20世紀人類文明的重大成就之一便是廣播電視在世界范圍內(nèi)的普及。將近一個世紀來，世界各國在發(fā)展這種具有重大社會影響的大眾傳播事業(yè)的過程中，形成了各種不同的經(jīng)營管理體制。對于這些，我國新聞界已經(jīng)不太陌生。但是我們需要對各種體制類型進行全面評述和比較，認真分析其異同，深入探究其利弊，這樣才有助于從宏觀上審視和研究廣播電視事業(yè)的跨世紀走向。

這里所說的體制，包含兩層意思：一是就廣電機構(gòu)本身而言，指它的所有制和經(jīng)營機制；
一是就整個國家而言，指全國廣播電視機構(gòu)的格局以及國家進行法律和行政管理的制度。本文著重考察第一個層面的情況，對第二個層面只作簡要涉及。

　　就廣播電視機構(gòu)本身而言，目前國外主要有如下幾種體制類型：

　�。保畤�有國營。這是國家擁有并直接經(jīng)營的電臺、電視臺。其主要特點是：資產(chǎn)為國家所有；
政府把它作為國家事業(yè)單位直接進行領(lǐng)導和管理；
領(lǐng)導成員由政府任命，業(yè)務(wù)方針由政府規(guī)定，業(yè)務(wù)活動受政府的監(jiān)督；
經(jīng)費大部分靠國家撥款，有的輔之以受眾繳納的視聽費以及廣告費。

　　實行這一體制的有原先的蘇聯(lián)等社會主義國家，許多發(fā)展中國家以及少數(shù)發(fā)達資本主義國家中的國營臺。例如，原來的蘇聯(lián)設(shè)有直屬部長會議的國家電視與廣播委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導地方各級電視與廣播委員會和全國廣電事業(yè)；
中央、加盟共和國、地方（邊疆區(qū)、州）三級辦臺，這些臺都是國家事業(yè)單位，經(jīng)費主要靠國家撥給；
中央臺不播廣告，地方臺也只有少量的廣告收入。蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯的廣電格局有了很大變化，但是全俄國家電視和廣播公司仍然是國有國營的官方機構(gòu)，下設(shè)俄羅斯電臺、俄羅斯電視臺、俄羅斯大學電視臺，并和幾十個地方臺聯(lián)結(jié)成網(wǎng)。在發(fā)展中國家，如印度的全印廣播電臺、印度電視臺，均為隸屬于政府新聞和廣播部的國營機構(gòu)，壟斷全國的廣電事業(yè)。印度尼西亞政府新聞部管轄的印度尼西亞廣播電臺和印度尼西亞電視臺，也是獨家經(jīng)營廣電事業(yè)的國營機構(gòu)。在發(fā)達資本主義國家，完全國有國營的廣電機構(gòu)已經(jīng)很少了，但是各國的對外廣播電臺幾乎都是政府直接管理和控制的，這幾年有些國家還創(chuàng)辦了官方的對外電視臺（如美國的世界電視網(wǎng)、德國的德國之聲電視臺等）。

　　2．國有公營。這是國家所有但由公司在社會各界參與下自主經(jīng)營的電臺、電視臺。主要特點是：資產(chǎn)為國家所有，但電臺、電視臺保持相對獨立性，作為"特殊法人"存在，實行企業(yè)化管理和運作；
根據(jù)法律規(guī)定，組成董事會或管理委員會進行領(lǐng)導管理，其成員有較廣泛的社會代表性；
政府依法加以規(guī)范和監(jiān)督，但具體業(yè)務(wù)由電臺電視臺自主進行；
經(jīng)費來自受眾繳納的視聽費和國家撥款，有的輔以廣告收入。

　　發(fā)達資本主義國家以及發(fā)展中國家的許多公共臺一般實行這種體制。例如英國廣播公司（BBC）、日本廣播協(xié)會（NHK）就是這樣。BBC是根據(jù)"皇家約章"特許經(jīng)營廣電的公共企業(yè)，最高領(lǐng)導是董事會，其成員包括各政黨和社會各界代表，以及蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭地區(qū)代表，由政府提名，國王任命。董事會決定公司的方針、政策，并任命總經(jīng)理主持日常工作。政府內(nèi)務(wù)大臣受議會委托監(jiān)督公司的經(jīng)營政策和節(jié)目內(nèi)容，向公司簽發(fā)執(zhí)照，但公司有依法自主經(jīng)營的權(quán)利和業(yè)務(wù)上的獨立性。NHK是依據(jù)日本廣播法設(shè)立的特殊法人。最高機構(gòu)為經(jīng)營委員會，其成員由首相經(jīng)國會同意后任命的社會各界人士組成。經(jīng)營委員會任命會長，并由他組建理事會，負責日常業(yè)務(wù)工作。政府責成郵政大臣監(jiān)督NHK的活動，但是NHK在承擔法律規(guī)定的義務(wù)的同時，享有編輯自由、表達自由，其業(yè)務(wù)活動不受任何非法的限制和干涉。

　�。常�社會公營�？煞譃閮煞N，一種是聯(lián)合型的，由社會各界聯(lián)合經(jīng)辦；
一種是團體型的，由某個公眾團體經(jīng)辦。它們一般都是獨立的法人單位，以服務(wù)社會為宗旨，在法制范圍內(nèi)獨立地進行業(yè)務(wù)活動和經(jīng)營管理。經(jīng)費有的靠視聽費，有的靠各界資助和政府補助，有的還輔以廣告收入。國家依法在宏觀上進行調(diào)控管理。

　　實行這一體制的為發(fā)達國家和發(fā)展中國家的某些公共臺。例如德國的公共臺屬于第一種，即聯(lián)合型的。德國各州的地區(qū)性廣播電視臺，由當?shù)厣鐣�各界共同組建和管理，它的權(quán)力機構(gòu)廣播委員會由各界社會團體代表、州議會各黨派代表、州政府代表組成，制訂大計方針，選舉業(yè)務(wù)監(jiān)督機構(gòu)管理委員會，任免主持行政事務(wù)的總經(jīng)理，批準財務(wù)預決算。這些地區(qū)性廣播電視臺后來聯(lián)合組建了兩個全國性電臺和一個全國性電視臺（ARD）。1961年各州聯(lián)合創(chuàng)辦的全國性頻道電視二臺（ZDF），也實行類似的體制。它的最高機構(gòu)電視委員會成員廣泛，包括聯(lián)邦政府、各州政府、各政黨的代表，各宗教團體、工會組織、雇主協(xié)會、報界組織、慈善機構(gòu)以及社會各界的代表；
由電視委員會選舉產(chǎn)生的管理委員會成員也來自10多個黨派團體。又如美國的公共廣播電視，一般屬于第二種，即團體型的。美國廣電業(yè)基本上是商業(yè)臺的天下，但是美國也還有1200多座公共電臺、300多座公共電視臺，這些公共臺不以盈利為目的，旨在為公眾提供教育和服務(wù)，其創(chuàng)辦者有州政府、地方教育部門、高等學校、社會團體等。這些臺不播廣告，經(jīng)費來源于經(jīng)辦部門籌集、企業(yè)和受眾的捐助、國會撥款以及其他自行開辟的財源。美國國會在1968年專門成立了公共廣播公司（CPB），作為全國性的管理機構(gòu)，負責管理國會對公共臺的撥款，協(xié)調(diào)公共臺之間的關(guān)系，并且組建公共電視網(wǎng)，組織各臺教育和文化節(jié)目的制作與交流。

　　４．私有私營。這是私人獨資、合資或組成股份公司經(jīng)營的廣播電視企業(yè)。主要特點是：資產(chǎn)為私人所有；
在法制范圍內(nèi)自主經(jīng)營，自行決定業(yè)務(wù)方針，國家只是依照法律調(diào)控管理；
通常以盈利為目的，實行商業(yè)化經(jīng)營，按市場規(guī)律運作，廣告為其主要經(jīng)濟來源。

　　在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都有許多這樣的私營臺。例如在美國，這種私有私營的商業(yè)臺要占全國廣播電視臺的4/5以上，它們在商業(yè)運作中激烈競爭，不斷兼并集中，從而形成一些大的壟斷企業(yè)。目前最有影響的廣播電視企業(yè)為全國廣播公司（NBC）、哥倫比亞廣播公司（CBS）、美國廣播公司（ABC）、�？怂箯V播公司（FBC），它們分別同各地的地方臺聯(lián)結(jié)成網(wǎng)，控制了全國絕大部分廣播電視市場。在日本，私營廣播電視的受眾數(shù)量大致上和NHK相當，最大的四家私營企業(yè)東京廣播公司（TBS）、日本電視廣播公司（NTV）、全國朝日廣播公司（ANB）、富士電視公司（Fuji TV）都已形成全國性的廣電網(wǎng)，具有舉足輕重的影響。在歐洲和其他西方國家，私營的商業(yè)廣播電視80年代以來大有發(fā)展，有的已和公共廣播電視平起平坐，有的已占全國廣電業(yè)的主導地位。在拉丁美洲，巴西、墨西哥、阿根廷、智利等主要國家的廣播電視臺，大部分都是私有私營的；
亞洲、非洲等地的商業(yè)臺這些年也在不斷地發(fā)展增多。

　　５．公私合營。這是國家和私人合資或合辦的廣播電視機構(gòu)。所謂合資，是指共同出資組成股份公司經(jīng)營管理；
所謂合辦，通常是由國家興建并經(jīng)營廣播電視設(shè)備，私方租賃這些設(shè)備制作并播送節(jié)目。不論合資或合辦，國家通常處于主導地位，其基本特點是既實行商業(yè)經(jīng)營，又保持國家在機構(gòu)內(nèi)部的調(diào)控制約。

　　這種體制在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都有存在。例如法國的新頻道電視臺（Canal Plus）便是由公私合營的哈瓦斯廣告集團和另外一些私人股東合資建立的；
法蘭西國際電視臺（CFI）則是由國家控股的合資公司——法國廣播金融公司創(chuàng)辦的。俄羅斯1995年將原先蘇聯(lián)的全國性廣電機構(gòu)改組為"俄羅斯公共電視公司"，國家擁有51%的股份，其余股份出售給民間企業(yè)，該公司也就成了公私合資的機構(gòu)。另外，在新加坡、馬來西亞等發(fā)展中國家也有類似的公私合資的體制。至于公私合辦的方式，則以英國的商業(yè)廣播電視最為典型。英國的商業(yè)廣播電視在1992年前都由獨立廣播局（IBA）管轄。IBA是依據(jù)廣播法組建的國家管理機構(gòu)，其職責有二：一是建造和經(jīng)營全國廣播電視發(fā)射設(shè)備，二是通過業(yè)務(wù)合同對私營廣播電視公司進行管理。這些私營公司分設(shè)于全國各個地區(qū)，經(jīng)IBA批準獲得所在地區(qū)播放廣播電視的許可證，然后自制節(jié)目，租用IBA的發(fā)射設(shè)備播放，IBA則在審批許可證、出租設(shè)備的過程中對這些公司的業(yè)務(wù)方針、節(jié)目內(nèi)容以及插播的廣告進行監(jiān)督。1992年起，IBA的職能分別由新設(shè)立的獨立電視委員會（專管電視）和無線廣播局（專管廣播）代替，但是國家出設(shè)備、私營公司出節(jié)目這一公私合辦的體制不變，而且還有新的發(fā)展。

　　上述各種體制類型，都是植根于各國特定的社會制度，在各國廣電事業(yè)發(fā)展過程中逐步形成的，因而都有其存在的理由。但是實踐表明它們各有利弊，對此各國輿論界常有評述。

　�。�1）通常認為，國有國營體制的長處是：國家可以實施統(tǒng)一管理，有計劃地調(diào)配人力物力財力進行廣電事業(yè)的建設(shè)，合理安排各臺的設(shè)置，使得各臺互有分工、互相補充；
政府對廣電機構(gòu)實行直接指導，可以使機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動更加符合國家的政策和需要，廣播電視的社會效益能夠得到重視和保證。這種體制的弊病在于：政治干預多，業(yè)務(wù)活動側(cè)重于對政府負責、對領(lǐng)導負責，容易忽視滿足受眾需要、反映受眾呼聲、適應(yīng)多樣化的觀賞興趣，內(nèi)容難免單調(diào)、貧乏；
管理上重視集中統(tǒng)一，管理方式行政化，缺少激勵機制，缺少經(jīng)營活力。譬如80年代以前法國的國營廣播電視就是這樣，官僚習氣嚴重，經(jīng)營不善，社會各界十分不滿，終于導致1982年以后的體制變革。

　　（2）國有公營體制的長處是：作為國有單位，需要定期向議會或政府報告工作，國家可以在宏觀上調(diào)控監(jiān)督，使廣電業(yè)務(wù)符合國家的總體需要；
作為自主經(jīng)營的機構(gòu)，具有相對的獨立性，可以避免過多的行政干預，業(yè)務(wù)上較有活力。這些單位的管理機構(gòu)有各方面的代表參加，經(jīng)費大多來自受眾繳納的視聽費，便于接受受眾監(jiān)督，對受眾的服務(wù)意識隨之增強。但是這種體制的經(jīng)營管理狀況各有千秋，有的仍有行政化傾向，尤其當它處于壟斷地位、缺乏競爭對手時，經(jīng)營活力仍會減弱。譬如英國開放商業(yè)廣播電視以前，BBC常常受到公眾在這方面的批評。也有的在自主經(jīng)營中過分強調(diào)商業(yè)利益，又會出現(xiàn)商業(yè)化的傾向和弊病。譬如法國開放商業(yè)廣播電視以后，國有臺為了與之競爭，出現(xiàn)了"自我商業(yè)化"以及媚俗的傾向。

　　（3）社會公營的體制在西方國家得到較高的評價，一般認為：這種體制既可以避免國營臺的缺點，也可以避免私營臺的弊病。在這種體制下，廣播電視一方面不受政府或政黨的直接干預，能較好地體現(xiàn)創(chuàng)辦者（社會各界或某個公眾團體）的獨立意愿，較好地適應(yīng)服務(wù)社會的需要；
另一方面，不受商業(yè)集團的控制，不追求商業(yè)利益，能夠注重社會效益，節(jié)目內(nèi)容比較健康。但這只是一般而言，實際上政府、政黨、商業(yè)集團的間接影響仍然難以避免。譬如聯(lián)邦德國各州的地方臺仍然受到當?shù)卣�治勢力的影響，凡是在當�(shù)卣紦?jù)上風的政黨，必然也會在地方臺的領(lǐng)導委員會中占據(jù)有利的位置。另外，某些公眾團體、文教單位辦的廣播電視臺，由于缺乏有力的經(jīng)濟后盾，往往出現(xiàn)財政危機。美國的公共廣播電視就常常因為經(jīng)濟拮據(jù)而步履維艱，難以為繼。

　�。�4）私有私營體制的利弊是人所共知的。它的長處是：重視受眾需求，總要千方百計地滿足受眾多樣化的需要，以提高自己的視聽率和市場占有率；
重視競爭，在激烈的相互競爭中，不斷改進經(jīng)營管理，不斷更新傳播技術(shù)，不斷在節(jié)目內(nèi)容和形式上推陳出新。它的弊端是：以盈利為目的，總是把商業(yè)利益放在首位，為了賺錢、為了追求經(jīng)濟效益，往往不顧社會責任和社會影響。新聞節(jié)目往往追求聳人聽聞、轟動效應(yīng)，不時出現(xiàn)內(nèi)容失實、侵犯隱私等現(xiàn)象；
娛樂節(jié)目往往迎合低俗趣味，渲染暴力和色情，污染社會風氣。它的主要財源是廣告，在業(yè)務(wù)上往往受廣告商、贊助商的牽制。為了不得罪重要的廣告商，有時甚至會曲意迎合，停播某些節(jié)目或節(jié)目內(nèi)容。這些弊病在各國的商業(yè)電視中普遍存在，尤以美國、日本的更為嚴重而突出。

　　（5）公私合營機構(gòu)是國家調(diào)控下的廣電企業(yè)，其長處是：一方面，國家可以通過控股權(quán)（在合資方式中）或業(yè)務(wù)合同（在合辦方式中）對廣播電視的運作進行調(diào)控制約，譬如對節(jié)目類型、層次作協(xié)調(diào)平衡，對節(jié)目內(nèi)容、道德傾向、藝術(shù)質(zhì)量進行監(jiān)督。另一方面，由于公司實行自主經(jīng)營，也能注重受眾需求，努力貼近受眾，以爭取較高的視聽率和市場占有率。但是，這種體制也奉行商業(yè)化經(jīng)營的方針，為追求盈利而媚俗的傾向同樣是常見的現(xiàn)象。

　　以上著重談的是廣電機構(gòu)的情況。從整個國家來看，各國廣播電視的格局和管理制度也很不相同。原蘇聯(lián)等社會主義國家實行的是單一的國有國營體制（南斯拉夫例外，實行社會公營制），廣播電視臺是一種事業(yè)單位，政府對它們的管理是直接的、行政化的。蘇聯(lián)解體、東歐劇變以后，這種單一體制已經(jīng)為公私并存的體制所替代。發(fā)達資本主義國家有兩種傳統(tǒng)：美國一貫以私營的商業(yè)廣播電視為主；
西歐各國一直是公共廣播電視的天下，許多國家長期不允許開辦私營的商業(yè)臺。但是80年代以來，情況有了重大變化，西歐各國紛紛開放商業(yè)廣播電視，以擴大資金來源，引進競爭機制，滿足社會多方面的需要。所以，現(xiàn)在發(fā)達資本主義國家是多種體制并存、公私并存的格局。在這里，政府的管理是宏觀的、間接的。國家制訂相應(yīng)的法律法規(guī)，建立相應(yīng)的管理機構(gòu)，負責頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照（經(jīng)營許可證）、分配頻率頻道、協(xié)調(diào)技術(shù)標準、按照規(guī)定的標準監(jiān)審節(jié)目或廣告內(nèi)容、處理違法違規(guī)行為、限制過度的壟斷等。至于發(fā)展中國家，有些仍然實行單一的公有體制（如亞洲、非洲某些國家），但是更多國家實行公私并存的做法（如拉美和亞非另一些國家），管理方式各有千秋，管理的寬嚴程度往往同社會發(fā)展水平特別是政治民主化程度相關(guān)。

　　總的看來，在人類行將跨入新世紀之時，如何既保持國家對廣播電視事業(yè)的宏觀調(diào)控，又保證廣播電視機構(gòu)的經(jīng)營活力，已成為各國政府面臨的共同課題。廣播電視是具有重大影響的大眾傳播事業(yè)，各國政府都要加以引導或控制，以利于社會的穩(wěn)定有序；
廣播電視又是消費者眾多的信息產(chǎn)業(yè)，它又必定要受市場經(jīng)濟規(guī)律制約，要按現(xiàn)代企業(yè)制度進行管理。所以，調(diào)控和搞活、政治文化要求和商業(yè)要求、社會效益和經(jīng)濟效益，一直是各國構(gòu)建廣播電視體制過程中必須兼顧的。如何在兩者之間找到最佳平衡點，以最大限度地興利除弊，人們還將作不斷的探索。

　　（本文原載于《中國廣播電視學刊》1999年第6期）

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