一、引言

　　鑒于中國(guó)廣闊的幅員、豐富的社會(huì)與民族多樣性，地方政府在中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史上扮演非常突出的角色不足為奇(Min Tuki 1990)。本文將考察改革開(kāi)放30年以來(lái)地方政府在中國(guó)引人矚目的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中所經(jīng)歷的角色演變。

　　在討論中國(guó)地方政府所發(fā)揮的作用時(shí)，現(xiàn)有的大量文獻(xiàn)特別強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)1980年代和1990年代初高速增長(zhǎng)的重要性。這些文獻(xiàn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)體制為地方政府提供了經(jīng)濟(jì)、特別是財(cái)政收入的激勵(lì)，這就使得地方政府得以從其推動(dòng)的增長(zhǎng)中受益（Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Wong 1992; Montinola, Qian, and Weingast 1995; Qian and Weingast 1997; Jin, Qian, and Weingast 2005）。隨著1980年代以來(lái)的分權(quán)改革的推進(jìn)，為了尋求財(cái)政收入和升遷機(jī)會(huì)，地方官員開(kāi)始采取有利于增長(zhǎng)的政策，包括加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資以及在1980年代和1990年代初直接介入商業(yè)投資。事實(shí)上，從鄉(xiāng)村到縣、市、省乃至中央，各級(jí)官員均把發(fā)展奉為圭臬，起著政府幫助創(chuàng)業(yè)甚至直接創(chuàng)業(yè)的作用(Blecher and Shue, 1996 ; Duckett, 1998; Gore, 1999; Nan Lin, 1995; Nee and Su, 1996; Oi, 1992)。一些學(xué)者用“社會(huì)主義國(guó)家法團(tuán)主義”（socialist corporatism）和（針對(duì)地方政府的）“地方政府法團(tuán)主義”(local state corporatism )的概念來(lái)解釋這種現(xiàn)象（Oi, 1992, 1999; Pearson, 1994; Unger and Chan, 1995; Walder, 1995; Wank, 1995）。

　　同時(shí)，地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的角色演變也推動(dòng)了學(xué)術(shù)界對(duì)中央—地方關(guān)系的理論化研究。有研究者認(rèn)為，在中國(guó)，地方政府對(duì)企業(yè)的所有權(quán)有助于抑制中央的掠奪（Che and Qian, 1998）。一些學(xué)者進(jìn)一步主張，“具有中國(guó)特色的市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義（market-preserving federalism with Chinese characteristics）已經(jīng)出現(xiàn)”。在許多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，政府因其“掠奪之手”（grabbing hands）而被指責(zé)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙（Bates, 2008; Shleifer and Vishny, 2002）。在我們看來(lái)，錢(qián)穎一及其合作者在一系列文章中所宣稱(chēng)的“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)到1990年代初就已經(jīng)轉(zhuǎn)變成某種市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”是一個(gè)十分大膽的論點(diǎn)。而如果這個(gè)論點(diǎn)成立，也將是一個(gè)具有非常重要含義的論斷。

　　然而，另一些學(xué)者對(duì)1980年代和1990年代上半期中國(guó)所實(shí)施的財(cái)政分權(quán)的作用并不樂(lè)觀(guān)。他們強(qiáng)調(diào)過(guò)多政府介入對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的危害影響。用Susan Shirk (1993)的話(huà)來(lái)說(shuō)，“當(dāng)?shù)胤焦賳T隱藏于市場(chǎng)改革的幕后時(shí)，他們所謂的改革將永遠(yuǎn)是半吊子的，也就是必然會(huì)建立一種只經(jīng)過(guò)部分改革的體制，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這些地方官員傾向于保持對(duì)本地工廠(chǎng)的準(zhǔn)所有權(quán)并利用這種所有權(quán)尋租，而非僅僅發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的仲裁人作用（Shirk, 1993: 196）”。有論者指出，這會(huì)導(dǎo)致最壞的兩個(gè)結(jié)果：一方面是地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割（Lyons 1987; Shen Liren and Dai Yuanchen 1990），另一方面是政府“對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行持續(xù)的官僚化管理” (Wong, 1992: 198)。Young (2000) and Poncet (2003)等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，至少在1990年代中期之前，中國(guó)存在地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)度重復(fù)、地區(qū)間價(jià)格分散不斷加劇的情況。這些都表明中國(guó)存在嚴(yán)重的地區(qū)間貿(mào)易壁壘。而且，由于中央政府分權(quán)后財(cái)政收入再分配下降，90年代以前的財(cái)政分權(quán)和財(cái)政承包制似乎加劇了地區(qū)間的不平等（Wang and Hu, 2001; Yang, 1997, 2004）。

　　在本文的剩余部分，我們將試圖從地方政府財(cái)政收入激勵(lì)的角度來(lái)參與這場(chǎng)正在進(jìn)行的有關(guān)地方政府在中國(guó)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型中角色的爭(zhēng)論。以歷史回顧和制度分析為基礎(chǔ)，我們將從地方政府的收入激勵(lì)出發(fā)來(lái)檢視制度安排的變化如何塑造和重塑了改革不同時(shí)期地方政府的激勵(lì)，以及如何影響了國(guó)家—企業(yè)關(guān)系。我們把中央—省（地方）的關(guān)系視為一種兩者為實(shí)施有效控制和爭(zhēng)取自主發(fā)展空間的博弈。我們的結(jié)論是，并不存在什么“中國(guó)式的市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”，中央—�。ǖ胤剑╆P(guān)系還遠(yuǎn)未達(dá)到一種均衡的狀態(tài)。

　　我們以1994年財(cái)稅改革為分界點(diǎn)，把30年的改革時(shí)期粗略分為兩個(gè)階段。這種劃分基于兩個(gè)理由：第一，1994年以前時(shí)期，中國(guó)非農(nóng)部門(mén)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力仍然是包含國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)企）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的政府所有制企業(yè)。相比之下，1994年以后的時(shí)期，大批企業(yè)進(jìn)行重組，特別在地方，隨著非國(guó)營(yíng)部門(mén)重要性上升，地方政府所有企業(yè)大部分遭遇了非公有化改制。第二，在1994年，中國(guó)啟動(dòng)了被稱(chēng)為“分稅制”的龐大財(cái)稅改革計(jì)劃來(lái)取代“財(cái)政承包制”。這次財(cái)政改革是中國(guó)不同級(jí)別政府間關(guān)系調(diào)整的一個(gè)關(guān)鍵步驟。它在很大程度上重塑了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的激勵(lì)�？紤]到這兩大因素，亦即地方政府所有企業(yè)的重要性不斷下降（和相應(yīng)的非國(guó)有企業(yè)重要性的上升）以及不同級(jí)別政府間財(cái)政關(guān)系的重新安排，我們就會(huì)看到地方政府在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的作用實(shí)際上從改革第一階段的企業(yè)所有者轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏诙�階段的收稅者。我們認(rèn)為，這種變化解釋中國(guó)既有轉(zhuǎn)型路徑的邏輯和未來(lái)的演化趨勢(shì)具有非常深遠(yuǎn)的影響。

　　二、分權(quán)、地方發(fā)展和中央—省關(guān)系：第一階段（1978-1994）

　　中國(guó)的改革始于1970年代末期的農(nóng)村地區(qū)。隨著改革的推進(jìn)，農(nóng)民獲得了以農(nóng)戶(hù)為基礎(chǔ)從集體承包土地的權(quán)利，即所謂的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的影響是深遠(yuǎn)的，因?yàn)樗�不僅僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和增加了農(nóng)民收入，也給予了農(nóng)民獲得了安排自己勞動(dòng)時(shí)間的權(quán)利，這就開(kāi)啟了中國(guó)龐大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)大軍從純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)的進(jìn)程，使非農(nóng)就業(yè)的增長(zhǎng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展成為可能（Yang, 1996; Zweig, 1997）。

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)際上是中國(guó)下放權(quán)力改革的一個(gè)特別突出、但也絕非唯一的方面。同樣重要的部分就是“財(cái)政承包制”改革。由于國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)下降，政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入收到了負(fù)面影響。中央政府在1980年代啟動(dòng)了一種與省級(jí)地方政府（即省政府）之間的財(cái)政責(zé)任體制，以應(yīng)對(duì)財(cái)政下降（Oksenberg and James Tong, 1991; Wong, 1991）。在這種體制下，中央與省政府簽訂財(cái)政承包合同。盡管財(cái)政承包的具體形式因地區(qū)和時(shí)間而異，但總體來(lái)看，這種合同是要求將省政府把其財(cái)政收入的一定數(shù)額上繳中央，然后余額歸省。

　　財(cái)政承包制是更廣泛的分權(quán)改革的一部分，這種分權(quán)不僅給予地方政府更多的財(cái)政自主權(quán)，還使其承擔(dān)了財(cái)政開(kāi)支的責(zé)任。同時(shí)，1980年代初開(kāi)始，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)也被甩給省、市、縣級(jí)地方政府（即“企業(yè)下放”）。到1985年，中央管理的國(guó)有工業(yè)企業(yè)僅占鎮(zhèn)或鎮(zhèn)以上全部工業(yè)產(chǎn)出的20%，與此同時(shí)，省、市級(jí)政府控制了45%，縣級(jí)政府35%（Qian and Xu, 1993）。在當(dāng)時(shí)采取的企業(yè)承包體制下，地方政府一般與工廠(chǎng)廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理簽訂承包合同。

　　總體來(lái)看，中國(guó)1980年代的改革可以被歸納為一個(gè)多層次分權(quán)的過(guò)程：從中央政府分權(quán)到省級(jí)政府，從地方政府分權(quán)到工廠(chǎng)廠(chǎng)長(zhǎng)、經(jīng)理，從村集體分權(quán)到農(nóng)戶(hù)等等。收入的分權(quán)和所伴隨的財(cái)政支出責(zé)任下放給地方政府尋求財(cái)政收入來(lái)滿(mǎn)足其支出責(zé)任提供了強(qiáng)有力的激勵(lì)（Oi, 1992; Walder, 1995; Wong, 1992）。

　　財(cái)政承包制在一定程度上限制了地方向中央國(guó)庫(kù)上繳的稅收數(shù)額，特別是允許地方政府保留其絕大部分新增的財(cái)政收入。這種財(cái)政承包體制不久就使地方政府在政府總預(yù)算中的份額不斷擴(kuò)大，結(jié)果是中央政府在政府總財(cái)政收入中的份額不斷降低，從1984年的40%降低到1993年的22%（中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2003）實(shí)際上， 如我們?cè)诒疚暮竺嫠�分析的，地方政府不僅擴(kuò)大了在預(yù)算內(nèi)收入中的份額，也獲得了不斷增加的“預(yù)算外財(cái)政收入”，如各種非稅收性稅費(fèi)（Wong and Bird, 2008; China Statistics Yearbook, 1994～2007）。

　　改革第一階段（1978～1993）中的地方收入激勵(lì)與政府-企業(yè)關(guān)系。

　　在改革第一階段，與財(cái)政激勵(lì)一起推動(dòng)地方政府卷入實(shí)業(yè)投資的是一系列經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程本身提供的機(jī)會(huì)。這主要是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下消費(fèi)品長(zhǎng)期短缺而造成了被高度壓抑的消費(fèi)品需求，而市場(chǎng)化改革必然帶來(lái)這些消費(fèi)品有較高的價(jià)格。這就吸引了中國(guó)各級(jí)政府，特別是地方政府介入生產(chǎn)這些產(chǎn)品的商業(yè)投資活動(dòng)。在1980年代，進(jìn)行商業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。除了扶持既有的本地企業(yè)，各級(jí)政府還急切向新產(chǎn)業(yè)投資，特別是設(shè)立生產(chǎn)如自行車(chē)、電視機(jī)、摩托等消費(fèi)品的裝配線(xiàn)。地方政府利用其監(jiān)管權(quán)力，限制私營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入，并保護(hù)自己的企業(yè)免受潛在的中央政府抽稅（Che and Qian, 1998）。同樣，這一時(shí)期也存在不少廉價(jià)的貸款，其中許多貸款由各級(jí)政府劃撥，或是各級(jí)政府為本地企業(yè)從國(guó)家銀行體系求得（Brandt, Li and Roberts, 2005）。

　　結(jié)果是這一時(shí)期的國(guó)家和企業(yè)間的聯(lián)系得到強(qiáng)化。到1990年代初期和中期，事實(shí)上中國(guó)國(guó)家體系各個(gè)組成部分，從軍隊(duì)、武警到司法部門(mén)、黨的宣傳部門(mén)，都成立并擁有各種企業(yè)來(lái)創(chuàng)收（Naughton, 1992; Yang, 2004: 25-64）。這個(gè)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引人矚目的擴(kuò)張尤值一提。1978年至1993年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)從2800萬(wàn)增加到1.23億。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為全國(guó)（總）產(chǎn)出增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)（China Statistical Yearbook 1994: 363）。

　　在這個(gè)時(shí)期，地方政府也擁有多種工具和政策手段來(lái)扶持本地國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。只要經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃體制還存在，本地國(guó)企就會(huì)被列入地方計(jì)劃。因此，地方政府會(huì)確保對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行多種投入。但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸脫離計(jì)劃，地方政府與企業(yè)也逐漸開(kāi)始去適應(yīng)這種變化：起初，地方政府可以通過(guò)實(shí)施保護(hù)性政策來(lái)支持其管轄地內(nèi)的地方國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)對(duì)非本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。有大量證據(jù)顯示，在這一時(shí)期，地方政府有意采取實(shí)施了對(duì)非本地產(chǎn)品的限制性政策來(lái)保護(hù)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)不受地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的影響。如Young (2000) and Poncet (2003)所指出的，在1980年代及1990年代初，存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)和不斷加劇的價(jià)格分散，這表明中國(guó)內(nèi)部不同地區(qū)之間存在比較嚴(yán)重的貿(mào)易壁壘。從某種程度上講，遍布全國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)品市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)，而吊詭的是，許多地方政府保護(hù)主義措施正是地方政府抵制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量的努力。

　　此外，地方政府還利用其對(duì)銀行在地方分支機(jī)構(gòu)的影響來(lái)幫助本地國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得貸款。這種情況之所以能夠出現(xiàn)，是因?yàn)?980年代和1990年代初期中國(guó)實(shí)施的是一種分權(quán)化的金融體制。在這種體制下，地方政府能對(duì)銀行放貸施加相當(dāng)大的影響。地方銀行分支機(jī)構(gòu)依照雙重領(lǐng)導(dǎo)原則運(yùn)營(yíng)，銀行支行既屬于銀行等級(jí)體系，也受地方政府管轄。直到1990年代，地方政府仍對(duì)任命本地銀行領(lǐng)導(dǎo)具有一定的影響。同時(shí)，地方政府擁有許多股份合作制銀行和商業(yè)銀行的股權(quán)，并可以對(duì)這些機(jī)構(gòu)施加相當(dāng)影響。在這種體制下，地方政府能讓銀行提供補(bǔ)貼性貸款去扶持本地企業(yè)發(fā)展。地方政府可以在事先直接介入放貸計(jì)劃的制定，并要求銀行放貸給特定企業(yè)。事后，地方政府有權(quán)決定某企業(yè)是否必須償還貸款。1987年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，多數(shù)國(guó)有銀行不良貸款是在地方政府施壓的情況下放出的。同樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中，地方企業(yè)也在推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行（ABC）以及農(nóng)村信用合作社（RCCs）發(fā)放貸款上發(fā)揮了重要作用。基層政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款擔(dān)保，通常導(dǎo)致持有該企業(yè)的這些地方政府對(duì)放給該企業(yè)的貸款負(fù)有連帶責(zé)任。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　雖然地方政府影響其所擁有的國(guó)企不足為怪，但考察地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的作用還是有助于說(shuō)明政府與企業(yè)間關(guān)系的演變。1980年代是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起的黃金時(shí)期，當(dāng)時(shí)，私營(yíng)企業(yè)主對(duì)未來(lái)政府的政策是否會(huì)變并沒(méi)有很大的把握，而且當(dāng)時(shí)許多政策確實(shí)是歧視私營(yíng)企業(yè)的。在這種情況下，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府及村集體干部就扮演著企業(yè)家的角色。他們通常募集內(nèi)部資金來(lái)啟動(dòng)基層政府和社區(qū)所有的企業(yè)。雖然大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)享有相當(dāng)大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但基層政府和社區(qū)的官員仍在企業(yè)投資、財(cái)務(wù)、經(jīng)理遴選、稅后利潤(rùn)使用等方面做戰(zhàn)略性決定（Byrd and Gelb, 1990; Oi, 1995）。同樣，地方官員也幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠。反過(guò)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也給基層政府創(chuàng)造了后者用以提供本地公共產(chǎn)品的資金來(lái)源。戴慕珍惜（Oi，1999）曾提出“地方政府法團(tuán)主義”的概念，她認(rèn)為，改革初期集體所有制企業(yè)的發(fā)展可以同時(shí)服務(wù)于地方干部的政治和經(jīng)濟(jì)利益。

　　總體來(lái)看，在中國(guó)30年改革的第一階段，地方政府援用多種手段支持地方政府（或基層社區(qū)組織）所有的企業(yè)，從而加強(qiáng)本地的收入。這些手段不僅包括免稅，還包括隱蔽企業(yè)收入來(lái)避免中央掠奪、對(duì)銀行放貸施加影響、無(wú)償或補(bǔ)貼使用各種投入（如土地、電力、水及其他生產(chǎn)性投入），乃至實(shí)施跨區(qū)域的保護(hù)主義政策。實(shí)際上，由于不能向控制地方國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣去控制私營(yíng)企業(yè)的現(xiàn)金流，這個(gè)階段地方政府要對(duì)私營(yíng)企業(yè)征稅也存在困難，所以當(dāng)時(shí)地方政府幾乎沒(méi)有動(dòng)力去發(fā)展私營(yíng)企業(yè)。與此同時(shí)，外國(guó)直接投資（FDI）在這一時(shí)期主要聚集于經(jīng)濟(jì)特區(qū)（SEZs）及少數(shù)其他城市，區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)投資的強(qiáng)度很小。

　　三、財(cái)政改革和地方政府角色演變：從所有者到征稅者（1994年至今）

　　1990年代中期以來(lái)，政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化開(kāi)始深刻地重塑了地方政府和企業(yè)的關(guān)系。大致說(shuō)來(lái)，若干主要因素，如競(jìng)爭(zhēng)日漸加劇、財(cái)稅體制改革、銀行體制改革等多種因素一起發(fā)揮作用，在很大程度上降低了政府作為企業(yè)所有者能夠得到的好處，并促使地方政府從其所有的企業(yè)中逐漸退出。

　　具體來(lái)看，盡管改革早期存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，但隨著企業(yè)——從被地方政府所有或所控制的國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到控制程度較小的外商投資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)——的增多，最終促進(jìn)多數(shù)產(chǎn)業(yè)部門(mén)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈（Naughton 2003; Bai, Du, Tao and Tong, 2004）。在1989年后出現(xiàn)的一輪經(jīng)濟(jì)緊縮中，很多消費(fèi)品的買(mǎi)方市場(chǎng)開(kāi)始形成。不久這種從紡織品到消費(fèi)電器的買(mǎi)方市場(chǎng)就成為常態(tài)，而不再是之前歷史階段觀(guān)察到的特例。實(shí)際上，激烈的國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)甚至延伸到國(guó)際市場(chǎng)；
21世紀(jì)初以來(lái)，由于中國(guó)制造商為爭(zhēng)奪對(duì)國(guó)外市場(chǎng)銷(xiāo)售而相互壓價(jià)，“中國(guó)價(jià)格”開(kāi)始成為中國(guó)日益增強(qiáng)的制造能力的有效標(biāo)簽（Engardio and Dexter Roberts, 2004）。

　　然而國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇對(duì)大量國(guó)企來(lái)說(shuō)則不是什么好消息，這些企業(yè)由于沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)和粗放經(jīng)營(yíng)而步履維艱。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)獨(dú)立核算單位國(guó)有工業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)，雖然1991年盈利國(guó)企的稅后利潤(rùn)達(dá)402億元，但虧損的國(guó)企則總共虧損367億元，即使拋開(kāi)政府補(bǔ)貼和可能存在的虛報(bào)賬目問(wèn)題，凈利潤(rùn)只有53億元。

　　1995年的產(chǎn)業(yè)普查資料顯示，不同所有權(quán)歸屬的國(guó)有工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)呈現(xiàn)不均衡分布。中央政府管理的4738家企業(yè)（公司）創(chuàng)造了330億元凈利潤(rùn)，相比之下，由地方政府所有的83167家公司（企業(yè)）凈利潤(rùn)只有30億元。而且，地方企業(yè)負(fù)債程度要比央企高2倍還多。簡(jiǎn)單地說(shuō)，1990年代中期，多數(shù)地方政府投資的是規(guī)模較小的企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)比較激烈、產(chǎn)能利用率較低的行業(yè)。因此，這一階段地方政府官員與企業(yè)管理者發(fā)現(xiàn)要找到有良好利潤(rùn)前景的新產(chǎn)品和新項(xiàng)目進(jìn)行投資越來(lái)越難。而隨著中央政府控制的國(guó)有商業(yè)銀行被迫進(jìn)行改革來(lái)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，已經(jīng)嚴(yán)重負(fù)債的地方國(guó)企也發(fā)現(xiàn)其信貸鏈日益收緊（Liu Shijin 1998）。

　　在1994年前的稅制下，國(guó)企依據(jù)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品被課以稅率不等的產(chǎn)品稅。稅率從3%~60%不等（Wong and Bird, 2005）。這樣，地方政府得以根據(jù)利潤(rùn)總和與稅率評(píng)估一家國(guó)企的價(jià)值。因此，即使是一個(gè)虧損的國(guó)企（如煙草廠(chǎng)），，主要能夠上繳高額的產(chǎn)品稅，它對(duì)地方政府也仍可能是一項(xiàng)有利可圖的資產(chǎn)。但1994年，中國(guó)政府啟動(dòng)了旨在加強(qiáng)中央政府財(cái)力的全面財(cái)稅體制改革。作為改革的一部分，高度多樣化的產(chǎn)品稅率被取消，代之以對(duì)所有制造、維修、裝配活動(dòng)而統(tǒng)一征收17%的增值稅，以及對(duì)煙草及一些特定奢侈品課征的消費(fèi)稅。增值稅由中央和地方分享，比例分別是75%和25%。Wong and Bird (2005)認(rèn)為，財(cái)稅體制改革從根本上改變了政府擁有企業(yè)的積極性，“明顯地稀釋了地方政府直接擁有企業(yè)與地方財(cái)政收入的聯(lián)系”。

　　第三個(gè)主要因素，就是國(guó)有銀行部門(mén)收緊了信貸。因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)有銀行也正因不斷上升的不良貸款比率而陷入困境。1990年代末，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層通過(guò)以9大地區(qū)支行取代32個(gè)省級(jí)支行，對(duì)中國(guó)的央行，即中國(guó)人民銀行進(jìn)行改組，并直接任命地區(qū)支行一把手。這項(xiàng)改革以及其他對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的系列改革，目的在于抑制地方政府對(duì)銀行放貸的影響，加強(qiáng)銀行體系的統(tǒng)一性。由于面臨日益增多的不良貸款，國(guó)有商業(yè)銀行為自保而逐步收緊了放貸標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)管理。隨著改革的深化，這些金融改革的措施逐步削減了地方政府對(duì)商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)施加影響以向本地國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放貸的能力。

　　上述三個(gè)因素，國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的式微、收入集權(quán)的分稅制改革及集權(quán)式的金融改革，足以解釋為何地方政府在1990年代中期以后日益把對(duì)本地的企業(yè)所有權(quán)視為包袱。由于與中央政府相比，地方政府擁有為數(shù)更多的小規(guī)模虧損國(guó)企，因而也就感受到更多的財(cái)政壓力。所以地方政府不得不率先進(jìn)行國(guó)營(yíng)部門(mén)改制。實(shí)際上，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層也提出了“抓大放小”的官方戰(zhàn)略，啟動(dòng)了大規(guī)模的的政府所有企業(yè)改制（Li, Li and Zhang, 1998）。截至2000年6月，全國(guó)范圍內(nèi)76%的小型國(guó)企進(jìn)行了某種形式的企業(yè)改制，包括重組、出售、組建合資企業(yè)、租賃等。隨著政府推出和國(guó)家所有權(quán)收縮，國(guó)營(yíng)部門(mén)的就業(yè)也在下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾因產(chǎn)權(quán)不清而受窒礙，同樣未能幸免國(guó)企所面臨的壓力。不久，江蘇及其他因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而聞名的省份開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行整體私有化（Brandt, Li and Roberts, 2005）。

　　由于不能再依賴(lài)來(lái)自地方政府所有的國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤(rùn)和稅收，1990年代中后期以來(lái)地方政府開(kāi)始熱衷從其他來(lái)源吸引投資，包括海外制造業(yè)投資，以拓寬本地的稅基。這樣，地方政府越來(lái)越公平對(duì)待那些不隸屬本地政府的企業(yè)，特別是外資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)。實(shí)際上，與隸屬地方政府的國(guó)企相比，這些非地方政府所有的企業(yè)具有更高的獨(dú)立性和流動(dòng)性，因而地方政府需要對(duì)這些企業(yè)提供優(yōu)惠政策。由于眾多地方政府競(jìng)相爭(zhēng)奪投資者，爭(zhēng)奪投資的激烈地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)亦變成常態(tài)。

　　四、財(cái)政收入激勵(lì)與中央—地方博弈

　　雖然中國(guó)的地方政府在法律上規(guī)定的財(cái)政自主權(quán)方面權(quán)限相當(dāng)小，但相對(duì)于中央政府而言，地方政府仍然享有相當(dāng)?shù)姆钦�式�?cái)政自主權(quán)。具體而言，地方政府獲得財(cái)政收入的努力并不局限于預(yù)算內(nèi)財(cái)政。相反，地方領(lǐng)導(dǎo)人特別希望尋求預(yù)算外財(cái)政收入，這種收入因其不列入正式預(yù)算而賦予了地方政府更大的支配權(quán)。

　　即便在財(cái)政承包時(shí)代，地方政府也不能確信中央政府會(huì)兌現(xiàn)起財(cái)政承包合同上明確寫(xiě)出的承諾。有時(shí)，陷于財(cái)政窘境的中央政府會(huì)向某些省 “借入”資金，但卻沒(méi)有償還。在這種背景下，各省自危，擔(dān)心中央掠奪；
一些富裕省份也因?qū)嵤�“藏富于民”（政策）而受矚目�?/p>

　　如前所述，作為加強(qiáng)其嚴(yán)重弱化財(cái)政地位的緊急舉措，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層于1994年啟動(dòng)了全面的財(cái)稅體制改革。在新實(shí)施的分稅制下，某些稅種或被分配給中央政府，或者分配給地方政府，或由中央與地方分享。這種分稅體制，配合以與新成立的相互獨(dú)立的國(guó)稅局和地稅局務(wù)措施，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了中央與省財(cái)政關(guān)系的制度化。

　　1994年的財(cái)政改革大大地加強(qiáng)了中央政府對(duì)財(cái)政收入流的控制，把中央在政府預(yù)算收入中的份額從1993年的22%提高到了1994年后的50%。實(shí)際上，中央利用其對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治控制，已經(jīng)完全主導(dǎo)了財(cái)政體制的改革。在1994年分稅制之后，中央政府開(kāi)始進(jìn)一步染指若干以前歸地方專(zhuān)有的主要稅種，包括印花稅收入與所得稅，而這些行動(dòng)幾乎沒(méi)有受到來(lái)自地方任何有力的反對(duì)。到2003年，中央政府開(kāi)始收取60%的所得稅收入，只把剩余的40%留給了地方（Yang, 2004; Yang, 2006）。即使到現(xiàn)在，中國(guó)這次的財(cái)權(quán)重新集中過(guò)程是否已經(jīng)終結(jié)都尚不明朗。最近還有些財(cái)政改革的建議，呼吁中央政府進(jìn)一步收緊對(duì)財(cái)政體制的控制。（中國(guó)）國(guó)家發(fā)改委下屬的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院提出建議，全部的增值稅應(yīng)歸中央政府。同時(shí)，財(cái)政部下屬的財(cái)政科學(xué)研究所也建議，中央政府應(yīng)當(dāng)占有全部所得稅，而只允許地方保留相對(duì)較高比例的增值稅。在這場(chǎng)中央和地方的貓鼠博弈中，貓儼然成了老虎。

　　中央—地方財(cái)政博弈并不限于預(yù)算收入，還擴(kuò)展到了對(duì)非正式收入來(lái)源的控制。改革早期地方政府從中央政府手里奪得更大財(cái)政自主權(quán)的一個(gè)策略，就是把某些潛在收入從正式（預(yù)算內(nèi)）賬戶(hù)轉(zhuǎn)到非正式（預(yù)算外）賬戶(hù)。在財(cái)政承包時(shí)代，預(yù)算外收入、包括各種收費(fèi)的數(shù)額開(kāi)始匹敵正式預(yù)算數(shù)額（Wong and Bird, 2005）。伴隨著1994年財(cái)政改革和其后的一系列改革，中央政府重新對(duì)一些列入官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的預(yù)算外收入項(xiàng)目進(jìn)行了分類(lèi)，每一次都降低了列入預(yù)算外統(tǒng)計(jì)的財(cái)政收入數(shù)額�？傮w來(lái)看，中央政府試圖把更多預(yù)算外資金劃入正式預(yù)算。即便地方政府預(yù)算外收入數(shù)額總量繼續(xù)上升，但預(yù)算外收入與預(yù)算收入的比例自1990年代中期以來(lái)迅速下降，這顯示出中央的財(cái)政控制力正在日益強(qiáng)大。

　　盡管中央政府試圖羈縻地方，但地方政府從未停止尋求新預(yù)算外收入來(lái)源的努力。隨著帶來(lái)陣痛的國(guó)營(yíng)部門(mén)改制的展開(kāi)，地方政府必須同時(shí)開(kāi)始應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政收入來(lái)源的下降（過(guò)去地方政府財(cái)政收入來(lái)源曾高度依賴(lài)國(guó)營(yíng)部門(mén)），又需要更多的資金以承擔(dān)轉(zhuǎn)軌期間不可避免增加的社會(huì)保障責(zé)任和公共服務(wù)支出要求�？傮w來(lái)看，1994年財(cái)政改革導(dǎo)致中央政府獲得的更高收入比例，而地方政府則面臨著日漸增加的財(cái)政支出責(zé)任。省級(jí)以下的政府情況更不樂(lè)觀(guān)，省級(jí)政府通過(guò)集中其地方財(cái)政收入中更大的份額和向更下級(jí)政府轉(zhuǎn)移財(cái)政支出責(zé)任來(lái)應(yīng)對(duì)中央—省財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。而且，省級(jí)政府并未強(qiáng)力利用財(cái)政轉(zhuǎn)移促進(jìn)省級(jí)以下政府財(cái)政均衡化，這就損害了省級(jí)以下政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資、提供社會(huì)服務(wù)的能力（World Bank, 2002）。

　　在強(qiáng)大的財(cái)政壓力下，作為對(duì)中央政府財(cái)政集權(quán)的回應(yīng)，地方政府不僅積極課征現(xiàn)有稅種（特別是營(yíng)業(yè)稅），還努力開(kāi)拓新的預(yù)算外收入來(lái)源。1990年代晚期以來(lái)，陷于財(cái)政困境的地方政府不斷把注意力轉(zhuǎn)向土地，因?yàn)榈胤秸�府�?994年財(cái)稅改革后被獲許保留出讓土地的所有收益（Yang, 2004: 208-213）。由于受到國(guó)土資源部敦促，要求遵守《土地管理法》（于1999年1月1日生效），對(duì)商用土地使用權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)，多數(shù)城市設(shè)立了土地銀行或土地儲(chǔ)備中心。這些土地銀行和中心從農(nóng)村征收土地，整理以備商用，然后拍賣(mài)給商用地者來(lái)獲利。

　　在許多地區(qū)，土地出讓收入，特別是來(lái)自商用和住宅用地的土地出讓金，已成為地方預(yù)算外收入最重要的一個(gè)來(lái)源。不斷有研究顯示，土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)占省級(jí)以下政府收入的30%～50%，在某些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至占到城市總財(cái)政收入的50%～60%（World Bank, 2002）。

　　2007年，中國(guó)地方政府共出讓用于商用和工業(yè)使用的土地22.65萬(wàn)公頃。其中，“招拍掛”出讓土地11.53萬(wàn)公頃，占總出讓面積的50.9%，比2006年提高了20.4個(gè)百分點(diǎn)。2007全年，土地出售收入創(chuàng)造了接近1萬(wàn)億元，其中1月份至11月份達(dá)9130億元，而2006年為7677億元，相比之下，2001年僅為492億元。要言之，很多地方的政府已把土地收入當(dāng)作事實(shí)上的“第二財(cái)政”。面對(duì)著這塊大蛋糕，，中央政府正試圖把土地收入中的相當(dāng)部分置于正式預(yù)算監(jiān)管下不足奇怪。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　五、評(píng)估地方政府的角色

　　異質(zhì)的地方政府行為

　　正如Frye and Shleifer（1997）指出，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既可能扮演“掠奪之手”，也可能扮演“幫助之手”。地方政府到底是掠奪企業(yè)，還是扶助企業(yè)發(fā)展，取決于在既定制度安排和地方要素稟賦環(huán)境之下其所面對(duì)的激勵(lì)。如本文前面所討論的，在中國(guó)的制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中，這些制度性安排中最重要的是兩個(gè)維度的關(guān)系，即國(guó)家—企業(yè)關(guān)系和中央—地方關(guān)系。這些不斷演化的制度性安排影響了地方的財(cái)政激勵(lì)和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)介入的方式。

　　可以觀(guān)察到，中國(guó)不同地區(qū)的地方政府在其行為上存在很大的異質(zhì)性。因此，簡(jiǎn)單地做出中國(guó)地方政府是“援助之手”的結(jié)論顯然是倉(cāng)促的。在較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，地方政府在改革初期就采取有助于地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)發(fā)展的措施（Oi, 1999; Bird and Lin, 1990）。但是隨著這些企業(yè)在改革第二階段，也就是1990年代中后期，被很快地改制，這些地區(qū)的地方政府開(kāi)始鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展，并努力爭(zhēng)取來(lái)自其他地區(qū)乃至國(guó)外制造業(yè)的投資�？梢哉f(shuō)，較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在很大程度上收斂了其掠奪行為，也會(huì)相當(dāng)迅速地拋棄那些被證明是對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利的地方政策，同時(shí)他們還不遺余力地構(gòu)筑較好的投資環(huán)境。我們近年來(lái)的田野研究發(fā)現(xiàn)，在富裕的江蘇、浙江和山東，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的地方政府也把注意力轉(zhuǎn)向提供基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)制造業(yè)投資。這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革往往通過(guò)調(diào)整和裁撤政府機(jī)構(gòu)、設(shè)立各類(lèi)為企業(yè)服務(wù)的中心來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　然而，正如Bird and Lin（1990）多年以前在書(shū)中提醒我們的，在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)、特別是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的地區(qū)，地方政府表現(xiàn)卻大不相同。它們更傾向于扮演“掠奪之手”的角色。在這些地區(qū)，地方政府面臨著嚴(yán)重的財(cái)政約束，財(cái)政基本是“吃飯財(cái)政”。地方政府有非常強(qiáng)的動(dòng)機(jī)通過(guò)掠奪企業(yè)和農(nóng)民的方式來(lái)獲取預(yù)算外收入，具體形式包括向本地企業(yè)課收各種準(zhǔn)財(cái)政收費(fèi)，或向農(nóng)民收取非法稅費(fèi)，這通常是短視和不負(fù)責(zé)任的。1990年代后期和本世紀(jì)初， 農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題非常突出。而這些地區(qū)的基層治理也很容易陷入惡性循環(huán)、在財(cái)政壓力下，以農(nóng)業(yè)為主地區(qū)的地方政府向農(nóng)民課征了種類(lèi)不計(jì)其數(shù)的非正式稅費(fèi)，加劇所謂的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，局部地區(qū)甚至導(dǎo)致民怨沸騰（Bernstein and Lu, 2000; Li, 2004; Lin et al., 2007; Tsui and Wang, 2004）。據(jù)估計(jì)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅費(fèi)總合占到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年收入的20%～30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央明令規(guī)定的5%（Lin et al., 2007）， 從而導(dǎo)致大量農(nóng)民抗?fàn)�，抗議地方官員過(guò)度收費(fèi)（Bernstein and Lu, 2000; Lin et al., 2007; Zweig, 2003）。

　　在像中國(guó)這樣一個(gè)正在進(jìn)行工業(yè)化的國(guó)家，地區(qū)的初始稟賦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異在相當(dāng)程度上帶來(lái)不同地區(qū)地方政府在基層治理水平上的差異。沿海地方通常比內(nèi)陸地區(qū)具有更好的發(fā)展條件，啟動(dòng)以市場(chǎng)導(dǎo)向的工業(yè)化也早于后者。當(dāng)面臨更高的要素流動(dòng)性和日益加劇的區(qū)域間投資競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，這些地方往往有能力改善投資環(huán)境，吸引更多外資，進(jìn)而也會(huì)有更多財(cái)政收入可用來(lái)發(fā)展本地基礎(chǔ)設(shè)施（Yang, 1990）。相比之下，在當(dāng)?shù)胤A賦不足、投資環(huán)境欠佳的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要素流動(dòng)性較低（或者當(dāng)?shù)氐纳�產(chǎn)要素因市場(chǎng)作用傾向于流向發(fā)達(dá)地區(qū)），地方政府往往更加短視，主要任務(wù)是保政府運(yùn)轉(zhuǎn)和滿(mǎn)足吃飯財(cái)政要求，而非進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)投資（Yang, 1997）。即使這些地方政府進(jìn)行投資時(shí)，其效率也因?yàn)樽陨矸A賦條件差而更加低下（Ong, 2006）。

　　1994年進(jìn)行的財(cái)政改革集中了財(cái)政收入，但卻下放了（財(cái)政）支出責(zé)任，對(duì)各地也造成了不同的影響（World Bank, 2002）。富裕地區(qū)的地方政府，特別是省級(jí)以下政府，由于具有堅(jiān)實(shí)的來(lái)自非農(nóng)部門(mén)的稅基，也能通過(guò)土地出讓金獲得不少預(yù)算外收入，因此通常有能力滿(mǎn)足（財(cái)政）開(kāi)支要求。然而，許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府境況就不那么好。不得不日益依賴(lài)中央政府的轉(zhuǎn)移支付。面對(duì)高漲的（財(cái)政）收入壓力，這些地區(qū)的地方政府不僅非常努力去爭(zhēng)取上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，也多次努力向能帶來(lái)財(cái)政收入的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資，并向本地現(xiàn)有企業(yè)和農(nóng)民征收高額稅費(fèi)。他們甚至同時(shí)在1990年代中后期也采取很多保護(hù)主義措施防止外地企業(yè)搶占本地市場(chǎng)。舉例而言，1990年代一段時(shí)期內(nèi)許多內(nèi)陸地區(qū)的地方政府大舉從正式或非正式金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)村信用合作社（RCCs）、農(nóng)村合作基金（RCFs）融資，也建立了不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。然而，這些企業(yè)因管理不善、地方官員決策失誤、腐敗和激烈競(jìng)爭(zhēng)而很快倒閉。曾大力舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體很快陷入債務(wù)困境，不得不通過(guò)各種準(zhǔn)財(cái)政收費(fèi)來(lái)盤(pán)剝那些還沒(méi)有垮的企業(yè)，同時(shí)更加積極地從農(nóng)民身上亂收費(fèi)（Saich, 2001）。本世紀(jì)初以來(lái)，中國(guó)政府通過(guò)稅費(fèi)改革逐漸減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，基本終止了這種循環(huán)，但其負(fù)面效應(yīng)使許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣、鄉(xiāng)基層政府的財(cái)政基礎(chǔ)被嚴(yán)重削弱。

　　盡管地方政府在治理質(zhì)量上存在極大的異質(zhì)性，但很明顯可以觀(guān)察到的一點(diǎn)，是中國(guó)所有的地方政府都基本上是財(cái)政需求推動(dòng)的。地方政府為創(chuàng)收而采取的各種途徑，很大程度上是對(duì)各地不同的稟賦約束進(jìn)行的回應(yīng)。即便是較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，政府的“幫助之手”也經(jīng)常是以失地農(nóng)民為代價(jià)來(lái)為投資者提供廉價(jià)土地。農(nóng)民只能看著土地被地方政府征收并得到非常有限的補(bǔ)償。正如Sargeson （1999）指出，即便在較發(fā)達(dá)地區(qū)，也出現(xiàn)了以下情況，即地方政府及其官員越來(lái)越把自身的利益和目標(biāo)，不僅置于中央政府的利益和目標(biāo)之上，還置于當(dāng)?shù)鼗鶎用癖姷睦�益和目�?biāo)之上。從這一點(diǎn)上看，“地方國(guó)家法團(tuán)主義” 這個(gè)理論可能混淆了地方政府、個(gè)體官員和當(dāng)?shù)鼗鶎尤罕姷睦�益�?/p>

　　財(cái)政收入激勵(lì)及其負(fù)面影響

　　如前文所述，地方政府沉迷于無(wú)限制的GDP增長(zhǎng)及其所帶來(lái)的財(cái)政收入增加，造成了多種負(fù)面影響。這一般是以長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展為代價(jià)來(lái)謀求短期經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)或財(cái)政收入的最大化。其中最明顯的就是以環(huán)境為代價(jià)謀求地方增長(zhǎng)。在社會(huì)發(fā)展方面，地方政府也傾向于把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入創(chuàng)造的代價(jià)轉(zhuǎn)嫁到失地農(nóng)民和農(nóng)民工身上。數(shù)千萬(wàn)勞作在裝配線(xiàn)和建筑工地的農(nóng)民工勞動(dòng)力，通常被當(dāng)作底層階級(jí)，雖辛勤勞作，卻最多被視為二等公民。地方政府機(jī)構(gòu)（如工商局、勞動(dòng)和社保局）傾向于幫助新出現(xiàn)的商業(yè)精英，壓制要求更好工作條件和更高工資的勞工訴求。社會(huì)學(xué)家Ching Kwan Lee認(rèn)為，地方官員和企業(yè)主相互勾結(jié)，對(duì)勞工特別是農(nóng)民工進(jìn)行了某種“專(zhuān)制統(tǒng)治”。

　　 這些模式的負(fù)面影響并非是靜態(tài)的。拿對(duì)農(nóng)民工的不公正對(duì)待的事例來(lái)說(shuō)，近年來(lái)，大量的勞動(dòng)權(quán)利案件，從2003年張志剛事件到2007年曝光的大量在山西黑磚窯勞動(dòng)的奴工問(wèn)題，都引起了公眾和精英的重視。這些案件促使有關(guān)政府廢除了針對(duì)城市外來(lái)人口的遣返體制，實(shí)施新的《勞動(dòng)合同法》。與此同時(shí)，高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)村地區(qū)政策的改善，人口結(jié)構(gòu)的變化等因素，都造成了“民工荒”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這些情況共同提升了農(nóng)民工對(duì)資方的談判實(shí)力，導(dǎo)致越來(lái)越多的地方政府更關(guān)注保護(hù)農(nóng)民工權(quán)利。

　　征收農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用途是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化過(guò)程中最富爭(zhēng)議的議題之一。如前所述，在中國(guó)現(xiàn)有征地體制下，城市政府可以以較低的成本從農(nóng)村地區(qū)征收農(nóng)地，但同時(shí)由于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的壓力，不得不也以相對(duì)較低的價(jià)格向工業(yè)投資者出讓。為彌補(bǔ)給予工業(yè)投資者廉價(jià)土地帶來(lái)的財(cái)政損失，同時(shí)為政府自身和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供預(yù)算外收入，地方政府傾向于以高價(jià)把商、住用地拍賣(mài)給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。通過(guò)調(diào)整（往往是壓低）用于商、住業(yè)開(kāi)發(fā)的土地供應(yīng)量，城市政府可以利用土地銀行作為間接調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)，最大化土地出讓金收入的工具。目前，中國(guó)的許多城市政府已在相當(dāng)程度上依賴(lài)土地出讓金來(lái)進(jìn)行基本建設(shè)。土地使用權(quán)拍賣(mài)和房產(chǎn)價(jià)格上漲相互促進(jìn)，往往使得地方政府成為主要的受益者。

　　從農(nóng)村基層征收土地用于工業(yè)開(kāi)發(fā)，特別是中國(guó)本世紀(jì)以來(lái)興起的數(shù)以千計(jì)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，有時(shí)被看作18、19世紀(jì)英格蘭、威爾士圈地運(yùn)動(dòng)的當(dāng)代版本，只是中國(guó)的規(guī)模要大很多而已。對(duì)馬克思主義者來(lái)說(shuō)，英國(guó)歷史上的圈地運(yùn)動(dòng)，不僅帶來(lái)了暴力與血腥，也為工業(yè)革命創(chuàng)造了失去土地的勞動(dòng)力。當(dāng)今中國(guó)發(fā)生的大規(guī)模土地征收， 受到“中國(guó)利維坦式（自利式政府）”地方政府的支持。廉價(jià)土地供應(yīng)作為地區(qū)間投資競(jìng)爭(zhēng)的一種主要政策工具，帶來(lái)了過(guò)去10年來(lái)中國(guó)投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于作為核心生產(chǎn)要素的土地價(jià)格偏低，總投資，特別是制造業(yè)部門(mén)的投資，必然要高于社會(huì)最佳投資水平。任何人到許多開(kāi)發(fā)區(qū)去看看，很容易就會(huì)發(fā)現(xiàn)眾多占據(jù)大面積土地、容積率非常低的工廠(chǎng)。這不僅會(huì)導(dǎo)致工業(yè)投資過(guò)度和效率低下，還會(huì)帶來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系過(guò)度工業(yè)化的情況。如Blanchard and Giavazzi（2006）所說(shuō)的，中國(guó)出口導(dǎo)向的制造業(yè)顯然存在過(guò)度投資的跡象，這導(dǎo)致中國(guó)制造業(yè)的投資只能帶來(lái)較低的回報(bào)。1990年至2003年，制造業(yè)部門(mén)占中國(guó)GDP的份額從43%增長(zhǎng)到52%，而2003年世界平均水平只有23%，所有中等和高收入國(guó)家平均為41%。許多研究中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家一致認(rèn)為，1990年代中期以后的中國(guó)高增長(zhǎng)很大程度上是投資拉動(dòng)的。自1990年代中期以來(lái)全要素生產(chǎn)率（TFP）對(duì)總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)一直在下降。這說(shuō)明總體經(jīng)濟(jì)及制造業(yè)正在進(jìn)行顯著的資本深化（Jefferson et al., 2000, Zheng and Bigstein, 2006）。

　　中國(guó)大規(guī)模的土地征用也惡化了城鄉(xiāng)關(guān)系。一項(xiàng)研究報(bào)告（Unirule, 2007）估計(jì)，有超過(guò)4千萬(wàn)農(nóng)民，因城市擴(kuò)張和交通工程建設(shè)而失去土地。由于一系列原因，主要是地方政府傾向于低價(jià)征收（特別是考慮到城市土地價(jià)格不斷上漲的情況），失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額往往不滿(mǎn)。2005年一項(xiàng)對(duì)中國(guó)17省、1962名農(nóng)民的調(diào)查顯示，過(guò)去10年來(lái)，與土地相關(guān)的突發(fā)事件數(shù)量增加了15倍多，而且這種情況似乎仍在增加。事實(shí)上，與土地相關(guān)的問(wèn)題已成為近年來(lái)農(nóng)村民怨和抗?fàn)幍淖钪饕�原因（Zhu and Prosterman, 2007）。據(jù)報(bào)道，2006年頭9個(gè)月，中國(guó)發(fā)生了1.79萬(wàn)起“大規(guī)模農(nóng)村事件”，總共有38.5萬(wàn)農(nóng)民參與抗議政府，其中約有80%與非法征地有關(guān)。

　　為應(yīng)對(duì)不斷增多的農(nóng)村抗?fàn)幨录�，中央政�?007年以來(lái)引入了多項(xiàng)措施試圖去改善對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償水平。與此同時(shí)，中央對(duì)土地使用，特別是具有爭(zhēng)議性的農(nóng)地轉(zhuǎn)商用或工業(yè)用途施加了更嚴(yán)格的控制，對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的控制更加嚴(yán)厲。同時(shí)要求地方對(duì)準(zhǔn)備投入工業(yè)用的土地進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)出讓?zhuān)瑢?duì)商用土地拍賣(mài)更加嚴(yán)格，但這個(gè)結(jié)果是加劇了地價(jià)和房?jī)r(jià)上漲。

　　地價(jià)上漲已成為房產(chǎn)價(jià)格上漲的重要因素。人民群眾中比例不斷增大的群體，特別是不斷增多的剛剛走出校門(mén)的大學(xué)畢業(yè)生，更不用說(shuō)進(jìn)城的農(nóng)民工，發(fā)現(xiàn)買(mǎi)房變得更加困難，如今住房負(fù)擔(dān)已成為影響政治穩(wěn)定的最突出公共政策議題之一。某些城市領(lǐng)導(dǎo)人（如廣州）已對(duì)公眾做出承諾，要穩(wěn)定甚至降低房?jī)r(jià)。

　　六、中國(guó)轉(zhuǎn)軌政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地方政府

　　雖然迄今為止我們的討論一直主要集中于探討中央—地方關(guān)系及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，但我們所分析的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)具有更廣泛的理論意義。

　　具有中國(guó)特色的聯(lián)邦主義？

　　在解釋中國(guó)轉(zhuǎn)型中的強(qiáng)勁增長(zhǎng)時(shí)，有學(xué)者主張，中國(guó)1994年以前的財(cái)政承包體制實(shí)現(xiàn)了地方政府與地方企業(yè)利益的統(tǒng)一，因而促使把地方政府——盡管不是所有的地方政府——轉(zhuǎn)變成當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“幫助之手”（Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Shirk, 1993; Wong, 1992）。

　　錢(qián)穎一及其合作者進(jìn)一步提出，存在一種具有中國(guó)特色的“市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”（MPF）。在這種體制中，中央與地方政府權(quán)利和責(zé)任的劃分比較清晰和穩(wěn)定，由地方政府承擔(dān)基本支出和管理的責(zé)任，也享受較高的財(cái)政自主權(quán)。雖然這些學(xué)者也認(rèn)識(shí)到“中國(guó)體制”與“發(fā)達(dá)西方國(guó)家的財(cái)政聯(lián)邦主義”存在不同，這些學(xué)者仍然主張“中國(guó)式聯(lián)邦主義”為中國(guó)的改革提供了相當(dāng)大的政治保護(hù)，包含對(duì)中央政府的限制（Montinola,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　 Qian, and Weingast, 1995: 52）。

　　這種財(cái)政聯(lián)邦主義論斷的主要基石就是中央政府通過(guò)“財(cái)政承包制”實(shí)現(xiàn)的“不掠奪地方政府的承諾”。由于中國(guó)實(shí)施的是由執(zhí)政黨主導(dǎo)的一元化政治體制，從制度上看，顯然中國(guó)不存在對(duì)這種“不掠奪”承諾的制度性保證（Yang, 2006）。而這種承諾在一元化政治體制中出現(xiàn)的唯一可能，大概是能夠抑制中央掠奪能力的政治力量形成防止中央掠奪的集團(tuán)。錢(qián)穎一以及一些其他學(xué)者認(rèn)為，1980年代引入的財(cái)政承包體制把中央和省捆綁進(jìn)一個(gè)至少是比較穩(wěn)定的財(cái)政安排中，劃分了不同級(jí)別政府稅收收入權(quán)利，因而有助于限制中央的掠奪。

　　然而，我們注意到，即便在1980年代，財(cái)政承包體制也曾進(jìn)行過(guò)諸多調(diào)整，使得中央得以提高其從地方獲得的財(cái)政收入額（Wong, 1995）。而且，中央曾屢次從地方“借入”資金而不償還。1994年的財(cái)稅改革則突出地顯示出中央不僅有意愿、而且也有很強(qiáng)的能力去改變既有的財(cái)政安排。財(cái)政體制在1994年以前的多次調(diào)整很難讓人相信中央政府沒(méi)有任何能力和意愿去承諾不掠奪地方稅收。

　　表面上看，盡管1994年分稅制改革后，中央提高了其在預(yù)算財(cái)政收入中的比例，且不同稅種分別被劃撥中央或地方，或由中央、地方分享，似乎表現(xiàn)出一點(diǎn)“準(zhǔn)聯(lián)邦財(cái)政體制”的跡象。但這次分稅制的改革也在事后被證明并不穩(wěn)定。相反，如前詳述（Yang, 2006），中央一次又一次單方面改變了政府間稅收安排，使得除了營(yíng)業(yè)稅以外的所有主要稅種均由中央與地方分享，而且?guī)缀趺看巫兓�都�?duì)中央有利。不僅1994年改革后成立了國(guó)稅局和地稅局，而且中央政府也屢次試圖加強(qiáng)對(duì)地方政府預(yù)算外收入的控制，把其中越來(lái)越大的份額納入正式預(yù)算�？傊�，就政府間財(cái)政關(guān)系而言，中央處于決定主導(dǎo)地位。就中央—省財(cái)政關(guān)系而言，要談什么存在制度上任何有力的對(duì)中央政府的限制并沒(méi)有什么太大的意義。

　　這種財(cái)政聯(lián)邦主義（論斷）的第二塊基石，就是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與要素流動(dòng)性有助于遏制地方政府對(duì)企業(yè)的掠奪。但是，如前文所述，在中國(guó)改革的早期階段，地方政府所有的企業(yè)（地方國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）在多數(shù)地區(qū)處于主導(dǎo)地位。在這種情況下，跨區(qū)域的資本流動(dòng)性很低是不可避免的。這是因?yàn)檫@些企業(yè)是地方政府財(cái)政收入的主要基礎(chǔ)；
企業(yè)顯然不能自由搬遷。事實(shí)上，1990年代中期之前地方國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位給了地方政府強(qiáng)大的激勵(lì)去通過(guò)搞貿(mào)易壁壘來(lái)保護(hù)本地企業(yè)，而這對(duì)全國(guó)市場(chǎng)和地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展構(gòu)成了阻礙。與此同時(shí)，這一時(shí)期，外國(guó)直接投資的規(guī)模較小，主要集中在相對(duì)較少的享有優(yōu)惠性政策待遇的幾個(gè)地方，特別是經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開(kāi)放城市。

　　當(dāng)然不能完全否認(rèn)即使在1990年代中期以前也確實(shí)存在局部地區(qū)某種程度的資本流動(dòng)性。然而，認(rèn)為這一時(shí)期資本撤離選擇的微弱可能性足以構(gòu)成改革早期抑制地方政府掠奪本地企業(yè)的機(jī)制， 則未免夸大其辭。相反，這個(gè)時(shí)期地方政府幾乎沒(méi)有掠奪本地企業(yè)的動(dòng)力，因?yàn)樗鼈兙褪钱?dāng)?shù)仄髽I(yè)的股東。雖然爭(zhēng)奪資本的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)在1990年代中期以來(lái)越來(lái)越激烈，但僅此一項(xiàng)因素，不論在法律上或事實(shí)上，都不足以使得中國(guó)成為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”。更不用說(shuō)中國(guó)中央政府通過(guò)1994年財(cái)稅改革及隨后的相關(guān)調(diào)整，明顯鞏固了其主導(dǎo)地位。雖然中國(guó)媒體上往往會(huì)有關(guān)于中央政府難于在地方有效實(shí)施具體某項(xiàng)政策（特別是宏觀(guān)調(diào)控政策）的報(bào)道，但我們幾乎沒(méi)有看到有任何關(guān)于地方政府變得已經(jīng)足夠強(qiáng)大，足以抵制中央集權(quán)行為的討論。

　　政治集權(quán)和地方自主性

　　Montinola, Qian and Weingast（1995, 81）撰文提醒我們：“過(guò)于強(qiáng)大的中央政府的問(wèn)題就是可能進(jìn)行集權(quán)�！彼麄�?cè)谠u(píng)論1994年中國(guó)分稅制改革時(shí)就指出：“如果沒(méi)有進(jìn)一步的制度性限制，財(cái)政集權(quán)后更強(qiáng)大的中央政府將會(huì)對(duì)過(guò)去15年改革已經(jīng)取得的成功構(gòu)成威脅，特別是如果中央政府由遠(yuǎn)不如鄧小平這樣支持改革的領(lǐng)導(dǎo)人主政時(shí)�！�

　　當(dāng)然，政治集權(quán)本身與聯(lián)邦主義并不矛盾。Blanchard and Shleifer（2001）指出，俄羅斯轉(zhuǎn)軌的失敗經(jīng)驗(yàn)表明，政治權(quán)力集中是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌成功至關(guān)重要的成分。從這個(gè)觀(guān)點(diǎn)看，中央政府如果一直處于能獎(jiǎng)懲地方政府官員的強(qiáng)力位置，就可以降低地方政府被利益集團(tuán)俘獲（local capture）的風(fēng)險(xiǎn)和尋租的可能性。作為對(duì)Riker（1964）率先提出的主題的回應(yīng)，他們指出，為實(shí)現(xiàn)能運(yùn)行并持久的聯(lián)邦主義，必須進(jìn)行政治權(quán)力的集中。

　　實(shí)際上，自1994年財(cái)政集權(quán)以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度并沒(méi)有降下來(lái)，而且2000年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始加速增長(zhǎng)，達(dá)到了年均10%以上。這些經(jīng)驗(yàn)事實(shí)明顯與中國(guó)式聯(lián)邦主義模型的預(yù)言相悖。為此，我們需要尋求其他途徑來(lái)解釋中國(guó)轉(zhuǎn)軌期的高速增長(zhǎng)。

　　我們可以看到，通過(guò)1994年以來(lái)的各項(xiàng)財(cái)政改革，中國(guó)中央政府已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)程度的重新集權(quán)，就財(cái)政關(guān)系而言，與省級(jí)政府相比，中央政府絕對(duì)處于主導(dǎo)地位。然而，與此同時(shí)，中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也并未退出市場(chǎng)化改革，反而實(shí)施了不少有利于改革的政策和決定，包括中國(guó)加入世貿(mào)組織，都是中國(guó)更擁抱市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的表現(xiàn)。與東亞其他經(jīng)濟(jì)體早先增長(zhǎng)的故事類(lèi)似，中國(guó)好像也是在政治權(quán)威主義下進(jìn)行著比較穩(wěn)定且不斷改善的治理，同時(shí)給予地方政府和私營(yíng)部門(mén)發(fā)揮的空間，以創(chuàng)造一個(gè)有利于投資進(jìn)而有利于增長(zhǎng)的環(huán)境（Yang, 2006）。實(shí)際上，與日、韓等早期東亞增長(zhǎng)故事不同的是，外國(guó)投資者往往發(fā)現(xiàn)共產(chǎn)黨統(tǒng)治下的中國(guó)是特別有吸引力的投資目的地。

　　通過(guò)分解投資、消費(fèi)與凈出口對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般對(duì)中國(guó)的高投資率感到驚訝。中國(guó)投資率進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)有些年份甚至激增到50%以上。顯然，即便在財(cái)政體制更加集權(quán)的情況下，地方政府絲毫沒(méi)有停止推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相反，過(guò)去10年來(lái)，或更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，爭(zhēng)奪制造業(yè)投資的區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)反而在不斷加劇。具體講，改革后一階段中國(guó)各地的地方政府都競(jìng)相建立各種工業(yè)園和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。一種通過(guò)“競(jìng)次”（race to bottom，即打到底線(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)，與“競(jìng)優(yōu)”相對(duì)）來(lái)吸引投資的情況出現(xiàn)了。地方政府通過(guò)不嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保險(xiǎn)政策來(lái)壓低勞工工資，同時(shí)以環(huán)境損害為代價(jià)去試圖贏得區(qū)域間對(duì)制造業(yè)資本的競(jìng)爭(zhēng)。在這種競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府競(jìng)相提供低成本土地和基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)向制造業(yè)投資者進(jìn)行補(bǔ)貼�？紤]到中央政府在1994年財(cái)政改革后獲得了制造業(yè)部門(mén)增值稅的絕大部分，我們的問(wèn)題是，為什么地方政府還會(huì)極力去推動(dòng)工業(yè)發(fā)展呢？ 這個(gè)現(xiàn)象顯然是“財(cái)政聯(lián)邦主義”論點(diǎn)不能很好解釋的。

　　上述問(wèn)題把我們的注意力轉(zhuǎn)向另一個(gè)被廣泛接受的對(duì)轉(zhuǎn)型期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的解釋。這種解釋強(qiáng)調(diào)中國(guó)地方官員面臨的政治激勵(lì)和職業(yè)發(fā)展考慮。根據(jù)這種觀(guān)點(diǎn)，中國(guó)政治等級(jí)序列傾向于依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效來(lái)獎(jiǎng)懲地方官員，這就推動(dòng)了地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)（Maskin et al., 2000; Edin, 2003; Tsui and Wang, 2004; Li and Zhou, 2005）。通過(guò)利用中國(guó)1979年~1995年間省級(jí)最高領(lǐng)導(dǎo)人的更替數(shù)據(jù)，Li and Zhou （2005）發(fā)現(xiàn)省級(jí)干部晉升的可能性隨著其所在地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)而提高，而其離崗的可能性也隨著經(jīng)濟(jì)績(jī)效下降而提高。他們認(rèn)為，這種情況出現(xiàn)的原因是省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)績(jī)效是中國(guó)人事考核中一項(xiàng)關(guān)鍵的指標(biāo)。

　　 我們注意到，并非所有的地方都采用了嚴(yán)格的干部考核體制。具體講，Tsui and Wang （2004）指出，一種正式的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)主要在省級(jí)以下政府施行，特別是從縣城到鎮(zhèn)級(jí)政府或村組織。這種體制直到1990年代中期仍未被正式化。同樣需要指出的是，在中國(guó)根本沒(méi)有一個(gè)正式的中央與省之間的考核體制把增長(zhǎng)（GDP或財(cái)政收入）與干部政治任命緊密聯(lián)系起來(lái)，這是因?yàn)槭〖?jí)干部本質(zhì)上都是需要同時(shí)關(guān)照多個(gè)政策目標(biāo)的多面手。事實(shí)上，一些富裕省份的官員由于擔(dān)心來(lái)自上級(jí)政府的可能掠奪，會(huì)有意識(shí)隱藏某些財(cái)政收入或低報(bào)GDP增長(zhǎng)率。

　　雖然把增長(zhǎng)與干部政治生涯激勵(lì)相聯(lián)系的假說(shuō)看上去有道理，但我們認(rèn)為這是一個(gè)畫(huà)蛇添足的假說(shuō)。因?yàn)樵摷僬f(shuō)忽視了以下一個(gè)事實(shí)，即那些即便不希望被提拔的干部(如一些發(fā)達(dá)沿海地區(qū)的官員未必希望晉升)，同樣也會(huì)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。反過(guò)來(lái)，我們認(rèn)為，在理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題上，一個(gè)簡(jiǎn)單但統(tǒng)一的分析框架，就是不斷變化的博弈規(guī)則（包括政——企關(guān)系和中央——地方關(guān)系）下的地方追求財(cái)政收入的激勵(lì)。它足以解釋中國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的增長(zhǎng)模式，不管是在中國(guó)轉(zhuǎn)型的初期，還是1990年代中期以后。

　　我們同樣認(rèn)為，1990年代中期之后在地方層面上開(kāi)始興起和強(qiáng)化的干部考核體制能被納入這種解釋框架。實(shí)際上，1994年后，不論是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)、還是資源稟賦較差的地區(qū)，都普遍面臨財(cái)政集權(quán)改革帶來(lái)的巨大財(cái)政壓力。地方政府必須要?jiǎng)?chuàng)造（財(cái)政）收入。也面臨更嚴(yán)酷的預(yù)算約束和強(qiáng)制性財(cái)政支出責(zé)任，在這種情況下，加強(qiáng)干部考核體制實(shí)際上是省級(jí)以下的地方政府對(duì)這種財(cái)政壓力做出的一個(gè)理性回應(yīng)。實(shí)際上，我們?cè)谥袊?guó)不同地區(qū)的調(diào)查表明，干部考核體制近年來(lái)在一些地區(qū)開(kāi)始從縣級(jí)上升到地級(jí)。而考核體系強(qiáng)化的本質(zhì)，一方面是壓迫下級(jí)政府去通過(guò)各種途徑（如招商引資、收費(fèi)）來(lái)創(chuàng)造更多的（可與上級(jí)政府分享的）財(cái)政收入，另一方面是通過(guò)“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買(mǎi)單”的方式來(lái)把開(kāi)支責(zé)任壓給低一級(jí)政府。

　　結(jié)論

　　在本文中，我們基于大量現(xiàn)有文獻(xiàn)討論了地方政府在中國(guó)令人矚目的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中所扮演的角色。我們認(rèn)同為以下一個(gè)觀(guān)點(diǎn)：中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起到了重要作用。

　　與現(xiàn)有文獻(xiàn)不同的是，我們強(qiáng)調(diào)財(cái)政激勵(lì)對(duì)資源稟賦差異極大的地方政府具有不同的影響。我們也強(qiáng)調(diào)財(cái)政激勵(lì)在不同時(shí)期的變化對(duì)地方政府行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，特別是1994年引入財(cái)稅改革之后。

　　我們認(rèn)為，中央已經(jīng)主導(dǎo)中央—省財(cái)政關(guān)系。雖然中國(guó)也存在一些使人聯(lián)想到“財(cái)政聯(lián)邦主義”可能性的某些要素，但中央一再利用其政治和財(cái)政控制力，不斷以有利于中央的方式來(lái)重新制定游戲規(guī)則。基于對(duì)改革時(shí)期中國(guó)財(cái)政體制演變的回顧，我們不同意一些學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，他們認(rèn)為出現(xiàn)了某種形式的中國(guó)式“市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”。與此同時(shí)，我們討論了把干部考核體制作為理解地方推動(dòng)增長(zhǎng)動(dòng)機(jī)觀(guān)點(diǎn)的適用性。我們的結(jié)論是這種干部考核體制的強(qiáng)化內(nèi)生于中國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程，而不能作為中國(guó)轉(zhuǎn)軌中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外生解釋變量。

　�。ū疚氖亲髡邽�2008年7月14～18日在芝加哥大學(xué)Gleacher Center舉行的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型芝加哥會(huì)議”呈送的文章；
陶然，美國(guó)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、中國(guó)科學(xué)院中國(guó)農(nóng)業(yè)政策中心副研究員；
楊大利，美國(guó)芝加哥大學(xué)政治科學(xué)系教授兼東亞研究中心主任、新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所教授，電郵daliyang@uchicago.edu）

　　來(lái)源：《領(lǐng)導(dǎo)者》24期，天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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