1215年，在泰晤士河的蘭尼米德草地，約翰王與25名貴族代表簽署了《大憲章》，對貴族每年向國王交納多少貢賦、繼承遺產(chǎn)時應交納多少遺產(chǎn)稅等都作出規(guī)定，從而在人類憲政史上寫下了最為光輝的一頁。

　　《大憲章》的核心價值是，第一，確立了對國王課稅權加以限制、國王征稅必經(jīng)被征者同意的條款。從此之后，國王的權力將受到來自制度的約束，而且這種約束將不再限于一般的臣屬勸諫或文化習俗的制約。除了通過合法程序，他不再享有對自由臣民的征稅的權力，不再擁有武斷專橫之權。第二，國王征稅必須得到“別人”的一致同意，其中隱含著人民開始擁有國事咨詢權的意思，因而成為后世“無代表則無稅”原則的基礎。第三，不許對商人任意征稅的規(guī)定突破了以往貴族反抗王權的局限性，有助于貴族們與市民的聯(lián)合。所以，盡管在表面上《大憲章》只是一份申明國王權限范圍、體現(xiàn)封建貴族意志和自由的宣言書，但它仍然成為英國憲政轉型的一個起點。

　　“未經(jīng)同意不得征稅”原則的建立，必然出現(xiàn)由誰來代表納稅人表示同意或反對的“代表性”問題，以及建立一個能夠進行討論、表決的機構的問題，于是，議會應運而生。議會從它誕生那天起所具有的最重要的職能就是限制國王征稅和主持財政稅收的立法，并最終使它從貴族議政性質的設置演變?yōu)榇�議性質的政治機構。

　　1297年，愛德華一世因對外戰(zhàn)爭、國庫空虛而急需增稅，遭到議會強烈反對，被迫簽署補充條例《無承諾不課稅法》，承諾“未經(jīng)國民同意”不得以“緊急需要”為名征稅，每年國王還要向國民宣讀一次《大憲章》，從而再次確認了《大憲章》的法律效力。

　　13世紀中葉，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和社會階級結構的變化，城市市民的經(jīng)濟地位不斷上升，這使他們所繳納的財產(chǎn)稅在國家財政收入中所占的比重越來越大。當國王把他們作為征稅的重要對象時，也不得不遵循“未經(jīng)國民同意不得征稅”的原則。于是，平民代表——鄉(xiāng)村騎士和城市平民先后進入了議會。1343年，騎士和市民議員第一次單獨召開會議，兩院制自此誕生，英國議會發(fā)展成為社會各等級均在其中占有席位的代議機構。由于賦稅主要是由普通國民承擔的，而下院（即平民院）更有資格代表全體國民，因而在征稅權上擁有更多的發(fā)言權。14世紀90年代以后，議會通過的稅案上已不再有“經(jīng)上、下兩院批準”的提法，而是改為“征得上院同意，由下院批準”。下院制稅制度為幾個世紀后其控制政府財政部門和實行責任內閣制奠定了基礎。與此同時，議會還逐步獲得了對政府財政的監(jiān)督權。大約在14世紀中葉，議會已經(jīng)有權規(guī)定稅收收入的使用范圍，有權任命財政監(jiān)察員以監(jiān)督稅款的征收和使用過程，有權組織專門委員會審查政府財政和王室財產(chǎn)情況。

　　17世紀以后，英國稅收的憲政精神進一步成熟，國王詹姆士一世、查理一世與議會之間多次因稅收問題爆發(fā)沖突。1640年2月，為了通過稅收籌集與蘇格蘭軍隊作戰(zhàn)的費用，查理一世又一次召集議會，期間與議會之間爆發(fā)了激烈的爭吵，最終引發(fā)了內戰(zhàn)。1649年，查理一世因為踐踏“未經(jīng)同意不得征稅”的原則而成為“人民公敵”，被送上了斷頭臺。

　　1688年，英國經(jīng)不流血的“光榮革命”確立了資產(chǎn)階級議會制，奠定了君主立憲制的政治和法律基礎，實現(xiàn)了從封建主義向資本主義的過渡，成為最早進入資本主義時代的國家。1689年，英國國會制定《權利法案》，其中第4條規(guī)定：“凡未經(jīng)議會允許，借口國王特權，或供國王使用而任意征稅，超出議會準許的時間或方式皆為非法”，在國家法律上正式確立了近代意義上的憲政民主制度，議會承擔起推行公共財政制度的歷史責任。

　　法國的民主之路比英國曲折得多。路易十四時代，為建立絕對君權體制，國王經(jīng)常以種種免稅特權對貴族和教士進行收買和馴服，正是這種僅有少數(shù)人可以享受的免稅特權加上對平民的苛征激化了社會矛盾，埋下了大革命的種子。1787年，路易十六要求通過舉債和增稅計劃，導致其與高等法院的持續(xù)沖突，1788年巴黎議會否定了國王抽稅及修改司法程序的通令。路易十六為了籌集稅收，迫不得已于1789年重新召開自1614年以來從未召開的三級議會，卻引發(fā)了大革命，步了查理一世的后塵，成為因忽視和踐踏代議制原則而被送上斷頭臺的又一個犧牲品。就在這一年，法國發(fā)布了著名的《人權宣言》，規(guī)定人民財產(chǎn)不得任意侵犯，將憲政精神融入憲法和法律之中，終于走上了憲政民主之路。《人權宣言》和其后的若干份憲法與英國的法律一樣，都貫穿著限制征稅權和負擔平等的精神。

　　人類的憲政之火也在北美殖民地點燃。遠在獨立戰(zhàn)爭前，賦稅問題就成為北美愛國者與宗主國英國之間整個斗爭的中心點，獨立戰(zhàn)爭更是直接起因于宗主國的課稅和干預。1776年7月4日，美利堅合眾國十三州議會在一致通過的《獨立宣言》中指責英國“未經(jīng)我們同意便向我們強行征稅”，指出納稅而無代表權是暴政，從而點燃了美國獨立戰(zhàn)爭的導火索。“無代議士不納稅”，成為美國為擺脫英國殖民統(tǒng)治提出的一個正當理由，后來又成為美國獨立戰(zhàn)爭時期的一個響亮的口號，即“無代表則不納稅”。

　　驚心動魄的財政歷史表明，歐美憲政制度的演進是以議會爭取制稅權的斗爭為起點的，在這個漫長、曲折和流血的過程中，最終主宰人類主流文明的憲政精神是源源不斷地流動著的、承襲著的。英國有一句諺語：“稅收是代議制之母”。在15世紀之前，批準納稅幾乎是議會唯一的職能，議會主要的就是一個納稅人的會議，議會最初體現(xiàn)的也并非是什么民主理念，而是財產(chǎn)權作為對主權者約束在先的理念。所以，在任何一個民主法治的國家里，財政的實質就是議會中心主義，體現(xiàn)的是一種納稅人至上、王在法下的精神。促使英國向憲政民主體制發(fā)展的《大憲章》、《權利請愿書》、《權利法案》等具有里程碑性質的憲法性文件，都是在議會反對國王征稅權的斗爭中產(chǎn)生的，著名的英國革命、法國革命、美國革命也都是從納稅人的抗稅運動開始的。

　　中國的情形則完全不同。自秦始皇確立了“天下事無大小皆決于上”的原則以來，皇權專制始終是傳統(tǒng)政治的唯一核心，雖然為了維持龐大宗法體系內的和諧與平衡，這個制度在其自我調整空間比較充裕的時候，也會對自身過分專制化的趨向加以一定抑制，有一些對君主權力的法定限制手段，如議、封駁、臺諫制度等，但正如德國哲學家雅斯貝斯指出的：“一旦建立了獨裁制，便不可能從內部把它消除�！�…這部機器幾乎自動地保持它自己�！敝袊�皇權專制制度的自我抑制只能局限在很有限的范圍之內，其專制性不僅不可能從根本上被消除，相反會隨著自身邏輯規(guī)定的方向惡性發(fā)展。宋代以后，皇權專制制度走向極端化，君權實現(xiàn)了其對整個社會的超強控制，相權被一分為三，進而在明代被取消，以“內閣大學士”代之。明代，皇帝之“敕”高于國家之“律”的制度特征發(fā)展到極端，顧炎武稱之為“權乃移于法”。

　　在威嚴無比的皇權制度下，向誰征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅，完全是皇帝一個人說了算，他所擁有的征稅權是無限的，得不到任何有效的制約，地方官員則打著“圣旨”、“上諭”的旗號“暢行無阻”地征稅，依靠從上至下施加強大的政治壓力，“完成政治任務”式地征收，征收多少全憑一時一地的需要，全然不顧農民有沒有承受的能力，對納稅者亦不承擔任何法律和道義上的責任。

　　中國的農民階級從來沒有任何權利可言，只有不能不承擔的納稅義務如影相隨。他們直接面對的是打著皇帝的旗號、代表專制皇權的各級官吏，處于絕對的劣勢地位，只能“聽天由命”�；蕶鄬Ｖ粕鐣�也沒有任何一種政治力量（如歐洲的貴族領主）處于政府和農民之間起一種“緩沖”作用。中國歷史上稱政府征收的賦稅為“皇糧國稅”，納稅者被稱為“小民”、“平頭百姓”，片面強調納稅人的義務而完全忽略其權利等都是這種思想和制度的反映。這種惡劣的、毫無生機和前途的制度嚴重破壞了社會再生產(chǎn)過程，構成對小農經(jīng)濟的一種極大的殺傷，成為導致財政危機和政治危機、引發(fā)周期性社會動蕩的基本因素。中國歷史上頻繁的改朝換代并且社會動亂的周期越來越短，清晰地標志著中國皇權專制制度在走向極端的同時，也在一步步地、無可挽救地走向滅亡。

　　中、西方的制度差異如此之大，令人感慨不已。清末以來，中國亦有100多年的憲政歷史，卻始終沒有真正找到一條有效制約權力之路。中國人引進民主理論的目的只是為了中國也像西方國家一樣“船堅炮利”、經(jīng)濟繁榮。由于歷史條件的限制，他們沒有充分的時間來思考憲政民主精神的內涵。這種先天不足的憲政文化極大地影響了清末的立憲運動并導致此后一次又一次向民主法治方向邁進的曲折坎坷的命運。

　　在中國傳統(tǒng)中，法律是為政治服務的，需要的時候可以用，不需要的時候也可以不用。而作為“法律中的法律”的憲法，也就變成了各部門法中最不像是“法”的東西——沒有完整的法律規(guī)范形式，沒有法律責任和違憲審查作為后盾，不能對社會生活起實質上的調整作用，而流于形式。

　　這種影響至今在中國人的頭腦中仍然十分頑固，久久揮之不去，并突出地反映在人們的財政觀念上，認為財政稅收是以國家為主體的，是為政府服務的。憲法中只規(guī)定了公民有依法納稅的義務，稅法中只提出納稅人為單純的“義務人”，而納稅人權利則幾乎被完全忽略。政府是在征收和使用自己的錢，跟納稅人沒有什么直接的關系，納稅人無權說三道四。

　　人民代表大會無法成為真正的財政、預算的立法機關（因為有更多的法律產(chǎn)生于人大之外），無法成為政府與納稅人利益進行交涉與協(xié)調的場所，無法發(fā)揮對國家法律秩序的監(jiān)督與引導功能，因而也就無法創(chuàng)造出一個公平正義的稅制和陽光的財政預算體制來。

　　溫家寶總理日前在回答記者有關政府改革的提問時，突然提高聲音說了以下將載入史冊的話：“我想講一個公共財政的問題，這是很少涉及的問題。我們要推進財政體制改革，使公共財政更好地進行結構調整和促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。其實一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結構和公平正義�！�

　　當代社會，國家財政的憲政民主化受到越來越廣泛的關注，世界上幾乎所有倡導民主法治的國家，無論其發(fā)達程度、地理位置、社會制度、歷史傳統(tǒng)如何，都在憲法中設置了財政稅收法治的內容，或在有關國家機構、權力分配、公民權利和義務的規(guī)定中對財政體制的法治性質做出明確的闡述，并幾乎無一例外的將相關的權力賦予議會。除此之外，人類社會沒有也不可能找到其他發(fā)展之路。

　　總理無疑是懂得財政史的，他揭示出人類社會發(fā)展的一條必然規(guī)律：社會的發(fā)展、變革，無一不是從財政體制的改革起步的。受此啟發(fā)，我的看法是，未來的體制改革即將啟動，它的標志，就是我國財政體制的根本性改革，將涉及制稅權、預算權歸屬、政府征稅及用稅權的來源與治理機制、十三億納稅人權利的法律確認等等。一臺生動的活劇即將在我國政治大舞臺上演，讓我們張開雙臂迎接她的到來吧！

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