lǐng)域，它與基本社會(huì)保險(xiǎn)具有根本不同的屬性。

　　第二，經(jīng)辦模式的缺陷。2005年底，全國企業(yè)年金的積累大約有680億元，上海大約有100多億元（齊軼，2006）。作為典型的經(jīng)辦模式，上海社保案的所謂“違規(guī)”，在沒有明確的投資管理規(guī)定的歷史條件下，不是指對資產(chǎn)配置的違規(guī)和對投資限制的突破，而是指經(jīng)辦人員沒有很好地履行政府決策中關(guān)于決策科學(xué)化、民主化和制度化（以下簡稱“三化”）的程序，導(dǎo)致了官商勾結(jié)和利益輸送。

　　第三，經(jīng)辦模式必然導(dǎo)致腐敗。“政府控制型企業(yè)年金”很難建立起法人治理結(jié)構(gòu)，決策的“三化”難以真正實(shí)現(xiàn)。一個(gè)沒有法人治理結(jié)構(gòu)、由政府控制、甚至是政府附屬物的任何基金（包括社會(huì)醫(yī)療、工傷等保險(xiǎn)資金，還包括住房公積金等）是很難建立起決策的“三化”程序的，也不可能存在建立法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在激勵(lì)，即使建立起來，在目前的社會(huì)環(huán)境下也很難做到不受任何公權(quán)的影響和操縱；
甚至在即使具有良好治理結(jié)構(gòu)的發(fā)達(dá)國家政府控制型企業(yè)年金中，也存在公權(quán)侵害基金利益的現(xiàn)象。

　　二、“政府控制型企業(yè)年金”的利弊分析

　�。ㄒ唬┕�共治理危機(jī)與養(yǎng)老金治理危機(jī)

　　公共治理也稱為公共部門治理或政府治理，它是指在政府事務(wù)管理中為實(shí)現(xiàn)福利最大化和解決利益相關(guān)者利益沖突的目標(biāo)而制定的制度過程與制度安排；
公共治理的本質(zhì)是代表市民解決委托代理的問題。一般認(rèn)為，金融制度的公共治理應(yīng)遵循以下4條基本原則：（1）透明的金融制度要履行陳述的義務(wù)；
（2）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備獨(dú)立性；
（3）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備有效性；
（4）負(fù)責(zé)任的金融制度要采取反腐敗的措施。

　　學(xué)界普遍認(rèn)為，上述第一和第四條對養(yǎng)老金來說是高度相關(guān)的。為此他們總結(jié)出養(yǎng)老金受益人的風(fēng)險(xiǎn)主要有4種：（1）政府不能兌現(xiàn)退休收入的承諾；
（2）政府誤用繳費(fèi)者的繳費(fèi)，為滿足社會(huì)政策的目標(biāo)而寧可犧牲退休收入的目標(biāo)；
（3）政府將基金用于“目標(biāo)貸款”和特殊融資，從而導(dǎo)致基金運(yùn)行失效；
（4）腐敗和濫用導(dǎo)致重大損失（Alberto等,2004）。

　　上述治理原則也好，潛在風(fēng)險(xiǎn)也罷，主要是針對那些公共養(yǎng)老金。于是，公共養(yǎng)老金除了面對市場風(fēng)險(xiǎn)外，還需要面對政府干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)，尤其對政府直接控制的“政府模式”來說就更是如此。例如，有學(xué)者分析，有些養(yǎng)老計(jì)劃是“在政府內(nèi)部管理的，事實(shí)上是作為一個(gè)部門來管理的，而其他一些計(jì)劃是由專門建立的代理機(jī)構(gòu)來管理。在有些國家，這些代理機(jī)構(gòu)屬于政府當(dāng)局的性質(zhì)，而有些則是信托的形式�？傊�，這種政府模式對濫用來說是完全開放的，所以不是一個(gè)最好的慣例”[②]。毫無疑問，中國經(jīng)辦模式就是典型的“政府模式”。

　　但是，不管采取哪種法律組織形式，都應(yīng)有一個(gè)理事會(huì)，這是國際慣例，概莫能外，因?yàn)樗�是養(yǎng)老金治理的主體，是實(shí)施有效的內(nèi)控與外控的重要機(jī)制。一般來說，理事會(huì)成員的產(chǎn)生有3個(gè)辦法：計(jì)劃成員選舉、政府任命和當(dāng)然成員。20世紀(jì)90年代美國州以下地方政府公務(wù)人員200多個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃的統(tǒng)計(jì)顯示，理事會(huì)的組成平均是8.5人，最少的是3人，最多的是32人。在有代表性的26個(gè)養(yǎng)老基金中，平均人數(shù)是12人，最少的3人，最多的29人；
其中，當(dāng)然成員平均在20%以下，70％是任命的（Alberto等,2004）。

　　就上海社保案來看，經(jīng)辦模式的DB特征的最大危害在于不能建立起一個(gè)上述法人治理結(jié)構(gòu)，從而最終導(dǎo)致基金安全性危機(jī)。

　　2004年兩個(gè)《試行辦法》確立的中國DC型信托制，其核心概念是企業(yè)年金資產(chǎn)完全獨(dú)立于政府和企業(yè)，建立一個(gè)獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，完全擺脫公共權(quán)力的控制，按照國際慣例進(jìn)行市場投資運(yùn)營，嚴(yán)格實(shí)行所有權(quán)、受益權(quán)和經(jīng)營權(quán)的徹底分離，使企業(yè)年金這個(gè)長期金融資產(chǎn)在未來幾十年里，從企業(yè)資產(chǎn)當(dāng)中分離出去，遠(yuǎn)離公共權(quán)力的干預(yù)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　分別由受托人、托管人、投資人和賬戶管理人各司其責(zé)，相互制約，按照市場規(guī)則進(jìn)行投資運(yùn)營。

　　從企業(yè)資產(chǎn)中分離出去，可以有效防止由于企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)問題而導(dǎo)致的DB模式的支付風(fēng)險(xiǎn)，有利于保護(hù)企業(yè)職工的合法權(quán)益，克服來自企業(yè)主的投資隨意性；
從地方公共權(quán)力中分離出去，等于是在公共權(quán)力與企業(yè)年金之間建立了一道“防火墻”，將公權(quán)腐敗與企業(yè)年金完全隔離開來，這對規(guī)避地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)基金的安全性具有長遠(yuǎn)的意義。

　　從企業(yè)年金長期發(fā)展來看，在資金的安全性和收益性之間，安全性是首要的，其次才是收益性。上海社保案再一次說明，堅(jiān)持DC和防止DB是保證基金安全性的一項(xiàng)根本措施，是防止出現(xiàn)資金濫用和利益輸送的一個(gè)制度保證，尤其在現(xiàn)階段中國個(gè)別地方GDP崇拜和投資沖動(dòng)的政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境下，它是保證基金安全性進(jìn)而獲取收益性的一個(gè)前提。

　　（二）“政府控制型企業(yè)年金”的關(guān)鍵在于不能建立起法人治理結(jié)構(gòu)

　　中國企業(yè)年金的安全性要求它必須要建立一個(gè)上述良好的治理結(jié)構(gòu)，以建立一個(gè)防止公共權(quán)力干預(yù)、威脅和濫用資金的屏障。但是，對于政府控制型的經(jīng)辦模式來說，在目前條件下，建立良好治理結(jié)構(gòu)的激勵(lì)遠(yuǎn)不如金融機(jī)構(gòu)更具有內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。

　　第一，政府具有天然的壟斷傾向，養(yǎng)老基金“公共性”是政企合一的天然壟斷物品。十幾年來，上海社保局雖經(jīng)4次變革，機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變動(dòng)，但始終沒有引入一個(gè)較好的基金治理結(jié)構(gòu)，恰恰相反，養(yǎng)老金對政府的附屬性質(zhì)亦步亦趨。第一次是20世紀(jì)90年代初，由隸屬于上海市勞動(dòng)局的“上海市退休費(fèi)統(tǒng)籌管理所”劃撥出1億元資金創(chuàng)立申寶公司，利用“部分結(jié)余”投資房地產(chǎn)；
這種政企不分、亦官亦商的結(jié)構(gòu)說明，它不可能產(chǎn)生法人治理結(jié)構(gòu)的驅(qū)動(dòng)力。第二次是1993年成立上海市社會(huì)保險(xiǎn)管理局，代替原上海市退休費(fèi)統(tǒng)籌管理所，但申寶公司也相應(yīng)劃轉(zhuǎn)上海市社會(huì)保險(xiǎn)管理局，其行政管理與商業(yè)運(yùn)營一體化的結(jié)構(gòu)仍未改變。第三次是1998年，原勞動(dòng)局和社會(huì)保險(xiǎn)管理局合二為一，上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局正式成立，但也正是從這時(shí)開始，社�；�金的使用權(quán)更加集中了。第四次是2002年上海社保局相繼登記成立了上海社保中心和上海年金中心，但“兩金”（社保基金與企業(yè)年金）長期混用的局面依然故我，管理體制沒有任何變化，全市“兩金”更加牢牢握在社保局手中。

　　第二，所有養(yǎng)老基金，包括企業(yè)年金，其投資項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)看上去“性質(zhì)不清，產(chǎn)權(quán)不明”，具有“公地悲劇”的屬性，成為公權(quán)侵蝕的一個(gè)“蜜罐”。這是政府利用養(yǎng)老金投資的最好借口，也是政府不愿意放棄基金管理的根本原因。廣大職工的繳費(fèi)變成了公共權(quán)力投資的骰子，換言之，上海社保局集基金管理人、投資人和受托人于一身，企業(yè)年金已形同一場往來平賬的紙上游戲。其實(shí)，類似事件曾多次發(fā)生，如2004年廣州市人大代表在市人大會(huì)議上對8億元社保基金“在外營運(yùn)”案提出質(zhì)疑（鄭秉文，2004a、2004b）。

　　第三，公共權(quán)力對其影響巨大。因?yàn)橥顿Y幾乎完全置于個(gè)別人直接垂直操控之下，挪用資金、利益輸送、為小團(tuán)體謀取不正當(dāng)?shù)睦�益、裙帶關(guān)系、關(guān)聯(lián)交易等會(huì)不斷產(chǎn)生。于是，一言堂和人治就是政府控制型企業(yè)年金的治理結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，即使在發(fā)達(dá)國家，雖然政府控制型企業(yè)年金能夠建立起比較完善的治理結(jié)構(gòu)，但公共權(quán)力操控投資的案例也是屢見不鮮的，成為滋生腐敗的根源。政府控制型養(yǎng)老金不可避免地將導(dǎo)致地方政府養(yǎng)老基金案件和丑聞層出不窮，發(fā)人深省。例如，美國密蘇里州公務(wù)員退休制度建立了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)資本，但3年之后就因收益率太低而被迫關(guān)閉；
伊利諾伊州將2100萬美元挪用至州財(cái)政之中；
加州養(yǎng)老基金1991年挪用16億美元用于平衡州財(cái)政；
明尼蘇達(dá)州一支煙草業(yè)的股票在清倉時(shí)發(fā)現(xiàn)損失了200萬美元；
美國會(huì)計(jì)總署的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是投資于住宅的養(yǎng)老基金回報(bào)率都比較低，或資金回收有困難[③]

　　第四，沒有法人治理結(jié)構(gòu)就沒有披露信息的任何強(qiáng)制性，沒有披露就談不上監(jiān)管，養(yǎng)老計(jì)劃的參保人和受益人就對資金的投資、收益、分配等一無所知，合法權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。上海社保局的官方網(wǎng)站每年發(fā)布的“通知”內(nèi)容非常簡單，例如，落款日期為2005年12月31日的“滬勞保福發(fā)（2005）44號(hào)”《結(jié)算本市補(bǔ)充保險(xiǎn)基金收益分配的通知》只有一句話：“各參保單位和個(gè)人2004年末的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶儲(chǔ)存額按4.00%的收益分配率計(jì)算收益”；
2005年的收益情況只給出了一個(gè)表格（見表）。經(jīng)過筆者計(jì)算可知，2005年的平均收益率僅為2.167％。即使這樣一個(gè)象征性的信息披露，也是極不規(guī)范的，全文只有幾百字。除此之外，該網(wǎng)站其他關(guān)于企業(yè)年金的信息則一無所有，是虧還是贏，完全是個(gè)“黑洞”。

　　政府控制型年金不但不可能建立起治理結(jié)構(gòu)，甚至還是個(gè)“迷宮”。上海社保局下設(shè)15個(gè)職能處室，另設(shè)18個(gè)事業(yè)單位，即“政務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的17個(gè)中心和一個(gè)總隊(duì)（勞動(dòng)監(jiān)察總隊(duì)），但從官方網(wǎng)站上看只有社保中心，而沒有年金中心。

　�。ㄈ�）“為國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)”口號(hào)的導(dǎo)向是錯(cuò)誤的

　　建立企業(yè)年金的唯一目標(biāo)是為退休收入的多元化和收益最大化服務(wù)，沒有第二個(gè)目標(biāo)；
服務(wù)對象是受益人，沒有第二個(gè)對象。建立企業(yè)年金的目標(biāo)和服務(wù)對象是非常明確的，它決定了退休資產(chǎn)安全性必然要成為企業(yè)年金治理的第一要求。但在政府控制型基金中，政府的目標(biāo)很容易被政治家人格化，“為國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)”口號(hào)的本質(zhì)是養(yǎng)老基金投資的目標(biāo)政治化代替了收益最大化，甚至成為地方政府個(gè)別腐敗官員挪用和利益輸送的一個(gè)“掩護(hù)”。在這個(gè)冠冕堂皇的借口下，企業(yè)年金就可成為制造政績和推動(dòng)DGP增長的一個(gè)犧牲品。

　　為達(dá)到上述政治目標(biāo)或政績表現(xiàn)，投資策略就容易成為為政治目的服務(wù)的一個(gè)附屬品，甚至動(dòng)用地方立法機(jī)構(gòu)專門為之立法，將資金風(fēng)險(xiǎn)的后患留給后人，將“政績”留給了自己。據(jù)披露，上海F1賽場案和上海國際網(wǎng)球大師案的背后也有社保資金的影子（《香港文匯報(bào)》，2006）。此外，2004年之后，在宏觀調(diào)控的大形勢下，銀行對房地產(chǎn)項(xiàng)目的貸款審批日益嚴(yán)格，而經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放委托貸款則可以“繞開”許多規(guī)定而打開方便之門。上海社保局投資旗下諸多房地產(chǎn)項(xiàng)目就是明證 [④]。?

　　這樣的案例，甚至在美國也比比皆是。例如，在美國就有18個(gè)州立法規(guī)定養(yǎng)老基金允許用于政治目的的“社會(huì)投資”[⑤]�？肆诸D上臺(tái)之后修改了《雇員退休收入安全法案》（ERISA）的部分條款，改變了傳統(tǒng)的以基金受益人回報(bào)率最大化為唯一目標(biāo)的基金投資戰(zhàn)略；
加入第二個(gè)目標(biāo)的目的是為了達(dá)到建筑公共住宅、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的政治目的，以拉攏選民；
勞工部還將“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)投資”定義為“除為雇員的津貼給付計(jì)劃尋求投資回報(bào)以外還需選擇他們的經(jīng)濟(jì)收益”的投資行為。這樣，基金管理人既要考慮到相關(guān)收益人的利益，同時(shí)也要考慮到第三者的集體利益（Joint Economic Committee House Staff Report,1995a）。美國康州曾動(dòng)用2500萬美元投資于本州公司，以拯救1000個(gè)就業(yè)崗位（Alberto等,2004）；
加州也曾有許多類似的案例，州長上任伊始就讓“加州公務(wù)員退休制度”基金 （CalPERS） 對該州單親家庭住宅進(jìn)行投資3.75億美元，旨在“刺激加州經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，但該基金理事會(huì)官員表示反對，認(rèn)為這是政治壓力的結(jié)果，于是選擇了一個(gè)“恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間”請《養(yǎng)老金與投資》雜志編輯部進(jìn)行了一次關(guān)于“抵制政治壓力可以為投資項(xiàng)目帶來利益”的采訪，該州的財(cái)政局長立即由此得知此事，便予以干預(yù)，使這場災(zāi)難得以避免。其實(shí)，為了加快州內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，20世紀(jì)70~80年代美國一些州就曾立法鼓勵(lì)和促進(jìn)地方公務(wù)員養(yǎng)老基金對“州內(nèi)總體福利”進(jìn)行投資，例如，在俄亥俄州甚至還規(guī)定將種族優(yōu)先權(quán)作為其養(yǎng)老基金的目標(biāo)（Roberta，1993）。

　�。ㄋ模┱�府控制型企業(yè)年金收益率一般低于私人部門的企業(yè)年金

　　政府控制型企業(yè)年金的收益情況之所以不如市場管理型法人治理的養(yǎng)老基金，有以下幾個(gè)主要原因。

　　第一，政府青睞的投資領(lǐng)域一般都帶有潛在的政治目的，這些目的一般不為輿論所察覺，只有行內(nèi)專家略知其中奧秘，所以，市場化投資程度比較高的私人養(yǎng)老基金一般都對此退避三舍。美國聯(lián)邦政府的“養(yǎng)老金待遇擔(dān)保公司”（PBGC）測算顯示，私人養(yǎng)老金計(jì)劃對ETIs的投資份額很小，在20世紀(jì)90年代初3.5萬億美元的企業(yè)年金總額中只有5%，但也造成了近百億美元的損失（Joint Economic Committee House Staff Report,1995b）。地方政府為搞政績而大力招商引資，這并不是中國改革開放中所特有的，也是發(fā)達(dá)國家可以見到的案例。例如，美國的賓州為籠絡(luò)德國大眾汽車在本州投資，動(dòng)用了該州的公務(wù)員企業(yè)年金，由于種種原因，結(jié)果這個(gè)投資成為該州養(yǎng)老基金的一個(gè)“爛尾工程”，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失（鄭秉文，2003）。

　　第二，通常的規(guī)律是，發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的回報(bào)率在經(jīng)濟(jì)高速增長期較高，但在進(jìn)入成熟期之后就趨于平均化，甚至最終成為公益事業(yè)，但這時(shí)，其資產(chǎn)流動(dòng)性早已陷入困境，難以自拔，嚴(yán)重影響了企業(yè)年金的支付能力。類似的典型案例在東亞有新加坡、韓國和日本等，其中日本的教訓(xùn)頗為深刻，甚至20世紀(jì)90年代日本10年經(jīng)濟(jì)萎靡不振，與此也不無關(guān)系（鄭秉文等，2005）。中國作為發(fā)展中國家，在企業(yè)年金投資營運(yùn)中要充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施的這個(gè)報(bào)酬遞減規(guī)律，未雨綢繆，警鐘長鳴。

　　第三，凡是將企業(yè)年金用于政治目的的投資，一般都受到了市場規(guī)律的懲罰，導(dǎo)致企業(yè)年金收益率低下，最終受到了公眾輿論的強(qiáng)烈譴責(zé)。例如，美國國會(huì)“聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”的研究報(bào)告（Joint Economic Committee House Staff Report,1995b）顯示，克林頓政府旨在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資導(dǎo)向最終導(dǎo)致養(yǎng)老基金年收益率降低了1.9%~2.4%。地方政府的“社會(huì)投資”也一樣，例如，肯薩斯州養(yǎng)老基金為促進(jìn)州內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，州立公務(wù)員企業(yè)年金計(jì)劃對州內(nèi)企業(yè)投資比例很大，包括一個(gè)鋼鐵廠，結(jié)果損失了1億美元。事后該州一個(gè)立法委員會(huì)對該基金直接投資所進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果做出結(jié)論，認(rèn)為該基金理事會(huì)對這項(xiàng)投資曾經(jīng)有一個(gè)備忘錄，責(zé)令該基金管理人對此負(fù)責(zé)，于是，肯薩斯州養(yǎng)老基金將其“炒魷魚”了事。美國的一項(xiàng)研究結(jié)果表明，1985~1989年由于公共部門的干預(yù)而導(dǎo)致的企業(yè)年金損失中，投資收入的損失大約有150億美元，用于政治目的投資引起的損失為56億美元，限制對南非投資導(dǎo)致的損失為76億美元，總計(jì)大約282億美元（Roberta，1993）。

　�。ㄎ澹┱�府控制型企業(yè)年金的投資行為常常發(fā)生社會(huì)利益沖突

　　政府控制型企業(yè)年金的投資行為一般會(huì)導(dǎo)致一些負(fù)面影響：（1）對競爭性領(lǐng)域投資產(chǎn)生的負(fù)面影響較大，如對某些具有較好收益前途和潛力的項(xiàng)目投資可能會(huì)帶來穩(wěn)定和較高的收益水平，但也會(huì)導(dǎo)致致命的社會(huì)利益沖突，因?yàn)橐话阏f來，政府控制型企業(yè)年金的成本高于市場管理型企業(yè)年金的成本水平。這樣，從全社會(huì)的角度看，國民整體福利收益便產(chǎn)生損失，這就是人們常說的不可避免地會(huì)對私人部門的擠出效應(yīng)。（2）在有些情況下會(huì)導(dǎo)致某些社會(huì)公平問題。例如，對某些諸如電信等壟斷型行業(yè)的投資形成之后，在項(xiàng)目初創(chuàng)階段，如果產(chǎn)品定價(jià)太高（如電話的初裝費(fèi)，移動(dòng)電話的壟斷話費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，高速公路的過路費(fèi)和水電價(jià)格等），將會(huì)造成社會(huì)公眾與地方政府之間的公開對立情緒，直接影響政府的公信力。在中國正在討論的“反壟斷法”中應(yīng)考慮類似沖突問題。（3）有些投資會(huì)影響不同社會(huì)群體之間的和諧。某些領(lǐng)域的投資項(xiàng)目可能惠及到的社會(huì)集團(tuán)范圍較小，容易引起其他社會(huì)團(tuán)體的不滿，這種積怨往往也會(huì)影響公眾對政府的信心。（4）對某些收益率較高的特殊行業(yè)的投資雖然是符合法律標(biāo)準(zhǔn)，但卻容易受到社會(huì)道德的質(zhì)疑。例如，煙草業(yè)、釀酒業(yè)等回報(bào)率較高，但政府控制型企業(yè)年金對其投資必定遭受到道德層面的譴責(zé)。在中國，類似這樣的行業(yè)比較多，如對環(huán)保影響較大、污染嚴(yán)重但收益率較高的領(lǐng)域等。

　　在國外，政府控制型企業(yè)年金的投資行為導(dǎo)致的社會(huì)利益沖突案例也不鮮見。美國明尼蘇達(dá)州1988年通過了一項(xiàng)法案，授權(quán)所屬公共養(yǎng)老基金可以進(jìn)行國際投資。1991年負(fù)責(zé)管理退休基金資產(chǎn)的“州投資理事會(huì)”決定在投資組合中劃出10%用于國際投資，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但當(dāng)1992年與一個(gè)國際基金管理人草簽合同時(shí)，工人舉行了大規(guī)模的示威活動(dòng)，反對任何形式的國際投資，認(rèn)為沒有必要對外國股票進(jìn)行投資，因?yàn)檫@樣很可能會(huì)影響當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)水平、州政府為此專門成立了一個(gè)工作小組研究養(yǎng)老基金投資戰(zhàn)略問題以同時(shí)滿足“勞工、人權(quán)和環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)”。還有一個(gè)案例是伊利諾伊州政府雇員養(yǎng)老基金與其他股東之間在投資戰(zhàn)略方面出現(xiàn)了利益沖突，這是一個(gè)具有典型性的案例：一個(gè)印刷廠陷入經(jīng)濟(jì)困境，工人試圖收購其由KKR公司控股的一個(gè)股東（是一個(gè)基金）的全部股權(quán)。州財(cái)政局長從中支持工人的行動(dòng)，威脅KKR公司說工廠要正常運(yùn)轉(zhuǎn)下去，不得減少就業(yè)崗位，否則就抽回企業(yè)年金對其未來的投資。財(cái)政局長作為“州投資委員會(huì)”的一個(gè)成員，經(jīng)過做工作，很快就使其全票通過了一個(gè)決定，該決定要求KKR“盡一切努力以確保在財(cái)政上支持工人購買股權(quán)并使其成交”。KKR不得不照辦。有關(guān)報(bào)章對此評論說，一個(gè)投資者對KKR施壓迫使其控股金融機(jī)構(gòu)提出就業(yè)問題，在基金業(yè)內(nèi)，這是第一個(gè)案例，KKR面對如此壓力而屈服也是第一次（Roberta,1993）。

　　三、地方政府的退出與中央政府加強(qiáng)監(jiān)管

　�。ㄒ唬�從上海社保案看政府退出的趨勢

　　上述分析顯示，2004年兩個(gè)《試行辦法》頒布之前企業(yè)年金資產(chǎn)的存量部分是風(fēng)險(xiǎn)的源頭，上海社保案的涉案資金概源于此。中央政府應(yīng)盡快采取措施，制定過渡時(shí)間表，把“自辦模式”和“經(jīng)辦模式”盡快改造和過渡到DC型信托模式上來，這是當(dāng)前政府有關(guān)部門大力發(fā)展企業(yè)年金的一個(gè)迫切任務(wù)。在出現(xiàn)上海事件之后的2006年9月1日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部緊急頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知》，明確要求各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不再接收新的企業(yè)年金計(jì)劃，2004年之前建立的企業(yè)年金計(jì)劃要在2007年底之前移交給具備資格的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營。這個(gè)“通知”表明，中央政府已下定決心，限期讓各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從企業(yè)年金的營運(yùn)管理中盡快退出，讓位于市場，遵循國際慣例，將政府手中的企業(yè)年金正式納入到市場化管理之中。毫無疑問，這個(gè)“通知”是促進(jìn)企業(yè)年金管理規(guī)范化的一次重要的轉(zhuǎn)折，也是政府職能的一次重要轉(zhuǎn)變。

　　客觀地看2004年以前企業(yè)年金的存量，作為一個(gè)初級階段的現(xiàn)代企業(yè)年金制度雛形，其歷史地位是不容抹殺的，它為今天企業(yè)年金的發(fā)展奠定了一個(gè)基礎(chǔ)。但是，無論從中國企業(yè)年金的發(fā)展需要來看，還是從世界的發(fā)展潮流來說，帶有明顯DB色彩的地方政府控制型企業(yè)年金只有讓位于市場，才能從制度上根除安全性的隱患；
既非DB又非DC的原有模式只有走上DC型信托制的正確道路，才能完成中國企業(yè)年金的大轉(zhuǎn)折；
惟有如此，企業(yè)年金的資金才能長治久安，類似上海社保案的腐敗問題才能從制度上杜絕，這是一個(gè)大趨勢。企業(yè)年金存量的轉(zhuǎn)制與過渡，是從政府到市場的一個(gè)轉(zhuǎn)變過程；
地方政府的退出為中央政府加強(qiáng)市場監(jiān)管提出了更高的要求，甚至是個(gè)挑戰(zhàn)。

　　類似這樣的改造過渡期，在一些發(fā)達(dá)國家也曾相應(yīng)地存在過，甚至在美英等國正處于過渡之中（鄭秉文，2006）。那么，國外的學(xué)者有什么政策建議呢？

　　一位美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾分析道，政府控制的企業(yè)年金存在這么多的問題，后果這么嚴(yán)重，是因?yàn)檫@些基金絕大部分都是DB型的；
DB的一個(gè)重要特點(diǎn)就是其損失的最終承擔(dān)者還是受益人，而不是地方政府，因?yàn)樽詈蟮慕Y(jié)果不是提高養(yǎng)老計(jì)劃的繳費(fèi)水平，就是降低受益人的養(yǎng)老金水平。對地方政府而言，他們要想吃到這塊“蛋糕”，就必須要維持其DB的結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗�是攫取利益的一個(gè)制度保證（Carolyn,1998）。

　　一位美國著名法學(xué)家給出的政策建議是，要想促使政府退出企業(yè)年金的營運(yùn)，一個(gè)最簡單的辦法，那就是，各州政府雇員DB型企業(yè)年金都必須向DC型轉(zhuǎn)軌(Roberta,1993)。

　　（二）從廣東事件看中央與地方的博弈

　　地方政府能否在設(shè)定的時(shí)間表內(nèi)退出企業(yè)年金的營運(yùn)管理，這既是一個(gè)考驗(yàn)，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。對地方政府來說，企業(yè)年金這個(gè)“蜜罐”是個(gè)燙手的山芋。地方主義和部門利益、GDP崇拜與錯(cuò)誤的政績觀等，都是對企業(yè)年金棄之不舍的重要原因。例如，幾月以前，在業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了一件不大不小的事件。2006年10月11日的《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》發(fā)表了一篇記者采寫的新聞分析《廣東企業(yè)年金管理中心業(yè)務(wù)資格懸疑》，說廣東省剛剛公布了一個(gè)《關(guān)于廣東省企業(yè)年金管理中心成立的通告》。筆者為此專門找到并閱讀了《通告》全文�！锻ǜ妗繁旧聿婚L，還有兩個(gè)附件，即《廣東省企業(yè)年金管理中心業(yè)務(wù)管理章程》和《企業(yè)年金建立指引》。歸納起來，主要內(nèi)容是：

　　一是明確了廣東省企業(yè)年金管理中心（下簡稱“中心”）的宗旨，即“接受廣東省內(nèi)企業(yè)（含經(jīng)費(fèi)自收自支事業(yè)單位）委托，協(xié)助企業(yè)建立企業(yè)年金制度，確保年金基金的安全和保值增值”，其職責(zé)是“1、接受企業(yè)委托,受托全責(zé)管理企業(yè)年金基金；
2、選擇、監(jiān)督資金存儲(chǔ)銀行、托管人、基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)及中介服務(wù)機(jī)構(gòu),并依法簽訂相關(guān)管理協(xié)議……4、根據(jù)協(xié)議收取企業(yè)和職工繳費(fèi)，并及時(shí)受理和準(zhǔn)確支付職工個(gè)人應(yīng)享受的年金待遇”。

　　二是對管理與監(jiān)督做了詳細(xì)規(guī)定：“中心設(shè)立年金基金投資運(yùn)營決策委員會(huì),人員由省社保局分管領(lǐng)導(dǎo)、中心負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人及年金中心負(fù)責(zé)基金投資運(yùn)營的業(yè)務(wù)人員組成，負(fù)責(zé)對大宗年金基金投資運(yùn)營方案進(jìn)行研究,并提出年金基金投資運(yùn)營可行性方案報(bào)局黨委審批”。

　　三是明確了中心主要任務(wù)是“協(xié)助企業(yè)建立企業(yè)年金制度，接受企業(yè)委托，管理企業(yè)年金，確保年金基金的安全和保值增值”；
甚至還規(guī)定了年金基金投資運(yùn)營管理原則和投資范圍：“根據(jù)國內(nèi)資本市場情況，可選擇銀行存款、國債、證券投資基金、央行票據(jù)、保險(xiǎn)產(chǎn)品、有價(jià)證券及國家法律、法規(guī)、規(guī)章許可的投資范圍”。

　　四是明確了年金基金投資收入分配的原則甚至個(gè)人賬戶的計(jì)息辦法：“以同期中國人民銀行人民幣一年定期利率計(jì)息……職工年金待遇每月支付一次，當(dāng)月15日前申報(bào)受理的待遇當(dāng)月支付；
15日以后申報(bào)受理的，待遇次月支付”。

　　五是明確了中心事業(yè)單位的性質(zhì)，規(guī)定“廣東省企業(yè)年金管理中心經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)成立，屬廣東省社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局管理的經(jīng)費(fèi)自收自支的獨(dú)立事業(yè)單位”，甚至還做出了提取事業(yè)單位管理費(fèi)用的規(guī)定，即按照年金資產(chǎn)各項(xiàng)“計(jì)提業(yè)務(wù)管理費(fèi)比例,按上年末管理年金資產(chǎn)凈值最高不超過1.3%比例,從基金運(yùn)營收益中計(jì)提”。

　　六是《章程》還決定建立企業(yè)年金基金投資管理風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，從中再提取20%用于投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

　　筆者這里之所以做了上述較為翔實(shí)的摘錄，目的是分析一下廣東“中心”在企業(yè)年金營運(yùn)中的法律地位：上述歸納的第一點(diǎn)可以看出，負(fù)有政府職能的“中心”儼然已變成了一個(gè)受托人，這是政府對市場的干預(yù)和控制，是地方政府對中央政策的背離，是國家對企業(yè)主和工人合法權(quán)益的剝奪，完全違反了法人受托模式中關(guān)于受托機(jī)構(gòu)并須要經(jīng)過批準(zhǔn)、其注冊資本不少于1億元并在任何時(shí)候都維持不少于1.5億元凈資產(chǎn)的規(guī)定；
第二和三點(diǎn)將中心明確定位為投資管理人的法律地位，這是對勞動(dòng)社會(huì)保障部2004年第23號(hào)令的公然違背，后者規(guī)定只有基金管理公司、信托投資公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司等具有一定資質(zhì)并經(jīng)批準(zhǔn)的其他專業(yè)投資機(jī)構(gòu)才具有投資資格，地方政府是沒有資格的；
第四點(diǎn)把中心地位等同于賬戶管理人的地位，并且，“事先人為規(guī)定”個(gè)人賬戶的收益率標(biāo)準(zhǔn)，這種非市場化收益率的強(qiáng)制性做法，不僅將個(gè)人賬戶予以虛置起來，而且明顯地將目前我國實(shí)施的DC型變通為非信托型DB計(jì)劃，這樣，既降低了賬戶持有人市場化投資的收益水平，而且為政府的未來帶來了潛在的支付風(fēng)險(xiǎn)，等于是把政府拉下了水；
第五點(diǎn)關(guān)于計(jì)提管理費(fèi)的做法增加了企業(yè)年金運(yùn)轉(zhuǎn)的額外成本，其后果不是將之轉(zhuǎn)嫁到賬戶持有人即退休者的身上，就是增加了市場營運(yùn)機(jī)構(gòu)的成本，損害了社會(huì)的整體福利水平；
第六點(diǎn)關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的做法不僅增加了廣東的制度交易成本，而且為制度運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了潛在的準(zhǔn)備金的投資風(fēng)險(xiǎn)，降低了退休職工的收益水平，破壞了企業(yè)年金制度框架的全國統(tǒng)一性。

　　廣東事件說明，在我國企業(yè)年金的發(fā)展進(jìn)程中，政府退出不是一朝一夕的事情，它涉及到利益格局的重新分配，交織著地方主義和部門利益的深層制度矛盾：

　　第一，勞動(dòng)社會(huì)保障部兩個(gè)法令已頒布兩年有余，其確立的以基金財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于委托人、受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人為典型特征的DC型信托制在業(yè)內(nèi)人人皆知。但廣東《通告》規(guī)定，該中心的職能覆蓋了除銀行這個(gè)托管人以外的所有其他機(jī)構(gòu)職能，是個(gè)“萬能人”，不但沒有按照兩個(gè)法令有步驟地退出，反而以地方政府政令的形式強(qiáng)化政府的全能地位。

　　第二，上海事件案發(fā)只有一兩個(gè)月，其教訓(xùn)之沉痛，案例之典型，在同業(yè)當(dāng)中之轟動(dòng)，應(yīng)該成為各地政府相關(guān)部門自檢和反思的一個(gè)鏡子，但是，上海這個(gè)“前車”還是沒有成為廣東“之鑒”，相反，《通告》就是在媒體鋪天蓋地報(bào)到分析上海社保事件的大氛圍下頂風(fēng)發(fā)布的，可見中央與地方的博弈到了何等激烈的程度。

　　第三，廣東《通告》的落款日期雖然是2006年8月24日，但其標(biāo)注的上網(wǎng)時(shí)間卻是“2006-09-04 10:35”，這說明，它是在勞動(dòng)社會(huì)保障部2006年9月1日發(fā)布關(guān)于“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不再接收新的企業(yè)年金計(jì)劃”的34號(hào)《通知》之后上網(wǎng)的，而不是之前。如此與中央政府針鋒相對，可見地方的利益驅(qū)動(dòng)力遠(yuǎn)比中央紅頭文件的制度約束力要大得多。

　　第四，《通告》是以廣東省社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局的名義頒布的，中央政府本應(yīng)嚴(yán)厲批評，令其糾正，但至今幾個(gè)多月卻沒有任何動(dòng)靜，可見中央政府的權(quán)威已弱化到如此地步。中央政府如此軟弱，如何才能承擔(dān)其對未來企業(yè)年金市場進(jìn)行有效監(jiān)管的重任？國外幾十年的實(shí)踐證明，只有嚴(yán)刑酷吏的制度和鐵的紀(jì)律，才能完成34號(hào)《通知》設(shè)定的政府退出時(shí)間表，才能建立起一個(gè)信托制度，才能建立起一個(gè)比較成熟的退休資產(chǎn)市場。

　�。ㄈ�）地方政府退出的急迫性?

　　與廣東省相反，有些地方政府在勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知》之后積極響應(yīng)配合。例如，天津市的《天津市建立企業(yè)年金制度的意見》和“關(guān)于印發(fā)《天津市貫徹〈企業(yè)年金基金管理實(shí)行辦法〉實(shí)施意見》的通知”，明確向全市提出要求：“以前已經(jīng)管理或參與管理企業(yè)年金基金的單位，應(yīng)在2006年12月底之前清算后退出，并將管理或參與管理企業(yè)年金基金的情況及退出情況報(bào)市勞動(dòng)保障局、市財(cái)政局、市審計(jì)局進(jìn)行審計(jì)”；
還提出了做好企業(yè)年金過渡工作的一些措施，如要求“2004年5月1日前已經(jīng)開展企業(yè)年金業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司、信托投資公司及其他專業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)向勞動(dòng)和社會(huì)保障部提交資格認(rèn)定申請”；
還對以下4種違規(guī)行為提出給予停止企業(yè)年金管理業(yè)務(wù)，分別是未按照規(guī)定向市勞動(dòng)保障主管部門報(bào)送資格和備案的機(jī)構(gòu)、未履行信息披露義務(wù)的機(jī)構(gòu)、獲得資格但業(yè)務(wù)超出認(rèn)定范圍的機(jī)構(gòu)、未獲得資格認(rèn)定的有關(guān)機(jī)構(gòu)。

　　從天津市的文件可以看出，天津市監(jiān)管的力度和決心非常之大，所提出的政府從原有“經(jīng)辦模式”退出的時(shí)間表比國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部《通知》設(shè)定的時(shí)間整整提前了一年；
而且提出的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、對象、要求都非常明確；
同時(shí)給予的稅優(yōu)政策水平為8％，在全國名列前茅。

　　據(jù)筆者了解，至今為止，天津市是地方企業(yè)年金政策中反映最迅速、退出日期最短、規(guī)定最嚴(yán)格、表述最規(guī)范、理解最準(zhǔn)確、稅收最優(yōu)惠的省市之一。雖然目前天津企業(yè)年金積累剛剛超過5億元，參加職工不到14萬人，參加企業(yè)數(shù)量為154家 [⑥]。其規(guī)模現(xiàn)狀無法與上海市、廣東省相提并論，但天津市十分重視企業(yè)年金工作，體現(xiàn)了以人為本的精神，并早在2005年就把建立和推進(jìn)企業(yè)年金寫在了“十一五”規(guī)劃綱要之中。

　　四、完善養(yǎng)老金監(jiān)管的一個(gè)歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)

　�。ㄒ唬┢髽I(yè)年金營運(yùn)模式的新起點(diǎn)

　　在許多國家企業(yè)年金發(fā)展的歷程中幾乎都有某種相似之處，一些重大歷史事件的出現(xiàn)最終導(dǎo)致監(jiān)管制度的摧毀或重建，也就是說，重大違規(guī)事件往往是重大監(jiān)管改革的前兆，由此不斷推動(dòng)企業(yè)年金向更健康更完善的更高階段前進(jìn)。無論上海社保案，還是廣東事件，他們都應(yīng)成為中國企業(yè)年金發(fā)展的一個(gè)歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　英國就曾出現(xiàn)類似的情況，1991年挪用企業(yè)年金的“麥克威爾事件”成為誕生《1995年養(yǎng)老金法案》的催化劑，從而確立了今天英國企業(yè)年金監(jiān)管的制度框架。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　英國《鏡報(bào)》集團(tuán)董事長麥克威爾，為解決彌補(bǔ)公司運(yùn)營資金不足，從上市公司企業(yè)年金中動(dòng)用了10億英鎊，但由于經(jīng)營環(huán)境的變化，最終于1991年破產(chǎn)，8.5萬職工喪失了全部或部分企業(yè)年金。“麥克威爾事件”激起了全社會(huì)的義憤和政府對養(yǎng)老基金安全性的高度重視。在此之前，英國對企業(yè)年金的營運(yùn)與投資并沒有全國范圍的專門監(jiān)管部門，一些涉案金額較小的養(yǎng)老金欺詐事件時(shí)有發(fā)生，但均未引起社會(huì)和當(dāng)局足夠的重視。“麥克威爾事件”后，1992年英國立即成立了“養(yǎng)老金法律執(zhí)行情況評估委員會(huì)”（PLRC）即“古德委員會(huì)”，該委員會(huì)對英國企業(yè)年金的現(xiàn)狀做出了全面評估，對未來監(jiān)管體制提出了系統(tǒng)的政策建議；
在這些政策建議的基礎(chǔ)上，通過了《1995年養(yǎng)老金法案》，該法案對英國社保制度進(jìn)行了徹底改革，對企業(yè)年金監(jiān)管建立了一整套完整的制度體系；
根據(jù)《1995年養(yǎng)老金法案》第一部分的規(guī)定，成立了一個(gè)事業(yè)單位“企業(yè)年金基金監(jiān)管總局”（Opra），專門從事企業(yè)年金的監(jiān)管工作[⑦]。

　　美國也曾有過相同的發(fā)展過程：位于印第安納州的斯圖特貝克汽車制造廠擁有在職職工和退休工人10500人，由于經(jīng)營問題于1964年破產(chǎn)，導(dǎo)致7000名工人失業(yè)，只有3600名60歲以上的退休人員拿到了全額退休金，4000名40~59歲的職工只拿到了15％的全額退休金，2900名40歲以下的職工則分文沒有，其企業(yè)年金全部付諸東流�！八箞D特貝克事件”最終導(dǎo)致1974年《雇員退休收入安全法案》的誕生，從而為促進(jìn)發(fā)展DC型企業(yè)年金奠定了堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)，為美國企業(yè)年金收入多元化和資本市場的遙遙領(lǐng)先做出了巨大貢獻(xiàn)�！八箞D特貝克事件”是美國的一個(gè)悲劇，人們經(jīng)常用之反思。例如，1984年，研究口頭歷史的美國印第安納大學(xué)“歷史與記憶研究中心”對當(dāng)年斯圖特貝克汽車廠的51名職工進(jìn)行了面談（IU DSHM Collection,2004）；
2002年“安然事件”后，許多學(xué)者再次開始研究“斯圖特貝克事件”，將DB計(jì)劃的斯圖特貝克的支付風(fēng)險(xiǎn)與安然DC型計(jì)劃購買本公司股票的投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了比較，最終促使美國再次立法，規(guī)范企業(yè)年金的投資行為，通過了《2002保護(hù)美國養(yǎng)老金法案》，以改進(jìn)401（k）制度框架和工人的權(quán)利（Carl,2004）。?

　�。ǘ�）幾個(gè)結(jié)論

　　上海社保案應(yīng)該像英國的“麥克威爾事件”、美國的“斯圖特貝克事件”那樣，能夠成為中國深刻認(rèn)識(shí)DB劣勢和DC優(yōu)勢的一個(gè)絕好反面案例，成為新一輪立法的契機(jī)。要真正實(shí)現(xiàn)這個(gè)愿望，我們就應(yīng)該從上海社保案中得出以下幾點(diǎn)重要結(jié)論。

　　第一，“水土不服論”是不正確的。幾年來一直有人懷疑，國外的DC型在中國是否會(huì)“水土不服”？英美的不成文法中的信托精神在中國是否適應(yīng)？DC型養(yǎng)老計(jì)劃資產(chǎn)獨(dú)立運(yùn)營的信托模式能否失靈？上海社保案的出現(xiàn)就是有力的回答，在資產(chǎn)的安全性受到傳統(tǒng)DB色彩的原有模式的威脅下，這樣的懷疑應(yīng)該煙消云散，這樣的爭論應(yīng)該塵埃落定。

　　第二，“并行論”是不可行的。還有觀點(diǎn)曾建議設(shè)立一個(gè)過渡期，為地方政府掌控的“經(jīng)辦模式”留出一定的空間，與目前的信托模式并駕齊驅(qū)，過渡一段時(shí)間，然后再逐漸改造，就是說為原有的“經(jīng)辦模式”留出一條“生路”，兩個(gè)制度并行下去。很顯然，上海社保案否定了這樣的良好愿望，說明我們不但不能為原有模式留出過渡期，反而應(yīng)采取嚴(yán)厲措施，使原有的“經(jīng)辦模式”盡快轉(zhuǎn)軌，加速改造。

　　第三，原有模式的轉(zhuǎn)型過渡問題。2006年9月1日勞動(dòng)社會(huì)保障部緊急頒發(fā)的34號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知》只針對導(dǎo)致上海社保案的“經(jīng)辦模式”的過渡期提出了嚴(yán)格要求，而對“自辦模式”、“保險(xiǎn)公司模式”和“蛇口模式”的過渡問題卻只字未提。事實(shí)上，其他3種模式尤其“自辦模式”的經(jīng)營和投資風(fēng)險(xiǎn)也是不容忽視的，潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)也是猶如暗流涌動(dòng)，業(yè)內(nèi)已多有披露和批評，如自我投資比例問題、資產(chǎn)隔離沒實(shí)現(xiàn)、企業(yè)拆借與各種產(chǎn)業(yè)投資等，包括“蛇口模式”在內(nèi)只是目前沒有暴露而已。我們應(yīng)以上海社保案為例，“一攬子”解決企業(yè)年金其他3種原有模式的過渡問題。

　　第四，地方政府的退出是對中央政府的一個(gè)挑戰(zhàn)。地方政府退出去之后要有一整套相對完整的市場監(jiān)管制度跟上去，彌補(bǔ)政府退出后出現(xiàn)的“真空”。15年來，地方政府為中國企業(yè)年金的發(fā)起、發(fā)育、發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，這是一段歷史，是中國企業(yè)年金發(fā)展史上一個(gè)永久的記憶。地方政府退出勢在必行，市場運(yùn)作是大勢所趨，這時(shí)，如果中央政府嚴(yán)格監(jiān)管跟不上來，便會(huì)留出“監(jiān)管真空”，依然會(huì)出現(xiàn)違規(guī)腐敗和大案要案。政府失靈與市場失靈的后果同樣不堪設(shè)想，甚至政府監(jiān)管不力導(dǎo)致的損失比原有營運(yùn)模式的損失還要巨大（如美國的“安然事件”），比上海社保案還要驚人（如英國的“麥克威爾事件”）。就目前中國企業(yè)年金的發(fā)展勢頭與對市場監(jiān)管力度和能力的要求來說，還存在較大的差距。比如，要根據(jù)《OECD企業(yè)年金治理準(zhǔn)則》的精神（OECD秘書處，2006），結(jié)合中國的具體國情，建立一套完備的企業(yè)年金治理結(jié)構(gòu)準(zhǔn)則，使OECD的準(zhǔn)則很好的本土化；
再比如，包括“經(jīng)辦模式”在內(nèi)的原有營運(yùn)模式的關(guān)鍵在于其營運(yùn)的“黑洞化”，企業(yè)年金的一切信息如同2000年以前國有銀行的不良貸款那樣，被視為機(jī)密，這樣，就需要建立一整套嚴(yán)格和科學(xué)的信息披露制度；
再比如，在外部監(jiān)管的法規(guī)建設(shè)、監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)的提高、機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大、監(jiān)管機(jī)構(gòu)功能的設(shè)計(jì)、與銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管協(xié)調(diào)分工等許多方面都十分薄弱，非常落后，甚至是缺位的，有的需要時(shí)間來解決，有的需要下決心去解決。在這個(gè)“真空”過渡期，政府應(yīng)加快步伐采取相應(yīng)措施，盡快建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證中國企業(yè)年金的順利發(fā)展。

　　第五，明確監(jiān)管模式，設(shè)立專門監(jiān)管部門，擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍。目前世界上企業(yè)監(jiān)管模式大致有三種：“聯(lián)合模式”即由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有金融部門；
“半聯(lián)合模式”即只有保險(xiǎn)資金和企業(yè)年金這2部分資金由同一個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管；
“專業(yè)模式”即設(shè)立多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)專門從事企業(yè)年金的監(jiān)管，整個(gè)監(jiān)管過程涉及到三個(gè)以上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前我國的監(jiān)管模式采取的是“專業(yè)模式”，就目前來看它是適應(yīng)我國具體國情的，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，即由勞動(dòng)社會(huì)保障部作為主要行政監(jiān)管部門，協(xié)同其它相關(guān)部門。在明確和加強(qiáng)這個(gè)監(jiān)管模式之后，我們應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，政府退出之后，目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和隊(duì)伍規(guī)模遠(yuǎn)不適應(yīng)市場監(jiān)管的需要。目前勞動(dòng)保障部負(fù)責(zé)企業(yè)年金監(jiān)管的只有2－3個(gè)人，而監(jiān)管資金則高達(dá)680億，參保人員達(dá)700多萬，如此超負(fù)荷監(jiān)管，堪稱世界之最；
具有可比性的發(fā)達(dá)國家監(jiān)管負(fù)荷卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)系數(shù)，并且大多數(shù)是一個(gè)獨(dú)立的部或局的架構(gòu)。此外，由于企業(yè)年金監(jiān)管環(huán)境日益復(fù)雜，資本市場風(fēng)險(xiǎn)日益變幻莫測，世界各國的發(fā)展趨勢是監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)模越來越大，監(jiān)管負(fù)荷越來越小。例如，半個(gè)世紀(jì)以來，英國企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾經(jīng)嬗變，不斷膨脹，尤其是最近10多年來，英國“養(yǎng)老金監(jiān)管局”1996年是135名雇員，到2005年增加到了288人，10年增加了一倍之多，同期監(jiān)管負(fù)荷系數(shù)逐年下降，從1997年的人均監(jiān)管10.1萬人下降到2005年的6.0萬人。再例如，愛爾蘭“養(yǎng)老金監(jiān)管委員會(huì)”雇員從1999年的19人增加到2005年的39人，7年間增加了一倍多，2000年人均監(jiān)管3.3萬人，到2005年下降到1.9萬人，6年下降了40%。為適應(yīng)市場監(jiān)管的需要，建議勞動(dòng)社會(huì)保障部成立專門的機(jī)構(gòu)。

　　第六，國際經(jīng)驗(yàn)說明向信托型企業(yè)年金轉(zhuǎn)制是個(gè)大趨勢。無論從我國企業(yè)年金的發(fā)展需要來看，還是從世界的發(fā)展潮流來說，將帶有明顯DB色彩的地方政府控制型企業(yè)年金讓位于信托制的市場來主導(dǎo)，這是一個(gè)大趨勢。類似這樣的改造過渡期，在一些發(fā)達(dá)國家也曾相應(yīng)地存在過，甚至在美英等國正處于過渡之中。那么，國外的學(xué)者有什么政策建議呢？一位美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾分析道，政府控制的企業(yè)年金存在這么多的問題，后果這么嚴(yán)重，是因?yàn)檫@些基金絕大部分都是DB的；
DB的一個(gè)重要特點(diǎn)就是其損失的最終承擔(dān)者還是受益人，而不是地方政府，因?yàn)樽詈蟮慕Y(jié)果不是提高養(yǎng)老計(jì)劃的繳費(fèi)水平，就是降低受益人的養(yǎng)老金水平。對地方政府而言，他們要想吃到這塊蛋糕，就必須要維持其DB的結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗�是攫取利益的一個(gè)制度保證。一位美國著名法學(xué)家給出的政策建議是，要想促使政府退出企業(yè)年金的營運(yùn)，一個(gè)最簡單的辦法，那就是，各州政府雇員非信托型的企業(yè)年金都必須向信托型轉(zhuǎn)軌。

　　第七，再次強(qiáng)調(diào)的一個(gè)結(jié)論。當(dāng)前我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，只有堅(jiān)持DC型信托制，政府才能退出企業(yè)年金的營運(yùn)管理；
或換言之，只有政府徹底退出其營運(yùn)管理，才能真正地轉(zhuǎn)向信托型；
惟有如此，企業(yè)年金的資金才能長治久安，上海社保案性質(zhì)的腐敗問題才能從制度上予以杜絕�？傊�，我們可從上海社保案中得出這樣一個(gè)結(jié)論：從基金安全性要求來看，上海事件恰恰證明了我國必須堅(jiān)持信托型模式（DC）才是唯一正確的改革方向，“非信托型”（DB）是個(gè)死胡同。

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　　（責(zé)任編輯：朱 犁）

　�。ㄗⅲ罕疚陌l(fā)表在《中國人口科學(xué)》2006年第6期，12月1日出版，發(fā)表時(shí)略有刪節(jié)。作者授權(quán)天益首發(fā)全文版本。）

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　　[①] 上海社保案披露以來至今，大多數(shù)媒體提到其涉及的金額是32億元，但根據(jù)上海年金中心提交的起訴書，上海年金中心通過委托資金運(yùn)營的方式，先后拆借給福禧及其股東沸點(diǎn)投資的資金總額是34.5億元。關(guān)于上述這方面的數(shù)據(jù)，見《中央調(diào)查組進(jìn)駐上海清查34億社保金腐敗案》，《華商網(wǎng)—華商報(bào)》（http://hsb.huash.com/200608/27/content_5687347.htm），2006年8月27日。

　　[②] Alberto R.Musalem and Robert J.Palacios, Public Pension Fund Management:Governance,Accountability,and Investment Policies,The World Bank,2004,Washington,DC.USA.p.11.

　　[③] 這些案例均出自以下3個(gè)研究報(bào)告：Joint Economic Committee House Staff Report,“The Economics of ETIs: Sacrificing Returns for Political Goals,”September 1995;“Economically Targeted Investments(ETIs):The Issues”,Tuesday, May 23,1995.Economically Targeted Investments(ETIs):“The Solution:H.R.1594 The Pension Protection Act”.Tuesday, June 6,1995.“Economically Targeted Investments(ETIs)” ,Wednesday, June 6,1995.

　　[④] 例如，明天廣場、永銀大廈、東銀大廈、東海廣場和來福士廣場等（胡潤峰等，2006）。

　　[⑤] 在發(fā)達(dá)國家，具有政府目的和色彩的養(yǎng)老金投資經(jīng)常被稱之為“社會(huì)投資”。

　　[⑥] 引自2006年10月24日天津“企業(yè)年金天津推介會(huì)”的會(huì)議資料。

　　[⑦] 引自：
Daniel J. Mitchell, Government Controlled Investment: The Wrong Answer to the Wrong Question, in Backgrounder, Published by The Heritage foundation,No.1841,April 11,2005;Department for Work and Pensions Dr. Brian Davis Independent Reviewer, Report of the Quinquennial Review of the Occupational Pensions Regulatory Authority(Opra),December 2002;Protecting Pensions, Annual Report and Accounts 2004/1005,Occupational Pensions Regulatory Authority(Opra).?

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