中央“十一五”規(guī)劃《建議》提出，“著力推進(jìn)行政管理體制改革。這是全面深化改革和提高對(duì)外開放水平的關(guān)鍵”。這是一個(gè)十分重要的判斷，客觀地反映了改革新階段的主要特點(diǎn)。當(dāng)前，行政管理體制改革比歷次機(jī)構(gòu)改革都更具深刻性和復(fù)雜性：面對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾，著力推進(jìn)行政管理體制改革是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵；
面對(duì)全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾，著力推進(jìn)行政管理體制改革是建立公共服務(wù)體制、逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵；
面對(duì)行政成本不斷增大、行政效率比較低、機(jī)制性腐敗比較突出的問題，著力推進(jìn)行政管理體制改革是改善公共治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

　　一、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與行政管理體制改革

　　這些年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變難以有所突破，重要根源在于政府轉(zhuǎn)型的滯后。當(dāng)前，需要?jiǎng)?wù)實(shí)討論的問題是：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要不要由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變？繼續(xù)實(shí)行政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是利大還是弊大？改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)行政管理體制改革提出哪些現(xiàn)實(shí)需求？

　　1.在初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式弊大于利，難以為繼

　�。�1）造成了投資過度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。2003～2005年，我國(guó)固定資產(chǎn)投資由4.35萬億元增加到8.86萬億元。投資總規(guī)模翻了一番，年均增長(zhǎng)高達(dá)25%以上。投資的持續(xù)快速增長(zhǎng)，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理。按世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，人均GDP達(dá)到1000美元以上的發(fā)展中國(guó)家，一般三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例是14：35：51，而我國(guó)2005年為15.2：53：31.8，服務(wù)業(yè)發(fā)展明顯滯后。

　�。�2）造成了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展嚴(yán)重不平衡。這些年，西部大開發(fā)、振興東北取得明顯的進(jìn)展，但東西部的差距不是在縮小而是有所擴(kuò)大。尤為突出的是，與其他同等發(fā)展水平的國(guó)家相比，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的差距逐步拉大，并已成為城鄉(xiāng)差距比較嚴(yán)重的國(guó)家之一。

　　（3）形成了高增長(zhǎng)，低就業(yè)的格局。近些年，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)率逐年下降之間的矛盾突出。20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)的就業(yè)增長(zhǎng)率逐年下降（如表1）。目前，我國(guó)城市每年只能提供1000萬左右的就業(yè)崗位，卻要面臨近3000萬就業(yè)與再就業(yè)的巨大壓力。

　　表1：
1980—2004年間就業(yè)增長(zhǎng)率的變化

　　年 份就業(yè)增長(zhǎng)率

　　80年代3%

　　1991年—1995年1.2%

　　1996年—2000年0.9%

　　2001年—2004年0.7%

　　注：以上數(shù)據(jù)根據(jù)2005年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算整理所得

　�。�4）使能源供求矛盾日益突出。2003～2005年，3年間我國(guó)的能源消耗總量增加了46.6%，年均消耗增加量為13.6%。2005年我國(guó)GDP總量只相當(dāng)于世界的4%左右，卻成了世界主要能源消費(fèi)國(guó)之一。

　　（5）使環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重。2003年～2005年，我國(guó)的主要污染物二氧化硫的排放量增長(zhǎng)了31.4%，年平均增長(zhǎng)9.5%～10%左右。我國(guó)已經(jīng)是有機(jī)污水排放量的第一大國(guó)，也是世界森林覆蓋率最低的國(guó)家之一。

　　從“十五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)與發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的矛盾日益突出，并已開始對(duì)經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期發(fā)展形成全面挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)的通貨膨脹率還比較低，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也比較穩(wěn)定。但能源問題、環(huán)境問題對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)危害性相當(dāng)大。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)有清醒的估計(jì)。

　　2.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于政府要由經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體

　　政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)何在？我認(rèn)為主要是經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)。其基本內(nèi)涵是，在初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特定背景下，要把政府以投資建設(shè)為主的經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來。這主要包括以下5個(gè)方面的職責(zé)。

　�。�1）中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和約束性。近些年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的波動(dòng)，大都同中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃相關(guān)。比如，前幾年，建立在對(duì)電力過剩判斷前提下做出的三年內(nèi)不新建火力發(fā)電廠的決定，使電力行業(yè)投資增長(zhǎng)急劇下降，新增裝機(jī)總量從1997年的2000萬千瓦驟然降到1999年的1021萬千瓦，2000年降至600萬千瓦。由此，2002年開始電力嚴(yán)重短缺，造成經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重?fù)p失。這說明，要保持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，重要的是要確保中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和約束性。

　�。�2）宏觀經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性和有效性。我國(guó)仍處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性和有效性對(duì)防止宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)十分重要。以房地產(chǎn)為例，房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)在一定程度上反應(yīng)了房地產(chǎn)的基本政策缺乏穩(wěn)定性。

　�。�3）嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)管和良好的市場(chǎng)秩序。最近幾年，藥品、食品的安全問題越來越突出，市場(chǎng)監(jiān)管和市場(chǎng)秩序已經(jīng)觸及到社會(huì)生活的底線，并有可能成為引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題的導(dǎo)火索。所以，嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)管和良好的市場(chǎng)秩序?qū)φ�府履行�?jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能的現(xiàn)實(shí)需求，比以往任何時(shí)候都更為迫切。

　�。�4）經(jīng)濟(jì)信息的公開性和及時(shí)性。

　　（5）重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變對(duì)行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需求

　�。�1）按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的要求，有效地發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)，下一步應(yīng)重點(diǎn)改善和加強(qiáng)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。

　　加強(qiáng)政府中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃職能。近些年，中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性，在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的作用越來越大。為此，建議成立專司中長(zhǎng)期規(guī)劃及重大經(jīng)濟(jì)政策決策的國(guó)家經(jīng)濟(jì)部或國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)，以提高中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、約束性和經(jīng)濟(jì)政策的有效性、穩(wěn)定性。

　　提高貨幣政策在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的地位。利率和匯率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的基本工具。為此，應(yīng)當(dāng)明顯增強(qiáng)央行的貨幣政策決策職能，并完善央行運(yùn)行的體制機(jī)制。

　　確保經(jīng)濟(jì)信息統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性。準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息是保證經(jīng)濟(jì)政策有效性的前提，但某些統(tǒng)計(jì)數(shù)字失真的現(xiàn)象具有一定的普遍性。建議通過相關(guān)立法，進(jìn)一步完善制度和改進(jìn)方法，提升國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)信息的客觀性。

　　（2）加強(qiáng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。我國(guó)已經(jīng)成為世界上第四大經(jīng)濟(jì)體，加強(qiáng)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃的任務(wù)比以往更為緊迫。

　　大大強(qiáng)化國(guó)家能源戰(zhàn)略職能。我國(guó)現(xiàn)行的能源戰(zhàn)略規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置與經(jīng)濟(jì)大國(guó)的地位不相適應(yīng)。為此，應(yīng)當(dāng)盡快組建國(guó)家能源委員會(huì)，專司國(guó)家能源戰(zhàn)略職能。此外，最大的三家國(guó)有控股能源公司既具有執(zhí)行國(guó)家能源戰(zhàn)略的某些職能，又都是上市公司。這樣，不可避免地導(dǎo)致資本盈利性和國(guó)家能源戰(zhàn)略職能之間的體制性矛盾。由此，盡快組建國(guó)家能源控股公司有著十分迫切而重大的現(xiàn)實(shí)需求。

　　強(qiáng)化對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。我國(guó)是世界第三大貿(mào)易國(guó)，但政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能還比較薄弱，并且履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能又缺乏較強(qiáng)的統(tǒng)一性，相當(dāng)一部分政策的制定和責(zé)任落在不同的機(jī)構(gòu)。為此，建議由商務(wù)部專司國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能，以強(qiáng)化對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

　　將國(guó)有資產(chǎn)管理納入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)要在一些重要工業(yè)部門保持主導(dǎo)作用。與此相對(duì)應(yīng)，國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)始終作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能的重要組成部分。為此，建議成立國(guó)有資產(chǎn)管理和工業(yè)部，專司國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略管理職能。這樣，既有利于加強(qiáng)政府的國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略管理和重大政策決策的職能，又可以有效發(fā)揮國(guó)有資本在工業(yè)領(lǐng)域的控制力和影響力。

　�。�3）強(qiáng)化政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能。最近幾年，藥品、食品安全等方面的問題越來越嚴(yán)重。應(yīng)盡快從體制機(jī)制入手，提高政府市場(chǎng)監(jiān)管的效能。

　　加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的統(tǒng)一性。市場(chǎng)監(jiān)管的統(tǒng)一性來源于市場(chǎng)統(tǒng)一的本質(zhì)特性。在我國(guó)初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下，統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)該成為中央政府的主要責(zé)任。為此，建議把市場(chǎng)監(jiān)管部門列入國(guó)家的行政序列，并實(shí)行中央政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

　　盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)�，F(xiàn)在已有9個(gè)部級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由此造成市場(chǎng)監(jiān)管“扯皮”的問題逐步增多，食品監(jiān)管就是典型的案例。要從市場(chǎng)監(jiān)管的有效性出發(fā)，整合市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　由分業(yè)監(jiān)管走向綜合監(jiān)管。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，分業(yè)監(jiān)管過渡到綜合監(jiān)管是個(gè)趨勢(shì)。當(dāng)前，突出的問題有兩個(gè)：分業(yè)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)大都為事業(yè)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)是依賴于向被監(jiān)督者收取費(fèi)用來維持的，這就有可能產(chǎn)生監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的合謀；
一部分監(jiān)管職能交叉和由此造成的“扯皮”。所以，建議在條件成熟的情況下逐步由分業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管過渡，同時(shí)把綜合監(jiān)管納入到國(guó)家的行政序列。

　�。�4）擴(kuò)大國(guó)家的環(huán)境保護(hù)職能。2006年度中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，86%的公眾認(rèn)為，環(huán)境污染對(duì)人的健康造成了很大的影響。39%的人認(rèn)為，環(huán)境污染對(duì)本人和家人的健康造成了很大或較大影響。越來越嚴(yán)峻的環(huán)境問題不僅影響和制約了人們的生產(chǎn)和生活，而且還直接威脅到了人類自身和子孫后代的生存和發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)大大強(qiáng)化各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職能。

　　在發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中央對(duì)地方環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職能。嚴(yán)格糾正一些地方政府重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕環(huán)境保護(hù)的傾向。由此，應(yīng)當(dāng)積極探索綠色GDP評(píng)價(jià)體系，使其逐步成為評(píng)價(jià)地方政府經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)可操作性的指標(biāo)體系。

　　二、建立公共服務(wù)體制與行政管理體制改革

　　與過去28年不同，當(dāng)前全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)對(duì)政府管理形成巨大壓力和挑戰(zhàn)。由此，在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，以滿足廣大社會(huì)成員的基本公共需求為目標(biāo)，加快建立公共服務(wù)體制，是協(xié)調(diào)改革進(jìn)程中各種利益關(guān)系的根本舉措，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的重要體制保障。

　　1.在全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)的特定背景下，加快建立公共服務(wù)體制既有現(xiàn)實(shí)性，又有迫切性

　　我國(guó)正處在從初步小康向全面小康社會(huì)過渡、從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期�，F(xiàn)實(shí)情況表明，廣大社會(huì)成員公共需求呈全面快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。在這個(gè)過程中，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，必須關(guān)注和滿足社會(huì)成員的基本公共需求。因此，盡快建立公共服務(wù)體制，提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是新階段解決社會(huì)矛盾的內(nèi)在要求。

　�。�1）當(dāng)前，公共需求的全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位已經(jīng)成為我國(guó)突出的社會(huì)矛盾，這對(duì)建立公共服務(wù)體制提出了越來越迫切的現(xiàn)實(shí)要求。伴隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，我國(guó)社會(huì)也在加速轉(zhuǎn)型。顯著的標(biāo)志就是廣大社會(huì)成員的公共需求全面快速增長(zhǎng)。義務(wù)教育、公共醫(yī)療、就業(yè)與再就業(yè)、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)以及利益表達(dá)的需求越來越成為全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　面對(duì)城鄉(xiāng)居民全面快速增長(zhǎng)的公共需求，公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)不能適應(yīng)這個(gè)變化趨勢(shì)。從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，近年來財(cái)政支出增長(zhǎng)速度很快，基本保持在每年15％左右。但科教文衛(wèi)等方面支出占財(cái)政總支出的比例，從1992年至2003年卻基本沒有增長(zhǎng)。總的來說，由于政府轉(zhuǎn)型的滯后，我們對(duì)強(qiáng)化公共服務(wù)職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制尚沒有建立起來，這使得政府的公共服務(wù)功能相對(duì)薄弱。

　�。�2）適應(yīng)收入分配體制改革的客觀要求，充分估計(jì)公共服務(wù)在緩解收入分配差距中的重要作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，收入分配差距的擴(kuò)大有其客觀必然性。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)成為世界上收入分配差距比較嚴(yán)重的國(guó)家之一，廣大社會(huì)成員對(duì)緩解收入差距、實(shí)施再分配的公共需求比以往任何時(shí)期都更強(qiáng)烈。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)控制并有效緩解收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。

　　客觀地分析，要有效緩解不斷擴(kuò)大的收入分配差距，一方面要靠進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革來規(guī)范初次分配；
另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年基本公共服務(wù)上的個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長(zhǎng)速度，這是貧富差距持續(xù)擴(kuò)大的重要原因之一。相關(guān)研究表明，在導(dǎo)致收入分配差距的各種因素中，教育因素占20%左右。目前，城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在城鄉(xiāng)居民享受基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的差距。2004年，我國(guó)名義城鄉(xiāng)收入之比為3.2：1，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入之比為5～6：1。按照這個(gè)分析，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中的影響高達(dá)30%～40%。為此，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，縮小城鄉(xiāng)差距不僅僅是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量的差距，重要的是要逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過大差距，并通過公共服務(wù)來提高農(nóng)村人口素質(zhì)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此，“十一五”時(shí)期，各級(jí)政府要在控制并緩解收入分配差距方面有所作為，現(xiàn)實(shí)的途徑在于加快建立公共服務(wù)體制，來為全體社會(huì)成員提供基本的公共產(chǎn)品和逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

　�。�3）我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，相當(dāng)多的社會(huì)矛盾和問題都在不同程度上與公共服務(wù)短缺相關(guān)聯(lián)。為此，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)建立公共服務(wù)體制對(duì)化解社會(huì)矛盾和建立和諧社會(huì)的重大作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步形成和不同利益主體的出現(xiàn)，合理、正當(dāng)?shù)睦�益表達(dá)和利益訴求開始成為廣大社會(huì)成員、特別是困難群體的公共需求。比如，在一定程度上勞資關(guān)系失衡的深層次原因是勞動(dòng)者缺乏基本的利益訴求表達(dá)機(jī)制。當(dāng)前失地農(nóng)民問題成為農(nóng)村社會(huì)中一個(gè)突出矛盾，其關(guān)鍵問題在于農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效的保護(hù)。在農(nóng)村基本公共產(chǎn)品沒有保障的情況下，失地農(nóng)民的生產(chǎn)與生活均受到嚴(yán)重影響，從而引發(fā)了諸多矛盾。在這種情況下，加快建立公共服務(wù)體制將成為有效協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。

　�。�4）我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)公共服務(wù)對(duì)提高消費(fèi)率，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力來自于消費(fèi)。但這些年我國(guó)的消費(fèi)率持續(xù)走低，2005年已經(jīng)降到38.2%，可見內(nèi)需明顯不足，已經(jīng)逐漸構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的潛在威脅。消費(fèi)率下降的重要原因之一在于公共服務(wù)供給不到位，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)預(yù)期不穩(wěn)、消費(fèi)傾向下降。由于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的價(jià)格上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均收入的增長(zhǎng)速度，城鄉(xiāng)居民不得不把可支配收入中很大一部分用于預(yù)防性儲(chǔ)蓄，減少了即期消費(fèi)，由此導(dǎo)致內(nèi)需不足�！笆�一五”時(shí)期，如果我們能夠因勢(shì)利導(dǎo)地?cái)U(kuò)大對(duì)城鄉(xiāng)居民的公共產(chǎn)品供給，改變基本公共服務(wù)供給中某些不合理的付費(fèi)機(jī)制，就可以在啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，尤其是農(nóng)村大市場(chǎng)方面有所突破；
就可以有效地改變我國(guó)當(dāng)前投資與消費(fèi)嚴(yán)重失衡的局面，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，使我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)逐步實(shí)現(xiàn)良性增長(zhǎng)。

　　2.站在改革的歷史新起點(diǎn)，把建立公共服務(wù)體制作為改革攻堅(jiān)的基本目標(biāo)之一

　　改革開放28年來，通過初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，基本解決了私人產(chǎn)品有效供給的問題，也實(shí)現(xiàn)了初步小康的發(fā)展目標(biāo)。站在這樣一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，我們面臨著全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　（1）全面把握公共服務(wù)體制的基本內(nèi)涵。公共服務(wù)體制是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排。建立公共服務(wù)體制，就是要通過黨和政府的力量實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，使公共政策能夠有效地克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些缺陷�，F(xiàn)實(shí)的突出矛盾和問題表明，改革不僅需要解決好私人產(chǎn)品供給的體制機(jī)制問題，還需要解決好公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制問題。28年的改革實(shí)踐證明，市場(chǎng)可以在私人產(chǎn)品上發(fā)揮很好的作用，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”�！肮�共服務(wù)市場(chǎng)化”不僅難以解決公共產(chǎn)品短缺的問題，還會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。為此，建立公共服務(wù)體制，能夠妥善地協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益關(guān)系，使政府能夠迅速回應(yīng)利益主體多元化帶來的挑戰(zhàn)，為提高公共治理水平提供制度保障。

　　（2）公共服務(wù)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制二者相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，我們不僅需要通過進(jìn)一步深化市場(chǎng)化改革來做大“蛋糕”，還需要通過建立公共服務(wù)體制來分好“蛋糕”。必須看到，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是建立公共服務(wù)體制的基本前提，建立公共服務(wù)體制可以使市場(chǎng)化改革獲得更為廣泛的社會(huì)支持。二者相互關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)。因此，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的種種挑戰(zhàn)，我們還必須從現(xiàn)實(shí)的社會(huì)矛盾出發(fā)，一方面要加大改革力度，另一方面應(yīng)及時(shí)確立改革攻堅(jiān)的新目標(biāo)。

　�。�3）從體制機(jī)制入手，解決全社會(huì)公共產(chǎn)品短缺的問題。從改革實(shí)踐看，公共服務(wù)短缺的問題不僅是總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，其根源在于體制機(jī)制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責(zé)制，在事實(shí)上造成了公共服務(wù)指標(biāo)的軟化。二是沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財(cái)政支持體制，財(cái)政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。實(shí)踐證明，如果沒有形成制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而同步增長(zhǎng)。三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)實(shí)際差距。四是尚未形成公共服務(wù)的多元社會(huì)參與機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制�！笆�一五”時(shí)期，要切實(shí)地解決公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的矛盾，應(yīng)當(dāng)從這些方面加快改革步伐，逐步構(gòu)建與我國(guó)國(guó)情適應(yīng)的公共服務(wù)體制。

　　3. 以推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)，加快建立公共服務(wù)體制

　　從改革實(shí)踐看，我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題根源在于政府轉(zhuǎn)型的滯后，由此造成了政府公共服務(wù)職能的缺位。總體上說，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制仍然具有政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的某些特點(diǎn)，政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了重要角色。與此同時(shí)，由于長(zhǎng)期忽視社會(huì)發(fā)展，造成基本公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重短缺。因此，建立公共服務(wù)體制重在強(qiáng)化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用。

　　（1）盡快實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)”的轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)行的中央地方關(guān)系，使各級(jí)政府把主要精力放到地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入增加上，經(jīng)濟(jì)總量是硬指標(biāo)，基本公共服務(wù)是軟約束。在這種情況下，建立公共服務(wù)體制是缺乏基本條件的。為此，需要從以下三個(gè)方面入手：

　　規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。盡快制訂改革日程表，逐步縮小直至取消激勵(lì)地方政府追求經(jīng)濟(jì)總量的稅收返還和原體制補(bǔ)助，清理和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度符合基本公共服務(wù)均等化的總體要求。

　　著力調(diào)整中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。要減少中央財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例，明顯增加基本公共服務(wù)支出比例，明顯加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)和中西部基本公共服務(wù)的投入力度。

　　培育地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財(cái)源。積極探索開征物業(yè)稅，使其成為地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定稅源；
改革資源稅征收辦法，提高地方政府財(cái)力；
將地方國(guó)有資本預(yù)算納入財(cái)政預(yù)算，增加地方政府可支配財(cái)力。

　�。�2）嚴(yán)格劃分各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)，使各級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)與能力相匹配。中央政府原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國(guó)范圍的公共服務(wù)供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，強(qiáng)化再分配職能；
各級(jí)地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求，強(qiáng)化公共服務(wù)的供給效率；
對(duì)中央地方共同承擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)，應(yīng)責(zé)任清晰，分工明確。

　　建議屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)由中央垂直管理，屬于地方職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)由地方統(tǒng)一管理。逐步改變雙重管理的做法，避免出現(xiàn)責(zé)任不明的現(xiàn)象。

　　按照事權(quán)與財(cái)力相對(duì)稱的原則，著力提高縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)力。使縣鄉(xiāng)基層政府能夠切實(shí)承擔(dān)起公共服務(wù)職能，切實(shí)為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)。

　　中央政府應(yīng)盡快制訂全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，建立公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系。盡可能地通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付熨平不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的財(cái)力差距。

　　努力縮小行政層級(jí)。著眼于提高公共服務(wù)供給效率，擴(kuò)大“省管縣”體制的試點(diǎn)范圍，爭(zhēng)取在縮小行政層級(jí)方面有新的突破。

　　（3）加強(qiáng)政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)�，F(xiàn)行政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置與有效履行公共服務(wù)職能的要求不相適應(yīng)。要以保障基本公共服務(wù)供給為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。

　　在縱向上，要盡快改變公共服務(wù)機(jī)構(gòu)“上下一般粗”、職能趨同化嚴(yán)重的現(xiàn)象。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)上下級(jí)之間的分工與協(xié)作有利于提高公共服務(wù)供給效率。

　　在橫向上，要克服公共服務(wù)管理事務(wù)分工過細(xì)，有關(guān)部門職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象。應(yīng)盡快整合、優(yōu)化同級(jí)政府行政組織資源，按照公共服務(wù)分工的基本規(guī)律科學(xué)設(shè)置公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　　盡快解決政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、公共服務(wù)信息管理系統(tǒng)不科學(xué)、公共服務(wù)人才隊(duì)伍配備不合理等問題。從我院對(duì)西北三省調(diào)研情況看，以計(jì)生網(wǎng)絡(luò)為主要平臺(tái)整合鄉(xiāng)村公共組織資源，就可以在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)上盡快取得突破。

　�。�4）按照構(gòu)建公共服務(wù)體系的要求，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和推進(jìn)事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革的重要前提在于行政管理體制改革的整體推進(jìn)。我院2006年改革調(diào)查問卷顯示，79.78%的專家認(rèn)為事業(yè)單位改革有賴于行政管理體制改革的整體推進(jìn)。事業(yè)單位是公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來就開始事業(yè)單位改革，但由于歷史的局限，對(duì)公共產(chǎn)品供給基本規(guī)律的認(rèn)識(shí)還不清楚，總的來說成效不大。

　　事業(yè)單位改革的基本目標(biāo)是建立有效的公共服務(wù)體系。在公共服務(wù)體系總體方案設(shè)計(jì)沒有出臺(tái)前，事業(yè)單位改革在實(shí)踐中難免以“減少開支、縮減人員”為手段，從而難以達(dá)到建立完善公共服務(wù)體系的目標(biāo)�！笆�一五”時(shí)期，如果把事業(yè)單位改革置于整個(gè)公共服務(wù)體制建設(shè)框架下統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和安排，這項(xiàng)改革就有可能取得歷史性突破。

　�。�5）建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績(jī)考核制度。近幾年的宏觀調(diào)控表明，一些地方政府注重GDP增長(zhǎng)而忽視公共服務(wù)的現(xiàn)象并未完全改觀。以招商引資和經(jīng)營(yíng)城市為目標(biāo)，“項(xiàng)目市長(zhǎng)”、“項(xiàng)目縣長(zhǎng)”等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。這些現(xiàn)象反映出的深層次原因，在于干部政績(jī)考核制度很難適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)的需要。一方面，我國(guó)現(xiàn)行的干部考核指標(biāo)體系中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)等指標(biāo)比重較大，某些時(shí)候GDP指標(biāo)甚至對(duì)干部的升遷“一票否決”；
另一方面，現(xiàn)行干部政績(jī)考核制度很難反映老百姓的聲音。

　　增加基本公共服務(wù)在干部政績(jī)考核體系中的權(quán)重�！笆�一五”時(shí)期應(yīng)盡快把公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部政績(jī)考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。

　　把群眾滿意度作為干部政績(jī)考核的重要因素。在政府履行公共服務(wù)職能的過程中，要防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭�。�?yīng)當(dāng)針對(duì)公共服務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，建立符合公眾公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制，將公眾滿意度納入干部政績(jī)考核體系，使廣大群眾的評(píng)價(jià)成為影響干部升遷的重要因素。

　　三、改善公共治理結(jié)構(gòu)與行政管理體制改革

　　政府職能的越位和缺位與現(xiàn)行的公共治理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。近年來，無論從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，還是從市場(chǎng)監(jiān)管中暴露出來的矛盾和問題看，公共治理結(jié)構(gòu)的問題已經(jīng)到了非解決不可的地步。

　　1.面對(duì)政府自身建設(shè)的突出矛盾和問題，改善公共治理結(jié)構(gòu)已成為行政管理體制改革的重大任務(wù)

　　當(dāng)前，無論是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，還是社會(huì)利益關(guān)系的變化，都對(duì)改善公共治理結(jié)構(gòu)提出了客觀的要求。更為迫切的是，政府自身建設(shè)的現(xiàn)狀，使改善公共治理結(jié)構(gòu)越來越具迫切性。

　�。�1）行政效率低下的問題比較突出。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，行政管理體制改革的嚴(yán)重滯后是一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。在這個(gè)特定背景下，行政效率低下同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度、同政府的治理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。就是說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度比較高，公共治理結(jié)構(gòu)比較合理，必然會(huì)明顯提高行政效率。世界銀行于2006年11月11日在杭州召開的第四屆中國(guó)投資環(huán)境論壇上，發(fā)布了中國(guó)120個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)力提升報(bào)告。根據(jù)世行對(duì)這120個(gè)城市12400個(gè)企業(yè)的最新調(diào)查顯示，在杭州，企業(yè)一年中只需花8天時(shí)間與政府部門打交道，在上海需要60天，在西部部分城市則需要90天。這份報(bào)告，為我們研究行政效率問題提供了案例。

　�。�2）行政成本過快增長(zhǎng)。改革開放28年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，行政費(fèi)用上漲的速度是相當(dāng)快的。行政成本問題已引起社會(huì)各方面的關(guān)注。

　�。�3）機(jī)制性腐敗問題有所增加。近些年，利益部門化的問題具有一定的普遍性，并且成為制約和影響政府行為的重要因素之一。2006年9月國(guó)家審計(jì)署公布的2005年度預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計(jì)報(bào)告中，42個(gè)中央部門挪用、擠占財(cái)政資金、私設(shè)小金庫(kù)、違規(guī)申報(bào)投資、虛報(bào)、冒領(lǐng)等問題相當(dāng)嚴(yán)重。

　　2.改善公共治理結(jié)構(gòu)對(duì)行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需求

　�。�1）按照決策與執(zhí)行分開的要求，盡快實(shí)行大部制。當(dāng)前，中央部委集決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身的現(xiàn)象比較普遍，有的綜合性部委集中了過多的決策權(quán)，削弱了其他部門的決策權(quán)，不僅降低了政府行政效率，還強(qiáng)化了部門利益，并成為產(chǎn)生機(jī)制性腐敗的因素之一。

　　推行大部制的主要目的不在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，而在于建立決策、執(zhí)行分開的行政管理體制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)可考慮進(jìn)一步整合，拓寬主要部委的職能，逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)過渡。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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