譚作人:放牛娃把誰的牛賣了?——關于小產權房和“第三次土地革命”的思考
發(fā)布時間:2020-06-05 來源: 散文精選 點擊:
一個幽靈,一個分產主義的幽靈,在二十一世紀的中國徘徊。
這個幽靈的名字,叫“小產權”。
——題記
序 言
一段時間來,關于“小產權”的議論,悄悄地浮出水面,在部分公共傳媒上羞羞答答,躲躲閃閃。
什么是“小產權”?什么是“大產權”?什么是“產權”?時至全球經濟一體化的二十一世紀,擁有1/5地球人口的古老帝國才在開始發(fā)問,尤如學習大學英語時,課要從認識字母補起。
但這不是壞事。經濟發(fā)展的必然結果之一,就是人的權利意識的蘇醒,以及對權力的追求和追問。所以,當我們透視中國歷史,環(huán)視世界經濟,突然發(fā)現,產權制度,已經成為中國社會的發(fā)展瓶頸。一場產權革命,開始在高速發(fā)展的經濟活動之中,悄悄地醞釀漸漸地發(fā)生偷偷地進行。這是歷史的必然,也是必然的歷史。
今天與大家交流,分享關于產權問題的一些基本認識,重點探討土地產權制度改革和所謂“第三次土地革命”。
一、什么是小產權?
小產權的爭論,蓋因利用農民宅基地修建小產權房而起。反對者說,這是放牛娃私自賣了牛。懷疑者問,集體經濟是不是自主經濟?而贊成者回答,根據憲法,我們既是放牛娃,又是牛主人。我們是全民中的人民,人民中的村民,村民中的農民——以土地為生的人,人口是9.4億多人,如果“海選”,我們人數超過百分之七十。
問題就此產生:為什么大多數人,擁護小產權?而反對小產權,或者擁護所謂大產權的,只是少數人,甚至可能是極少數人?
小產權,是不是代表了“最廣大的人民的利益”,卻背棄了極少數人的利益?要回答這個問題,首先要知道什么是小產權,這產權究竟“小”在哪里?
在中國,所謂小產權,是相對于“生產資料全民所有制”的大產權即無限產權,而提出來的有限權利,或稱部分權利,它包括在所有權之下派生出來的占有權,使用權,管理權,經營權,收益權,處置權等次生權力。然而具體的小產權卻是抽象的大產權必不可少的組成部分,沒有這個部分,大產權只是一句空話而已。正如改革開放前的全民所有制,實質上是全民沒有制。比如土地國有而非民有,居民被變成國民,須向國家購買自己的居住權利,或以勞動支付,或以貨幣支付,這就使“全民所有”變成了全民一無所有。又如集體所有制,其實只是集體占有制。集體所有的產業(yè)都高懸在全民所有的土地之上,集體須向全民購買一定期限內的有限土地使用權,以便在“別人”的土地上辦自己的企業(yè)。再如被稱為第二次土地革命的農村聯產承包責任制,分田到戶,其實只是把第一次土地革命的承諾部分地還給農民,農民由租種地主的土地,變成了租種國家的土地——耕者仍無田地。
中國現行土地制度實質上是一個批租制度。即由國家統(tǒng)一征地,向市場有償轉租土地使用權,住宅用地70年,工業(yè)用地50年,商業(yè)用地40年。所以,所謂大產權,其實是一定年限內的租賃權。雖然在07年《物權法》中,到期私房可“自動續(xù)期”,仍不能改變私房公地的雙重屬性,土地在本質上仍是“國家財產”。1982年憲法第十條規(guī)定“城市土地屬于國家所有”,歷史性的第一次把城市私人住宅的地權從私房下面抽掉,使私房成為房地分離,房無地權的懸空房,剝奪了私房在現實中存在的合理性以及在法理中存在的合法性,使其成為城市大拆大建的革命對象。
中國農村土地制度,也是一個房權或物權與地權發(fā)生了背離的自我矛盾的制度。自54憲法以來,農村宅基地就作為農民私產受到保護。然而1962年的“公社60條”以相互矛盾的第21條及第45條,把包括宅基地和自留地的所有土地變成了集體財產,農民卻又“永遠擁有”私房并有“買賣或者租賃房屋的權利”。土地公有,農房私有,而且可以出租及買賣,這是又一次對私房產權與土地產權的生硬剝離和人為對立。它把受到憲法保護的宅基地從農民手中拿走,卻給宅基地上的建筑物一個虛幻的所有權。公社60條,其實是又一場欺騙。
小產權房建立在農民宅基地的合法性上,目前還沒有一個全國統(tǒng)一,沒有前后矛盾的有效法律的規(guī)范。甚至全國各地也缺乏一個統(tǒng)一的土地類別標準和宅基地面積標準。然而調查獲知,全國宅基地和農村集體建設用地已達16.4萬KM2(2.4億畝),相當于全國城市建設用地的4.6倍,接近河南省全省的總面積。
小產權之小,就在于有房無地,有地無權,房地分離。因無地權,而“不受法律保護”,甚至被視為違法建筑、野樓盤而受到一些地方政府的野蠻拆遷。在《物權法》正式生效之前,一些地方政府正在搶先動手,強拆或炸毀集體經濟的合法資產。
小產權的“小”,更在于大產權之大。這在地權變更問題上尤為突出。以至于無錫市一位官員在強拆一處私人房屋時說:你這個住宅的土地是硬邦邦的國有土地,游戲規(guī)則是我們政府定的。那么政府定的游戲規(guī)則,究竟是什么呢?在此有必要對中國土地制度,作一個概略的回顧。
二、中國歷史上的土地王有制與私有制
中國歷史,大部分是封建專制歷史。自周朝始,君權神授或者君權自授的封建帝王,都把土地作為資產,獎賞或分封給各路諸侯,把國家資源變成了私人財產。普天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣。封建帝王自身,雖擁有一國領土,并不真正擁有一己之地。真正擁有生產資料意義上的土地,是大大小小的各級官僚、軍閥、富商、地主。在這個意義上,土地并不公有,而是私有,或者說,名為王有,實為私有。這種王有與私有長期并存的土地制度,沿襲了三千多年。
中國又是一個農業(yè)文明高度發(fā)達的水利社會,被馬克思稱為亞細亞生產方式。正是由于跨流域治水的需要,才產生了中央王朝和集權制度。特別是自秦以降,車同軌,書同文,統(tǒng)一度量衡,尊儒術,廢百家,興農抑商,使中國封建社會進入了一個不斷自我復制的超穩(wěn)定結構。在這個結構下,禮大于法,國大于家,土地分封,貴族世襲,除去擠進儒學窄門之外,基本上封閉了社會上下流動的通道。盡管如此,在儒學影響下的封建王朝,仍然主張耕者有其田,居者有其屋的社會理想。這個理想成為衡量社會形態(tài)是否合理,封建官僚是否合格的感性標準,并成為發(fā)動農民起義的動員口號。這情況直至近現代,并沒有實質性的改變。人地關系的穩(wěn)定,始終是中國歷朝皇帝關注的最大問題,是社會穩(wěn)定的必要條件,也是近現代國家管理的立法背景。
三、中國近現代的土地公有制與私有制
如上述,三千多年來,中國土地權屬基本上為私有制的概念。所謂公有制的概念,是上世紀初,那個名為馬克思主義實為列寧主義的西方學說傳入中國后,在關于共產主義的描述中出現的。共產,就是共同享有社會資源和資產,包括土地、礦山、河流、森林,以及所有生產資料、物資財富。
然而有趣的是,發(fā)動共產主義革命的動員形式,卻是以打土豪分田地為特征的分產主義,號稱土地革命。1927年8月、10月,以南昌起義和秋收起義為標志,中國兩個革命政黨之間爆發(fā)了全面內戰(zhàn),被稱為第二次國內革命戰(zhàn)爭。1928年、1929年,在野黨在占領區(qū)內武裝割據,私分土地,并分別公布實施了《井岡山土地法》和《興國土地法》,史稱第一次土地革命。歷時十年的土地革命實質上是中國近現代第一次“小產權運動”,它以在野黨的失敗而告結束。1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā),暫時結束了內部的土地戰(zhàn)爭。
1949年以后,新政府宣布了實行社會主義的生產資料全民所有制即公有制,并以“54憲法”明確了“全民”的構成,是“以工人階級為領導,工農聯盟為基礎”。憲法明確規(guī)定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。與土地革命的承諾以及憲法保障精神相符合的是,49年以來,雖然號稱一大二公,土地國有,然而農民仍然擁有宅基地,自留地,城市居民的私有住房,也是房產與地產產權合一,其范圍是前至街心,后至屋檐。出身農民,后來膽敢自稱“馬克思加秦始皇”(其實是斯大林加秦始皇)的毛澤東,也沒有冒險“打進屋子里”。
直至82憲法,才第一次明確宣布“城市土地歸國家所有”。并同時以公共利益和“城市規(guī)劃”的名義,剝奪了城市居民的土地所有權和地面建筑的存在權。對于擁有私房的城市居民而言,風能進,雨能進,英王不能進,甚至無法無天的毛澤東也沒有進的私人住宅,闖進來了一個鄧小平。鄧小平把土地革命革到了中國人民的家里,以共產的方式直接革掉了人民床下那一點點土地的命。
有人把三中全會以來的農村改革稱為第二次土地革命。其實,真正的第二次土地革命是合作化運動,是把分田到戶的農民召集起來,作廢了他們剛剛才到手的土地證,這不僅是一場大欺騙的穿幫,而且是一場實實在在的共產主義對私產主義的革命:先革地主的命,再革農民的命。八十年代的聯產承包責任制,是一場剝離所有權與使用權的小產權運動,是對第一次土地革命的兌現和回歸。這不是共產革命,而是分產革命。真正的共產革命悄悄地發(fā)生在城市地權的變更上,這場革命直接導致了城市私房主和普通城市居民后來被騰籠換鳥,掃地出門。目前難以統(tǒng)計,究竟有多少城鎮(zhèn)人口,或主動或被迫“喜遷新居”。但有調查表明,近十年的土地亂開發(fā),新增加了4000萬失地農民,并使恩格爾系數大于59%的絕對貧困人口,增加到8000萬人。
四、關于第三次土地革命
自1927—1937年第一次土地革命失敗后,曾經被稱為“第二次土地革命”的先后有:解放戰(zhàn)爭時期的東北土改,1949年后的土地改革,1956年的合作化運動,1978年的聯產承包責任制,等等。甚至最近,土地流轉,股田制,農村宅基地受到《物權法》保護等等,也被稱為第二次土地革命。然而,也許正是因為第一次土地革命失敗的慘痛教訓,也許正是因為政府并不愿意對土地產權進行革命,或者被人家革命,總之,第二次土地革命一直沒有得到正式承認。
近年來,圍繞小產權房、土地入股、農房上市、土地流轉,乃至分林到戶。展開了新一輪的土地產權變革的試驗。這類試驗,多是做得說不得的灰色改革,是欺上瞞下的局部動作,目前還不具備普遍意義。但是,我們很愿意關注、支持真正有益于廣大農民群眾和城市弱勢群體的社會改革實驗,很愿意響應胡錦濤關于三個文明和構建和諧社會的號召,在深化改革,造福社會上,做出我們的思考與努力。
以農村土地資本化為標志的一系列產權改革探索,總體意義上是積極的,進步的。在政治上,可以理解為是中國共產黨試圖履行80年前的歷史承諾,而作出的一種有益探索。在經濟上,它是雙軌制經濟的必然產物,是還地于農,還權于民的正確選擇。在社會上,它是實現社會公平,減小城鄉(xiāng)差別,減少貧富懸殊的文明之舉。特別重要的是,小產權房進入市場,將是清理革除改革開放以來的系列疾病的有效良方。這些積重難返的社會弊病包括:大政府小社會,土地財政,賣地經濟,政府與社會爭權奪利。房地產法制不全,缺少監(jiān)督,滋生腐敗,大面積立體化腐蝕干部。房地產壟斷市場壟斷利潤,導致房價飛漲居高不下。經濟過快過熱過偏,使通貨膨漲危險日益逼近。資本家和公權力先富起來,貧富懸殊,為富不仁,弱勢群體得不到住房保障。亂占耕地,田地荒蕪,農村出現空心化現象,城鄉(xiāng)差別擴大。城市強占民房,野蠻拆遷,(點擊此處閱讀下一頁)亂遷亂建,城市文化個性喪失,千城一面,千街一格。等等。應該說,從總體上看小產權房利大于弊,甚至可以興利除弊,應該認真研究,大力扶持。
毫無疑義,在政府主導的一輪又一輪圈地占地甚至搶奪土地的大開發(fā)中,官與商各得其所,富貴并舉,農民的根本利益和長遠利益卻受到了前所未有的損失。這一次,應該以政府為主導,農民為主體,讓農民兄弟分享一點改革成果,讓城市下崗工人和弱勢群體,也買得起小產權房,免得重新成為無房無地無資無產的無產階級。
五、放牛娃賣了誰的牛?
小產權房,亦即人民共和國的國家主人自建自營、自收自支的宅基地新建商品房,目前無法得到國家法律的有效保障,這只能是立法機構的缺位和法律規(guī)章的滯后問題,國家立法機構,應該為此負責。目前有些人反客為主,本末倒置,身為公務員,卻以為是土皇帝,站在農民面前指手劃腳、發(fā)號施令。這些人忘記自己的真實身份,已經太久太久了。
看看憲法吧,在中華人民共和國,誰是主人,誰是仆人?誰是老子,誰是兒子?誰有所有權,誰只有次生權力?誰是牛主人?誰是放牛娃?誰可以賣地,誰不能亂來?誰可以決定,誰只能執(zhí)行?誰是大多數,誰是極少數?總之,誰是誰非,一部《中華人民共和國憲法》說得明明白白,用不著我多加一詞。
在被下位法,黨文化,次級法,政策規(guī)章,宣傳導向,公權部門乃至領導意志聯手解構掉的最高宗旨和最低原則面前,我們只能學習劉少奇,手拿最后的,甚至是唯一的憲法武器來抗爭。因此本章不予展開,點題之問的全部答案,早已寫在憲法里,請大家自己學習“憲法”(現場出示《中華人民共和國憲法》)。
六、關于土地的憂慮
三年前,在成都草堂讀書會上,我作了《國土也在淪陷》的主題發(fā)言。那次發(fā)言集中闡述了中國經濟發(fā)展帶來的環(huán)境影響,第一次把各個方面的負面信息綜合起來,組成了生態(tài)危機前兆的立體畫卷,以憂患意識構筑了中國發(fā)展前景的多面體。這是宣傳部們不提倡不主張不支持不報道,甚至反報道的。宣傳部們長期以來報喜不報憂,并不等于只有喜沒有憂。被隱藏起來的憂,才是真正的憂,深刻的憂。藏得越深,憂患越大。霧鎖中國,鎖住的只是官與民的得救機會。
三年來,前文提到的各種憂患并沒有得到實質性改善,危機向深處發(fā)展,轉機正在滑落。有的生態(tài)危機已經提前爆發(fā),比如無錫水危機、荒漠化、沙塵暴、水土流失、能源隱患、急劇氣候變化、水電開發(fā)失控、節(jié)能減排遭受抵制、紅色GDP逼退了綠色GDP(屬社會生態(tài)危機和執(zhí)政危機),等等。在掌權者自娛自樂之際,國土繼續(xù)陷落。
今天,我再結合土地問題,談談保護耕地的問題。
眾所周知,中國是一個人多地少的人口大國,人均耕地面積為世界平均水平的1/3,人均水資源為1/4,人均林地為1/5,人均淡水資源為1/6,大部分重要資源擁有量,為世界平均水平的1/3~1/5.
再次重復這些數據,只是為了給那些國家主義的大國小民的鼓吹者提個醒:想稱王稱霸,先看看家底,看看自己的本錢,再來忽悠百姓。安民保境,應該是最大的政治,最基本的政治。
華夏文明的歷史基礎,是高度發(fā)達的農業(yè)文明,僅以耕地而論,我們的確曾經富裕,堪稱世界第一。
先秦時期,以農業(yè)灌溉為特征的水利社會和亞細亞生產方式誕生,催生了秦王朝的大統(tǒng)一。秦時三十六郡,全國人口已達2000萬人,全國耕地5億畝,人均擁有耕地25畝。西漢平帝元始2年,全國耕地5.7億畝,人口2500萬人,人均耕地23畝。唐朝天寶14年,唐玄宗李隆基治下人口5291萬人,耕地11億畝,人均耕地仍達21畝?梢,自公元前256年至公元741年的近1000年間,中國人口翻番,土地翻番,人均耕地均能超過20畝。那時還沒有引進玉米、紅薯和土豆,在基本沒有外來旱田作物的情況下,發(fā)育著以水作為主的農業(yè)文明。
1949年后,全國人口增至4.5億人,較唐時增長幾近10倍,而耕地僅14.6億畝(1200年間,增長僅33%),人均耕地下降至3.2畝。至2000年,全國耕地19.6億畝,50年間增長僅33.6%,人口卻已翻了將近3番,人均耕地降至1.5畝。2006年10月30日,全國耕地減少至18.27億畝,人均耕地僅1.39畝,為世界平均水平的40%。6年間,耕地減少1.33億畝,相當于2.5個臺灣省的總面積。平均每年減少2200萬畝,等于每年消失2個成都平原。
早有專家指出,中國地大物“薄”,960萬km2土地中,不可利用的永久性荒地幾近40%(380萬km2)、草地31%(300萬km2)、宜林荒地林地26%(250萬km2)、耕地13.5%(130萬km2)、城鎮(zhèn)建設用地11.5%(110萬km2)。因此,如果中國耕地減少過快,將危及中國糧食安全,影響社會穩(wěn)定和國家安全。專家建議,2010年前,中國應死守18億畝耕地紅線,并通過土地整理增加耕地面積,以利可持續(xù)發(fā)展。
位于美國的世界研究所萊斯特布朗指出:世界上不同時期的國家,存在不同的發(fā)展模式。早期資本主義國家即現在發(fā)達國家的發(fā)展模式是A模式,以高投入高產出高成本高污染為特征,發(fā)展中國家不能重走這條老路。中等發(fā)達及發(fā)展中國家,應該選擇適合自己的B模式,揚長補短,多樣化地發(fā)展,才能長治久安。試想,如果中國人、印度人去盲目追求美國生活方式,如果人人擁有汽車,僅僅是停車場和道路修建,就可能占去國家的大部分耕地,并造成糧食大量減少,能源提前告罄的國家危局。
七、誰在革土地的命
中國近十年來的經濟大躍進,成就令人矚目。然而不能不看到,拉動經濟發(fā)展的火車頭是房地產,其中土地的貢獻值難以計算。
2002年至2006年,全國財政總收入為13.68萬億元,平均每年2.74萬億元。有研究表明,我國GDP構成為投資型,各項投資在GDP中超過35%。還有研究認為,來自房地產的直接貢獻值,在GDP構成中超過30%,間接貢獻超過70%。近十年來進入市場交易的土地超過1.5億畝(其中城市>1億畝,農村>05億畝),概算政府獲得土地直接收益超過10萬億元。由此可知,土地在這一輪經濟發(fā)展中的作用至關重要。土地的直接收益,成為政府主導國企分享的土地市場的“頭道湯”和“第一桶金”,成為公權力與私利益最佳的“結合部”。取之于民用之于民的宣傳背后,是取之于民,用之于己的不爭事實。
有人說,毛澤東發(fā)現了土地的政治價值,鄧小平壟斷了土地的經濟價值,江澤民利用了土地的市場價值。也有人說,賣地求財,本來就是一個香港富豪給鄧小平出的高明主意。一句話點醒夢中人——普天之下,莫非國土,土地上市,點土成金。到了江時代,無本生意,萬事具備,悄悄賣土地,悶聲發(fā)大財,成了官場的主旋律。無論是官批地,還是招拍掛,從來沒有真正意義上的程序透明,也就沒有程序正義。大面積腐敗由此而起。十多年的反貪案例表明,大部分職務犯罪,都與土地有直接間接關系。由賄賂貪污開始的“土地交易”,總是與圈地占地,騙貸集資,黑箱操作,違規(guī)違紀等連環(huán)案窩案聯在一些。以至于還有人說,政府革了土地的命,而土地革了貪官的命。當然,后一種說法,是一種過于片面的樂觀估計。
其實,土地進入市場,本來就是一場土地產權從公有制即全民所有制,轉為私有制或集體所有制的產權革命。而代表全民行使公共權力的政府職能部門,為了仕途與政績,分工合作,官賣民地,十分主動地解構了這個半截子“公有制”。問題只在于,這些“代表們”辦事,并沒有征求被代表者的同意,沒有得到具有法律效力的有效授權,就替土地的真正主人作出了決定。換作民間說法就是,放牛娃把牛賣了,殺了,吃了。牛主人只有干著急的份。
所以,小產權爭議的實質是考驗政府,究竟是為民造福,還是與民爭利,借民生利,害民謀利。廣東東莞大坪村拍賣525畝地,得款26.8億元,市政府拿走5個億,鎮(zhèn)政府拿了15個億,一百多村民拿到的不足零頭:0.5個億。這是在為民謀福還是與民爭利?
八、土地革了誰的命
最近幾年,話語也時尚也流行。其中一句流行話語,是把早已沒人相信的“要為最廣大的人民謀利益”這句話,時尚成了“要讓廣大群眾分享改革成果”。這句話的動機是美好的,指向是確定的,它的背景是貧富懸殊造成的巨大的時代鴻溝。
勿庸置疑,中國用十多年的經濟成就追趕上了一部分發(fā)達國家。與此同時,也用十多年的時間造成了資本主義一百多年才能形成的貧富懸殊。在公共權力全面嬗變成為資本和財富的馴服工具的同時,越來越少的人正在變得越來越富,而越來越多的人則變得越來越窮。在21世紀的中國,正金字塔的社會階層結構,與倒金字塔的利益分配模式,發(fā)生了悲劇性的重疊,正在釀造出悲劇性甚至是災難性的后果。
有關貧富懸殊的研究數據有很多種,包括基尼系數(不包括厲氐謊言),社會財富的占有率、行業(yè)財富的占有率、就業(yè)人口的收益率等等。其中,傳統(tǒng)的恩格爾系數統(tǒng)計,具有較多的參考價值。來自國家機構的一項研究表明,我國至2006年止,中高收入人群為4.95億人(高收入0.45億人,中收入4.5億人),占社會人口38%。而低收入人群及絕對貧困人口為7。8億人,相對貧困與絕對貧困人口超過60%。資料表明,8000萬絕對貧困人口中,除去2200萬城市低保戶外,還有5800萬是農民,其中包括4000萬失地農民的很大一部分。還有資料證明,我國城市人口恩格爾系數平均值為36.7%,接近30%的安全線。而農村人口平均值為45.5%,接近50%的貧困線。有研究指出,我國城鄉(xiāng)收益比逐年增大。從78年2.36,87年2.38,95年2.79,2000年為3,到現在為1:3.5。更有研究證實,改革開放以來最大的獲利群體是官員階層,其次是演藝人員,農民工倒數第三,工人倒數第二,農民倒數第一。除去高山王國尼泊爾外,我國貧富懸殊,世界第一。這些研究從不同的方面證明了兩個事實:1、貧富懸殊確實存在;
2、城鄉(xiāng)差別在加大。事實證明,農民在以“土地革命”為特征的經濟發(fā)展中,沒有獲得應有的利益,反而在繼續(xù)趨于大面積貧困。
由于《政府信息公布實施條例》尚未實行,我們無法知道國家財政收入的真實構成,因而也無法知道其中“土地財政”的構成比例。但我們從一份用于歌功頌德的研究中獲知,自“三農”問題提出以來,2003年~2006年國家直接用于“三農”的財政支出,合計11億元,平均每年2。75億元,僅占國家財政總收入的0。01%。
由于貧困,農村勞動人口紛紛外出打工,擁向城市。廣大農村出現了越來越多的空心村、老弱病殘村、留守兒童村等,同時出現了大量的棄耕田和丟荒地。即使在城郊、路旁、或工業(yè)建設、旅游開發(fā)、道路占用,水庫征地的地區(qū),也常因拆遷安置補償費太低,補償資金不到位,粗暴強制拆遷侵占等等中國特色的國情,而造成大量的訪民、怨民、生態(tài)難民,同時也造成了新的失業(yè)人群和貧困人群。研究表明,每占用1畝耕地,將造成1.4個失地農民。至2030年,我國將有1.1億失地農民,其中至少一半人失地又失業(yè),生活在絕對貧困之中。
更有近年才敢露面的所謂“富人經濟學家”,面對中國已有3000多萬無房戶的嚴竣現實,竟然撇撇嘴說:讓他們租房去!(點擊此處閱讀下一頁)
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