【內(nèi)容提要】提高黨的執(zhí)政能力，不僅內(nèi)在地要求實現(xiàn)民主行政，而且也要把民主行政作為民主執(zhí)政的實現(xiàn)形式；
同時，民主行政是推動實現(xiàn)和改進民主執(zhí)政方式的重要環(huán)節(jié)這表現(xiàn)在：第一，運用民主行政的治理理念來實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革；
第二，運用民主行政的公共理念來實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革；
第三，運用民主行政的顧客理念來實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革；
第四，運用民主行政的“無縫隙”理念來實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革。

　　【關(guān)鍵詞】民主行政；
民主執(zhí)政；
執(zhí)政方式；
行政新理念

　　提高黨的民主執(zhí)政能力，這是黨在總結(jié)半個多世紀來執(zhí)政的經(jīng)驗教訓的基礎上，直面現(xiàn)實、適應時代和人民的要求，為全面提高黨的執(zhí)政能力作出的十分明智的判斷和選擇。作為一個系統(tǒng)工程，提高黨的民主執(zhí)政能力，內(nèi)在地要求實現(xiàn)民主行政，而民主行政則是改進黨的執(zhí)政方式的重要一環(huán)。

　　一、民主行政是民主執(zhí)政的體現(xiàn)

　　民主行政，與民主觀念、民主政治、民主執(zhí)政等有著密切關(guān)系。近代以來，政治民主已成為世界的主流政治價值，得到了各國廣泛的認同，而將政治領(lǐng)域的民主理念、制度和體制運用于行政管理領(lǐng)域，即實行民主行政也逐漸為世人所接受。民主行政意味著行政不僅是政策、法律和管理的執(zhí)行工具，追求效率并不是行政主要乃至唯一的目標，行政還必須承擔起維護公共生活的根本價值、目的、倫理的責任，以促進民主政治的落實和推動公共利益的實現(xiàn)。對長期執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨來說，改進黨的執(zhí)政方式，實行民主執(zhí)政，必然要求實行民主行政，并把民主行政納入民主執(zhí)政的體系之中。

　　(一)民主行政是民主執(zhí)政的內(nèi)在要求

　　民主執(zhí)政是一個寬泛的政治概念，在我國特指共產(chǎn)黨為人民執(zhí)政和依靠人民執(zhí)政的有機統(tǒng)一。作為民主執(zhí)政的重要組成部分，民主行政也必然要體現(xiàn)它們的統(tǒng)一，要貫徹到公共行政領(lǐng)域中去，實現(xiàn)公共行政的民主化。對于民主行政來說，完善的民主執(zhí)政制度，更具有根本性和基礎性。隨著民主執(zhí)政進程的推進，政治制度民主化的程度不斷提高，公民政治參與的渠道不斷拓展，就為民主行政提供了基本的制度保障和良好的社會政治環(huán)境。

　　民主行政是民主執(zhí)政的必然要求。首先，民主行政是保證執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性的必然選擇。在經(jīng)濟全球化趨勢日益顯著的背景下，隨著我國市場化改革的不斷深化和政治文明建設步伐的加快，民眾政治參與意識和能力不斷提高，民主已成為政黨和政府合法性的基礎。實行民主行政，就是要以民主的方式來管理社會公共事務，特別是通過公共決策的民主參與，更順暢地實現(xiàn)與公眾的溝通，更好地體現(xiàn)公眾意志，更有效地服務于社會，極大地增強社會的凝聚力，促進社會和諧發(fā)展，提升黨和政府的公信力和民眾的政治認同感，從而夯實共產(chǎn)黨民主執(zhí)政的合法性基礎�？梢哉f，政府行政的合法性是政黨執(zhí)政合法性的必要保證，政府行政的民主是共產(chǎn)黨執(zhí)政民主的基本實現(xiàn)形式。其次，民主行政是黨執(zhí)政和治理社會的有效手段。

　　“政府治理的過程，不僅僅是政府自主性的擴張和能力的展現(xiàn)過程，更重要的是，它是政府與社會、政府與公眾之間的互動過程�！闭�府行政擁有強制權(quán)、支配權(quán)和懲罰權(quán)，但是政府治理卻并不完全依賴于這些權(quán)力，它還取決于公眾的廣泛認同。如果作為被管理者的民眾服從政府，是由于自覺而不是害怕或恐懼，那么政府就取得了合法治理的民主基礎。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政的政策主張主要通過黨領(lǐng)導下的政府去推行，黨對社會的治理，不能僅限于通過黨領(lǐng)導下的政府的國家權(quán)力的行使來實現(xiàn)，更要依賴于民眾的自覺服從。民眾的同意是執(zhí)政黨具有民主基礎的體現(xiàn)，政府行政過程中推行廣泛的民眾參與，集民眾的智慧和同意于行政活動之中，政府的權(quán)威就得到了民眾的認同。執(zhí)政黨也就在政府民主行政的過程中，獲得了對社會的有效治理。

　　(二)民主行政是民主執(zhí)政的實現(xiàn)形式

　　民主行政以政府管理的公眾參與決策機制來體現(xiàn)民主執(zhí)政。隨著市場經(jīng)濟的建立和日益完善，公共事務管理的主體不再僅限于政府，非政府的公共部門與一些私營機構(gòu)乃至個人都可以充當公共管理的主體。公共管理主體范圍的拓展，導致政府決策模式的制度變遷�，F(xiàn)代治理理論在公共領(lǐng)域興起并得到運用，提出了嶄新的“治理”理念�！爸卫硎钦�治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作�！闭�府在決策過程中需要有公民廣泛的參與，有了公眾參與的政府決策才能得到廣泛的社會認同，推行政府政策就能更順利。長期以來，按計劃經(jīng)濟的思維，黨及其掌控下的政府是公共事務決策的唯一主體，政府是萬能的，一切依賴政府，這就導致政府管了許多不該管、也管不好的事，從而出現(xiàn)政府失靈。這顯然不利于黨的執(zhí)政地位的鞏固和執(zhí)政能力的提高。推行政府決策的公眾參與機制，是改革傳統(tǒng)黨政關(guān)系模式和政府決策模式的需要。現(xiàn)代公共行政賦予公眾作為政府公共服務的“使用者”身份。作為公共服務的使用者，公眾有權(quán)要求行政機關(guān)遵守公共服務的原則，諸如平等原則、持續(xù)性原則等，這些原則體現(xiàn)了普遍利益、社會安定和共同福利的要求。作為公共服務的使用者，參與政府公共事務決策是一項基本的民主價值追求，公眾享有參與決策過程的權(quán)利。作為公共服務使用者，公眾還會要求黨在領(lǐng)導和影響政府公共決策的過程中也應通過民主的程序，正確處理與政府的關(guān)系，從而促進黨的執(zhí)政方式的科學化、民主化與法制化。

　　民主行政通過政府行政的程序化管理機制來體現(xiàn)民主執(zhí)政。政府管理程序化是政府管理方式轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)，它為公眾參與公共行政提供了法定的渠道，它可使公眾在政府管理中由單純的管理對象變?yōu)榭梢酝ㄟ^行政程序制約管理者的參與性力量，從而實現(xiàn)對政府管理過程的直接監(jiān)督和控制。但是，從現(xiàn)階段的實際情況看，政府行政過程中的程序化管理機制還很不健全，還缺乏具體的制度和程序作為保障。民主行政就是要建立這樣一種機制，允許公眾主動參與到行政事務中來，通過行政程序使公眾參與到行政權(quán)力的運作中來，以社會的力量來監(jiān)督政府權(quán)力的行使。我國公民在政治上的崇高地位決定了公民可以制約權(quán)力，也有權(quán)制約權(quán)力，我們?nèi)鄙俚氖侵萍s權(quán)力的具體途徑。建立程序化的政府管理機制，就是將民主的精神貫徹落實到政府行政和管理活動和程序中去，這是政府管理方式進步的一個重要的方面，也是實現(xiàn)民主執(zhí)政的需要。民主行政以政府管理的競爭性服務機制來體現(xiàn)民主執(zhí)政�！肮�共服務是行政部門為直接滿足公共利益需要而從事的活動，它是公共行政最直接體現(xiàn)其價值取向的領(lǐng)域�！笨赸政府在公共服務過程中最能體現(xiàn)出執(zhí)政黨執(zhí)政的民主價值。市場經(jīng)濟的發(fā)展所帶來的人們競爭意識的強化，對黨的執(zhí)政方式產(chǎn)生了不容忽視的沖擊。在市場經(jīng)濟條件下，政府不僅在資源配置中居輔助地位(起主導作用的是市場)，而且傳統(tǒng)的政府作為公共產(chǎn)品壟斷者的地位也被打破。隨著公共管理主體的擴大，公眾具有了更多的選擇機會。政府管理過程中允許更多的主體參與到提供公共產(chǎn)品的過程中來，就是建立一種民主選擇的機制，一種公眾對公共產(chǎn)品的供給主體的競爭性選擇機制，這種機制構(gòu)成了對政府實行民主行政的巨大壓力，如果政府不能提供價廉而質(zhì)高的公共服務，就可能失去公眾的支持和信任。公眾有了選擇機制實際上是對政府公共服務壟斷化所導致的官僚主義和效率低下的校正，也是推動黨改變執(zhí)政方式，實行民主執(zhí)政的強大動力。因此政府可以通過競爭性服務機制，來實現(xiàn)民主行政，進而推動黨的民主執(zhí)政。

　　二、以民主行政的新理念實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　(一)運用民主行政的治理理念來實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　就公共管理的主體而言，民主行政中的治理理念要求人們重新理解政府。傳統(tǒng)的觀念認為，公共事務的管理權(quán)是由行政部門來掌握的。行政部門實行官僚制，整個行政權(quán)最終集中到單一的最高權(quán)力中心。民主行政中的治理理念認為，任何國家的公共事務管理中心從來就不止一個。當我們強調(diào)政府要提供大量公共服務的時候，大量從事生產(chǎn)和經(jīng)營性活動的國有企業(yè)或國營部門出現(xiàn)在公共領(lǐng)域，增加了政府的復雜性。政府的行政權(quán)進一步劃分為管理權(quán)和服務權(quán)，所謂“公共部門”(Public Sectom)的概念實際上將國有企業(yè)和行政管理部門融合在一起，混淆了秩序、法治和效率、質(zhì)量兩套相對獨立的價值觀。在現(xiàn)實生活中，民營性和志愿性機構(gòu)(第三部門)愈來愈多地參與戰(zhàn)略性決策和服務供給。過去幾乎全然屬于政府的責任，現(xiàn)在有許多由非政府組織來分擔。在對待社區(qū)管理、環(huán)境資源、公共工程、貧困開發(fā)、文化保護等領(lǐng)域，民營性和志愿性機構(gòu)的作用愈來愈明顯。即使由黨和政府進行決策的領(lǐng)域，大部分也是由眾多有勢力的機構(gòu)和個人共同作出。在某些領(lǐng)域，非政府組織和個人甚至比黨和政府擁有更大的優(yōu)勢。從治理的主體來看，政府與非政府組織等多個主體共同構(gòu)成治理的主體，黨執(zhí)政的方式，以及在黨領(lǐng)導下的行政方式，必須加強民主，治理的實質(zhì)體現(xiàn)了民主精神，治理理念的運用實現(xiàn)了執(zhí)政和行政的民主要求。

　　從權(quán)力運行方向來看，傳統(tǒng)公共行政中的統(tǒng)治觀念，主要遵循官僚層級式的控制，權(quán)力沿著層級線自上而下地流動，主要是運用黨和政府的權(quán)威，對社會事務實行單向度的控制；
對于管理對象來說，主要是接受和服從。而治理理念認為，在實現(xiàn)公共管理的過程中，各個主體間協(xié)調(diào)和溝通需要突出和憑借合作網(wǎng)絡的權(quán)威。這時權(quán)力的流向是雙向或多向的，不是單一的和自上而下的。它所強調(diào)的是一種上下互動的過程，強調(diào)公民和社會機構(gòu)的參與，其權(quán)力運行向度是多元的、相互的。黨實現(xiàn)民主執(zhí)政與政府落實民主行政，都必須接受和參與這種互動。

　　治理理念的運用，大大擴展了政府行政中的民主形式，治理理念是建立在民主行政基礎上新的執(zhí)政方式，將治理理念運用于政府管理中，就是將現(xiàn)行民主政治運用到我國具體的行政活動中，這無疑是黨領(lǐng)導下的政府行政行為的創(chuàng)新，它代表著政府運用現(xiàn)代民主政治的方式對社會進行管理，這也是黨民主執(zhí)政的具體體現(xiàn)，并且具有鮮明的時代特點，符合世界政治發(fā)展的大趨勢。

　　(二)運用民主行政的公共理念來實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　首先，民主行政的公共理念實現(xiàn)了黨執(zhí)政的公共性。黨執(zhí)政的公共性體現(xiàn)了黨對現(xiàn)代民主政治建設的適應，民主行政的公共理念的運用是政府實行民主行政的重要方式。政府是一個具有公共性的組織，政府的公共性是指政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標公共服務以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等。n 政府作為這些目標的實現(xiàn)手段之一從來不會公然宣布自己喪失公共目的而淪為私人機構(gòu)，政府必須保護國家安全、提供法律手段、提供社會福利和保護國民財產(chǎn)，等等。

　　其次，民主行政的公共理念推動了黨組織成為協(xié)調(diào)各方的“公共物”。這種公共性在民主行政的過程中得到了充分的反映。它在很大程度上改變了傳統(tǒng)行政和管理方式的弊端。

　　再次，民主行政的公共理念保證了黨組織對公眾的“回應”。執(zhí)政為民這是黨執(zhí)政的基礎，執(zhí)政黨在制訂路線方針政策的過程中應以公共利益為重，確立立黨為公、執(zhí)政為民的目標。民主行政的公共理念，保證了黨和政府決策中人本思想的實現(xiàn)，這是民主發(fā)展的需要。人本思想的確立，要求政府在對黨的路線方針政策的執(zhí)行過程中對于公眾要有“回應”�，F(xiàn)代民主政體要求黨和政府對民眾的主張做出迅速的反應，及時代表民意，并對正在施行中的政策的合法性和有效性進行跟蹤，及時做出反饋。政府在執(zhí)行黨的路線方針政策的過程中是否體現(xiàn)了公共利益，公眾最有發(fā)言權(quán)。黨和政府對于公眾反映的問題快速作出回應，就可以使黨和政府的行為緊緊圍繞著公眾利益。

　　(三)運用民主行政的顧客理念來實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　黨要堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，但如何堅持為人民執(zhí)政及如何靠人民執(zhí)政呢?我們常常缺少可操作的程序來實現(xiàn)，因為“人民”是一個抽象的政治概念，它不能由具體的單個的個人來代表，因此，人民的民主參與往往由于缺少程序而難以操作，而民主行政中的“顧客導向”則可彌補這一程序上的不足。顧客導向“一是指公共產(chǎn)品和服務的最終使用者；
二是指相對意義上的顧客，即公共產(chǎn)品和服務供給過程中的參與者�！鳖櫩蛯�向的政府管理是一種“倒流程”的政府管理方式，政府關(guān)注的焦點對準顧客的需求，政府職能、政府行為、政府改革都圍繞著顧客來展開，一切都是以顧客為導向和中心，并以顧客的滿意度作為政府運行最大的使命和考量�！坝衅髽I(yè)家精神的政府已開始轉(zhuǎn)變它們自己。它們通過顧客調(diào)查、重點群體和各種各樣的其它方法，開始仔細聽取顧客的意見。它們開始向顧客提供選擇，包括學校?點擊此處閱讀下一頁)

　　娛樂設施，甚至治安服務。而且它們把各種資源直接交到顧客手里，讓他們選擇服務提供者，從而開始讓顧客坐到駕駛員的座位上�！闭�府顧客導向的運用體現(xiàn)為政府獲取資源的方向不是其它國家機構(gòu)，而是直接來源于顧客。政府部門如果不能提供良好的服務，就不能從顧客手中獲取資源，這就迫使政府從公眾手中獲得資源以保證組織的生存和發(fā)展。行政過程中推行顧客導向，無形中抬升了人民的地位，可以在行政中落實為人民執(zhí)政和靠人民執(zhí)政的要求。

　　(四)運用民主行政的“無縫隙”理念來實現(xiàn)民主執(zhí)政方式的變革

　　無縫隙政府是行動快速并能夠提供品種繁多的、用戶化和個性化的產(chǎn)品和服務的組織。“無縫隙組織的顧客與服務提供者直接接觸；
兩者之間不存在繁文縟節(jié)、踢皮球，或者是諸多遁詞。顧客的等候時間大大縮短。無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務�！� “無縫隙政府”正是試圖以低成本、高效率、面對面、多樣化的服務．來滿足公民對于公共產(chǎn)品的個性化需求。而這些正是民主執(zhí)政所追求的，因為建立高效和廉價的政府是民主政府的體現(xiàn)，黨領(lǐng)導下的政府要最大限度地滿足人民的需要，無縫隙服務能充分體現(xiàn)黨和政府的民主性和人民性。西方行政改革中政府無縫隙理念追求行政行為的零頤客成本，即最大限度地減少顧客(公眾)所支付的成本。政府培養(yǎng)自己忠誠顧客的最有效方法是盡力將顧客成本降低，設法消除使用公共產(chǎn)品和服務過程中的顧客成本，盡量避免官僚主義、層級繁多、相互推諉、手續(xù)煩瑣、公文旅行和亂攤派、亂收費等問題出現(xiàn)。政務公開、現(xiàn)場辦公、集中辦公、社會承諾、上門服務、電子政務等產(chǎn)品和服務受到普遍歡迎，正是追求零顧客成本的結(jié)果，即政府直接與顧客接觸，提供足夠的信息，使用靈活的服務方式，盡力為顧客提供各種方便，使購買和使用公共產(chǎn)品的服務過程盡量簡單、快速，以減少顧客在這一過程中金錢、時間、體力和精力消耗以及隨之而來的風險，從而使顧客成本最小化，提高顧客的滿意程度。西方國家政府行政改革中有關(guān)官僚制組織所存在的問題，我們同樣存在，因此，雖然“無縫隙”一詞未被我們采用，但是追求公眾的零成本，為公眾提供最大的便利方式，同樣也是我國行政改革的目標，這些措施具有現(xiàn)代民主政治的共性，即將公眾的利益放在頭等重要的位置上，實現(xiàn)這一目標是對民主執(zhí)政和執(zhí)政為民的合理解釋。

　　注釋：

　　[1]胡寧生：《中國政府形象戰(zhàn)略》(序言)，中央黨校出版社1998年版；

　　[2]俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年第6期；

　　[3]王運生 “當代民主行政的價值、構(gòu)架與生態(tài)環(huán)境”，《中國行政管理》2000年第6期；

　　[4]祝靈君、聶進：“公共性與自利性：一種政府分析視角的再思考”，《社會科學研究》2002年第2期；

　　[5]拉塞爾•M•林登：《無縫隙政府》，中國人民大學出版社2002年版；

　　[6]奧斯本、蓋布勒：《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社1996年版。

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