公民參與在20世紀后半葉的民主制度中被賦予了愈漸重要的地位，成為對代議制民主的一種發(fā)展。雖然主流的民主理論一直并未忽視公民政治參與的視角，但它在經(jīng)典意義上主要是指公民通過政治制度內(nèi)的渠道，試圖影響政府的活動，特別是投票相關(guān)的一系列行為。[2] 1960年代中期美國約翰遜政府推行的“偉大社會計劃”，掀起“新公共參涉運動”（New Public Involvement）的熱潮，1964年《平等機會法案》提出“最大程度易化參與”，這使得公民參與的含義遠突破被動的、投票的或代議的、間接的范圍，而具有了更廣泛和更多樣的意義。1990年代的全球治理變革進一步將公民政治參與提到了更高的地位，治理理論創(chuàng)始人之一J.N.Rosenau明確提出治理模式下政府已不是唯一政治活動主體；
[3]全球治理委員會1995年的報告也指出“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和”。[4]這顯示，公民及其私人組織被擺在了與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體。

　　現(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢體現(xiàn)了公民參與內(nèi)涵在三個方面的擴展。第一，公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理的擴展。傳統(tǒng)公民政治參與盡管包括民主投票和其他影響公共決策過程的行為，但是法定的參與地位主要局限于投票選舉代議者，公民對公共事務決策過程的影響更多是“沒有權(quán)力”的力量，而“公共參涉”（Public Involvement）行動則導致在決策中法定地包含公民的作用，即公民參與具有了法定參與決策的含義。[5]第二，公民參與客體從政府政策目標向公共事務的結(jié)果目標的擴展，公民主體性資格增強。傳統(tǒng)公民參與主要指對政府組織或者其公共決策的影響，是對政治的間接參與，隨著現(xiàn)代公民社會理念的復興、“公民治理”（Citizen Governance）等觀念的提出，公民參與除了被理解為政府和政策參與，還包含了對公共事務的直接治理，特別是在社區(qū)層面的公民自治。它反映了現(xiàn)代公共治理從政府組織中心向公共事務結(jié)果中心的發(fā)展趨勢。第三，公民的積極參與受到更多的強調(diào)，體現(xiàn)強勢民主的發(fā)展。政府主導的“活躍公民”（active citizens），“鄰里合約”（neighborhood engagement）等行動，都體現(xiàn)對公民積極參與公共治理的導向，政府與民間力圖構(gòu)建平等的“合作伙伴”關(guān)系。上述三方面公民參與內(nèi)涵的擴展，后兩項特別是1990年代中期以來的新動向。它們的背景是對二十世紀職業(yè)集權(quán)統(tǒng)治模式的反思，對地方控制和公民資格的傳統(tǒng)價值的回歸。[6]

　　如果說政治參與擴大是政治現(xiàn)代化的標志，[7]那么中國當代的公民參與實際上是政治民主化和政治現(xiàn)代化的同步進行。中國改革開放以來公民的政治參與，涉及了傳統(tǒng)意義上和擴展意義上公民參與的各個方面，但同時又與西方任一種參與模式都不相同。一方面，它不是基于選舉為核心的代議制民主的擴展，而是在民主選舉、民主決策、民主管理（治理）、民主監(jiān)督等四個方面分別進行的；
另一方面，它不是“公民控制”的理念目標的回歸，而是在經(jīng)濟全球化和政治穩(wěn)定性的雙重壓力下，對19世紀舶來的西方民主理念和近半世紀社會主義（共產(chǎn)主義）實踐的兩條脈絡的續(xù)接。因而，中國當代公民參與的激勵來源于執(zhí)政者以民為本的傳統(tǒng)“民本”執(zhí)政理念、西方現(xiàn)代民主思想，人民民主主權(quán)的執(zhí)政合法性等不同方面，也就具有復雜的含義。本文基于對當代中國公民參與的整體狀況，把關(guān)注點集中在國家與社會的關(guān)系上，分析公民權(quán)力的生長，特別是公民自組織的形成及其在公民參與中的作用。

　　一、以公民權(quán)力看待參與

　　Sherry Arnstein對于參與類型的劃分被廣泛接受，她將參與的本質(zhì)定義為公民權(quán)力，并依據(jù)公民權(quán)力的程度區(qū)分了三個層次的八種公民參與模式，其中最高層次是“公民控制”（Citizen Control），它與次之的“代表權(quán)”（Delegated Power）和共享權(quán)力的“伙伴關(guān)系”（Partnership）構(gòu)成第一個層次的參與，即“公民權(quán)力”（Citizen Power）；
第二個層次的參與被稱作“象征”（Tokenism），它又包含了“納諫”（Placation），“咨詢”（Consultation）和“知情”（Informing）三個等級，它們均有公民的參與，但是最后的選擇和決策權(quán)仍然在于政府；
另外她指出兩種常被冒充作參與的“非參與”（Nonparticipation）模式，即“訓導”（Therapy）和“操縱”（Manipulation），是政府通過公民參與的形式達到訓導公民的目的或者擺樣子看的。[8] Sherry的定義早在1969年提出，以美國為樣本，其最大的意義是將權(quán)力作為本質(zhì)對公民參與進行分析。按照這種權(quán)力關(guān)系，當代西方公民參與在公民權(quán)力流向上大致呈現(xiàn)代表權(quán)基礎(chǔ)上向公民控制的遞進和伙伴關(guān)系的繁興。

　　如果我們也以公民權(quán)力來考量中國的公民參與，可以發(fā)現(xiàn)中國社會轉(zhuǎn)型中公民參與的權(quán)力流向有三種可能性：第一種是隨著公民的參與，公民權(quán)力增加，比如公民參與重大工程的環(huán)境評價已進入制度程序；
第二種是不伴有權(quán)力流動的公民對公共治理的影響，比如在公共政策制定中公民利用自身專業(yè)知識提供的政策貢獻，政府用于改善自身工作的公民評議等；
第三種是在公民參與的名義下政府權(quán)力的擴張或者公民權(quán)力的減少，比如目前政府通過積極的社區(qū)自治建設行動，實際上向社區(qū)擴張了自身的權(quán)力，這是中國比較特殊的參與情況，我們可以稱之為一種隨著民眾參與的權(quán)力的逆流動。公民權(quán)力的增長是公民參與的目標，它的來源既可以是公民主導的積極權(quán)力行為，比如公民組織的倡導，也可以是政府主導的權(quán)力“退出”行為，比如地方政府引入民主投票程序決定公共工程優(yōu)先性的改革。但無論源自哪一方向，都只有真正建立公民內(nèi)在的參與機制，才是可持續(xù)性的公民權(quán)力的保障。這正是我們所關(guān)注的公民社會生長的方向。

　　中國1978年以后的社會發(fā)展是從國家全面控制社會的“總體性社會”基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型，[9] 公民主體性形成于市場經(jīng)濟內(nèi)生的私人空間，以及政府職能轉(zhuǎn)型讓度出來的社會空間，它與西方公民社會形成的過程對比如圖1所示。西方公民社會的概念強調(diào)了國家所不能介入的公民的私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。中國在社會結(jié)構(gòu)上尚不存在這樣的邊界概念，但是隨著改革開放，已經(jīng)開始出現(xiàn)一定的私人空間、共同空間和公共空間，國家與社會的關(guān)系正在重構(gòu)之中。

　　本文所言非政府組織（NGO）即指公民自組織，它是在公民的共同生活和公共生活之中出現(xiàn)的組織形態(tài)。我們著眼于其在公民賦權(quán)意義上的存在，而不強調(diào)其法律形式，比如它包括作為企業(yè)登記或者沒有登記注冊的公民倡導組織，而不包括政府在職能轉(zhuǎn)型中建立的服務于政府意志的正式“民間組織”。

　　二、中國非政府組織的參與途徑

　　我們對于公民參與的分析側(cè)重在公民權(quán)力的生長上。所謂稱之為公民“權(quán)力”，是指其意志的實現(xiàn)具有一定強制性的保障。政治生活中權(quán)力的來源有諸多方面，首先，法律規(guī)則是文明社會最基本的強制性權(quán)力來源，它是對各種力量關(guān)系的穩(wěn)定化。現(xiàn)代法治國家中政府的政策通常不獨立具有強制性，但是在中國政策也是一種強制性規(guī)則�？梢�，法律規(guī)則的強制力不是孤立的，而與法在社會結(jié)構(gòu)中的地位相關(guān)，比如在法治體系中法律是最高強制力的結(jié)構(gòu)，在法制作為統(tǒng)治工具的結(jié)構(gòu)中，法與政黨或統(tǒng)治者之間則不構(gòu)成必然的強制關(guān)系。因而法的強制力是嵌于政治結(jié)構(gòu)之中的，政治“結(jié)構(gòu)”是權(quán)力合法性的來源。第三，資源也是一種權(quán)力的配置，資源的流動也包含著權(quán)力的流動，資源流動中的權(quán)力與其流動規(guī)則相關(guān)。第四，還有一種強制性是潛在的，它沒有法定的強制地位，但是構(gòu)成強大的壓力使之必須得到考慮，可以稱之為“形勢”強制力，比如民意，它作用于上述各方面，其強制力度與執(zhí)政者個人因素相關(guān)。公民參與也依據(jù)對公民權(quán)力的影響模式有三個層次，最經(jīng)典的參與模式是對法律政策的影響，是一種間接參與模式，即決策性參與；
以資源引導的權(quán)力的重新分配，是參與的新思路，屬于直接參與，即參與式治理；
在轉(zhuǎn)型社會對于政治結(jié)構(gòu)的影響更加基本和重要的，可稱為結(jié)構(gòu)性參與。下面分析各自公民權(quán)力的生長路徑、特點，闡述非政府組織在其中的作用機制。

　　1．結(jié)構(gòu)性參與：民主選舉和人民代表制度參與中公民組織的薄弱和思想庫的張力。

　　現(xiàn)代西方的民主從選舉民主向參與式民主、協(xié)商民主等模式演進，新模式均強調(diào)公民在間接選舉以外的直接民主。但是需要注意，它并不是對選舉民主的否定，而是在其基礎(chǔ)上的途徑擴展和程序遞進。中國的情形則有所不同，在改革開放以前的很長時間里，中國實行的“大民主”，是一個涉及面廣泛的，但沒有決策規(guī)則和民主程序的群眾運動。因而對當前中國公民參與的考量，首先是看公民在選舉權(quán)、代表權(quán)等政治制度中的參與權(quán)。

　　目前中國公民的選舉參與主要包括城市居委會、鄉(xiāng)村村民委員會，以及區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人民代表的直選。如果分析在選舉和代表授權(quán)過程中公民權(quán)力的實現(xiàn)，可以看到，第一，在基層選舉中，選舉過程依賴行政或者單位體制進行，公民缺乏獨立的參選途徑。中國社會主體的整合模式從農(nóng)村的三級生產(chǎn)隊、城市的單位體制中演變發(fā)展來，在農(nóng)村社區(qū)，行政色彩弱化的民主選舉中，血緣關(guān)系的宗族紐帶又成為主導力量；
在當前城市社區(qū)的改革思路中，一個普遍舉措是在社區(qū)另行設立政府的辦事機構(gòu)，而弱化居委會的公民自治權(quán)力，使之成為服務性的組織，其實質(zhì)是剝離了公民自治組織的自治權(quán)。基層選舉中體現(xiàn)的公民權(quán)力并不強，其根源除了行政體制的慣性外，另一個重要因素就是社區(qū)內(nèi)缺乏多元的公民自組織基礎(chǔ)，實際上缺乏足夠的自治能力，所有的治理實務集中于村委會和居委會，不可避免自治組織行政化。事實上，自治社區(qū)內(nèi)的正式治理結(jié)構(gòu)一般是非常簡單的，有1、2個選舉出來的專職或兼職人員，負責協(xié)調(diào)政府在社區(qū)的事務，其他大量的治理行為依靠的就是各種各樣大小相聯(lián)的鄰里組織、非政府組織。在英格蘭，全國政府以下都屬于平等自治體，相互沒有隸屬關(guān)系，郡、市的志愿部門委員會與地方政府一起，扮演重要的治理角色。美國十萬人的一個鎮(zhèn)可能都沒有政府，完全由私人開發(fā)、協(xié)會自治管理。中國的社區(qū)內(nèi)由于尚未建立起具有公共責任的政府、具有自治權(quán)的自治組織、多元志愿機制的非政府組織之間恰當?shù)慕巧�關(guān)系，使得公民在基層選舉中的參與，權(quán)力關(guān)系是錯位的。

　　第二，在人民代表制度的參與中，存在兩方面的薄弱。一方面是選舉權(quán)，與上述情況類似，由于公民缺乏行政或單位體制外的組織化參與途徑，難以出現(xiàn)參選過程，形成人大代表的選任與行政職務和體制內(nèi)評價標準高度重合，使得人大代表成為政治榮譽和行政體制的一部分。另一方面是在代表權(quán)的行使過程中，由于公民與代表之間缺乏有力的表達和溝通途徑，同時代表內(nèi)部也缺乏體制紐帶之外的自我組織，[10]均影響了代表代言公民和公共利益的責任履行，使人大代表的參與呈現(xiàn)去權(quán)力性特征。近年出現(xiàn)的新趨勢也從兩個方面體現(xiàn)了公民權(quán)力的生長。其一是越來越多的公民作為獨立候選人積極地參選人大代表，不過由于競選活動受到限制，缺少足夠的組織化途徑支持，他們的參與多表現(xiàn)為個體行為，呈現(xiàn)“單個開花”的現(xiàn)象，并且成功性非常低。[11]其二是公民意識到需要通過人大代表的途徑表達訴求、解決問題。同樣，對于個人行為，其公民權(quán)力意義很容易被忽略或者被體制同化；
[12]部分非政府組織開始積極通過人大代表進行政策影響，不過非政府組織和人大代表雙方的代言能力都比較弱，并未形成一種制度化的對話途徑�？梢�，公民在選舉和人大代表中的參與權(quán)力已經(jīng)有所生長，但多具有個人性的特征，一個常被參與者自詡的詞匯反應了當前中國公民政治參與的狀況，即“NGP”：非政府個人（Non－Governmental Person）。它說明公民自組織途徑參與的不足。

　　不過自1990年代以來，有一類新興的非政府組織――民間思想庫，它們在公民的政治參與中起到促進作用。思想庫是獨立的公共政策研究機構(gòu)，它們獨立于政府、企業(yè)、政黨、利益集團，乃至大學，從而可以有更中立的公共利益取向。思想庫在兩個方面促進了公民權(quán)力的增長：第一個方面是對重大政治經(jīng)濟問題的專家研究為公民參與架起了橋梁。思想庫與古代“謀士”最大的不同，(點擊此處閱讀下一頁)

　　在于它是獨立的社會組織，從而更可能取向于公共利益，思想庫的本質(zhì)就是專家參與公共政策，從而是公共決策民主化、科學化的體現(xiàn)；
同時，通過專家的獨立研究和公開研討，有利于公共議題的公眾參與和民主決策，它也是公共決策公開化的體現(xiàn)。例如，天則經(jīng)濟研究所，海南（中國）改革發(fā)展研究院，深圳綜合開發(fā)研究院等，通過匯集專家進行獨立研究、承接政府委托研究、不同層次的研討等，促進了重大經(jīng)濟、政治等問題的公共決策機制。思想庫的另一個方面作用是直接參與基層民主發(fā)展的程序設計、公民教育等實踐，促進公民權(quán)力在政治體制中的實現(xiàn)。例如，安徽省江淮鄉(xiāng)村建設研究院在村委會選舉中開發(fā)的組合競選模式，有效防止地方宗族勢力、集體腐敗等問題，促進公正競選，已經(jīng)在安徽省內(nèi)被廣泛采用；
北京新民教育中心與相關(guān)政府部門合作，在東城區(qū)九道灣社區(qū)進行的差額直選試點，充分發(fā)揮思想庫在公民教育、民主程序設計等方面的作用，可以被看作是一次民主試驗；
世界與中國研究所在浙江溫嶺市“民主懇談”的地方創(chuàng)新基礎(chǔ)上，協(xié)助推進人民代表大會對公共預算的決策和監(jiān)督體制改革，構(gòu)建參與式民主的制度化模式，已經(jīng)探索出越來越成熟的經(jīng)驗。

　　中國民間思想庫的深度參與和積極角色，普遍取決于兩個前提或者說存在兩個制約：第一，依賴于個人的體制內(nèi)信任資源，組織自身存在法律地位困境。絕大多數(shù)民間思想庫沒有一個合法而適當?shù)姆�律身份，其產(chǎn)生和作用可以找到諸多與體制相關(guān)聯(lián)的因素，并且個人依賴性明顯，甚至可以將一個人名與該思想庫對應指稱。近年隨著思想庫的增多，它的多樣性也擴展，不過不能獲得基本“體制內(nèi)認同”的人和思想庫，其作用范圍和力度都受到局限。2005年以來正在推進的一個改革是，所有以“研究所”、“研究院”等命名的社科研究機構(gòu)，不允許再在工商部門登記注冊，全部屬地化管理，由當?shù)厣鐣�科學屆聯(lián)合會作為業(yè)務主管單位，歸屬民政部門管理，從而加強了對思想庫的管控。第二，思想庫的作用發(fā)揮，主要依賴與體制內(nèi)自上而下變革激勵的結(jié)合，尚難成為一種獨立的專業(yè)力量。成熟的思想庫主要應發(fā)揮專業(yè)研究的作用，站在公共的視角進行研究，提供專業(yè)咨詢。中國目前思想庫的專業(yè)性大多不強，定位多重，有統(tǒng)計顯示，其中智慧型占30％，文秘型占20％，兼顧型占50％。具有一定影響的思想庫，則多具有較強的實踐性，與某一層次的改革創(chuàng)新實踐相結(jié)合，對其做出支持和推進。地方政府創(chuàng)新和民間創(chuàng)新相結(jié)合，也是中國社會轉(zhuǎn)型過程中的一個特色。

　　總體上，在基層選舉和人民代表制度之中，公民自組織不足，參與所體現(xiàn)的公民權(quán)力較弱；
民間思想庫推動了公民權(quán)力的生長，但其獨立地位和參與能力之間也具有一定的困境。公民的結(jié)構(gòu)性參與還有待更多的制度變革。

　　2．決策性參與：非政府組織倡導的空間

　　對公共決策者和法律政策的影響，包括立法參與和公共政策參與，是經(jīng)典公民參與的基本方式。其中，倡導性非政府組織是公民與決策者對話的一個重要途徑。所謂倡導，指非政府組織影響公共政策和公共資源分配決策的過程；
以倡導行為為主的組織，也稱為倡導性非政府組織。如果對于非政府組織按照功能區(qū)分，最基本就分為服務和倡導兩大類。非政府組織的倡導功能被視為其重要作用之一，它為公民有序參與公共決策、督促和改善政府行為提供了組織化的途徑。

　　中國改革開放以來發(fā)展起來的非政府組織，一直以服務型為主導，甚至在中文語境中沒有與西方非政府組織“倡導”行為相對應的概念。近十多年隨著國際交流和環(huán)保等非政府組織的活躍，倡導開始部分走入了人們的視野。在中國，公民通過非政府組織的倡導進行法律政策參與，具有三個特性。首先，倡導行為發(fā)生于特定的政策領(lǐng)域，尚未構(gòu)成一個普遍的參與渠道。環(huán)境保護是中國非政府組織倡導最活躍的領(lǐng)域。環(huán)保領(lǐng)域開始的政策倡導具有很多特定條件，例如，它是針對政策層次而不是直接針對政府治理模式的倡導，環(huán)境保護作為一個全球公共物品其政策指向是超國家的，環(huán)境保護具有較廣泛而溫和的公眾參與性，環(huán)保領(lǐng)域的政策在此前不是一個重要的政策領(lǐng)域、敏感度低，環(huán)保非政府組織倡導的方向與政府環(huán)保部門的意向是一致的，等等。在其它很多國際非政府組織倡導活躍的領(lǐng)域，如人權(quán)、反腐敗、和平、正義等，中國的非政府組織幾乎還不存在；
在教育、扶貧等重要社會問題、也是非政府組織活躍的領(lǐng)域里，其活動也基本以服務為主，對政府政策的倡導并不明顯。

　　其次，非政府組織的倡導起到了賦權(quán)公民的作用，但是其利益代言性與社會階層的代表性有同向構(gòu)成傾向。一般而言，非政府組織的倡導主要取向公共利益和社會公正，其中一層含義就是賦權(quán)弱勢群體。因而，非政府組織在各個層次對弱勢群體的代言，也是衡量其賦權(quán)公民程度的一個重要方面。中國自1980年代以來，出現(xiàn)了一些為弱勢群體服務或者維權(quán)的組織，如針對殘疾人、外來工、農(nóng)民等群體的組織。這些組織由于自身游歷于合法性的邊緣，行為上主要是提供服務和面向企業(yè)等進行個案維權(quán)，較少涉及對政府和公共政策的倡導。相對的，代言企業(yè)和行業(yè)利益的行業(yè)組織，卻是倡導作用發(fā)揮較突出的一個領(lǐng)域。盡管在很多國家行業(yè)協(xié)會被認為是利益集團，不能與賦權(quán)弱勢群體的公益組織同等視為非政府組織，但是在中國，行業(yè)協(xié)會是作為政府職能轉(zhuǎn)型過程中，培育行業(yè)自治的機制被大力扶持和發(fā)展的領(lǐng)域。隨著行業(yè)協(xié)會的自治性增強，其對政策的游說和影響能力也逐步發(fā)展。而由于特定群體，特別是工人、農(nóng)民、外來工等群體，成立自組織受到禁止，導致非政府組織對不同群體的賦權(quán)程度有所差距，這種差距與社會階層差距往往成同向性而不是相反。清華大學公共管理學院NGO研究所2003－2005年進行的一項國際比較研究――公民社會指數(shù)研究的結(jié)果顯示，分別有37％和35％的人認為非政府組織對于農(nóng)村人口和窮人代表不足，只有16％和12％的人認為其代表基本相當；
而11％認為精英在其中代表不足，46％認為其代表是相當?shù)摹�[13] 非政府組織的社會作用是協(xié)調(diào)社會差距，取向社會公正，目前在制度層面形成強勢利益群體倡導力強、弱勢群體賦權(quán)性質(zhì)弱的現(xiàn)象，是應該警惕的。

　　第三，非政府組織和政府的對話出現(xiàn)制度化途徑，但總體上制度化參與渠道與非政府組織賦權(quán)公民的方向不完全一致。目前非政府組織的政策影響被納入制度化對話途徑的典例是“重大工程環(huán)評公共參與辦法”的制定，反映了環(huán)保部門對公眾參與的積極回應。但是倡導作用對于公民賦權(quán)的意義，不僅取決于它對政策過程的參與程度，還有關(guān)于其自身對民間立場的代表性。在有些制度化參與途徑中，參與資格的獲得與賦權(quán)公民的程度很不一致。例如政治協(xié)商會議作為法定的參政議政途徑，享有參與資格的八大人民團體，賦權(quán)公民性質(zhì)很弱；
倡導性的非政府組織，則不在其中享有參與資格。目前中央統(tǒng)戰(zhàn)部正在考慮將新階層和非政府組織納入統(tǒng)戰(zhàn)和政治協(xié)商會議范圍中，但它是否具有賦權(quán)公民的意義，取決于其參與資格選擇是針對政府需求提供技術(shù)解決方案的“貢獻式”參與方向，還是發(fā)展為平等對話的賦權(quán)式參與方向。

　　由于制度化參與途徑對公民賦權(quán)的意義還非常有限，目前非政府組織倡導力發(fā)揮的最主要來源是本節(jié)開始所言“形勢”性的權(quán)力。在幾個重大環(huán)保事件的公民參與和倡導過程中，媒體、網(wǎng)絡、郵路、聯(lián)名、國際關(guān)注等因素，均是不可忽視的條件。[14]一個有意思的例子是2006年8月國家林業(yè)局主辦的中國首次野生動物狩獵權(quán)國際拍賣活動，在見報5天后被緊急暫停，提示目前公共決策的“民意”或者輿論趨媚，而不是有組織的制度性對話主導。不過，非政府組織的倡導行為在逐步走向成熟，它們更多從專業(yè)性的角度，進行專家論證、程序設計，而不是簡單地動員公眾，利用集體力量。

　　3．參與式治理：公民權(quán)力的新生長點

　　如上所述，經(jīng)典的政治參與主要指公民對于政府和公共政策的影響。但是自1990年代以來，治理理念的出現(xiàn)擴大了人們對政治參與的理解。公民通過個人或者組織的形式游說、倡導、影響政治決策是實現(xiàn)公民權(quán)力的一種途徑，不過也有另一種公民權(quán)力的體現(xiàn)方式，即公民直接管理公共事務。如“公民治理”、“參與式民主”等概念均與此理念有關(guān)。它們與經(jīng)典的公民參與賦權(quán)公民的針對性不同，即不是針對公共決策過程，而是直接針對公共事務的治理結(jié)果，從而是自治權(quán)力與政府行政管理權(quán)力之間界線的重新劃定。該過程是伴隨著社會主導或者政府主導的資源再分配過程而發(fā)生的。在西方國家，參與式治理的發(fā)展是在政府信任危機、投票民主冷淡、社會資本受到重視和資源向社會匯集的條件下，政府做出一種積極回應；
在中國，參與式治理的出現(xiàn)更多是政府職能轉(zhuǎn)型過程中作為執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的一種嘗試，同時也有社會自生機制的推進，是兩方面交互作用的。以下是幾個典型的模式。

　　1）農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民自組織的參與式治理：農(nóng)村地區(qū)的各種農(nóng)民自組織目前獲得的合法性認可程度不一，農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟技術(shù)合作組織已經(jīng)在大多數(shù)地區(qū)得到了政府認可，經(jīng)濟合作社和金融組織的地位還很模糊，而更具有綜合性的農(nóng)民協(xié)會目前尚不能取得法律和政治的合法性。在這種情況下，山西永濟農(nóng)民協(xié)會的成立和參與村務治理對中國農(nóng)村自治的發(fā)展提供了諸多借鑒意義，它也是目前可知的唯一得以正式注冊的農(nóng)民協(xié)會。該協(xié)會的參與路徑是：首先源于婦女的非正式互助小組，隨著文化素質(zhì)建設吸引更廣泛村民參與，逐漸擴展到村風村貌相關(guān)的公共事務，如垃圾處理、村居環(huán)境，愈漸在鄉(xiāng)村公共事務中顯現(xiàn)作用，包括經(jīng)濟、金融發(fā)展，甚至通過號召志愿參與和協(xié)調(diào)經(jīng)濟投入，自主完成了幾屆村委會不能解決的村內(nèi)一條道路的整修，并創(chuàng)造一千名農(nóng)村婦女參加全市節(jié)慶游行活動，最為整齊文明的隊列風貌，其效果引起市政府的注意，并注冊為農(nóng)民協(xié)會。這是一個典型的農(nóng)民內(nèi)生、自下而上地形成參與式治理的模式。它的成長是從互助到自治，從文化風貌到公共事務，建設性姿態(tài)，做于細節(jié)而在權(quán)力方面低調(diào)，與村委會等正式村務治理結(jié)構(gòu)無爭等方面的做法，逐漸積累自身的社會資本，形成對社會資源的吸納與動員能力，自然參與到村務治理之中。

　　2）城市社區(qū)的參與式自治：隨著城市的單位體制改革，原來由單位承擔的行政整合職能，開始越來越多地轉(zhuǎn)移到社區(qū)，相應導致政府職能在社區(qū)的擴展和延伸。政府在通過社區(qū)貫徹服務的指導思想下，構(gòu)建起越來越細化的社區(qū)政務網(wǎng)絡�？傮w上，城市社區(qū)發(fā)展趨向治理職能增多而并沒有伴隨公民權(quán)力相應的增長，甚至公民自治權(quán)力被壓縮的趨勢。但在部分個體經(jīng)濟發(fā)展較早的地區(qū)，政府控制社區(qū)的思想相對較弱。例如在浙江省寧波市海曙區(qū)，政府與非政府組織、社區(qū)合作，進行社區(qū)參與式治理的試點，就是一種有意義的嘗試。其中，政府的角色是放權(quán)、支持，即承諾將社區(qū)政務減低到最低的可能，其它事務由社區(qū)自治決定，同時政府依據(jù)項目的形式予以資金扶持；
旨在推動社區(qū)參與式治理的非政府組織“社區(qū)參與行動”，負責當?shù)氐膮⑴c式理念與方法培訓、參與模式共建等；
目前社區(qū)的公民自組織還不是動員資源的主要途徑，半行政色彩的居民委員會仍是治理主體。無論如何，由社區(qū)決策、政府支持的思路，是向公民治理的積極邁進。

　　3）弱勢群體的參與式自治：政府對于弱勢群體，特別是外來工等特定群體的管理思路，逐漸從傳統(tǒng)的排斥、控制、管壓型向服務、接納轉(zhuǎn)變。其中各地發(fā)展出許多不同類型的參與式自治模式。例如海南省�？谑旋埲A區(qū)，早在1996年就提出以解決外來工居住、就業(yè)困境落解決外來工問題，以服務外來工落實外來工管理的思路，此后逐步建起政府、企業(yè)、社會合作的各種“外來工之家”居住、就業(yè)區(qū)，并于2003年以之為依托成立“外來工管理協(xié)會”，推動外來工自我管理、維權(quán)服務的自治管理模式。上海市普陀區(qū)桃源外來工自治社區(qū)，全部由外來工自組織來自治管理，政府通過合約的形式實現(xiàn)對自治社區(qū)的指導。浙江省奉化市力邦村則是通過力邦公司的平臺，吸納村內(nèi)外來工參加選舉、自治管理。這些不同的模式，都是在弱勢群體，例如外來工群體的聚集區(qū)，政府以各種形式予以外來工自身一定的參與治理的空間，輔以相應的政策和資金等資源支持，通過外來工自治組織實現(xiàn)社區(qū)秩序，代替原有的政府直接管理。參與式自治體現(xiàn)了政府對弱勢群體從管控到服務的積極思路轉(zhuǎn)變，不過目前各種模式發(fā)展還非常初步，一方面參與式自治基本上都是政府主導的參與模式，外來工等弱勢群體的自組織尚缺乏普遍的合法性地位，自治力有限；
另一方面政府甚至是官員個人的態(tài)度在其中發(fā)揮關(guān)鍵影響，自治的權(quán)力比較脆弱。這種參與式自治模式實際上是在政府權(quán)力掌控下的有限自治，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但它仍然是對公民權(quán)力發(fā)展的良好培育過程。

　　4）政府購買公共服務中的非政府組織參與：政府采購已經(jīng)成為公共資源越來越常見的一種途徑，不過政府采購主要面向貨物和工程等，對于公共服務的購買還是一個新生事物，因而也缺乏必要的原則和制度規(guī)范。在政府職能轉(zhuǎn)型過程中，最常見的一種轉(zhuǎn)化政府行為模式的方式是政府撥付出一定的資金、職能，有時候還包括人員，設立民間組織，將資金與相應職能轉(zhuǎn)交民間組織以“購買服務”；
如果在某些領(lǐng)域有民間的組織存在，政府也可能選擇將資金和相應的職能轉(zhuǎn)交給民間的非政府組織，達到“購買服務”的目的；
2005年國務院扶貧辦和江西省扶貧辦設立1100萬元人民幣的財政扶貧資金，全權(quán)委托中國扶貧基金會，在亞洲開發(fā)銀行的參與下，向國內(nèi)非政府組織公開招標，啟動"政府和非政府組織(NGO)合作實施村級扶貧規(guī)劃項目"，6家非政府組織通過投標勝出，是中國政府首次通過招標競爭形式進行的服務購買。如果將購買服務看作資源引導、契約關(guān)系的向公民決策的賦權(quán)過程，上述第一種情況就不能構(gòu)成購買服務的關(guān)系，第二種沒有公開競爭的職能委托也很難在服務價格、公民決策、監(jiān)督管理等方面形成公平的契約關(guān)系，非政府組織與政府不能處于平等地位，只有最后一種確實在形式上構(gòu)成服務購買的關(guān)系，不過勝出的基本是具有一定政府背景的官辦非政府組織，即便如此，實施過程依然不順利，說明政府向非政府組織購買服務的環(huán)節(jié)還遠遠沒有聯(lián)成體系。

　　上述是目前正在中國出現(xiàn)的幾種典型的公民參與式治理模式，可以看到，盡管其中的非政府組織發(fā)展存在諸多的脆弱和欠缺之處，參與模式也還欠缺很多，但它們體現(xiàn)了公民權(quán)力生長的方向，同時，也顯示了非政府組織在參與式治理中扮演的核心角色。

　　三、中國非政府組織的參與障礙及其化解：走向共享的權(quán)力

　　中國自改革開放以來，非政府組織有了較大發(fā)展。不過，必須承認，絕大多數(shù)的資源依舊掌握在政府手中，非政府組織所能夠吸納的社會資源和信任資本均非常有限，其自身的參與和作為一個部門的力量相當不足，從而在整體上還不能形成一個與政府平等的對話和治理的主體。非政府組織自身參與的弱勢體現(xiàn)在四個方面：首先，公民的慈善捐贈、志愿行為等方面的參與程度均較低，非政府組織的資源基礎(chǔ)不足；
其次，與參與的廣度相比，公民參與的深度更加欠缺，資源存在結(jié)構(gòu)性失衡，有相當一部分捐贈和志愿行為在行政動員下發(fā)生，社會自身獨立的捐贈和志愿渠道較少；
第三，公民對非政府組織的參與不強，同時，非政府組織自身體系、組織聯(lián)盟、組織之間的網(wǎng)絡、部門之間的渠道、國際聯(lián)系、支持性基礎(chǔ)等從公民到非政府組織再到公民社會之間各個環(huán)節(jié)的紐帶均虛弱，使得中國公民社會的發(fā)育呈現(xiàn)原子式的組織生長過程，而即使組織數(shù)量眾多，依然難以形成部門力量；
第四，非政府組織的社會認知和社會信任程度很低，調(diào)查顯示，90％以上的人在面臨問題時傾向于找政府解決，并對黨和政府有著高度的信任，相反，只有3％的人遇到問題尋求非政府組織的解決，一半以上的人并對私人、社會屬性的東西不予以信任。[15]非政府組織自身的參與欠缺反過來影響了它對公民賦權(quán)的能力。

　　那么，到底為什么在中國公民對非政府組織的參與程度始終很低，非政府組織對公民賦權(quán)的過程又進展如此艱難呢？究其根源，中國非政府組織或者說公民自組織的政治參與有一個根本的理念障礙，即中國傳統(tǒng)文化中對于權(quán)力所賦予的“包納性”的理解。

　　如同粱漱溟總結(jié)的中國社會結(jié)構(gòu)的“關(guān)系本位”，潘光旦先生概況的“位育”格局，以及費孝通用柴捆型的“團體格局”和水波型的“差序格局”來區(qū)分西方與中國社會的結(jié)構(gòu)，他們均指出了中國社會結(jié)構(gòu)的特征，一是同心圓結(jié)構(gòu)，二是依據(jù)彼此的關(guān)系定“位”。因而對于中國的權(quán)力理念而言，具有兩個邏輯關(guān)系：第一是“大”、“小”關(guān)系，即權(quán)力結(jié)構(gòu)是同心圓方式的，越外圈的“大”者越包納其內(nèi)的所有“小”者，形成層級結(jié)構(gòu)；
居于內(nèi)的“小”者對外圈而言沒有任何不被包納的權(quán)力空間，而只能對其內(nèi)的更小者擁有包納的權(quán)力。第二是消長關(guān)系，即內(nèi)層權(quán)力圈的擴大意味外層包納權(quán)力范圍的縮小，到一定程度甚至會反過來形成顛倒的包納關(guān)系，構(gòu)成權(quán)力的顛覆和更替。

　　在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的邏輯背景下，形成中國的倫理定位，最基本為自內(nèi)向外的人、家、國、天下的關(guān)系結(jié)構(gòu)，個人是同心圓的最內(nèi)環(huán)，天下則是最外環(huán)。相應地，“公”與“私”的概念也就是倫理環(huán)中的“外”與“內(nèi)”的結(jié)構(gòu)，站在任一點，對內(nèi)而言即稱為“私”，對外而言即稱為“公”，其價值取向是“內(nèi)”從于“外”。個人與集體的關(guān)系也可以放到內(nèi)外環(huán)來理解。故而有“舍私為公”、“舍小家顧大家”、“大公無私”等說法，均是在闡述內(nèi)外環(huán)之間的倫理關(guān)系�？梢娝�同西方的“柴捆式”結(jié)構(gòu)有著不同的倫理取向，對于柴捆而言，單只柴為“私”，大大小小的柴捆為“公”，公是私的集合，二者是損益共進、權(quán)力共享性的，因而“公共”的目的就是最大范圍地保護和發(fā)展“私”。

　　再進一步分析，在中國傳統(tǒng)的倫理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府和社會是“官”與“民”的關(guān)系，也是倫理環(huán)中最重要的外與內(nèi)之間的關(guān)系�！肮佟蓖ㄟ^與上天――最高法則――賦予合法性的“天子”（皇帝）建立聯(lián)系，獲得外圈合法性，從而與“民”之間構(gòu)成大與小，上位與下位，包納與被包納，統(tǒng)治與被統(tǒng)治，施令與服從等的關(guān)系。同時，“民權(quán)”的生長與官的管轄權(quán)力構(gòu)成消長關(guān)系，民不能聚團、培植權(quán)力，民權(quán)生長過盛則有顛覆現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)的危險。中國歷史上歷來對于民間結(jié)社嚴加防范，歷史上的民間結(jié)社絕大部分明確具有非權(quán)力性，比如娛樂文化性質(zhì)的詩文社等，權(quán)力性結(jié)社多見于社會混亂時期意圖顛覆政權(quán)的秘密結(jié)社。

　　盡管中國近代的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，不過傳統(tǒng)倫理秩序的邏輯仍然在很大程度上影響著中國社會的權(quán)力格局。權(quán)力的消長性，是政府對于非政府組織力量發(fā)展，特別是對于公民賦權(quán)的最深層憂慮所在。在消長性權(quán)力邏輯下，任何的政府不能掌控的公民權(quán)力，意味對權(quán)力格局的侵犯甚至顛覆，因而所有的參與和自治必須在政府完全把持權(quán)力的條件下進行。這正是中國目前公民參與的現(xiàn)狀，即廣泛的參與，迅速發(fā)展的民間組織，但是公民權(quán)力的生長微小而艱難。

　　如何化解中國公民參與最大的障礙，即權(quán)力生長障礙呢？在消長型的權(quán)力格局下，公民權(quán)力的增長帶來政府管理權(quán)力的弱化，公民參與必然是得不到真正發(fā)展的。因而，推動公民政治參與，首先必須化解舊有的權(quán)力觀念，使得權(quán)力格局向共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使得公民權(quán)力的增長和公共治理的目標一致起來，這樣才有可能形成可持續(xù)的公民參與，實現(xiàn)公民權(quán)力。

　　共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)即政府的公共性。換言之，在消長性權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“官”的責任是幫助天子維系家國在方方面面的邊界總能保持在外圈地位，使得民在方方面面都能守規(guī)矩于內(nèi)圈范圍，從而權(quán)力結(jié)構(gòu)得以有序運行；
對于共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，政府存在的目的就是代理全體公民之公共事務的治理，以實現(xiàn)公正原則下的每個公民的最大化自由，因而政府所要做的就是從制度、資源等各方面，保障對每個公民平等的正義的規(guī)則。在共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)下，公民和政府不是誰大誰小，或者統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是均以公共利益為依據(jù)，統(tǒng)一到公共準則上來。公共性與包納性的公私關(guān)系不同，是基于平等個人的正義原則，是與社會地位無關(guān)的，具有共識性、可預期的法治原則。

　　共享性權(quán)力結(jié)構(gòu)需要從官本位到公共準則的執(zhí)政理念的根本轉(zhuǎn)變，同樣也涉及個人從官民結(jié)構(gòu)中的“民”、“小”百姓，到公民的轉(zhuǎn)變，需要公民主體性的發(fā)育。民與公民的不同，就是個人作為權(quán)力內(nèi)外環(huán)上的一個定位點到主體平等、相互尊重的一個獨立個體的不同，也是被統(tǒng)治者到治理參與者之間的不同。獨立人格、權(quán)利尊重、寬容、公共精神等，都是公民意識的成長。當然，最后需要指出的是，公民參與是現(xiàn)代強勢民主的核心概念，對于中國而言，從強勢政府向強勢民主發(fā)展，還需要特別注意其中的區(qū)分，防止不伴有公民權(quán)力的政府動員性參與損傷社會的志愿性和自治意識。對于參與而言，公民的不參與權(quán)是首先需要被實現(xiàn)的，然后才是公民精神的培育，實現(xiàn)增進公民權(quán)力的志愿組織和志愿參與。

　　主要參考文獻:

　　Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.

　　Norman·H.Nie，Sidney·Verba. “Political Participation". in Handbook of Science , Fred Greenstein and Nelson Polsby, eds. Philippines: Addison-Wesley, 1975,Vol.4:1-74.

　　理查德·C.博克斯，《公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)》，中國人民大學出版社，2005

　　塞繆爾·亨廷頓塞等著，汪曉壽等譯，《難以抉擇--發(fā)展中國家的政治參與》，北京：華廈出版社，1989。

　　約翰·克萊頓·托馬斯，《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，中國人民大學出版社，2005。

　　注釋：

　　*賈西津，清華大學公共管理學院副教授、NGO研究所副所長。

　　[1] 國家社會科學基金資助研究（非政府組織與公民有序政治參與，青年項目03CZZ002）。

　　[2] 例如在美國學者Norman·H.Nie和Sidney·Verba《政治參與》一文，Bereleson, Bernard等《投票》一書，《布萊克維爾政治學百科全書》，《中國大百科全書·政治學》等中的概念。

　　[3] 【美】詹姆斯 N·羅西瑙，張勝軍，劉小林譯，《沒有政府的治理》，江西人民出版社，2001。

　　[4] 全球治理委員會，《我們的全球伙伴關(guān)系》，1995年研究報告

　　[5] 公民參與的幾個概念區(qū)分，包括public participation, public involvement, public engagement，參見約翰·克萊頓·托馬斯著，孫柏瑛等譯，《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，中國人民大學出版社，2005：Pp10。

　　[6] 關(guān)于這個價值取向，參見理查德·C·博克斯著，孫柏瑛等譯，《公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)》，中國人民大學出版社，2005：Pp5－10。

　　[7] 塞繆爾·亨廷頓塞等著，汪曉壽等譯，《難以抉擇--發(fā)展中國家的政治參與》，北京：華廈出版社，1989。

　　[8] Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.

　　[9] 孫立平(1994)，“改革前后中國大陸國家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動關(guān)系的演變”，《（香港）中國社會科學季刊》，1：37—53。

　　[10] 例如英國的議會中有大量的“非政黨團體”，其實就是議員之間依據(jù)不同關(guān)注的自由結(jié)社，以避免政黨對公共議題的左右。

　　[11] 如深圳、北京、湖北潛江等地人大代表選舉中出現(xiàn)的獨立候選人，都是作為選民聯(lián)名推薦的獨立候選人參選的，參選過程艱難，能夠當選的很少。

　　[12] 如深圳月亮灣居民志愿作為人大代表聯(lián)絡員，向代表反應問題，被區(qū)黨工委接納設立為“人大代表工作室”，定位是為人大代表服務的機構(gòu)。

　　[13] 報告尚未正式出版。

　　[14] 比如圓明園湖底滲透膜事件就是偶然發(fā)現(xiàn)，被媒體曝光，引發(fā)了廣泛的討論和公眾參與；
怒江水壩工程的參與和討論更是廣泛、持久而熱烈，以致引起中央批示，工程緩置。

　　[15] 清華大學公共管理學院NGO研究所公民社會指數(shù)研究報告，內(nèi)部，2006。

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