“陽光法案”要有一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程，不會倉促出臺，也不會遙遙無期，“等不得，也急不得”

　　文/《瞭望》新聞周刊記者湯耀國

　　官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公開的話題貫穿今春全國兩會�？吹绞锕獾拿癖姡�期盼從未如此熱切；
高層和有關(guān)負(fù)責(zé)人的正面回應(yīng)，也從未如此頻繁。

　　2月28日，溫家寶總理對網(wǎng)民們說，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正在積極準(zhǔn)備之中。接下來的兩會中，中紀(jì)委、監(jiān)察部、全國人大常委會法工委等的有關(guān)負(fù)責(zé)人多次重申，正在研究論證這一制度，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)，需要一些配套措施，不能倉促出臺。

　　據(jù)《瞭望》新聞周刊多方了解，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公示的制度建設(shè)目前處于一種膠著狀態(tài)中：對這一制度本身的意義基本沒有爭議，但對推出時(shí)機(jī)和實(shí)施舉措，仍缺少共識。與此同時(shí)，對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的一些難題，各方仍在繼續(xù)梳理中。

　　核查困難

　　溫家寶總理在回應(yīng)網(wǎng)民對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)注時(shí)說：“這件事情要做得真實(shí)而不走過場�！比绾巫龅谜鎸�(shí)而不走過場，有關(guān)部門認(rèn)為還存在一定困難。中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部長、國家預(yù)防腐敗局局長馬馼在兩會期間舉例，比如金融的實(shí)名制、現(xiàn)金流通、財(cái)產(chǎn)登記等制度，這些基礎(chǔ)條件目前還不完善。

　　有關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，在一系列技術(shù)條件不完善的情況下，若想對申報(bào)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確核查，難度幾乎相當(dāng)于對申報(bào)者立案調(diào)查，以“有罪推定”的方式逐一核查是不實(shí)際的。

　　綜合來看，造成核查難題的因素大致有：

　　一是金融實(shí)名制覆蓋不了現(xiàn)金交易。

　　對金融實(shí)名制本身，中國人民大學(xué)金融與證券研究所所長吳曉求教授向本刊記者介紹，近年來，儲蓄、證券交易已相繼實(shí)行實(shí)名制，且金融機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)聯(lián)網(wǎng)，要摸清金融資產(chǎn)，“95%以上的條件已經(jīng)具備，有少量缺陷，也要在實(shí)踐中才能發(fā)現(xiàn)�！�

　　而在實(shí)際操作中，難題在于金融實(shí)名制覆蓋不了現(xiàn)金交易。2000年4月1日，《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》實(shí)施，已經(jīng)顯示出一定反腐效果。較早提出相關(guān)建議的全國政協(xié)委員宋林飛說，儲蓄實(shí)名制實(shí)施后，個(gè)別腐敗官員，不得不把大面額人民幣成堆地放在家里。

　　我國仍大量通行現(xiàn)金交易，“金融實(shí)名”覆蓋不全，對此，吳曉求認(rèn)為，現(xiàn)金交易確實(shí)會導(dǎo)致核查困難。

　　二是身份信息仍需更加準(zhǔn)確。

　　金融實(shí)名建立在身份信息真實(shí)的基礎(chǔ)之上。2007年6月，中國人民銀行會同公安部建成聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)，全國各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都加入進(jìn)來，可通過該系統(tǒng)核查身份信息。

　　不過，有知情人士對本刊透露，近年來換發(fā)的第二代居民身份證還存在一定漏洞。第二代身份證造假事件也屢有發(fā)生。它在技術(shù)上雖擁有強(qiáng)大的防偽功能，但在執(zhí)行上有待更嚴(yán)格把關(guān)。

　　三是不動產(chǎn)登記制度不完備。

　　作為物權(quán)法重要配套措施之一的不動產(chǎn)登記法尚未出臺，全國政協(xié)委員、國務(wù)院法制辦副主任張穹對本刊表示，這也是財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)做的準(zhǔn)備工作之一。

　　四是境外資產(chǎn)、珠寶、古董等財(cái)產(chǎn)的底數(shù)，現(xiàn)有技術(shù)與配套制度更不能輕易摸清。

　　有專家指出，臺灣地區(qū)前年修訂的相關(guān)法案，日前增加了珠寶、字畫、古董也要申報(bào)的規(guī)定，被稱為“吳淑珍(陳水扁妻子)條款”，正是靠民眾與記者對其拋頭露面與申報(bào)數(shù)據(jù)作對比而發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而由立法機(jī)構(gòu)修改。陳水扁家族后來曝光之“世紀(jì)弊案”，也是部分依靠社會與媒體的強(qiáng)力監(jiān)督、窮追猛打才得以不斷推進(jìn)。

　　五是信用意識缺失。

　　全國政協(xié)委員、重慶市監(jiān)察局副局長杜黎明提到，當(dāng)前社會信用意識缺失，如果大量申報(bào)者不自覺，抱著“法不責(zé)眾”心態(tài)，虛報(bào)、瞞報(bào)，將帶來很大的制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本，效果難彰。

　　雖然有上述種種困難，北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授稱，“瞞住組織相對容易，但要瞞住老百姓就很難，群眾的眼睛是雪亮的”，財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公開在很大程度上倚重社會監(jiān)督，正可彌補(bǔ)技術(shù)條件之不足，亦可反過來促進(jìn)社會信用意識之建立。

　　“你要是在市里、縣里工作，老百姓對你的情況其實(shí)很清楚�！比珖�人大代表、陜西銅川市市長馮新柱說，財(cái)產(chǎn)公開，關(guān)鍵是對當(dāng)?shù)厝罕姽�開，受其監(jiān)督，這對官員有很大的約束作用。但他同時(shí)認(rèn)為，若無清晰的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬等前提，這一制度的推開也將面臨較大麻煩。

　　姜明安認(rèn)為，一定技術(shù)手段固然是“陽光法案”出臺和運(yùn)作的前提，而“陽光法案”的出臺和運(yùn)作又是諸多技術(shù)難題、法律制度設(shè)計(jì)難題解決的條件。兩者的關(guān)系是互動的。

　　心理抵觸

　　多次為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)求法的十屆全國人大代表王全杰曾作過一項(xiàng)調(diào)查，稱接受調(diào)查的官員97%對“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”持反對意見。不過，在本刊采訪的多名官員中，無一對其提出異議。

　　“肯定有的官員愿意，有的不愿意。有的還想最好是不要監(jiān)督�！比珖�人大法律委員會副主任委員、中紀(jì)委原副書記劉錫榮對本刊記者說。

　　大部分受訪人士表示，腐敗的官員肯定反對公開自己的財(cái)產(chǎn)，即使申報(bào)也一定瞞報(bào)。這一點(diǎn)不辨自明。而大部分官員都是清清白白做事的，不過，出于種種考慮，也會在心理上有一些抵觸。對這一“革自己命”的制度，“很難想象有多少人愿意給自己套上緊箍咒�！�

　　姜明安說，在沿海地區(qū)，存在大量沒有非法財(cái)產(chǎn)但擁有大量合法財(cái)產(chǎn)的官員，這些人很可能持不露富心態(tài)。財(cái)產(chǎn)不多者可能也不會很愿意公開，“至少填表就有點(diǎn)麻煩”。

　　有分析人士表示，不露富是中國傳統(tǒng)觀念，除含蓄、內(nèi)斂的性格外，還有一種現(xiàn)實(shí)的因素，即與傳統(tǒng)的人情、面子關(guān)系相伴，“比如說，某個(gè)在大城市工作的司長、處長財(cái)產(chǎn)公開出來有幾十上百萬，在他貧窮的家鄉(xiāng)親戚看來，這可是個(gè)大數(shù)目，蓋房子、娶媳婦的就要跑來借錢了�！�

　　另有人指出，過去和當(dāng)前的“紅眼病”、“仇富情結(jié)”，也進(jìn)一步加重了一些官員公開財(cái)產(chǎn)的心理負(fù)擔(dān)。

　　再者，現(xiàn)代權(quán)利觀念的影響，尤其隨著物權(quán)法的實(shí)施，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、穩(wěn)私權(quán)得到越來越大的重視。有官員亦以此為由難以接受財(cái)產(chǎn)公開。

　　還有對“灰色收入”曝光的擔(dān)心，比如，一些司局長們到地方、單位講課“走穴”，一條不成文的潛規(guī)則是動輒上萬、數(shù)萬元的“講課費(fèi)”或“咨詢費(fèi)”。“這里面很難講清是靠官位、內(nèi)部信息掙來的，還是憑自己的真才實(shí)學(xué)得來的�！�

　　再如，一些與職務(wù)無關(guān)或沒有直接關(guān)系的人情往來，是否合理，是否該申報(bào)，這也是一個(gè)界定難題。

　　對此，全國政協(xié)委員、香港福萬公司總裁林銘森說：“灰色收入，就是要在陽光下讓大家來評論是否合理�！�

　　多名受訪人士稱，前述諸多心理抵觸固然可以理解，但從根本上要辨明的是官員的權(quán)利與義務(wù)。今年第四次提交官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)建議的全國人大代表韓德云律師對本刊說，相當(dāng)一部分官員還未從心里認(rèn)識到公開財(cái)產(chǎn)是其義務(wù)。2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》于此留下“遺憾”，在官員看來，這并非其法定義務(wù)。

　　“出來做官應(yīng)當(dāng)以國家、民族為重，為人民服務(wù)，要堂堂正正把財(cái)產(chǎn)公開，講話做事才有說服力。”林銘森認(rèn)為，沒有一定程度的“犧牲”精神，就“沒有資格做領(lǐng)導(dǎo)”，“也完全可以不來做領(lǐng)導(dǎo)”。

　　財(cái)產(chǎn)公開是因?yàn)檎莆展�共�?quán)力。姜明安稱，“陽光法案”的出臺和運(yùn)作須以公職人員具有相應(yīng)的法治文化觀念為前提條件。如果政府官員過于以管理者或“天然代表人民利益者”自居，“陽光法案”肯定是難以出臺和運(yùn)作的。但另一方面，“陽光法案”的出臺和運(yùn)作反過來也可以促進(jìn)公職人員的觀念轉(zhuǎn)變。

　　家屬障礙

　　官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的復(fù)雜性之一為“涉及面廣”，即牽涉到家屬、近親。全國人大代表、沈陽市人大常委會主任趙長義認(rèn)為，從我國的國情看，公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其家庭財(cái)產(chǎn)相互融合，二者界限難以區(qū)分。如何確保公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)又不侵犯其他公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，是必須要考慮的一個(gè)重要問題。

　　姜明安也認(rèn)為，需要解決官員申報(bào)和公開其本人及其家庭財(cái)產(chǎn)的義務(wù)與保護(hù)官員及其家庭成員隱私權(quán)二者的平衡，需要解決保障社會公眾知情權(quán)與保護(hù)官員及其家庭成員進(jìn)行有關(guān)市場交易活動的商業(yè)秘密二者的平衡。

　　通觀各國、地區(qū)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定，申報(bào)主體不盡一致，如最早為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的英國規(guī)定，英國政府官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)和收入只限于本人，而不需要申報(bào)子女、配偶、父母和其他親屬的收入和財(cái)產(chǎn)。知情人士說，讓官員公布家屬和親屬的財(cái)產(chǎn)，在英國被認(rèn)為是侵犯公民隱私權(quán)的，很難被大眾接受。

　　但為數(shù)更多的做法是包括配偶、未成年子女在內(nèi)。如去年底通過《反腐敗法》的俄羅斯要求，“國家公職人員應(yīng)當(dāng)申報(bào)自己、配偶以及未成年子女的財(cái)產(chǎn)和收入情況�！�

　　在絕大部分受訪人士看來，申報(bào)主體理應(yīng)包括配偶、未成年子女。在我國已有的兩部收入/財(cái)產(chǎn)申報(bào)的政策性文件中，配偶等其他家屬情況也包括其中。

　　如果說在配偶方面尚屬共識，在子女方面則有較大分歧。韓德云代表與林銘森委員都提議，申報(bào)對象應(yīng)包括另立家庭的成年子女。這方面沒有國際慣例，其理由正是現(xiàn)實(shí)“國情”，“很多干部子女做生意，靠山都是當(dāng)官的父親。”林銘森說。

　　全國政協(xié)委員、中國社科院學(xué)部委員李崇富也主張：“我們社會主義國家應(yīng)當(dāng)做得更加真實(shí)徹底、更加符合民意�！�

　　姜明安則主張，申報(bào)主體應(yīng)限于“一個(gè)鍋里吃飯的”，若推及成年子女，一來于穩(wěn)私權(quán)不合，二來阻力太大。

　　有折衷意見認(rèn)為，家庭成員和近親屬的財(cái)產(chǎn)是否要申報(bào)，要看該職務(wù)的高低以及涉腐風(fēng)險(xiǎn)的大小。

　　一受訪人士還擔(dān)心，不管申報(bào)主體延伸到何種程度，財(cái)產(chǎn)申報(bào)若倉促出臺，可能會出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)大量轉(zhuǎn)移的情況，比如夫妻離婚、向境外親屬轉(zhuǎn)移等，對此應(yīng)未雨綢繆，準(zhǔn)備好防范措施。

　　穩(wěn)定之憂

　　在諸多受訪人士看來，在各種表層的困難之下，圍繞財(cái)產(chǎn)申報(bào)還有對穩(wěn)定的深層考量。

　　一位全國政協(xié)委員對本刊表示擔(dān)心，如果大量官員財(cái)產(chǎn)太多、高官子女從商甚眾，公之于眾，“老百姓會怎么想？”

　　林銘森也說：“是不是有些干部擔(dān)心自己聲譽(yù)受到影響，或者擔(dān)心一些高級干部的信譽(yù)受影響�！�

　　韓德云也表示，如果多年來宣傳的“干部廉潔奉公”觀念和“很多官員擁有巨額財(cái)產(chǎn)”的現(xiàn)實(shí)形成極大反差，在當(dāng)前中國社會收入差距很大的情況下，可能會引起一些社會震蕩，這是一個(gè)難題。另一方面，鑒于多年反腐顯示出的情況，不少民眾心中可能對官員存在“原罪”認(rèn)識，這一點(diǎn)也需要估計(jì)。

　　對此，在湖南省委組織部任職的反腐專家王明高曾稱，建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在著一定的“政治、經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險(xiǎn)”。一些國家實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度后，一些級別很高的官員被查出問題，直接使民眾失去了對領(lǐng)導(dǎo)層的信任，比如韓國牽出了前總統(tǒng)盧泰愚的腐敗案；
另外經(jīng)濟(jì)上也存在資金外逃的風(fēng)險(xiǎn)。

　　姜明安對此則較為樂觀，他說，只要相信絕大多數(shù)官員是清清白白做事的，即使有一定數(shù)量的官員，其家庭財(cái)產(chǎn)中有較多來源不明或來源非法的部分，對之予以公開、查處，不僅不會影響社會穩(wěn)定，反而會有助于增加人民群眾對政府和政府官員整體的信任，有助于加強(qiáng)社會穩(wěn)定。

　　在采訪中，有部分受訪人士因財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度遲遲“不下樓”而對其出臺產(chǎn)生消極態(tài)度，透露出信任危機(jī)的苗頭。

　　另外，還有分析人士稱，當(dāng)前干部隊(duì)伍因級別、地區(qū)、領(lǐng)域的不同而導(dǎo)致較大的收入差別，假如行政任命制下的國企負(fù)責(zé)人財(cái)產(chǎn)也要公開，某機(jī)關(guān)干部調(diào)任國企負(fù)責(zé)人后，收入大增，其他干部可能會想：“同樣是黨和國家的干部，差距怎么這么大呢？”會否在官員內(nèi)部引發(fā)心理失衡，也值得注意。

　　求全之慮

　　為減輕推行阻力，韓德云在此次全國人代會上提交的相關(guān)建議中提出“三年豁免期”，即自首次申報(bào)起的三年內(nèi)，申報(bào)對象若主動上繳全部違法違紀(jì)財(cái)產(chǎn)、收入及增值收益，可免于紀(jì)律處分并減免刑事責(zé)任，否則加重處分。

　　接下來的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查與媒體評論大多對此持反對意見，認(rèn)為此舉乃“降低反腐底線向貪官示弱”，主張對腐敗“零容忍”。也有少數(shù)人認(rèn)為，以此妥協(xié)換取相關(guān)法律出臺未嘗不可，“坦白從寬”也并不全然違反法治精神。

　　從大半的反對之聲中，韓德云看到的是財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法將更顯艱難�！傲⒎ū仨毥邮墁F(xiàn)實(shí)”，若民眾期望太高，只會加劇與現(xiàn)實(shí)及官員可接受程度的反差，“帶來很大社會成本”。

　　姜明安也稱，正如當(dāng)年對資本家的贖買政策，也如在引渡中免除死刑的承諾，一定程度的妥協(xié)可化解部分阻力，可求得實(shí)效�！爸贫鹊某雠_必然要付出代價(jià)，豁免有利有弊，但利大于弊。若想一步到位，力求十全十美，很可能反倒搞成僵局，還不如先出臺一個(gè)切實(shí)可行的方案。”

　　盡管“準(zhǔn)備工作要做好，馬上推出不現(xiàn)實(shí)”，但姜明安強(qiáng)調(diào)，不能光等，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐當(dāng)中慢慢完善。財(cái)產(chǎn)申報(bào)只是反腐體系與民主政治建設(shè)的一環(huán)，制度的出臺無法齊頭并進(jìn)，“正如小平同志講讓一部分人先富起來，也可以讓一部分制度先動起來，解決部分問題，又把更多問題帶出來，形成制度的良性循環(huán)�！�

　　年初阿勒泰等地方試驗(yàn)帶來的有限作用讓姜明安對這一制度在全國的推行有信心。為進(jìn)一步減少風(fēng)險(xiǎn)，他認(rèn)為可以繼續(xù)試點(diǎn)，循序漸進(jìn)。

　　全國政協(xié)委員、西藏自治區(qū)副主席甲熱洛桑丹增也對本刊記者表示，從愛護(hù)干部、預(yù)防腐敗的角度看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)乃當(dāng)前所需，且宜早不宜遲，“推得越晚，陷進(jìn)去的人越多�！�

　　從日前有關(guān)負(fù)責(zé)人的多次回應(yīng)來看，受訪人士解讀，其態(tài)度是盡量將基礎(chǔ)工作做扎實(shí)，既不至于“走過場”，又防止各種風(fēng)險(xiǎn)。

　　中紀(jì)委副書記何勇在兩會期間表示，中紀(jì)委正在想辦法制定官員財(cái)產(chǎn)公示的有關(guān)條例或者規(guī)定，新疆阿勒泰的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將是重要的參考。

　　據(jù)新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)檢委書記吳偉平透露，不久前，自治區(qū)紀(jì)檢委等有關(guān)部門聽取了阿勒泰地區(qū)紀(jì)檢委有關(guān)此項(xiàng)工作經(jīng)驗(yàn)的匯報(bào)。同時(shí)，中紀(jì)委也已來電通知，將派人來阿勒泰實(shí)地調(diào)查討論。

　　“感情不能代替工作”，杜黎明表示，可以參照的是近年公務(wù)員統(tǒng)一津補(bǔ)貼改革，也是十幾年前就曾呼吁，正是先有了整治小金庫等基礎(chǔ)性工作，這一改革才得以順利推進(jìn)，效果明顯。而統(tǒng)一津補(bǔ)貼正是更為復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)申報(bào)的前提工作之一，再加上儲蓄實(shí)名制等，一系列前提工作說明它已在積極推進(jìn)之中。

　　在他看來，“陽光法案”要有一個(gè)從量變到質(zhì)變的過程，不會倉促出臺，也不會遙遙無期，“等不得，也急不得。”

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