[內(nèi)容提要] 關(guān)于我國(guó)征地制度現(xiàn)存問(wèn)題和如何改革的學(xué)術(shù)研究與相關(guān)政策討論由來(lái)已久。最近一次激烈辯論應(yīng)該是在2004年《憲法》修正案出臺(tái)的前夕�！跋薅ㄕ鞯胤秶�、界定公益性用地項(xiàng)目、取消按原用途補(bǔ)償”等一系列征地制度改革的建議也正是在當(dāng)時(shí)的背景下提出來(lái)的。但從總體上來(lái)看，2004年以來(lái)中國(guó)進(jìn)行的各種征地制度改革還是依然局限于有限度地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提供被征地農(nóng)民社會(huì)保障等修修補(bǔ)補(bǔ)式的調(diào)整，并沒(méi)有從根本上觸動(dòng)既有的征地制度本身。值得學(xué)界深思的問(wèn)題是，為什么主流學(xué)界和政府部門(mén)部分官員提出的理想改革目標(biāo)那么難以被推行下去？隱藏在征地制度改革背后的約束條件到底是什么？

　　一、引言

　　土地問(wèn)題不僅是中國(guó)歷史上朝代更替過(guò)程中的一個(gè)主要問(wèn)題，也是30年前中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革得以起步的一個(gè)關(guān)鍵所在。1970年代末和1980年代初開(kāi)始的中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程就是從農(nóng)村土地制度改革開(kāi)始的。這項(xiàng)制度改革通過(guò)賦予農(nóng)民生產(chǎn)決策權(quán)和收益權(quán)極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上，以土地改革為核心的農(nóng)村改革極大地解放了被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期人民公社體制、計(jì)劃價(jià)格體制乃至于重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略束縛的社會(huì)生產(chǎn)力，并為農(nóng)民收入和生活水平的提高、城鄉(xiāng)糧食和副食品供應(yīng)的保障，以及80年代以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為標(biāo)志的鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　隨著21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高，中國(guó)的城市化進(jìn)程開(kāi)始加速度推進(jìn)。城鎮(zhèn)化加速在帶來(lái)農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時(shí)，也帶來(lái)了城市空間維度的大幅度擴(kuò)展。但是，在現(xiàn)有的征地制度、政府財(cái)政體制和行政管理體制安排下，地方政府利用土地生財(cái)?shù)男袨椴粌H使得失地農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到有效的保障，而且也帶來(lái)地方政府土地預(yù)算外財(cái)政缺乏透明度、各類工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)度擴(kuò)張、商住用地價(jià)格飆升、投資過(guò)熱乃至農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地大幅度增加、以租代征、小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)等一系列問(wèn)題。在既有征地制度下，失地農(nóng)民往往無(wú)法得到合理補(bǔ)償，很容易引起失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。這就使得工業(yè)化和城市發(fā)展過(guò)程中地方政府與失地農(nóng)民之間在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出現(xiàn)了很多與征地有關(guān)的群體性事件和集體上訪現(xiàn)象，嚴(yán)重地威脅了社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。

　　2008以來(lái)，國(guó)土資源部組織力量開(kāi)始對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修訂，2009年4月最新一稿修訂草案吸收了地方政府、中國(guó)社科院以及國(guó)土資源部各相關(guān)司局的意見(jiàn)，并打算年內(nèi)報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦后提交給全國(guó)人大審議。在這個(gè)過(guò)程中還將向全社會(huì)公開(kāi)《修訂草案》，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。

　　最新一稿《土地管理法修訂草案》涉及范圍很廣，尤其在征地方面，《修訂草案》單列一章，整合和新增了與征地有關(guān)的法律條款，涉及范圍之廣，足以體現(xiàn)這次修法中中央政府進(jìn)行征地制度改革的決心。其中新增了第六十八條、第七十一條、第七十三條、第七十五條和第七十六條，規(guī)范了征地范圍、征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決、被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度、征用土地以及農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償。修改了原第四十六、第四十七、第四十八、第四十九、第五十條，規(guī)范了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序、征地補(bǔ)償費(fèi)分配和監(jiān)管和就業(yè)安置問(wèn)題。從內(nèi)容上來(lái)看，修改草案的內(nèi)容基本上涵蓋了征地制度涉及的方方面面。

　　《修訂草案》涉及的另一項(xiàng)重要改革，是關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。實(shí)際上，在很大程度上，征地制度改革和集體建設(shè)用地入市是一枚硬幣的兩面，允許集體建設(shè)用地入市就意味著這一部分土地就不再通過(guò)征收收歸國(guó)有。因此，征地制度改革推進(jìn)到何種程度，也就決定了集體建設(shè)用地入市的范圍，甚至決定了建設(shè)用地之外的集體土地（主要是農(nóng)用地）的命運(yùn)。長(zhǎng)久以來(lái)，學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)都十分關(guān)注集體土地權(quán)能缺失的問(wèn)題，很多學(xué)者都期望集體土地產(chǎn)權(quán)有朝一日可以和國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)“平起平坐”。2007年我國(guó)《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，以及2008年中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》， 也都開(kāi)始逐步體現(xiàn)“平等保護(hù)物權(quán)”的精神。但是，如果我國(guó)的征地制度不進(jìn)行根本性的改革，征地權(quán)依然借助公權(quán)力強(qiáng)行介入非公共利益領(lǐng)域，那么集體土地產(chǎn)權(quán)就永遠(yuǎn)不可能與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)“平起平坐”。所以，從這個(gè)意義上來(lái)講， 在這輪《土地管理法》的修訂中，征地制度的改革是一個(gè)核心的內(nèi)容。從某種意義上說(shuō)，集體建設(shè)用地入市不過(guò)是完成征地制度改革之后的一件“副產(chǎn)品”而已。如果前一個(gè)問(wèn)題能夠得以順利地推進(jìn)，那么集體建設(shè)用地入市中的很多問(wèn)題就可以迎刃而解了。

　　關(guān)于我國(guó)征地制度現(xiàn)存問(wèn)題和如何改革的學(xué)術(shù)研究與相關(guān)政策討論由來(lái)已久。最近一次激烈辯論應(yīng)該是在2004年《憲法》修正案出臺(tái)的前夕�！跋薅ㄕ鞯胤秶�、界定公益性用地項(xiàng)目、取消按原用途補(bǔ)償”等一系列征地制度改革的建議也正是在當(dāng)時(shí)的背景下提出來(lái)的。但從總體上來(lái)看，2004年以來(lái)中國(guó)進(jìn)行的各種征地制度改革還是依然局限于有限度地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提供被征地農(nóng)民社會(huì)保障等修修補(bǔ)補(bǔ)式的調(diào)整，并沒(méi)有從根本上觸動(dòng)既有的征地制度本身。

　　我們認(rèn)為，提出一個(gè)更徹底的改革目標(biāo)是相對(duì)容易的，但值得學(xué)界深思的問(wèn)題是，為什么主流學(xué)界和政府部門(mén)部分官員提出的理想改革目標(biāo)那么難以被推行下去？隱藏在征地制度改革背后的約束條件到底是什么？

　　在本文中，我們?cè)噲D在討論土地征用的一些基本理論和操作爭(zhēng)議問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)上述問(wèn)題給出一個(gè)初步的回答。同時(shí)我們將結(jié)合現(xiàn)有的《土地管理法》修訂草案，給出具體的修法建議。本文剩余部分安排如下：第二部分討論征地制度改革涉及公共利益界定問(wèn)題；
在第三部分，我們將首先探討征地補(bǔ)償如何才算合理的問(wèn)題，然后結(jié)合各地的實(shí)踐來(lái)考察一些地區(qū)在征地補(bǔ)償政策上進(jìn)行的有益創(chuàng)新；
第四部分，結(jié)合對(duì)目前地方政府“土地財(cái)政”行為的分析，討論目前我國(guó)征地制度改革所面臨的約束條件，尤其是地方政府為什么缺乏激勵(lì)去推進(jìn)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體而言非常有利的征地改革；
第五部分將提出征地制度系統(tǒng)性改革的方案以及對(duì)《土地管理法》的具體修法建議；
最后一部分是結(jié)論。

　　二、公共利益界定

　　1.政府為何要征地？

　　土地征收是政府通過(guò)公權(quán)力強(qiáng)行剝奪個(gè)人或組織財(cái)產(chǎn)的行為。當(dāng)政府行使征地權(quán)的時(shí)候，征地雙方的地位是不對(duì)等的，征收行為是強(qiáng)制的，甚至補(bǔ)償也不需要得到被征地者的同意。與征收相對(duì)應(yīng)的是買(mǎi)賣(mài)，買(mǎi)賣(mài)是交易雙方真實(shí)意愿的表達(dá)，雙方地位對(duì)等，可以討價(jià)還價(jià)，成交后一方獲得了生產(chǎn)者剩余，而另一方獲得了消費(fèi)者剩余，兩廂情愿，皆大歡喜。

　　在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置資源理應(yīng)是政策的首選。事實(shí)上，我們這個(gè)社會(huì)很多產(chǎn)品、生產(chǎn)要素以及自然資源目前也的確是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置的。但土地是一個(gè)重要的例外。由于現(xiàn)有體制下土地可能是和平時(shí)期唯一經(jīng)常被征收的財(cái)產(chǎn)，所以周其仁教授(2001)發(fā)出了“農(nóng)地不是敵產(chǎn)，工業(yè)化、城市化也不是戰(zhàn)爭(zhēng)或救災(zāi)，為什么非征用不可？”這樣的疑問(wèn)。這是一個(gè)非常有力的質(zhì)問(wèn)，但事情并非如此簡(jiǎn)單。比如政府要修建一處開(kāi)放的公共綠地，這個(gè)項(xiàng)目顯然對(duì)周?chē)�環(huán)境和居民具有正向外部性效果，比如，那些緊挨著綠地或者就在綠地中間的房地產(chǎn)價(jià)值會(huì)因?yàn)樵擁?xiàng)目實(shí)施而實(shí)現(xiàn)相當(dāng)可觀的增值。如果這個(gè)項(xiàng)目所需的土地分屬很多個(gè)不同的所有者，而政府希望通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式來(lái)收購(gòu)這些土地。可以預(yù)見(jiàn)的結(jié)果，是政府必然要付出很高價(jià)格才能夠達(dá)成目標(biāo)。這是因?yàn)槊恳粋�(gè)業(yè)主都想從這個(gè)項(xiàng)目中獲得相關(guān)增值收益，因此不愿意將土地低價(jià)賣(mài)給政府。政府所要付出的價(jià)格甚至很有可能會(huì)超出這個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算，而由于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)自于政府稅收，如此操作就會(huì)加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

　　也正是因?yàn)槿绱�，Miceli(1993)的研究指出，防止個(gè)別土地所有者延誤需要大量土地的公共項(xiàng)目，構(gòu)成了征地權(quán)存在的理由。因?yàn)槿绻�在一個(gè)公共項(xiàng)目中政府必須和每一個(gè)土地所有者達(dá)成協(xié)議，那么高昂的交易費(fèi)用可能會(huì)阻止該項(xiàng)目的實(shí)施，因?yàn)槊總�(gè)土地所有者都存在著保有土地以便從公共項(xiàng)目導(dǎo)致的土地增值中獲益的動(dòng)機(jī)。而通過(guò)動(dòng)用征地權(quán)可以有效地解決“保有”問(wèn)題，通過(guò)降低交易費(fèi)用來(lái)保證公共項(xiàng)目的順利實(shí)施。

　　因此，可以認(rèn)為，土地征收是通過(guò)政府干預(yù)來(lái)解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題的一個(gè)手段。但是，土地征收畢竟要強(qiáng)制剝奪公民的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從歷史上來(lái)看，征地補(bǔ)償往往不能涵蓋被征地者所有受影響的利益，即使在一些具有保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的制度傳統(tǒng)的國(guó)家，比如美國(guó)，征地補(bǔ)償通常也不會(huì)超過(guò)市場(chǎng)價(jià)值，甚至在很多的案例中還會(huì)低于市場(chǎng)價(jià)值(Ely 1992)，因此，政府必須要首先限定于公共使用（Public Use）或公共目的(Public Purpose)，才能夠保證征地權(quán)的行使具備令人信服的合法性。這種“限于公共使用或公共目的動(dòng)用征地權(quán)”的約束，也正是為防止政府或者特殊利益集團(tuán)尋租行為而搭起的屏障(Fischel,1998)。所以，在多數(shù)國(guó)家的征地實(shí)踐中，征地權(quán)行使的合法基礎(chǔ)取決于征地目的的公共使用（Public Use）（建議盡量統(tǒng)一使用）和征地補(bǔ)償?shù)墓�正�?Just Compensation)。這兩個(gè)方面的問(wèn)題，正是我們后面部分要仔細(xì)討論的內(nèi)容。

　　2.公共利益該如何界定？

　　我國(guó)現(xiàn)行征地制度中最令人詬病的地方，在于征地權(quán)的行使并不是全部出于公共目的。盡管2004年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》第10條和《土地管理法》第二條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！� 但是，相關(guān)法律并沒(méi)有規(guī)范非公共利益性質(zhì)的征地行為。《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地除外，所謂“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地”，實(shí)際上包括了“國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這樣就事實(shí)上把公益性用地和非公益性用地都納入了征收范圍。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)《決定》指出，要“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍……”這顯然是一個(gè)順應(yīng)潮流的突破。而在最近國(guó)土資源部起草的尚未公開(kāi)征求意見(jiàn)的《土地管理法》修改草案中，也首次引入了“公益性項(xiàng)目”的概念，這也無(wú)疑是朝正確的改革方向邁出了重要的一步，為進(jìn)一步的改革突破預(yù)留了操作空間。

　　但是，什么樣的項(xiàng)目才算是符合公共利益（公共使用或公共目的），在現(xiàn)實(shí)操作中卻備受爭(zhēng)議。一種極端的看法認(rèn)為，只要能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加政府稅收，增加就業(yè)就是符合公共利益的。但這種說(shuō)法的問(wèn)題在于，這樣的定義事實(shí)上囊括了幾乎所有的征地項(xiàng)目，因?yàn)榧词故敲黠@具有贏利性、且往往只帶來(lái)少數(shù)人直接受益的項(xiàng)目（如商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)），都會(huì)產(chǎn)生上述效果，按照這樣的看法，就根本沒(méi)有必要來(lái)區(qū)分公共利益和私人利益。與此相對(duì)應(yīng)，另一種極端的看法是，所謂符合公共利益的項(xiàng)目必須是非贏利的，但這樣的項(xiàng)目在現(xiàn)實(shí)中少之又少，大概只包括軍事基地、公共團(tuán)體和政府機(jī)關(guān)、公共綠地用地等。多數(shù)具有公共利益性質(zhì)的項(xiàng)目雖然受益范圍廣，卻還是可以設(shè)計(jì)一套有效的收費(fèi)體系，從而具有較強(qiáng)的排他性（比如收費(fèi)高速公路）。Epstein(1985)提議征地權(quán)中公共使用的條件應(yīng)該被解釋為當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目涉及公共產(chǎn)品的供應(yīng)就被允許強(qiáng)制征收土地。但是公共產(chǎn)品也是一道“光譜”，純粹的公共產(chǎn)品在現(xiàn)實(shí)生活中也非常少，而多數(shù)項(xiàng)目只是部分涉及公共產(chǎn)品的供應(yīng)。

　　在各國(guó)法律實(shí)踐中，公共利益的界定往往也存在廣泛的爭(zhēng)議。以美國(guó)為例，2005年美國(guó)最高法院開(kāi)始允許使用一個(gè)更寬泛的關(guān)于公共使用的定義，并在Kelo的判例中支持征地權(quán)可以用于對(duì)一個(gè)貧困地區(qū)的再開(kāi)發(fā)（明尼蘇達(dá)1986年也有類似的征收土地用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的案例）。

　　但是，Kelo判例引起了廣泛的非議，作為對(duì)該案例的反應(yīng)，從2006年起在美國(guó)至少有27個(gè)州立法限制征地權(quán)的行使。比如明尼蘇達(dá)立法嚴(yán)格界定了公共使用的定義：1）一般公眾或公共機(jī)構(gòu)對(duì)土地的占有、占用、所屬，及其享用；
2）公共服務(wù)的建立或運(yùn)轉(zhuǎn)；
或3）減緩某個(gè)地區(qū)的衰敗，挽救環(huán)境污染地區(qū)，降低不動(dòng)產(chǎn)廢棄程度，或者清除妨害公益的東西。但即便如此，新的公共使用或公共目的定義也并沒(méi)有限制稅收增額融資項(xiàng)目TIF（Tax Increment Financing），TIF經(jīng)常用于衰落地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施投資和改善的融資項(xiàng)目。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　由此可見(jiàn)，公共使用的界定不是一成不變的，在實(shí)踐中往往也存在很大爭(zhēng)議。盡管如此，很多國(guó)家還是通過(guò)立法明確界定了公共使用的范圍，比如韓國(guó)和日本。

　　在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)，也存在類似的爭(zhēng)論。比如，最近國(guó)土資源部一位官員舉了一個(gè)非常有意思的例子，說(shuō)北京奧運(yùn)會(huì)鳥(niǎo)巢附屬的賓館是商業(yè)性質(zhì)的，如果按照嚴(yán)格的公共利益的界定，就不能通過(guò)征收來(lái)獲得；
但如果政府必須要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)很可能會(huì)耽誤奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)的進(jìn)度，從而最后損害了公共利益。這種說(shuō)法當(dāng)然也有一定的道理。但考慮到奧運(yùn)會(huì)對(duì)中國(guó)政府和民族的意義，這確實(shí)是一個(gè)非常極端的例子。在實(shí)踐中發(fā)生的情況，是很多缺乏足夠公共利益的項(xiàng)目，比如收費(fèi)高速公路，甚至是基本沒(méi)有什么公共利益的項(xiàng)目，比如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，也被政府以公共利益的旗號(hào)強(qiáng)征土地。而且，即使對(duì)于奧運(yùn)會(huì)這樣的項(xiàng)目，即使其附屬商用設(shè)施非要征收，也不應(yīng)該由政府單方面制定補(bǔ)償價(jià)格來(lái)征收。

　　但不管存在多少爭(zhēng)議，不容反駁的是征地權(quán)必須基于公共用途，因?yàn)橹挥羞@樣，才能獲得征地行為的合法性。

　　一個(gè)關(guān)于界定公共利益的思路 是，如果某塊土地上生產(chǎn)的產(chǎn)品可以交由市場(chǎng)來(lái)解決，那么這塊土地也可交由市場(chǎng)解決。只有那些市場(chǎng)提供不了的產(chǎn)品，不論贏利與否，均可視為公益性項(xiàng)目，所需土地可以通過(guò)征收，包括：1）凡直接的公共事業(yè)用途；
2）具有公共利益性質(zhì)的一切其他用途；
3）以及為實(shí)施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。

　　這樣的界定實(shí)際上意味著，如果一個(gè)項(xiàng)目的主體工程是符合公共利益的，那么附屬設(shè)施用地作為主體工程的配套，其用地通過(guò)一定程序的公正審核后也可以通過(guò)征收方式獲得。如是，征地就可以排除一般的商住項(xiàng)目用地、工業(yè)項(xiàng)目和旅游項(xiàng)目用地等明顯屬于非公益性的贏利項(xiàng)目。

　　當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，對(duì)公共利益含義的認(rèn)定也會(huì)有相應(yīng)的變化。因此，在未來(lái)的征地制度改革中，可以考慮設(shè)計(jì)一套審核機(jī)制，即由第三方機(jī)構(gòu)（比如地方人大，或者是法院）通過(guò)嚴(yán)格程序，來(lái)審核某類或者某項(xiàng)征地項(xiàng)目是否符合公共利益而可以征收。

　　3.國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃是否需要征地？

　　目前《土地管理法》修訂草案規(guī)定“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)”可以征收集體土地。這里涉及兩個(gè)重要問(wèn)題，首先國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃是否體現(xiàn)了公共利益？其次是否需要通過(guò)征收集體土地所有權(quán)來(lái)實(shí)施城市規(guī)劃？

　　毫無(wú)疑問(wèn)，政府實(shí)施城市規(guī)劃可以、但不必然維護(hù)公共利益。由于土地利用的外部性可能會(huì)導(dǎo)致不同用途土地利用的不相容，從而降低土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。所以，通過(guò)分區(qū)控制、土地用途和使用強(qiáng)度管制，以及城市道路等規(guī)劃建設(shè)，城市規(guī)劃可以防止土地的不當(dāng)使用。假定一幅土地最佳的私人用途(Private Usage)是商業(yè)，最佳的容積率是10，但是城市規(guī)劃限定這一幅土地只能用于住宅建設(shè)，最高容積率不得超過(guò)4。那么這幅土地的價(jià)值就會(huì)下降，但限定這幅土地的用途和使用強(qiáng)度的目的是為了更廣區(qū)域內(nèi)土地價(jià)值不受該幅土地的不當(dāng)利用而下降。必須強(qiáng)調(diào)的是，這就是一種對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的“征收”。換言之，城市規(guī)劃的實(shí)施本身就已經(jīng)對(duì)城市土地進(jìn)行了這種意義上的征收，這種征收我們可稱之為“準(zhǔn)征收”（Takings），是通過(guò)土地用途和使用強(qiáng)度管制來(lái)實(shí)施的，而不是剝奪土地所有權(quán)。這種通過(guò)城市規(guī)劃來(lái)限定土地發(fā)展權(quán)的準(zhǔn)征收行為，是屬于所謂政府的“警察權(quán)”，絕大多數(shù)情況下是無(wú)須賠償?shù)摹?/p>

　　所以，土地征收實(shí)際上不是一個(gè)“非黑即白”的概念，而是一道連續(xù)的光譜，光譜的一端對(duì)土地利用不加任何限制，另一端則是所有權(quán)的剝奪。城市規(guī)劃的實(shí)施實(shí)際上是介于這兩者之間的征收行為。既然城市規(guī)劃可以通過(guò)土地用途和使用強(qiáng)度管制以及征收特定土地的發(fā)展權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府又何必在意這些被管制的土地是國(guó)有的，還是集體甚至是私人的呢？

　　當(dāng)然，我國(guó)法律規(guī)定城市土地屬于國(guó)有。但這個(gè)規(guī)定也存在如下兩個(gè)問(wèn)題。首先，城市土地的范圍到底是指1982年《憲法》首次規(guī)定城市土地屬于國(guó)有之前的那些城市土地，加上之后征為國(guó)有的土地？還是城市建成區(qū)內(nèi)的所有土地？抑或是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，或者是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的土地？這實(shí)際上是一個(gè)非常含糊的定義，而且是一個(gè)可能帶來(lái)未來(lái)無(wú)數(shù)糾紛的定義。事實(shí)上，目前我國(guó)城市建成區(qū)范圍內(nèi)還存在著大量的集體土地，比如大量城中村的土地。這些土地的用途早已是城市用途了， 但從產(chǎn)權(quán)上看仍然是集體土地。其次，即使城市土地國(guó)有，也不一定要征收，購(gòu)買(mǎi)集體土地所有權(quán)同樣是一種選項(xiàng)，甚至很可能是更好的選項(xiàng)。

　　目前的《土地管理法》修訂草案提出的方案可能存在的矛盾則更多。其一，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的范圍，1997—2010年全國(guó)各地土地利用總體規(guī)劃實(shí)施十年的結(jié)果表明，在經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、土地價(jià)值越高的地區(qū)，規(guī)劃的局部修改越頻繁，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍線每隔幾年就會(huì)變動(dòng)一次。而且很容易受到長(zhǎng)官意志的影響，所以這一規(guī)定也無(wú)法真正將征地范圍限定在一個(gè)確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之內(nèi)。

　　其二，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施，雖需經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序，但事實(shí)上公眾參與程度很低，尤其是農(nóng)民參與程度就更低。以一個(gè)沒(méi)有得到廣泛共識(shí)的土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍為分界線，圈外集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，圈內(nèi)集體建設(shè)用地必須征收，肯定會(huì)很難說(shuō)服農(nóng)民。可以預(yù)見(jiàn)，基于利益博弈和公平訴求，如果這一條款得到實(shí)施勢(shì)必造成大量的上訪甚至群體性事件。

　　總之，國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃，管制特定土地的用途和使用強(qiáng)度，相當(dāng)于已經(jīng)對(duì)土地進(jìn)行了某種程度的征收，集體建設(shè)用地應(yīng)該可以直接入市并保持集體所有制性質(zhì)，或者由政府或用地者直接購(gòu)買(mǎi)后轉(zhuǎn)為國(guó)有。不論哪種方式，都比現(xiàn)有規(guī)定下的情況要有利于保障失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

　　三、征地補(bǔ)償

　　1.關(guān)于征地是否應(yīng)該補(bǔ)償以及補(bǔ)償多少的學(xué)界爭(zhēng)論

　　從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，最終征地補(bǔ)償最后給到什么水平實(shí)際上是一個(gè)不同利益相關(guān)者博弈后的公共選擇結(jié)果。Fischel（1998）舉了如下一個(gè)非常有意思的例子，假如政府需要征收部分土地建造一座水壩用以某一區(qū)域內(nèi)防洪，是否給予征地補(bǔ)償本質(zhì)上是一個(gè)誰(shuí)來(lái)納稅修防洪水壩的問(wèn)題：如果給予被征地者以充分的征地補(bǔ)償，政府需要通過(guò)追加稅負(fù)來(lái)增加財(cái)政收入，此時(shí)納稅人承擔(dān)了征地補(bǔ)償，而且追加稅負(fù)將會(huì)干擾經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；
反之，如果不予征地補(bǔ)償，政府就無(wú)須提高稅負(fù)，那么此時(shí)就是被征地者承擔(dān)了成本。

　　究竟是否應(yīng)該給予征地補(bǔ)償，以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到底應(yīng)該多高的問(wèn)題，在西方學(xué)術(shù)界也有長(zhǎng)期和激烈的爭(zhēng)論。在早期的文獻(xiàn)中，過(guò)度投資(Overinvestment)問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)學(xué)家不贊成給予任何征地補(bǔ)償?shù)闹饕�理由，這是因?yàn)槿魏谓o予當(dāng)前土地所有者市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償都會(huì)干擾該土地所有者對(duì)自己土地的投資決策，導(dǎo)致潛在被征地者對(duì)土地（及其附屬住房等設(shè)施）的過(guò)度投資。因此，有學(xué)者認(rèn)為不予補(bǔ)償是最優(yōu)的(Baxter and Altree,1972)。但同樣也有三方面的理由來(lái)支持相反的觀點(diǎn)：(1)市場(chǎng)效率，土地市場(chǎng)土地的買(mǎi)賣(mài)是具有市場(chǎng)效率的，政府征收土地也按照市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償，征地行為才具有效率(Michelman,1967)；
(2)抵御風(fēng)險(xiǎn)，由于在現(xiàn)實(shí)中土地所有者得不到抵御征地風(fēng)險(xiǎn)的私人保險(xiǎn)，因此在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者的世界中，征地補(bǔ)償可以增進(jìn)效率；
(3)財(cái)政幻覺(jué)(Fiscal Illusion)，如果不予征地補(bǔ)償，政府將會(huì)低估私人資源的成本，傾向于征收過(guò)多的土地，過(guò)分地?cái)U(kuò)張公共部門(mén)的規(guī)模，建設(shè)超過(guò)實(shí)際需要的公共項(xiàng)目(De Alessi, Louis,1969)。因此，征地補(bǔ)償可以強(qiáng)迫政府做出正確的公共項(xiàng)目選擇，Johnson(1977)、Baxter和Altree(1972)等人甚至認(rèn)為，除了被征收土地的損失外，只有政府被迫承受相鄰?fù)恋氐膿p失才會(huì)導(dǎo)致有效率的征地決策。

　　1980年代以來(lái)，關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)論更加細(xì)致。Blume，Rubinfeld、Shapiro（1984，以下簡(jiǎn)稱BRS），F(xiàn)ischel以及Shapiro（1989）和Nosal（2001）分別討論了征地補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)效率。BRS假設(shè)了一個(gè)征地行為以社會(huì)福利最大化為動(dòng)機(jī)的政府，其征地行為不受土地所有者的任何影響。在土地征收決定獨(dú)立于土地當(dāng)前用途的情況下，BRS認(rèn)為零補(bǔ)償是最有效率的，而完全補(bǔ)償則最缺乏效率。因?yàn)橥恋卣魇蘸螅�原土地所有者在土地上的投資將完全被破壞。在零補(bǔ)償?shù)那闆r下，土地所有者會(huì)將征地造成的損失計(jì)算在可能的損失之內(nèi)，從而在投資時(shí)達(dá)到社會(huì)最優(yōu)，而在完全補(bǔ)償?shù)那闆r下，會(huì)導(dǎo)致土地所有者的過(guò)度投資，因?yàn)橥恋厮�有者�?huì)低估其可能發(fā)生的損失。Fischel和Shapiro的研究則基于公共選擇模型，假設(shè)政府是由民主選舉產(chǎn)生的，在選民認(rèn)為政府以全社會(huì)福利最優(yōu)（Pigovian Government）為出發(fā)點(diǎn)或者政府不會(huì)因?yàn)檠a(bǔ)償而放棄非最優(yōu)行為的情況下，零補(bǔ)償是最優(yōu)的；
而以大多數(shù)人利益為出發(fā)點(diǎn)的政府（Majoritarian Government）則會(huì)采取部分補(bǔ)償?shù)脑瓌t。Nosal（2001）則假設(shè)政府是由土地所有者選舉產(chǎn)生的，其最重要的特征是政府本身也是土地所有者，并且政府不能免除自己的土地被征收。在其假設(shè)條件下，土地所有者得到的征地補(bǔ)償為土地的市場(chǎng)平均價(jià)格，并且所有的土地所有者平均分擔(dān)征地補(bǔ)償稅收，則存在子博弈完美納什均衡。此時(shí)土地所有者對(duì)土地的投資為社會(huì)最優(yōu)，而政府征收的土地的數(shù)量也會(huì)達(dá)到社會(huì)最優(yōu)結(jié)果。

　　與國(guó)外學(xué)者研究有所不同的是，在中國(guó)國(guó)內(nèi)，相當(dāng)部分研究者傾向于將土地征用補(bǔ)償限定在被征土地的農(nóng)用價(jià)值上(如賈憲威，1995；
許堅(jiān),1996；
嚴(yán)星、黃安，2001)，一些學(xué)者(陳江龍、曲福田，2002)堅(jiān)持進(jìn)行“不完全補(bǔ)償原則”，并以土地的當(dāng)前用途為補(bǔ)償依據(jù)(周誠(chéng)，2003；
郭潔，2002)。他們提出了細(xì)化現(xiàn)行征地補(bǔ)償項(xiàng)目和提高各項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革方案。究其原因，主要在于我國(guó)學(xué)者多以“漲價(jià)歸公”原則來(lái)設(shè)計(jì)征地補(bǔ)償方法，認(rèn)為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)地自然增值，所以農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途帶來(lái)的增值收益理應(yīng)收歸國(guó)有。

　　當(dāng)然也存在另外一個(gè)極端的觀點(diǎn)，比如有的學(xué)者提出如下論點(diǎn)，農(nóng)民賣(mài)白菜漲價(jià)政府不收稅，為什么賣(mài)地要收稅？土地漲價(jià)收稅，那么土地跌價(jià)是否應(yīng)該政府補(bǔ)貼呢？ 以此作為給予被征地農(nóng)民完全補(bǔ)償?shù)睦碛伞?/p>

　　不管學(xué)術(shù)爭(zhēng)論如何，各地的實(shí)踐基本上是按原用途進(jìn)行征地補(bǔ)償并規(guī)定了最高補(bǔ)償限定。而且，隨著我國(guó)城市化過(guò)程的推進(jìn)以及政府財(cái)政實(shí)力的提高，特別是由于被征地農(nóng)民的抗?fàn)帲�在我�?guó)的一些地區(qū)也出現(xiàn)了一些非常值得研究的征地政策改進(jìn)。

　　2.我國(guó)現(xiàn)有征地補(bǔ)償模式存在問(wèn)題

　　如前所述，按原用途進(jìn)行征地補(bǔ)償并有最高補(bǔ)償限定是現(xiàn)行征地制度的一個(gè)硬傷，這也是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期偏低、被征地農(nóng)民不滿意的政策原因。我們?cè)诮�蘇、福建、廣東、吉林、陜西、四川等省的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，在大部分地區(qū)，征地標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，農(nóng)民利益難以得到保障。有研究表明，農(nóng)民只得到地價(jià)5%—10%的補(bǔ)償，村集體得到25%—30%，60%—70%為地方政府所得。

　　越來(lái)越多的證據(jù)表明，在我國(guó)，盡管征地過(guò)程中的確也存在著過(guò)度投資問(wèn)題（比如征地前的搶栽和房屋裝修），但是低補(bǔ)償政策所帶來(lái)的各種問(wèn)題和危害，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)過(guò)度投資導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。這些危害主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

　�。�1）降低了土地利用效率，導(dǎo)致各類制造業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)度擴(kuò)張。我國(guó)各地大量規(guī)劃和建設(shè)的開(kāi)發(fā)區(qū)，動(dòng)輒就是十幾甚至幾十平方公里，一些開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)大量圈地，進(jìn)駐企業(yè)建造的廠房大多1—3層，綠地面積超過(guò)廠房建設(shè)占地面積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2004 年8 月，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到了6866個(gè)，規(guī)劃面積達(dá)到3.86萬(wàn)平方公里（張安錄，2007），占全國(guó)國(guó)土面積的1.1%，超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬(wàn)平方公里的總面積。到2006年底， 這些開(kāi)發(fā)區(qū)被中央核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積也被壓縮到9949平方公里。但事實(shí)上，這些被核減掉的開(kāi)發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開(kāi)發(fā)區(qū)”名稱而已，多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”，原有的開(kāi)發(fā)區(qū)功能幾乎沒(méi)有任何改變。甚至在一些地區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)的用地規(guī)模還在不斷地“攤大餅”式增長(zhǎng)。

　　地方政府之所以能夠如此大規(guī)模地進(jìn)行城市和開(kāi)發(fā)區(qū)用地低效率擴(kuò)張，毋庸置疑依賴于執(zhí)行低于市場(chǎng)價(jià)值的征地補(bǔ)償政策。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　（2）造成政府部門(mén)的“財(cái)政幻覺(jué)”(Fiscal Illusion)。很容易導(dǎo)致地方政府過(guò)度擴(kuò)張公共部門(mén)，包括建立各種大型政府辦公設(shè)施和各類大廣場(chǎng)等。比如屢禁不止的地方政府超標(biāo)建設(shè)豪華辦公大樓現(xiàn)象。除了建造標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)之外，這些豪華辦公大樓和政府廣場(chǎng)的另外一個(gè)特點(diǎn)就是大多數(shù)項(xiàng)目占地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實(shí)際所需的面積。而地方政府之所以能夠占那么多的土地建造辦公大樓，一個(gè)重要原因就是征地補(bǔ)償遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)值。

　�。�3）低補(bǔ)償征地和不公正的征地程序帶來(lái)大量上訪案件和集體性事件。

　　近年土地征收規(guī)模達(dá)到了每年250萬(wàn)—300萬(wàn)畝。如果按人均1畝地推算，每年有250萬(wàn)—300萬(wàn)農(nóng)民失去土地。到2006年全國(guó)失地農(nóng)民已超過(guò)4000萬(wàn)，未來(lái)10—15年將進(jìn)一步增加到7000萬(wàn)。近年來(lái)，征地補(bǔ)償不足已成為農(nóng)民上訪的首要原因，在部分地區(qū)征地糾紛甚至造成了群體性事件，嚴(yán)重危害了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。據(jù)2005年的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)發(fā)生的近8萬(wàn)起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補(bǔ)償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。

　　3.農(nóng)民抗?fàn)帀毫ο乱恍┑貐^(qū)進(jìn)行的征地補(bǔ)償政策創(chuàng)新

　　可以毫不夸張地說(shuō)，在中國(guó)高速城市化的過(guò)程中，由于征地引發(fā)的社會(huì)矛盾已經(jīng)成為很多地區(qū)，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府最頭痛、也最難處理的問(wèn)題。為了降低征地難度，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府除了在現(xiàn)行征地補(bǔ)償體制內(nèi)進(jìn)行提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化失地農(nóng)民社會(huì)保障一類的改進(jìn)之外，也開(kāi)始進(jìn)行一些體制外的改革和突破。這些改革和突破體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　（1）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)突破被征土地原用途價(jià)值。

　　在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)城市，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)已從傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法向區(qū)片綜合價(jià)法過(guò)渡，逐步突破了按原用途補(bǔ)償?shù)南拗�。由于被征地農(nóng)民的抗?fàn)�，一些地方政府在不斷提高傳統(tǒng)補(bǔ)償項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還增加了留地安置政策，甚至與村集體共享土地出讓金。以浙江省樂(lè)清市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)）在最高區(qū)片已經(jīng)達(dá)到20萬(wàn)/畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)地價(jià)值本身。

　�。�2）政府開(kāi)始與農(nóng)民分享而不是獨(dú)占土地增值收益。

　　仍然以浙江省樂(lè)清市為例，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)政府已經(jīng)開(kāi)始嘗試與村集體共享土地出讓金，具體辦法是在所有按國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償?shù)轿�、辦理征地手續(xù)后，出讓金凈收益部分由市、鎮(zhèn)按3：7分成，而鎮(zhèn)與村集體又按照6：4分成，這樣村集體除了得到按征地補(bǔ)償款以外，還得到了大約28%的土地出讓金。如果1畝土地的出讓金扣除征地補(bǔ)償和各種稅費(fèi)后的凈收益是100萬(wàn)，村集體和農(nóng)民除了得到14—20萬(wàn)的征地補(bǔ)償款之外，還可以獲得28萬(wàn)元的土地增值收益，兩項(xiàng)相加，村集體和農(nóng)民可以獲得30萬(wàn)—50萬(wàn)元/畝的補(bǔ)償。

　　在靠近北京，素有“京東第一鎮(zhèn)”的河北省三河市燕郊鎮(zhèn)，我們的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，燕郊是一個(gè)很有意思的征地改革案例。燕郊鎮(zhèn)政府在城中村改造中引入了市場(chǎng)機(jī)制，允許開(kāi)發(fā)商與村集體直接談判。以該鎮(zhèn)的南巷口村為例，村集體與開(kāi)發(fā)商達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議是，合法宅基地面積按照1000元/平方米（66.67萬(wàn)/畝）的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給村民，每個(gè)村戶籍人口無(wú)償獲得35平方米/人的安置房面積和9萬(wàn)元的一次性生活補(bǔ)貼。算下來(lái)，一戶村民除了得到無(wú)須支付差價(jià)的住房安置以外，還能得到100萬(wàn)元左右/戶的現(xiàn)金補(bǔ)償。我們?cè)谘嘟歼M(jìn)行調(diào)查時(shí)甚至發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)厝绻�街頭有一輛二三十萬(wàn)元的新轎車(chē)出現(xiàn)，人們首先會(huì)想到可能是“拆遷戶”購(gòu)買(mǎi)的。雖然這種說(shuō)法有一些戲謔的成分，但從另一個(gè)側(cè)面也可以反映燕郊進(jìn)行的這種征地制度的改革也確實(shí)在一定程度上維護(hù)了農(nóng)民的利益。我們所調(diào)查的燕郊被拆遷的村民，對(duì)拆遷補(bǔ)償普遍都比較滿意。當(dāng)然，燕郊這種有利于農(nóng)民的土地補(bǔ)償主要還是集中在房屋拆遷上，而政府對(duì)農(nóng)民的耕地征用基本上還是低價(jià)補(bǔ)償，然后低價(jià)出讓給制造業(yè)用地者進(jìn)入開(kāi)發(fā)區(qū)，或者以高價(jià)招、拍、掛方式出讓給商、住用地開(kāi)發(fā)商。

　　燕郊在農(nóng)民宅基地拆遷上采取上述對(duì)農(nóng)民比較有利措施的一個(gè)原因，是因?yàn)樵摰乜拷�北京，有大量�?lái)自北京的購(gòu)房者，所以商住用地也有大量的需求。因此，地方政府即使在住房拆遷用地上賺不了太多錢(qián)，也可以通過(guò)低價(jià)征用耕地后高價(jià)出讓商、住用地補(bǔ)回來(lái)。

　　另外，在浙江、江蘇、廣東等省，推行了所謂“留地安置”政策，政府征地項(xiàng)目村集體可以獲得大約10%的安置地，這部分安置地政府負(fù)責(zé)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用之后，村集體用于出租，每年獲得的租金收入可觀。

　�。�3）設(shè)定征地補(bǔ)償最低保護(hù)價(jià)，引入征地單位和村集體之間的談判機(jī)制。

　　本文前面提到的浙江樂(lè)清、河北三河燕郊等地，征地單位和被征地集體乃至農(nóng)戶之間的談判機(jī)制已經(jīng)在征地過(guò)程中得到體現(xiàn)。事實(shí)上，很多地方政府默許在征地過(guò)程中存在一定程度的談判，只不過(guò)并沒(méi)有以正式的制度形式固定下來(lái)。在引入征地補(bǔ)償談判機(jī)制的制度化上，只有作為中國(guó)首都的北京市是一個(gè)例外。

　　2004年北京市發(fā)布了《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，其中第九、第十條規(guī)定由市政府制定征地補(bǔ)償費(fèi)最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際補(bǔ)償金額由征地單位與村集體商定。這是我們幾年調(diào)查以來(lái)所見(jiàn)到過(guò)的對(duì)被征地農(nóng)民最有利的征地補(bǔ)償政策。

　　這里就引出一個(gè)非常有意思的問(wèn)題，那就是為什么在北京市、河北三河的燕郊鎮(zhèn)，以及浙江南部的溫州地區(qū)會(huì)出現(xiàn)上述有利于農(nóng)民的征地補(bǔ)償措施？ 一個(gè)合理的猜測(cè)，是這種制度創(chuàng)新來(lái)自于地方政府對(duì)被征地農(nóng)民抗?fàn)幍念檻]。無(wú)論是北京，還是燕郊，如果失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償不滿意，都很容易到中央政府進(jìn)行群體性上訪，搞得不好就會(huì)給地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部帶來(lái)很大的“麻煩”。為了確保社會(huì)和政治穩(wěn)定以及官員仕途，地方政府不得不采取推行上述改革，結(jié)果是被征地農(nóng)民可以得到更高的補(bǔ)償。實(shí)際上，據(jù)我們了解，燕郊地方政府近年來(lái)在征地拆遷政策上進(jìn)行的重大調(diào)整，在很大程度上就是因前些年當(dāng)?shù)卣鞯剞r(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償不滿，集體租用大巴車(chē)去北京上訪后的結(jié)果。

　　而位于浙江南部溫州的樂(lè)清市，則是溫州模式的主要發(fā)源地，本地工商業(yè)極其發(fā)達(dá)，但由于境內(nèi)多是山地，本地可以用于工商業(yè)開(kāi)發(fā)的平地非常短缺，土地非農(nóng)利用的價(jià)格相當(dāng)高。加上由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)傳統(tǒng)，樂(lè)清農(nóng)民的民間組織力量非常強(qiáng)大，如果地方政府要低價(jià)征收農(nóng)民土地，農(nóng)民不僅有激勵(lì)，也有很強(qiáng)的能力進(jìn)行非常激烈的反抗。這也正是為什么我們?nèi)�溫州調(diào)查時(shí)，地方政府官員告訴我們溫州是浙江省、乃至全國(guó)各地市中因征地而出現(xiàn)較多群體性事件和上訪事件的根本原因。這也是為什么這些地區(qū)往往征地補(bǔ)償要比其他地區(qū)更高，而且地方政府開(kāi)始探索新的、更有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益征地模式的原因所在；
這甚至是為什么溫州地方政府國(guó)土部門(mén)官員比我們見(jiàn)到的很多其他地區(qū)的官員更希望不要繼續(xù)征地，干脆直接放開(kāi)集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用的原因所在。

　　被征地農(nóng)民的大量抗?fàn)幒鸵恍┌l(fā)達(dá)地區(qū)政府在農(nóng)民抗?fàn)帀毫ο逻M(jìn)行的各種體制內(nèi)、體制外制度改進(jìn)表明，現(xiàn)行征地體制下的低補(bǔ)償政策已經(jīng)越來(lái)越難適應(yīng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。以市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償為最終改革目標(biāo)，及時(shí)啟動(dòng)征地補(bǔ)償改革，不僅有助于提高土地利用效率，促進(jìn)土地集約利用，減輕耕地保護(hù)壓力，也有利于提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，改善干群關(guān)系，減少上訪案件和集體性事件，從而最終有助于社會(huì)穩(wěn)定，有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和和諧社會(huì)的建立。

　　在目前《土地管理法》修改草案中，取消了按原用途補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，提出了同地同價(jià)足額補(bǔ)償?shù)脑瓌t，要求“根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定”。這些條款的設(shè)定，應(yīng)該說(shuō)是征地補(bǔ)償制度改革的進(jìn)步，也為逐步過(guò)渡到按國(guó)際通行的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償預(yù)留了改革空間。

　　在進(jìn)一步的修法過(guò)程中，我們建議借鑒北京的做法：（1）由省、自治區(qū)、直轄市政府制定轄區(qū)內(nèi)各市縣的征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)；
最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)同地同價(jià)原則，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定；
（2）引入征地單位與村集體和農(nóng)民的談判機(jī)制；
（3）設(shè)計(jì)征地程序與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，但裁決職能不應(yīng)歸于作為征地主體的市、縣政府。

　　因此，我們建議《土地管理法》修訂草案第六十六條第二款、六十七條第二款和七十一條可以分別改為：

　　第六十六條

　　……

　　我國(guó)實(shí)行征收土地補(bǔ)償費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)制度。各地市、縣征收土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由所在省、自治區(qū)或直轄市人民政府根據(jù)市、縣土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)批準(zhǔn)后公布，報(bào)國(guó)務(wù)院土地行政主管部門(mén)備案。

　　第六十七條

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　　市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將擬征收土地的現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果告知被征收土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助款和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)金額，在不低于土地補(bǔ)償費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由征地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民協(xié)商確定，并在征地安置補(bǔ)償協(xié)議書(shū)中體現(xiàn)協(xié)商結(jié)果。

　　第七十一條 被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民對(duì)征收土地方案中確定的補(bǔ)償方案有爭(zhēng)議的，或者征地單位與集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民就土地補(bǔ)償費(fèi)協(xié)商不成的，由所在市、縣人民政府協(xié)調(diào)；
協(xié)調(diào)不成的，由實(shí)施征收土地的人民政府或者被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民向省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)裁決。對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的征收補(bǔ)償方案裁決有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。

　　四、地方政府的征地激勵(lì)和征地制度改革的約束條件

　　客觀說(shuō)，如果按照本文前面部分提出的模式進(jìn)行征地制度改革，地方政府就必然面臨如下的局面：由于征地范圍將嚴(yán)格限定在符合公共利益的項(xiàng)目用地上，征地范圍之外的集體土地，尤其是集體建設(shè)用地將繞開(kāi)政府直接入市。即使是農(nóng)用地，只要符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，也可以由村集體和農(nóng)民直接與開(kāi)發(fā)商談判達(dá)成交易。

　　表1：某縣工業(yè)用地出讓成本計(jì)算清單

　　注：1.用地指標(biāo)及新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中使用折抵指標(biāo)4.76萬(wàn)元/畝，使用復(fù)墾指標(biāo)2.78萬(wàn)元/畝，使用計(jì)劃指標(biāo)2.12萬(wàn)元/畝，平均現(xiàn)價(jià)3.22萬(wàn)元/畝；
2.征地四項(xiàng)補(bǔ)償為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償。

　　但是，這樣理想的改革方案，在目前體制下是基本不可能被地方政府所接受的。這主要是因?yàn)橹袊?guó)目前的中央-地方財(cái)政關(guān)系以及區(qū)域之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)格局，必然決定了地方政府具有低價(jià)征收農(nóng)民土地的強(qiáng)大激勵(lì)。

　　1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以后，地方政府在預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入中的比例從3/4下降到1/2，加之地方國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，地方政府難以繼續(xù)沿用之前轉(zhuǎn)移本地企業(yè)收入避免中央集中的做法。但是，在中央把財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，地方政府的財(cái)政支出責(zé)任并沒(méi)有減輕，反而因?yàn)榈胤絿?guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制導(dǎo)致社保支出壓力大大增加。這樣導(dǎo)致的結(jié)果，是地方財(cái)政收入捉襟見(jiàn)肘。于是地方政府不得不在擴(kuò)大預(yù)算內(nèi)稅基的同時(shí)，進(jìn)一步努力去尋找非稅收入。

　　在實(shí)際操作中，以低地價(jià)和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施（以及降低勞動(dòng)、環(huán)境保護(hù)）為主要工具進(jìn)行大規(guī)模招商引資成為地方政府為擴(kuò)大本地稅基而爭(zhēng)奪制造業(yè)投資的重要途徑。不僅如此，地方政府還可以通過(guò)招、拍、掛方式來(lái)高價(jià)出讓商、住業(yè)用地，并獲得高額的土地出讓金收益。以我們?cè)?008年在浙北某縣的調(diào)查為例，該縣征地區(qū)片綜合價(jià)共分為兩級(jí)，分別為5萬(wàn)元/畝和4萬(wàn)元/畝，工業(yè)用地出讓地價(jià)大約為14.5萬(wàn)元/畝。

　　表1顯示，該縣一級(jí)區(qū)片工業(yè)用地實(shí)際成本比土地出讓價(jià)格僅高出0.90萬(wàn)元/畝，而二級(jí)區(qū)片工業(yè)用地實(shí)際成本比土地出讓價(jià)格低0.85萬(wàn)元。土地出讓存在零利潤(rùn)甚至負(fù)利潤(rùn)出讓的情況。通過(guò)采用與工業(yè)用地出讓截然不同的策略，以招標(biāo)、拍賣(mài)方式出讓商住用地來(lái)獲得大量的出讓收入，在一些地區(qū)出讓收入已與地方一般預(yù)算收入相當(dāng)，成為重要的財(cái)政收入來(lái)源。

　　由于土地使用權(quán)出讓后所得全部土地出讓金都?xì)w地方政府所有，屬于預(yù)算外財(cái)政收入，地方政府對(duì)于該部分資金在使用、審批等方面的約束較少，因此地方政府就有很強(qiáng)的激勵(lì)去盡量擴(kuò)大招商引資規(guī)模，同時(shí)推動(dòng)商、住業(yè)用地收入最大化。以浙江省為例，根據(jù)《浙江省國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)資料》，2006年浙江省土地出讓金總收入為1010.25億元，同期地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政為1298.20億元，兩者比例為1∶1.29，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而在2003年，這一比例更是達(dá)到了1∶0.60（見(jiàn)表 2），由此，土地出讓金的“第二財(cái)政”的作用可見(jiàn)一斑。

　　需要指出，地方政府血本出讓工業(yè)用地的行為，實(shí)際上與工業(yè)、制造業(yè)部門(mén)投資的更高流動(dòng)性緊密相關(guān)。相比于為本地消費(fèi)者提供服務(wù)、因此基本要在本地提供產(chǎn)品的服務(wù)業(yè)部門(mén)，絕大部分制造業(yè)部門(mén)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是缺乏區(qū)位特質(zhì)性（ location non-specificity）。換句話說(shuō)，大部分制造業(yè)企業(yè)并不是為本地消費(fèi)者進(jìn)行生產(chǎn)，他們往往是為其他地區(qū)乃至其他國(guó)家消費(fèi)者生產(chǎn)可貿(mào)易品（tradable goods）。在國(guó)內(nèi)各地區(qū)乃至全球爭(zhēng)奪制造業(yè)生產(chǎn)投資的激烈競(jìng)爭(zhēng)下，這些企業(yè)對(duì)生產(chǎn)成本非常敏感，而且也比較容易進(jìn)行生產(chǎn)區(qū)位的調(diào)整。面對(duì)制造業(yè)部門(mén)較高的流動(dòng)性，處于強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府不得不提供包括廉價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施乃至企業(yè)所得稅減免、放松的環(huán)境政策和勞動(dòng)管制在內(nèi)的優(yōu)惠政策包。因此，地方政府以協(xié)議方式來(lái)低價(jià)、零地價(jià)、乃至補(bǔ)貼價(jià)出讓工業(yè)用地不足為奇。

　　與制造業(yè)不同的是，大部分服務(wù)業(yè)部門(mén)提供的是在被本地居民消費(fèi)的服務(wù)，這些屬于非貿(mào)易品（non-tradable goods）服務(wù)必須在本地被提供和消費(fèi)。而由于中國(guó)地方政府基本壟斷了本地商住用地一級(jí)市場(chǎng)，從而在提供商住用地上有很強(qiáng)的談判能力。結(jié)果是雖然工業(yè)用地由于各地投資競(jìng)爭(zhēng)而形成“全國(guó)性買(mǎi)方市場(chǎng)”，但在商住用地方面形成了眾多“局域性賣(mài)方市場(chǎng)”。地方政府完全可以通過(guò)“招拍掛”方式高價(jià)出讓土地，并將這種高地價(jià)轉(zhuǎn)嫁給本地服務(wù)業(yè)的消費(fèi)者。所以，我們自然會(huì)觀察到地方政府通過(guò)設(shè)立“土地儲(chǔ)備中心”來(lái)調(diào)節(jié)和控制商住用地的供地規(guī)模，提高其商住用地土地出讓金收入。

　　地方政府的這一整套“土地財(cái)政”策略，賴以執(zhí)行的制度基礎(chǔ)就是以“低補(bǔ)償、無(wú)征地范圍限制”為特點(diǎn)的征地制度。拋開(kāi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和增長(zhǎng)的這一邏輯，是無(wú)法理解征地制度改革背后的約束條件的�？梢韵胂�，如果進(jìn)一步改革后嚴(yán)格將征地范圍限定在符合公共利益的項(xiàng)目上，政府就將無(wú)法再?gòu)纳套∮玫厣汐@得龐大的出讓金收入，地方政府預(yù)算外財(cái)政收入也將大幅度下降。因此，征地制度改革如果不配合系統(tǒng)性的配套改革措施來(lái)改變這些約束條件，就無(wú)法提供給地方政府足夠的激勵(lì)，也就難以從根本上實(shí)現(xiàn)征地制度改革的突破。

　　表2：1999—2006年浙江省土地出讓與財(cái)政收入情況（單位：公頃、億元）

　　資料來(lái)源：1999—2006年《浙江省國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)資料》，趙恒坤（2007）

　　五、征地制度的系統(tǒng)性改革方案及配套措施

　　我們認(rèn)為，必須要從樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的高度，而不是地方政府征地方便的角度來(lái)進(jìn)行這輪《土地管理法》的修訂。

中央政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，目前我國(guó)這種以“區(qū)域競(jìng)次”來(lái)吸引制造業(yè)投資、并成為全世界中、低端制造業(yè)中心的發(fā)展模式。是以地方政府通過(guò)壓低制造業(yè)用地征用和出讓價(jià)格為基礎(chǔ)的，也是從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)角度完全不可持續(xù)的。

　　從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上看，“區(qū)域競(jìng)次”中的過(guò)低土地價(jià)格必然導(dǎo)致我國(guó)制造業(yè)投資過(guò)多，并形成過(guò)剩的、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)無(wú)法消化的生產(chǎn)能力。

而為了消化這些生產(chǎn)能力，中國(guó)不得不人為壓低人民幣匯率以確保產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在人民幣被低估的情況下，制造業(yè)部門(mén)過(guò)度投資所帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩必然帶來(lái)不斷增加的出口順差， 而人民幣匯率無(wú)法隨生產(chǎn)力進(jìn)步適時(shí)調(diào)整又誘致那些認(rèn)為人民幣最后不得不被迫升值的投機(jī)者向中國(guó)投入大量熱錢(qián)，從而造成外匯儲(chǔ)備的迅速累積。在這種情況下，央行不得不大量發(fā)放人民幣對(duì)沖，于是造成經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性過(guò)剩，并最終帶來(lái)一般消費(fèi)品部門(mén)通貨膨脹。而地方政府在商住用地上的壟斷地位必然使得商住用地土地供應(yīng)偏少，與流動(dòng)性過(guò)剩的情況結(jié)合，進(jìn)一步推高了房地產(chǎn)的價(jià)格，形成資產(chǎn)泡沫。通貨膨脹與資產(chǎn)泡沫結(jié)合在一起的結(jié)果就是宏觀經(jīng)濟(jì)失控。

　　從社會(huì)效應(yīng)來(lái)看，這種發(fā)展模式的代價(jià)是損害了為數(shù)眾多的被征地農(nóng)民的利益。為推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的大規(guī)模低價(jià)圈地已經(jīng)催生高達(dá)3000萬(wàn)—4000萬(wàn)的失地農(nóng)民，處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會(huì)不穩(wěn)定。

　　結(jié)合前面幾個(gè)小節(jié)的討論，可以看到，要從根本上扭轉(zhuǎn)目前的局面，必須建立農(nóng)地轉(zhuǎn)工、商等非農(nóng)用途過(guò)程中農(nóng)民與用地者的直接協(xié)商機(jī)制。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就必須允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開(kāi)發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易，使得村集體及其村民能夠保有土地出讓的更多收益。為此，我們建議對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行如下的系統(tǒng)性改革。

　　第一，以符合公共利益為征地的唯一合法依據(jù)，明確定義公共利益邊界和征地范圍。我們建議公共利益的邊界定義為：1）凡直接的公共事業(yè)用途；
2）具有公共利益性質(zhì)的一切其他用途；
3）以及為實(shí)施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。公共利益的邊界定義清楚后，參照韓國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)法律，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，進(jìn)一步制定征地目錄，確定征地范圍。公共利益和征地范圍的界定一定會(huì)引起爭(zhēng)議，但是我們認(rèn)為，爭(zhēng)議不是回避矛盾的理由。設(shè)立一套完善的審核機(jī)制，使得對(duì)公共利益含義的認(rèn)定既嚴(yán)格，又能夠與時(shí)俱進(jìn)，在爭(zhēng)議中不斷改進(jìn)，在改進(jìn)中不斷完善才是應(yīng)有之道。

　　第二，必須要在土地農(nóng)轉(zhuǎn)用過(guò)程中引入用地者和土地所有者的談判和協(xié)商機(jī)制，逐步建立以市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償為改革目標(biāo)的征地補(bǔ)償機(jī)制。在改革初期，可以建立包括以下內(nèi)容的征地補(bǔ)償機(jī)制：1）由省、自治區(qū)、直轄市政府制定轄區(qū)內(nèi)各市縣的征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)；
2）引入征地單位與村集體和農(nóng)民的談判機(jī)制。征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)同地同價(jià)原則，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定。而當(dāng)上述改革推進(jìn)到一定程度后，征地補(bǔ)償最終過(guò)渡到以市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償原則。實(shí)際上，引入談判和協(xié)商機(jī)制，就可以較好地處理目前征地過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和矛盾。特別需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)，是這樣的改革可以使地方政府，特別是地方國(guó)土部門(mén)避免把因土地征收而產(chǎn)生的所有矛盾集中在自己身上，將大大降低國(guó)土部門(mén)的工作難度。而只有這樣，才能夠進(jìn)一步樹(shù)立人民政府“執(zhí)政為民”的良好形象。

　　第三，需要設(shè)計(jì)一個(gè)良好的征地程序與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)和裁決機(jī)制。程序公平是社會(huì)公平正義的基本保證。不論征地目的是什么、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多高，由于征地涉及巨大的利益調(diào)整，一定會(huì)出現(xiàn)征地爭(zhēng)議，尤其是補(bǔ)償爭(zhēng)議。一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，必須在制度上提供一個(gè)有效、公正的申訴、協(xié)調(diào)和裁決程序。在目前的《土地管理法》修訂草案中提出，當(dāng)農(nóng)村集體不同意市、縣政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，“被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征收土地方案中確定的補(bǔ)償方案有爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府裁決。對(duì)征收土地補(bǔ)償方案的裁決為最終裁決”，這相當(dāng)于讓征地當(dāng)事一方，既有定價(jià)權(quán)，又有當(dāng)對(duì)方不同意時(shí)的爭(zhēng)議裁決權(quán)。而對(duì)于被征地當(dāng)事一方，卻只有“對(duì)裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴”的權(quán)利。而且，“征收土地補(bǔ)償爭(zhēng)議不影響征收土地的實(shí)施”，這意味著即使被征地者勝訴了，也沒(méi)有手段讓相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行足額補(bǔ)償。顯然，這種爭(zhēng)議協(xié)調(diào)和裁決模式是存在很大問(wèn)題的。為了避免地方政府在征地過(guò)程中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。我們建議協(xié)調(diào)職能由市、縣政府承擔(dān)，而裁決職能由省級(jí)政府承擔(dān)，同時(shí)保留法律訴訟作為最后的管道。

　　第四，中央政府應(yīng)該提供征地制度改革的配套改革，以便為地方政府足夠的財(cái)政激勵(lì)。實(shí)際上，征地制度改革并不意味著地方政府無(wú)法獲得土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中的增值收益。從理論上講，城市化過(guò)程中土地用途轉(zhuǎn)換所發(fā)生增值主要來(lái)自于具有“外部性”的城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而非土地原使用者（占有土地的農(nóng)民）對(duì)土地的投資。因此，征收一定比例的土地增值稅不僅具有經(jīng)濟(jì)效率的合理性，也可實(shí)現(xiàn)由不規(guī)范預(yù)算外土地出讓金向預(yù)算內(nèi)土地增值稅的轉(zhuǎn)化，從而減少當(dāng)前地方政府在土地出讓中的尋租行為和預(yù)算外財(cái)政缺乏透明度的情況，改善地方財(cái)政的管理。在通過(guò)深化土地市場(chǎng)化改革提高土地使用成本以減少工業(yè)用地低價(jià)出讓行為的同時(shí)，改變地方政府為提高出讓金而偏少供給商住用地的局面，還必須加速財(cái)稅體制的改革。其主要措施就是要逐漸引入對(duì)商住用房產(chǎn)征收的財(cái)產(chǎn)稅（或物業(yè)稅），以此激勵(lì)地方政府增加商住類房地產(chǎn)用地的供給。因此，我們建議：

　　第一，修訂《土地增值稅暫行條例》，將適用范圍擴(kuò)展到集體土地，設(shè)計(jì)合理的稅率，擴(kuò)大政府在農(nóng)村土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃收益上的稅源。納稅對(duì)象既包括嚴(yán)格限定征地范圍后非公益性項(xiàng)目用地集體非建設(shè)用地的出讓、租賃收入，也包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益（含宅基地）。

　　第二，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面開(kāi)征物業(yè)稅。物業(yè)稅的改革研究工作從2003年起已正式啟動(dòng)，稅務(wù)總局與財(cái)政部先后批準(zhǔn)了北京、江蘇、深圳等六個(gè)省市作為試點(diǎn)先行單位，進(jìn)行房地產(chǎn)模擬評(píng)稅試點(diǎn)。2007年稅務(wù)總局與財(cái)政部又增加了河南、安徽、福建和大連四個(gè)地區(qū)部分區(qū)域作為房地產(chǎn)模擬評(píng)稅擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。目前這十個(gè)城市處于模擬空轉(zhuǎn)階段，但已有多個(gè)城市向國(guó)家稅務(wù)總局和財(cái)政部遞交了物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)實(shí)”的申請(qǐng)方案。如果能夠在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全面開(kāi)征物業(yè)稅，這將是地方政府穩(wěn)定而持久的稅源。

　　如果要嚴(yán)格限制公益性征地范圍，引入征地談判機(jī)制，全面進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革，需要在土地增值稅和物業(yè)稅這兩個(gè)稅種上同時(shí)推進(jìn)。我們的測(cè)算表明，土地增值稅和物業(yè)稅收入完全可以彌補(bǔ)政府在土地出讓金上的損失，并能有效抑制地方政府通過(guò)大規(guī)模征地和低地價(jià)策略招商引資的沖動(dòng)，從而切實(shí)做到保護(hù)農(nóng)民利益，提高土地利用效率，降低耕地保護(hù)的壓力，最終有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　六、總結(jié)

　　在目前中國(guó)高速城市化、工業(yè)化的過(guò)程中，部分土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途是必然的。但是，從土地利用角度來(lái)看，考慮到我國(guó)人多地少的國(guó)情，在保障城市化和工業(yè)化用地的同時(shí)，政府也確實(shí)有必要采取措施保護(hù)稀缺的土地資源，尤其是耕地資源。從保護(hù)農(nóng)民利益的角度來(lái)看，我們也應(yīng)該允許失地農(nóng)民分享高速城市化和工業(yè)化的成果，而分享城市化和工業(yè)化成果的一個(gè)重要途徑就是要讓失地農(nóng)民能夠分享部分土地增值收益。征地制度改革無(wú)疑是解決上述問(wèn)題的根本性制度改革，而既有的征地體制顯然已經(jīng)完全不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和未來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要。

　　征地制度改革的核心，如前所述，就是以公共利益和公正補(bǔ)償為征地權(quán)行使的原則，定義公共利益邊界、限定征地范圍，逐步實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)的補(bǔ)償機(jī)制。只要配套的財(cái)稅體制改革跟進(jìn)，我們就有理由相信，一個(gè)符合社會(huì)公平正義、有利于優(yōu)化土地配置的征地制度一定能夠成功地設(shè)計(jì)出來(lái)，并逐漸完善和推廣。通過(guò)某些極端的案例來(lái)反對(duì)征地制度改革是缺乏足夠說(shuō)服力的，因?yàn)檫@些案例帶來(lái)的問(wèn)題，往往只涉及征地改革的技術(shù)層面，而改革政策的技術(shù)細(xì)節(jié)完全可以通過(guò)漸進(jìn)的方式逐步加以完善。正確的改革目標(biāo)一旦確立，那么，往前推進(jìn)的每一步，也一定是堅(jiān)實(shí)的一步。

　　最后，我們想指出的是，考慮到征地問(wèn)題事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公義乃至政治穩(wěn)定的大局，《土地管理法》的修訂工作必然是一個(gè)影響億萬(wàn)百姓切身利益的重大法律事件。我們認(rèn)為，在修法的過(guò)程中，有必要引入廣泛的公眾參與，并對(duì)法律如何修改進(jìn)行公開(kāi)的學(xué)術(shù)辯論與政策討論。只有這樣，才能夠厘清很多認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，才能夠明確阻礙改革的關(guān)鍵制約，也才能夠在凝聚社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)改革的最終突破。否則，《土地管理法》修改草案即使可以被人大通過(guò)，在實(shí)踐過(guò)程中也很可能無(wú)法得到有效實(shí)施，甚至?xí)�帶�?lái)更多的社會(huì)沖突和矛盾。

　　（來(lái)源：《領(lǐng)導(dǎo)者》雜志第29期）

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