吳偉：一幅被擱置了的“科學的、嚴謹?shù)摹彼{圖
發(fā)布時間:2020-06-14 來源: 散文精選 點擊： 
20多年前，鄧小平為中國政治體制改革曾經(jīng)設計過一幅“科學的、嚴謹?shù)摹彼{圖。1987年召開的中共“十三大”，和大會通過的報告中關(guān)于政治體制改革的部分，“對實踐鄧小平設計的政治體制改革藍圖作了全面部署”。遺憾的是，由于種種原因，這幅“科學的、嚴謹?shù)摹彼{圖，和黨的全國代表大會為實現(xiàn)這幅藍圖所作的全面部署，在其后的近20年時間里，被擱置下來了，其最主要的方面并沒有得到貫徹。
在20年后，在即將迎來中共第十七次全國代表大會的時刻，回顧和重新認識這幅“藍圖”的產(chǎn)生過程，和“十三大”通過的政治體制改革部署，重新研究和推進中國的政治體制改革，已是時不我待�？紤]到時光已經(jīng)過去了20年，現(xiàn)在的許多朋友，特別是年輕朋友，對“十三大”通過的政治體制改革方案已經(jīng)不太了解，甚至很不了解了。作為當年這個方案研討和起草的參加者、過程的知情者，我有責任在這里作一些簡要介紹。
由于某些方面的原因，本文所據(jù)資料均來自公開出版物。
中共第十三次全國代表大會會場
鄧小平與趙紫陽在大會主席臺上
一、鄧小平：明年黨的代表大會要有一個藍圖
1986年，中國的經(jīng)濟體制改革進入了一個攻堅階段。越來越多的人開始認識到政治體制改革與經(jīng)濟體制改革發(fā)展的不協(xié)調(diào)的問題。
6月10日，鄧小平在聽取關(guān)于經(jīng)濟情況的匯報時說“現(xiàn)在看，不搞政治體制改革不能適應形勢。改革，應該包括政治體制的改革，而且應該把它作為改革向前推進的一個標志�！贝撕�,在各種場合，鄧小平又連續(xù)多次談到了政治體制改革的必要性和緊迫性。同年9月，鄧小平提出，政治體制“改革總要有一個期限，不能太遲，明年黨的代表大會要有一個藍圖�！�
為此，中央決定，由當時任國務院總理的趙紫陽主持，組建一個專門小組，負責研討和起草這份具有歷史意義的文件，提供給中央常委決策，并在次年10月召開的黨的第十三次全國代表大會上提出。
二、趙紫陽：研究的著眼點是有利于國家長治久安和現(xiàn)代化建設
趙坦然接受了中央賦予的這項十分復雜而又充滿政治風險的艱巨工作。他為研究工作確定了著眼點，一是有利于國家的長治久安，二是有利于加快我國的現(xiàn)代化建設。此后，在近一年的時間里，這個小組以鄧小平的政治體制改革思想為指導，在趙的主持下，召開了許多次會議，做了大量的研討工作，并向中央常委和政治局作了多次階段性匯報。多位中央和中顧委領導直接參加了小組的工作。
根據(jù)需要，這個小組還先后從中央各部門抽調(diào)了幾十位研究人員，由我的“老板”負責，組成了一個工作班子，“閱讀材料和議論問題”。在此期間，這個班子召開了幾十次有各方面、各層次領導干部參加的座談會、征求意見會等，廣泛聽取各方面的意見；
進行了幾十次甚至上百次內(nèi)部的百無禁忌的討論、甚至是爭論，以集思廣益；
收集整理了大量各方面的資料、建議，提供給研討小組和中央領導層參考；
并根據(jù)中央和研討小組的意見，為黨的十二屆七中全會起草了相關(guān)文件。
1987年3月，已經(jīng)擔任代理總書記的趙向中央建議，成立“十三大”報告起草小組。這個起草小組仍然由我的“老板”負責。政治體制改革，是“十三大”的重要議題和會議文件的重要組成部分。因此，政治體改工作班子的部分人員也參加了報告起草小組的工作，他們負責將政治體制改革方面的內(nèi)容寫入“十三大”報告。
到1987年9月，由二個工作班子分別起草的《中央委員會向黨的十三次全國代表大會的報告》、《政治體制改革總體設想》已基本完成，并在不同范圍內(nèi)廣泛征求了意見。1987年10月20日，黨的十二屆七中全會“討論并通過”了報告，“一致決定將該報告提請中共第十三次全國代表大會審議”。“全會討論并原則同意《政治體制改革總體設想》，決定將這個文件的主要內(nèi)容寫入中央委員會向中共十三次全國代表大會的報告。”
三、“十三大”：通過政治體制改革“藍圖”
二十年前，1987年10月25日，中共第十三次全國代表大會在北京召開，趙紫陽代表中央委員會作了題為《沿著有中國特色的社會主義道路前進》的報告。報告在全面闡述了社會主義初級階段理論和黨在這一階段的基本路線的同時，向世人第一次公開了被鄧小平稱為“藍圖”的政治體制改革方案。
這個方案，以鄧小平政治體制改革思想為指導，提出：“發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟的過程，應該是建設社會主義民主政治的過程。不進行政治體制改革，經(jīng)濟體制改革不可能最終取得成功。黨中央認為，把政治體制改革提上全黨日程的時機已經(jīng)成熟�！�
報告指出，我國政治體制的“重大缺陷，主要表現(xiàn)為權(quán)力過分集，官僚主義嚴重，封建主義影響遠未肅清。進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設有中國特色的社會主義民主政治。”為此，“改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制�！倍案母锏慕谀繕�，是建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的領導體制。各項改革措施，都要緊緊圍繞這個目標，從解決業(yè)已成熟的問題著手�！�
報告從七個方面，闡述了政治體制改革的基本內(nèi)容：
1、“關(guān)鍵首先是黨政分開”
報告指出：“長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個問題不解決，黨的領導無法真正加強，其他改革措施也難以順利實施。因此，政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開。”
應該說，把黨政分開作為政治體制改革的“關(guān)鍵”，抓住了問題的要害。權(quán)力過分集中，是傳統(tǒng)政治體制的基本特征和“總病根”。它最主要的表現(xiàn)形式是，權(quán)力集中于黨委，集中于書記，黨政不分，以黨代政。
反對“以黨治國”、“黨權(quán)高于一切”，是鄧小平的一貫思想。早在1941年，他就在黨的刊物上發(fā)表文章，認為，“黨對政權(quán)要實現(xiàn)指導的責任”，“要實現(xiàn)監(jiān)督的責任”�！包h的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”可以說，鄧小平的這一思想，是“十三大”提出黨政分開的一個重要思想淵源。
報告提出，黨政分開即黨政職能分開。它的基本涵義是：
�、冱h應當在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。
�、邳h領導人民建立了國家政權(quán)、和各種組織，黨應當保證政權(quán)組織充分發(fā)揮職能，應當充分尊重而不是包辦群眾團體以及企事業(yè)單位的工作。
�、埸h的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部。
�、茳h對國家事務實行政治領導的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。
�、莞母稂h的領導制度，要劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關(guān)、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。
報告對黨的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的各級黨委、企事業(yè)單位中的黨組織的職能和活動方式作出了規(guī)范，并提出了調(diào)整黨的組織形式和工作機構(gòu)問題，主要是：
�、俑骷夵h委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。
②黨委辦事機構(gòu)少而精，與政府機構(gòu)重疊對口的部門應當撤銷，它們現(xiàn)在管理的行政事務應轉(zhuǎn)由政府有關(guān)部門管理。
③逐步撤銷政府各部門現(xiàn)有的黨組。
④黨的紀律檢查委員會不處理法紀和政紀案件，應當集中力量管好黨紀黨風。
�、莠F(xiàn)在由上級行政部門黨組織垂直領導的企事業(yè)單位的黨組織，要逐步改由所在地方黨委領導。
2、進一步下放權(quán)力
報告認為，權(quán)力過分集中的另外一個表現(xiàn)是過分集中于上級領導機關(guān)。一方面，領導機關(guān)管了許多不該管、管不好、管不了的事，陷于事務主義而不能自拔；
另一方面，基層缺乏自主權(quán)，人民群眾的積極性難以充分調(diào)動�？朔@一弊端的有效途徑就是下放權(quán)力。
報告提出，下放權(quán)力的總原則是：凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執(zhí)行。根據(jù)這一總原則，報告對中央與地方的關(guān)系、政府同企事業(yè)單位的關(guān)系、黨和政府同群眾組織的關(guān)系等，作出了原則規(guī)定，并強調(diào)，“地方、部門和單位，都要樹立全局觀念，嚴格依照法規(guī)和政策辦事。為了使企業(yè)具有充分活力，為了更好地發(fā)揮城市在發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟中的作用，下放權(quán)力必須以擴大中心城市和企事業(yè)單位的權(quán)力為重點。凡是規(guī)定下放到城市和企事業(yè)的權(quán)力，各中間層次一律不得截留。這是打破條塊分割的重要措施�！�
3、改革政府工作機構(gòu)
報告認為，政府機構(gòu)龐大臃腫，層次過多，職責不清，互相扯皮，是形成官僚主義的重要原因。必須下決心對政府工作機構(gòu)自上而下地進行改革。
報告強調(diào)，機構(gòu)改革必須根據(jù)經(jīng)濟體制改革的要求，抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵。
�、僖喜⒉脺p專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機構(gòu)，使政府對企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。
�、谝獜臋C構(gòu)配置的科學性和整體性出發(fā)，適當加強決策咨詢和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計、信息部門。
③轉(zhuǎn)變綜合部門的工作方式，提高政府對宏觀經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)控制能力。
�、芤瀼鼐�、統(tǒng)一、效能的原則，清理整頓所有行政性公司和近幾年升格的機構(gòu)，撤銷因人設事的機構(gòu)，裁減人浮于事部門的人員。
為了鞏固機構(gòu)改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序。主要是：
�、偻晟菩姓䴔C關(guān)組織法，制定編制法，用法律和預算控制機構(gòu)和人員編制。
�、谝獙訉咏⑿姓熑沃�，提高工作質(zhì)量和工作效率。
�、垡贫ㄐ姓V訟法。
�、芗訌妼π姓藛T的監(jiān)察，追究一切失職、瀆職和其他違法違紀行為。
4、改革干部人事制度
報告認為，我國現(xiàn)行干部人事制度存在重大缺陷，主要是：“國家干部”這個概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學分類；
管理權(quán)限過分集中，管人與管事脫節(jié)；
管理方式陳舊單一，阻礙人才成長；
管理制度不健全，用人缺乏法治。
進行干部人事制度的改革，就是要對“國家干部”進行合理分解，改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學的分類管理體制；
改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；
改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督。
干部人事制度改革的重點，是建立國家公務員制度。在建立國家公務員制度的同時，還要按照黨政分開、政企分開和管人與管事既緊密結(jié)合又合理制約的原則，對各類人員實行分類管理。
報告強調(diào)，無論實行哪種管理制度，都要貫徹和體現(xiàn)注重實績、鼓勵競爭、民主監(jiān)督、公開監(jiān)督的原則。
5、建立社會協(xié)商對話制度
報告指出，正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題。各級領導機關(guān)的工作，只有建立在傾聽群眾意見的基礎上，才能切合實際，避免失誤。領導機關(guān)的活動和面臨的困難，也只有為群眾所了解，才能被群眾所理解。群眾的要求和呼聲，必須有渠道經(jīng)常地順暢地反映上來，建議有地方提，委屈有地方說。這部分群眾同那部分群眾之間，具體利益和具體意見不盡相同，也需要有互相溝通的機會和渠道。因此，必須使社會協(xié)商對話形成制度，及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解。
建立社會協(xié)商對話制度的基本原則，是提高領導機關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。要制定關(guān)于社會協(xié)商對話制度的若干規(guī)定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團體通過協(xié)商對話解決。對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。要進一步發(fā)揮現(xiàn)有協(xié)商對話渠道的作用，注意開辟新的渠道。要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加對政務和黨務活動的報道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤。
6、完善社會主義民主政治的若干制度
報告指出，社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，是人民當家作主，真正享有各項公民權(quán)利，享有管理國家和企事業(yè)的權(quán)力。改革的主要內(nèi)容是：
�、倮^續(xù)完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作和法律監(jiān)督。要使人大能夠更好地代表人民，并受到人民的監(jiān)督。要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，(點擊此處閱讀下一頁)
在逐步實現(xiàn)委員比較年輕化的同時，逐步實現(xiàn)委員的專職化。要完善全國人大常委會和各專門委員會的議事規(guī)則和工作程序，加強制度建設。
②加強政協(xié)組織建設，逐步使大政方針和群眾生活重大問題的政治協(xié)商和民主監(jiān)督經(jīng)常化，進一步發(fā)揮民主黨派和無黨派愛國人士在國家政治生活中的作用。
�、劾眄橖h和行政組織同群眾團體的關(guān)系，使各種群眾團體能夠按照各自的特點獨立自主地開展工作，能夠在維護全國人民總體利益的同時，更好地表達和維護各自所代表的群眾的具體利益。群眾團體也要改革組織制度，轉(zhuǎn)變活動方式，積極參與社會協(xié)商對話、民主管理和民主監(jiān)督。
④繼續(xù)依法堅持差額選舉制度，改進候選人的提名方式，完善候選人的介紹辦法。為了使候選人具有較為廣泛的代表性，今后除繼續(xù)堅持按地區(qū)選舉的制度外，可以輔之以按界別選舉和其他方式產(chǎn)生部分代表的辦法。
�、荼仨氉ゾo制定新聞出版、結(jié)社、集會、游行等法律，建立人民申訴制度，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障，同時依法制止濫用權(quán)利和自由的行為。
�、捱M一步完善民族區(qū)域自治制度，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部。
7、加強社會主義法制建設
報告提出，國家的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的各個方面，民主和專政的各個環(huán)節(jié)，都應做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。必須一手抓建設和改革，一手抓法制。逐步做到：黨、政權(quán)組織同其他社會組織的關(guān)系制度化，國家政權(quán)組織內(nèi)部活動制度化，中央、地方、基層之間的關(guān)系制度化，人員的培養(yǎng)、選拔、使用和淘汰制度化，基層民主生活制度化，社會協(xié)商對話制度化�？傊�，應當通過改革，使我國社會主義民主政治一步一步走向制度化、法律化。這是防止“文化大革命”重演，實現(xiàn)國家長治久安的根本保證。
8、關(guān)于黨內(nèi)民主和改革問題，在報告第六部分作出了專門闡述。
報告認為，以黨內(nèi)民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑。健全黨的集體領導制度和民主集中制，要從中央做起。主要是：
�、俳⒅醒氤Ｎ蛑醒胝尉帧⒅醒胝尉窒蛑醒肴珪ㄆ趫蟾婀ぷ鞯闹贫�；
②適當增加中央全會每年開會次數(shù)，使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用；
�、劢⒅醒胝尉�、常委會、書記處工作規(guī)則，使集體領導制度化。
�、芗訌妼h的領導人的監(jiān)督和制約。
�、莸胤礁骷夵h組織要相應建立和完善有關(guān)議事規(guī)則、表決制度和生活會制度。
⑥改革和完善黨內(nèi)選舉制度，明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法。
�、咔袑嵄Ｕ宵h章規(guī)定的黨員民主權(quán)利，制定保障黨員權(quán)利的具體條例。侵犯黨員的權(quán)利，就是違反黨的紀律，必須受到黨紀處分。
�、嗍柰h內(nèi)民主渠道健全民主生活，黨員對黨內(nèi)事務有更多了解和參與機會。
四、實施“藍圖”：執(zhí)政黨所必需的政治勇氣與歷史責任
就在十三大召開后不久的1987年11月，鄧小平在會見外賓時說：“我們黨的十三大報告是集體創(chuàng)作，集中了幾千人的智慧，有許多內(nèi)容并不是我提出來的。當然，其中也有我的看法和意見，但大部分是集體的意見�！编囆∑降倪@段話表明，他認為，十三大報告既反映了他的思想，也集中了全黨的智慧。他對于這個報告是十分滿意的，甚至是頗為自豪的，其中，就包括作為報告有機組成部分的這幅政治體制改革的“藍圖”。
鄧小平曾經(jīng)設想，在黨的十三大之后，大約用十年左右的時間基本完成政治體制改革的近期任務。
在十三大后一年多時間里，政治體制改革的實踐進展迅猛，取得了顯著的成效。這一系列的改革舉措，是對黨和國家原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，觸及相當一些黨的領導機關(guān)特別是領導干部的切身利益，難度非常大。但是，由于黨中央的堅強領導和廣大干部群眾的堅決支持，這些改革舉措的實施在總體上是比較順利、比較平穩(wěn)的。
1989年春夏之交，北京發(fā)生了舉世震驚的政治風波；
緊接著，又發(fā)生了東歐劇變和蘇聯(lián)解體。受這一連串猝不及防的國內(nèi)國際重大政治事件的影響，我國當時正在蓬勃推進的政治體制改革難以再按照鄧小平的預想進行了，十三大通過的這幅政治體制改革藍圖被擱置了。
盡管國內(nèi)外發(fā)生了一系列的重大事變，但是，鄧小平在1989年5月仍然旗幟鮮明、態(tài)度堅定地強調(diào)：“十三大政治報告是經(jīng)過黨的代表大會通過的，一個字都不能動。”1989年9月，鄧小平又指出：“中國在十年改革開放中制定的各項方針政策不會改變。十三大制定的路線不能改變，誰改變誰垮臺�！�
遺憾的是，鄧小平的這些堅定話語，并沒有完全實現(xiàn)。從十三大召開到現(xiàn)在，已經(jīng)過去的不是十年，而是整整二十年了。十三大通過的政治體制改革“藍圖”，除了少部分內(nèi)容外，基本沒有實施，在黨政關(guān)系、黨內(nèi)民主、社會協(xié)商對話等方面，甚至還出現(xiàn)了倒退的現(xiàn)象。
二十年來，中國的經(jīng)濟發(fā)展和改革、政治關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)和社會矛盾、民主意識等方面都已經(jīng)發(fā)生了重大變化。特別是腐敗現(xiàn)象蔓延的趨勢愈益顯著，因分配不公而形成的貧富懸殊愈益擴大，醫(yī)療、住房、教育這新的“三座大山”愈益沉重地壓在了廣大老百姓的頭上。其根本原因就是政治體制改革的嚴重滯后，以及由此造成的權(quán)力制約機制的缺失，民主化、科學化決策機制的缺失。歷史，已經(jīng)把政治體制改革的任務再次擺到了中國的決策者面前。政治體制改革已經(jīng)時不我待。
應該說，十三大通過的政治體制改革的“藍圖”是偉大的。其偉大之處，就在于它以共產(chǎn)黨自我改革的方式，以避免中國發(fā)生大的動蕩的社會和平改良方式，揭開了中國走向民主政治的序幕。但是，在今天來看，它又是存在著重大缺陷的。之所以如此，是因為它不可避免的只能是當時歷史條件下的產(chǎn)物。
再過幾個月，中共的十七大即將召開。既然是一個對國家、民族、人民負責任的政黨，一個執(zhí)政黨，它就應該承擔起它的歷史責任。既然要“高舉鄧小平的旗幟”，那就應該以實際行動，完成鄧小平政治體制改革的遺愿，根據(jù)時代發(fā)展的要求，進一步豐富和完善十三大通過的政治體制改革藍圖，將其堅定不移地重新付諸實施。
歷史，留給好龍的葉公的機會已經(jīng)不多了。主動也好，被動也罷，該來的總會來。希望鄧小平的繼承者們，拿出應有的政治勇氣，不要讓鄧公失望，更不要讓全國人民失望。
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