現(xiàn)代國家廉政制度體系是以選舉制度和分權(quán)制衡原則為核心、保障政權(quán)對公民負責(zé)的一系列機構(gòu)和規(guī)則所組成的體系；
建立現(xiàn)代國家廉政制度體系是有效防治腐敗、走出政權(quán)興亡周期律的根本途徑；
建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系需要“路線圖”和行動計劃。

　　一、 現(xiàn)代國家廉政制度體系：目標模式與有效性標準

　　現(xiàn)代國家廉政制度體系概念是從透明國際“國家廉政體系”(National Integrity System，NIS)的概念衍生而來的。①按照這一理論，國家廉政體系建設(shè)的根本目標是促進可持續(xù)發(fā)展，實行法治和提高民眾生活質(zhì)量。實現(xiàn)這些目標需要由各種廉政支柱來支撐這座廉政大廈，這些廉政支柱包括各種組織或機構(gòu)行動者和相應(yīng)的核心規(guī)則或?qū)嵺`所共同組成的制度支柱。由選舉制度所構(gòu)成的縱向問責(zé)機制和機構(gòu)行動者之間分權(quán)制衡所形成的橫向問責(zé)機制貫穿于所有的“廉政支柱”。深入公眾內(nèi)心的廉潔意識和社會價值構(gòu)成了這座大廈的地基。

　　透明國際所倡導(dǎo)的國家廉政制度體系是建立在市場經(jīng)濟、公民社會和民主治理基礎(chǔ)之上的，因而是一種現(xiàn)代國家廉政制度體系。市場經(jīng)濟是與自給自足的自然經(jīng)濟和指令性計劃經(jīng)濟相對而言。資源的市場化配置機制為私人經(jīng)濟部門的發(fā)展提供了重要保證。私人部門作為獨立于政府的經(jīng)濟力量，能夠為公民社會的發(fā)展提供必要的資源和空間，同時在國家廉政制度體系中成為制約公共權(quán)力的一種重要力量。公民社會是與市場經(jīng)濟和私人部門相伴而生的。它是相對獨立于國家和私人部門的各種民間組織和民間關(guān)系的總和，是公民自由結(jié)社和自由交往的民間公共領(lǐng)域。②公民社會的崛起改變了國家與社會的力量對比和關(guān)系格局。公民社會對政治國家構(gòu)成了有力的制約。公民社會參與國家廉政建設(shè)并成為重要的廉政支柱，這是現(xiàn)代廉政制度體系區(qū)別于傳統(tǒng)廉政制度體系的重要標志。透明國際所倡導(dǎo)的國家廉政體系中的規(guī)則體系以選舉制度為核心，體現(xiàn)了透明、問責(zé)等基本原則，使所有的廉政支柱成為相互獨立又相互制約的機構(gòu)體系，在這個機構(gòu)和規(guī)則體系中任何一種權(quán)力都處于監(jiān)督和制約之下，這是現(xiàn)代民主治理的基本特征。私人部門、公民社會與政黨和政權(quán)機關(guān)共同參與廉政建設(shè)，相互協(xié)作支撐廉政體系大廈，保證了整個廉政制度體系的透明性和問責(zé)度，反映了從政府統(tǒng)治向多主體協(xié)作共治的轉(zhuǎn)變，是治理和善治思想的具體體現(xiàn)。因此我們說，這種國家廉政制度體系是現(xiàn)代國家廉政制度體系。同時它又是當今全球化時代的國家廉政制度體系，國際行動者和國際合作成為各國廉政制度體系的重要組成部分。

　　新中國成立60年來，中國在建設(shè)富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家過程中也在逐步形成有自己特色的國家廉政體系。中國共產(chǎn)黨和政府所提出“教育、制度和監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”就是有中國特色的國家廉政體系的藍圖。這個國家廉政體系在現(xiàn)階段的根本目標就是促進科學(xué)發(fā)展，保障社會和諧，實現(xiàn)全面小康。反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)對于廉潔光榮、腐敗可恥的榮辱觀深入公眾意識和社會價值體系具有重要意義，后者構(gòu)成中國國家廉政體系大廈的基礎(chǔ)，“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。而構(gòu)成國家廉政體系大廈之廉政支柱的則是國家廉政制度體系。從現(xiàn)代國家廉政制度體系的基本原理來看，中國的現(xiàn)代國家廉政制度體系應(yīng)當包括以下內(nèi)容：

　　資料來源：筆者根據(jù)透明國際有關(guān)理論結(jié)合中國國情制作。

　　在這個理想的現(xiàn)代國家廉政制度體系模式中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨成為首根廉政支柱。中國共產(chǎn)黨的各級委員會作為整個黨和國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心和決策中心，擔負著制定公共政策綱領(lǐng)的重大職責(zé)。為了保障黨的各級委員會對全體黨員和全體民眾負責(zé)，建立有效的選舉問責(zé)機制，實行公平的、競爭性的選舉制度，成為必不可少的核心規(guī)則。只有對各級黨的領(lǐng)導(dǎo)人實行黨內(nèi)直接選舉，才能建立起黨內(nèi)縱向問責(zé)機制；
只有隨后實行人民直接選舉，使各級黨的領(lǐng)導(dǎo)人進入國家政權(quán)機關(guān)擔任主要領(lǐng)導(dǎo)人，才能建立起全社會對執(zhí)政黨的縱向問責(zé)機制。將黨內(nèi)民主選舉和人民民主選舉有機統(tǒng)一起來實行聯(lián)動，才能最終使各級黨的領(lǐng)導(dǎo)人不僅對本黨成員負責(zé)，而且向全體公民負責(zé)。

　　政策制定權(quán)、政策參議權(quán)和政策審議權(quán)的相互分離和彼此制約可以減少政策失誤，防止濫用決策權(quán)謀取私人利益。民主黨派和政治協(xié)商會議以及人民代表大會分別擁有政策參議權(quán)和政策審議權(quán)。保障政策參議權(quán)的核心規(guī)則是民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人和政協(xié)委員能夠真正參與到重大公共政策討論中，并可以自由發(fā)表不同意見而不用擔心受到追究。保障政策審議權(quán)行使的核心規(guī)則是審議機構(gòu)對政府提出的立法和政策建議以及人事提名擁有否決權(quán)，否則審議權(quán)就會流于形式。

　　政府行政機關(guān)、公職人員系統(tǒng)、公共部門、部委和地方政府是公共權(quán)力的行使者，保障他們的問責(zé)度對于國家廉政體系來說十分重要。對于政府行政機關(guān)及其官員來說，防范他們的公共職位所代表和所要維護的公共利益與他們的私人利益可能發(fā)生的沖突，是防止公職人員濫用受委托的權(quán)力謀取私人利益的關(guān)鍵，因此處理利益沖突的規(guī)則是保證行政機關(guān)及其官員公正行使權(quán)力的核心規(guī)則。對于公職人員系統(tǒng)來說，將公共服務(wù)的道德準則與干部人事管理體制有機結(jié)合起來，在考試錄用、績效考核、升降獎懲、培訓(xùn)提拔等各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)尊重廉能的原則，是保障公職人員系統(tǒng)自愿遵守廉潔從政行為準則的關(guān)鍵，因此構(gòu)成了公職人員系統(tǒng)的核心規(guī)則。部委和地方政府分別是中央政府和地方政府的重要權(quán)力主體，體現(xiàn)輔助性原則(凡是下級政府可以履行的職責(zé)，上級政府只應(yīng)發(fā)揮輔助作用)的職權(quán)、資源、責(zé)任配置規(guī)則可以減少下級賄賂上級的公賄等腐敗行為，因此構(gòu)成處理條塊關(guān)系的核心規(guī)則。以國有企業(yè)事業(yè)單位為主體的公共部門是公共資源的占有者和使用者，建立透明的、問責(zé)性的治理結(jié)構(gòu)和財政體制是保證公共部門廉潔的重要保證，構(gòu)成了公共部門的核心規(guī)則。

　　專門監(jiān)督機構(gòu)在現(xiàn)代國家廉政制度體系中發(fā)揮著專業(yè)化的監(jiān)督和監(jiān)察作用，是保證各級黨委和政府問責(zé)度的重要機構(gòu)。他們有效發(fā)揮作用需要自身的核心規(guī)則。獨立審計并公開發(fā)布審計報告是啟動權(quán)力機關(guān)監(jiān)督和社會監(jiān)督并進而推動政府領(lǐng)導(dǎo)人和被審計部門采取行動的主要手段，因此它構(gòu)成審計機關(guān)發(fā)揮財政問責(zé)作用的核心規(guī)則與實踐。紀檢監(jiān)察信訪機構(gòu)作為受理民眾投訴、處理不良行政行為的專門監(jiān)督機構(gòu)，只有真正獨立于被監(jiān)督的黨政機構(gòu)和官員，才能有效履行監(jiān)督職責(zé)。因此，保障監(jiān)督機構(gòu)獨立于監(jiān)督對象的規(guī)則構(gòu)成其核心規(guī)則。信訪機構(gòu)只受理民眾投訴而不處理不良行政行為是職能不完整的表現(xiàn)，可以與負責(zé)處理不良行政行為的紀檢監(jiān)察機關(guān)加以整合。檢察院作為專職的反腐敗機構(gòu)，擁有一部全面系統(tǒng)的、可執(zhí)行的、授權(quán)充分的反腐敗法律是保障它履行自身職責(zé)的核心規(guī)則。法院是對其他政權(quán)機關(guān)進行司法監(jiān)督的主要機構(gòu)，保障各級法院和法官審判權(quán)的獨立行使不受外部干預(yù)是司法監(jiān)督有效運轉(zhuǎn)的前提條件與核心規(guī)則。

　　現(xiàn)代國家廉政制度體系既包括黨政機關(guān)和專門監(jiān)督機構(gòu)等廉政支柱，同時還包括了發(fā)揮監(jiān)督制約作用的社會廉政支柱。新聞媒體包括網(wǎng)絡(luò)媒體是現(xiàn)代社會中公民監(jiān)督黨和政府的重要機構(gòu)或載體，只有享有新聞報道和批評性言論的意見表達自由，媒體才能發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。因此保障言論自由的法規(guī)構(gòu)成媒體輿論監(jiān)督有效性的核心規(guī)則。民營經(jīng)濟部門是現(xiàn)代國家廉政制度體系的重要廉政支柱，只有實行反壟斷、反不正當競爭的政策，取消不合理的市場準入門檻和歧視性政策，鼓勵自由、公平的競爭，民營經(jīng)濟部門才能遠離商業(yè)賄賂，消除公共采購中的行賄動機。因此我們說，鼓勵競爭的政策是民營經(jīng)濟部門作為廉政支柱發(fā)揮作用的核心規(guī)則。公民社會是現(xiàn)代國家廉政制度體系的重要支柱，只有享有知情權(quán)和參與權(quán)的公民社會組織才能在監(jiān)督黨和政府及其官員方面發(fā)揮重要作用。因此，保障公民知情權(quán)和參與權(quán)的規(guī)則構(gòu)成公民社會發(fā)揮監(jiān)督作用的核心規(guī)則。

　　全球化時代的反腐敗需要國際合作。國際社會構(gòu)成了現(xiàn)代國家廉政制度體系的外部“廉政支柱”，而促進反洗錢、貪官引渡、資金返還的雙邊或多邊法律援助協(xié)議構(gòu)成了國際合作機制有效運轉(zhuǎn)的核心規(guī)則。

　　現(xiàn)代國家廉政制度體系在預(yù)防和懲治腐敗方面的有效性標準包括綜合有效性標準和分機構(gòu)類別有效性標準�？傮w有效性標準包括三個方面：國家廉政制度體系各個機構(gòu)性支柱得到均衡的發(fā)展，它們既相互依存又相互制約，共同支撐起國家廉政體系大廈；
機構(gòu)性支柱所需要的核心規(guī)則得到普遍的確立，機構(gòu)性支柱得以充分履行其職責(zé)；
權(quán)力監(jiān)督和制約呈現(xiàn)閉合性，以選舉制度和分權(quán)制衡原則為核心的縱向和橫向問責(zé)機制貫穿于機構(gòu)與規(guī)則體系之中，不存在不受監(jiān)督和制約的公共權(quán)力和公職人員。對各個廉政支柱所包含的機構(gòu)和規(guī)則的有效性也可以進行分門別類的評估。機構(gòu)的有效性主要是衡量機構(gòu)行動者的職責(zé)、功能或作用是否能夠得到有效發(fā)揮。影響機構(gòu)有效發(fā)揮作用或履行功能的因素包括：法定地位和外部關(guān)系、角色的多重性、技能和知識、資源和授權(quán)、組織結(jié)構(gòu)和工作方式、活動過程和結(jié)果的透明度、履職結(jié)果的外部評價和問責(zé)機制。因此，對機構(gòu)有效性的評價標準應(yīng)當包括：獨立性，機構(gòu)行動者的法定地位和外部關(guān)系能否保證自身獨立自主地履行職責(zé)；
協(xié)調(diào)性，機構(gòu)行動者是否存在多重角色的沖突而制約其履行主要職責(zé)；
專業(yè)性，機構(gòu)行動者的知識、技能和信息是否能保證履行職責(zé)；
匹配性，機構(gòu)行動者的授權(quán)和資源與所要履行的職責(zé)是否匹配；
適宜性，機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和工作方式是否適宜于職責(zé)的履行；
透明度，機構(gòu)行動者履行職責(zé)或功能的過程和結(jié)果是否透明以便于監(jiān)測；
問責(zé)度，機構(gòu)行動者履行職責(zé)狀況的外部評估和問責(zé)機制是否存在和發(fā)揮作用。③對規(guī)則有效性的評價標準包括：完備性，是否存在重要的規(guī)則缺失和嚴重疏漏；
權(quán)威性，規(guī)則的權(quán)威等級或地位的高低；
操作性，規(guī)則本身是否可執(zhí)行、可操作；
合意性，規(guī)則的制定和實施過程是否體現(xiàn)了透明、參與和公正的原則；
持續(xù)性，規(guī)則本身是否具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性；
多贏性，受規(guī)則影響，各方利益是否得到了共同增進或至少利益受損方得到了合理的補償；
兼容性，規(guī)則之間是否相互兼容而非相互排斥和沖突。我們可以用圖表表示如下：

　　二、建立現(xiàn)代國家廉政制度體系是走出政權(quán)興亡周期律的需要

　　追求長治久安是任何一個政權(quán)都想達到的目標。但很多政權(quán)都難以逃脫從廉潔到腐敗而在民眾反抗中覆亡的命運，腐敗的魔咒和政權(quán)治亂興衰的周期律成為古今中外不少執(zhí)政者心頭之大患。而現(xiàn)代國家廉政制度體系的出現(xiàn)正在改寫著廉政建設(shè)以及與之相關(guān)的政權(quán)興亡更替的歷史�，F(xiàn)代國家廉政制度體系用選舉政治取代了選拔政治，用分權(quán)制衡取代了單向監(jiān)督，依靠社會運動和政府改革的良性循環(huán)取代了政府內(nèi)部的改革與保守的惡性循環(huán)。選舉政治使民眾可以采用和平的、理性的手段即手中的選票來更換腐敗的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人，而不必走上街頭政治、暴力反抗乃至武裝起義的道路。分權(quán)制衡使得任何一個政府機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人都只享有有限的權(quán)力，從而與其他機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人處于相互依存和相互制約的狀態(tài)之中，這樣就難以獨斷專行、濫用權(quán)力而不受任何約束。揭露腐敗丑聞、推動政府改革的社會運動構(gòu)成了強大的和顯性的民意壓力。順應(yīng)民意要求而當選的政府領(lǐng)導(dǎo)人與民意代表有著啟動政府改革的強大動力。民意力量與政府改革派力量的結(jié)盟保證了政府改革的成功，政府改革則消除了特定的腐敗形式的制度根源，有效地降低了腐敗的程度。正是依靠這三種機制，現(xiàn)代國家廉政制度體系保證了國家政權(quán)在預(yù)防和懲治腐敗方面的長期有效性，不至于由廉到腐而陷于治亂興替循環(huán)的周期律之中。

　　有無建立現(xiàn)代國家廉政制度體系與廉政建設(shè)的成效有著密切的關(guān)系�，F(xiàn)代國家廉政制度體系的出現(xiàn)是與民主革命和民主化浪潮聯(lián)系在一起的。近代以來，在反對王權(quán)專制主義的民主革命過程中，歐美國家率先建立起適應(yīng)本國特點的現(xiàn)代國家廉政制度體系。先后經(jīng)過三波民主化浪潮的洗禮，到1998年在155個國家或地區(qū)中已經(jīng)有99個國家或地區(qū)成為民主國家或地區(qū)(其中70個為完全民主國家或地區(qū)，29個為部分民主國家或地區(qū))，占當時所有國家或地區(qū)的三分之二，其余56個國家或地區(qū)則為非民主國家或地區(qū)。④那些完全民主的國家或地區(qū)又可分為成熟民主國家或新興民主國家。在第一波和第二波民主化浪潮中出現(xiàn)的民主國家經(jīng)過了民主政治的鞏固階段而成為成熟民主國家，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這些國家已經(jīng)建立了現(xiàn)代國家廉政制度體系，其廉政制度體系達到了總體有效性標準，即機構(gòu)支柱均衡發(fā)展，核心規(guī)則普遍確立，權(quán)力監(jiān)督制約呈閉合狀態(tài)，廉政建設(shè)成效更為顯著。而20世紀70年代特別是80年代以來第三波民主化浪潮中出現(xiàn)的民主國家則屬于新興民主國家，這些國家實現(xiàn)了選舉民主的突破，但分權(quán)制衡機制沒有充分建立，來自公民社會和媒體的監(jiān)督薄弱，民選總統(tǒng)的權(quán)力缺乏有效的內(nèi)外部制約，這些國家廉政建設(shè)的成效要差一些。我們依靠透明國際清廉指數(shù)來加以分析。

　　根據(jù)透明國際在同一年(1998年)所發(fā)布的清廉指數(shù)(CorruptionPerceptionIndex，CPI，從0到10分排序，分值越高，清廉程度越高)來分析，當年清廉指數(shù)在7.5到10分之間的國家或地區(qū)屬于清廉程度很高的國家或地區(qū)，這類國家或地區(qū)共有18個，其中16個屬于完全民主國家或地區(qū)，只有2個屬于非民主國家或地區(qū)(新加坡和香港)。而清廉指數(shù)在5.0到7.4以下的國家或地區(qū)有17個，其中15個屬于完全民主的國家和地區(qū)，只有1個屬于部分民主國家，1個屬于非民主國家。⑤這說明，通過民主革命或民主改革建立起現(xiàn)代國家廉政制度體系的國家在廉政建設(shè)方面的成效要更加顯著一些。1998年清廉指數(shù)低于5.0的國家或地區(qū)共有44個，其中完全民主國家24個，部分民主國家11個，非民主國家9個。而對這24個完全民主國家的進一步分析表明，除印度外，它們基本上都屬于第三波民主化浪潮中出現(xiàn)的新興民主國家。1998年時，其民主政治仍處于鞏固階段，除實現(xiàn)選舉民主外，它們的分權(quán)制衡制度薄弱，強勢總統(tǒng)或總理凌駕于其他機構(gòu)之上，來自公民社會和媒體的監(jiān)督仍很薄弱。這表明，在現(xiàn)代廉政制度體系沒有充分建立和完備有效的情況下，廉政建設(shè)的成效難免要打折扣。

　　同時有證據(jù)表明，一國現(xiàn)代國家廉政制度體系愈完備有效，其清廉程度愈高并能長期保持。對透明國際1998年到2008年11年間清廉指數(shù)排名的進一步統(tǒng)計分析表明，有5個國家連續(xù)11年來一直處于9.0以上，屬于清廉程度最高的國家。這5個國家是：丹麥、瑞典、芬蘭、新西蘭和新加坡。而對這5個國家的廉政制度體系研究表明，除新加坡外，其余4個國家皆較早地建立了現(xiàn)代國家廉政制度體系，并較為充分地達到了總體有效性標準。北歐五國丹麥、瑞典、芬蘭、挪威、冰島都屬于清廉程度較高國家，即使挪威和瑞典，其清廉指數(shù)也從未低于8.0。這五國實行君主立憲制或共和制。芬蘭反貪污機構(gòu)包括：司法總監(jiān)、議會司法代表、審計署、最高法院、最高行政法院、檢察機關(guān)。瑞典建立了議會行政監(jiān)察專員公署、民間性的反賄賂事務(wù)所、最高行政法院、彈劾法庭等反貪污機構(gòu)，丹麥則建立了以警察為主的犯罪調(diào)查機構(gòu)、獨立的公訴系統(tǒng)、獨立公正的審判系統(tǒng)以及專業(yè)化的犯罪預(yù)防理事會。北歐國家對公職人員的監(jiān)督機制既包括議會、行政、司法方面的監(jiān)督，也包括政黨、社會公眾、新聞媒體、民間監(jiān)督組織等監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督機制完善而富有權(quán)威性。北歐五國特別是丹麥的刑法典歷史悠久，反貪污刑事立法詳細完備。⑥新西蘭是英聯(lián)邦成員國，英國的立法和判例法是新西蘭法律的主要淵源。新西蘭實行議會內(nèi)閣制，議會多數(shù)黨領(lǐng)袖擔任總理組織內(nèi)閣，總督和眾議院共同組成該國的立法機關(guān)。新西蘭擁有一個獨立的法院系統(tǒng)，由地方法院、最高法院、上訴法院和聯(lián)合王國的樞密院司法委員會組成。新西蘭反腐敗機構(gòu)包括獨立而又授權(quán)充分的反重大欺詐局、議會行政監(jiān)察專員公署和審計署。⑦總起來看，這四個國家的現(xiàn)代廉政制度體系的機構(gòu)性支柱都得到了均衡的發(fā)展，相應(yīng)的核心規(guī)則已經(jīng)牢固確立，權(quán)力監(jiān)督制約呈現(xiàn)閉合性特征。新加坡廉政制度體系發(fā)展情況與上述四國不同。新加坡是一個集權(quán)政治國家，但作為英國殖民地又繼承了法治的精神，政府領(lǐng)導(dǎo)人自覺而模范地遵守法律。新加坡一黨長期執(zhí)政，反對黨、新聞媒體、公民社會等廉政支柱相對比較薄弱，但它的執(zhí)政黨、行政機關(guān)、反貪污機構(gòu)、公務(wù)員系統(tǒng)、審計機關(guān)、法院等機構(gòu)性支柱得到了充分的發(fā)展，相應(yīng)的核心規(guī)則牢固確立。最高領(lǐng)導(dǎo)人反貪污意志堅定，反貪污法律完備周密權(quán)威，反貪污機構(gòu)授權(quán)充分、資源充足，高薪養(yǎng)廉和中央公積金制度別具特色，從而在一定時期內(nèi)彌補了其他廉政支柱之不足。當然這樣做也不是沒有代價的。其代價是政治和法律監(jiān)控過于嚴厲，言論和結(jié)社自由受到限制。

　　選舉制度、分權(quán)制衡制度的有效運轉(zhuǎn)和社會運動與政府改革的良性互動，使得腐敗的領(lǐng)導(dǎo)人可以通過和平、理性的方式及時得到更換，必要的政府改革可以及時啟動，從而減少了因腐敗猖獗而發(fā)生革命或暴亂的幾率。我們以美國、日本和印度為例來加以分析。

　　社會運動與政府改革的良性互動對于獨立戰(zhàn)爭以后美國腐敗程度的逐步降低發(fā)揮了極為重要的作用。從美國建國到19世紀末20世紀初，美國的腐敗程度經(jīng)歷了一個由低到高的演變過程。19世紀是美國經(jīng)濟快速發(fā)展和現(xiàn)代化劇烈進行的時期，同時也是腐敗的高發(fā)多發(fā)期。經(jīng)濟的快速發(fā)展和現(xiàn)代化的順利進行開辟了新的致富渠道。政府職能的擴張和公共開支的增多，為從事腐敗行為提供了大量機會。工業(yè)化和城市化的過程中，出現(xiàn)了具有新資源的新集團，從事腐敗活動成為他們進一步改善自身境況的重要手段。在政黨政治的發(fā)展過程中，出現(xiàn)了一批商人型政客，他們把攫取權(quán)力作為謀取私利的手段，從而加劇了政治腐敗。進入20世紀后，由于歷屆政府為反對腐敗作出了一系列改革努力，腐敗的程度開始緩慢地下降。美國腐敗程度的逐步降低，主要得益于持續(xù)的政府改革運動，在美國腐敗程度降低的過程中，有四次大的政府改革運動起到了關(guān)鍵性的作用。第一次是土地改革運動。喬治·伊文思是土地改革運動的思想領(lǐng)袖，他發(fā)起組織了全國改革協(xié)會，并且領(lǐng)導(dǎo)了通過農(nóng)地私有法案的運動。一些國會議員在議會中多次提出了相關(guān)法案。1860年，國會參眾兩院通過了《宅地法》，1862年該法案經(jīng)林肯總統(tǒng)簽署生效。該法案確立了無償分配西部國有土地的原則，有2億7千英畝土地分配給了農(nóng)戶。第二次是文官制度改革運動。文官制度改革運動的發(fā)軔是1865年，國會眾議員托馬斯·艾倫·詹克斯是這場改革運動的領(lǐng)導(dǎo)人。詹克斯的支持者之一、改革派柯蒂斯于1870年出任文官委員會主席，積極推動文官制度的改革；
1877年成立了第一個民間性的紐約文官制度改革協(xié)會，隨后有更多的地方性文官制度改革協(xié)會成立；
1881年成立了全國文官制度改革協(xié)會。協(xié)會積極從事宣傳鼓動工作，并且起草了文官制度改革法案，即后來的《彭德爾頓法》。公眾輿論對改革法案的廣泛支持，直接影響到議員的態(tài)度。1883年，參眾兩院終于通過了由民主黨參議員喬治·亨特·彭德爾頓提出的《文官制度法》(即《彭德爾頓法》)，并由總統(tǒng)簽署生效。文官制度改革運動終于結(jié)出了碩果，它對于防止由政黨分贓制帶來的各種腐敗現(xiàn)象起到了十分重要的作用。第三次是進步主義運動。進步主義運動針對的是工業(yè)化和城市化所帶來的各種社會和政治問題如貧困問題、腐敗問題等，知識分子、新聞界和作家群體是進步主義運動的主要推動力量。他們通過著書立說，出版報刊雜志，進行調(diào)查性的新聞報道，揭露社會的陰暗面和腐敗丑聞，引起公眾對有關(guān)問題的廣泛關(guān)注。各種民間性改革團體大量涌現(xiàn)，進步主義運動成為一場全社會的改革運動。1900年以來，進步主義由社會運動發(fā)展為大規(guī)模的政府改革浪潮。消除政府腐敗，改善政府管理，擴大公民政治參與，成為這場改革運動的主要目標之一。這些政治改革對于改善政府管理和推動美國政治的進一步民主化發(fā)揮了重要作用，同時對于降低腐敗的程度發(fā)揮了十分重要的作用。第四次是政府道德革新運動。20世紀60年代以來，揭發(fā)政治丑聞的調(diào)查性新聞報道一浪高過一浪，并在對水門事件的新聞報道中達到了高潮。這些揭丑性新聞報道，引起了公眾對政治家道德品質(zhì)的廣泛關(guān)注，并迫使政府采取相應(yīng)行動。提高公職人員道德水準成為70年代以來反腐敗立法浪潮的一個主要內(nèi)容。旨在革新政府道德的反腐敗立法在民主黨的卡特任總統(tǒng)期間達到了高潮。這場政府道德革新運動一直持續(xù)到80年代。它對于降低美國政治腐敗的程度發(fā)揮了積極的作用。⑧美國獨立建國后，由于建立了現(xiàn)代廉政制度體系，即使在腐敗高發(fā)多發(fā)期間，這個廉政制度體系也具有通過政府改革遏制腐敗的能力，因而避免了因腐敗猖獗而陷入暴亂和革命之中。

　　媒體揭露腐敗丑聞、國會監(jiān)督、司法調(diào)查、政治和法律改革相結(jié)合，使得戰(zhàn)后日本在包括首相在內(nèi)的政要相繼卷入腐敗丑聞的情況下仍然保持了高度的政治穩(wěn)定。第二次世界大戰(zhàn)后，美國占領(lǐng)當局對日本強行進行了“民主改革”，并為日本制訂了“和平憲法”，確定了二元君主立憲政體。日本隨后幾十年在政府主導(dǎo)下實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速發(fā)展，成為亞洲經(jīng)濟的領(lǐng)頭雁。但與此同時，日本政治腐敗的程度也有所提高，出現(xiàn)了政治家腐敗丑聞迭出和業(yè)務(wù)類公務(wù)員相對廉潔同時并存的奇特景觀。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，也是政治腐敗高發(fā)多發(fā)的時期。20世紀50年代和60年代，日本政治家腐敗丑聞相對較少，但進入70年代后，政治家腐敗丑聞頻頻曝光。從70年代的洛克希德案到80年代的里庫路特案，以及戰(zhàn)后日本最大的政治丑聞——新生宇宙公司案，再到90年代的佐川急便案，日本政壇政治家接受大公司非法款項為其謀取利益的丑聞層出不窮。田中角榮、竹下登、中曾根康弘、海部俊樹等多位首相被卷入丑聞，內(nèi)閣大臣、國會議員、執(zhí)政黨黨魁卷入腐敗丑聞的更多。腐敗丑聞發(fā)生后，這些政府顯要被迫辭職，田中角榮首相不僅因腐敗辭職，還被關(guān)進了監(jiān)獄。由于對競選資金的籌集和使用缺乏嚴格的法律規(guī)范，有關(guān)競選捐款和競選資金使用的腐敗丑聞成為腐敗高發(fā)多發(fā)的主要領(lǐng)域。日本的新聞媒體和在野黨在揭露腐敗丑聞推動政治改革方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。日本的新聞媒體在揭露政府高官的腐敗丑聞方面可與美國媒體相媲美。前述幾起涉及日本首相的腐敗大案，都是在媒體進行深入的調(diào)查報道和在野黨在國會中的窮追猛打下才取得突破性進展的。特別是進入90年代后，自民黨和其他國會政黨中要求改革的呼聲日益強烈。國會正是在這種背景下制定了“國會議員資產(chǎn)公開法”，讓全部國會議員的資產(chǎn)公開。⑨日本的例子表明，現(xiàn)代廉政制度體系所擁有的選舉問責(zé)機制和閉合性的監(jiān)督制約機制，保證了即使政府首相等政要人物卷入腐敗犯罪或腐敗丑聞，政局也不會陷入動蕩和混亂，不會出現(xiàn)軍事政變和暴力反抗等血腥場面。這是因為在現(xiàn)代廉政制度體系中，卷入腐敗丑聞的政府領(lǐng)導(dǎo)人會受到輿論、法律和選票的三重懲罰而黯然下臺甚至鋃鐺入獄。執(zhí)政黨為了繼續(xù)執(zhí)政也會努力推動相關(guān)政府改革。這些無疑大大降低了因腐敗而發(fā)生革命、暴亂和軍事政變的機率。

　　媒體的調(diào)查性報道、獨立的司法調(diào)查和強大的公眾輿論，使印度反腐敗斗爭保持了活力。即使在政府領(lǐng)導(dǎo)人卷入腐敗丑聞的情況下，印度政局仍然保持了高度的穩(wěn)定，其秘訣在于卷入腐敗丑聞的領(lǐng)導(dǎo)人難以逃脫司法調(diào)查和選舉問責(zé)，而不用訴諸暴力手段。1757年印度淪為英國殖民地，1947年印度獨立，1950年印度共和國成立。由于長期實行政府管制經(jīng)濟，印度的尋租型腐敗比較嚴重，同時為了籌集競選經(jīng)費，各主要政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人與不法商人相勾結(jié)的事例也比較多。印度共和國成立以來，印度曾經(jīng)發(fā)生多起國家最高領(lǐng)導(dǎo)人(政府總理和主要政黨領(lǐng)導(dǎo)人)貪污賄賂的丑聞。印度的清廉指數(shù)在1998年為2.9，2008年為3.4，說明其廉政狀況有所改善，但仍屬于腐敗比較嚴重的國家。但另一方面，由于權(quán)力監(jiān)督制約的閉合性，即使卷入腐敗丑聞的是國家最高領(lǐng)導(dǎo)人，在新聞輿論的壓力下，反腐敗機構(gòu)仍能獨立地開展調(diào)查并將結(jié)果公布于眾，選民也可以用選票將腐敗的政府領(lǐng)導(dǎo)人趕下臺。健全的法制、獨立的司法系統(tǒng)、自由的新聞媒體和強大的公眾輿論，使印度的廉政建設(shè)始終保持著活力。即使國家最高領(lǐng)導(dǎo)人卷入腐敗丑聞，照樣會受到司法調(diào)查，也會在選舉中受到選民問責(zé)，這些都促使印度在逐步改善廉政狀況時保持了政局的穩(wěn)定。

　　建立在專制主義政治基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)廉政制度體系由于缺乏選舉制度、分權(quán)制衡制度和來自社會的約束和監(jiān)督，難以長期有效地遏制腐敗，從而也難以使當權(quán)者逃脫政權(quán)興亡周期律的命運。中國傳統(tǒng)廉政制度體系的歷史命運就是最好的例證。

　　秦漢以來的中國傳統(tǒng)廉政制度體系是建立在君主專制和官僚政治體制基礎(chǔ)上的。分散的小農(nóng)經(jīng)濟和大規(guī)模的灌溉農(nóng)業(yè)造就了一個凌駕于社會之上的國家政權(quán)，這個國家政權(quán)在政治、經(jīng)濟、社會生活中處于全面支配地位，(點擊此處閱讀下一頁)

　　享有高度的自主性，社會相對于國家處于從屬地位而無法約束國家。民眾在專制皇權(quán)和官僚系統(tǒng)面前處于附屬地位，屬于臣民，臣民要么順從要么反抗，或者乞求青天大老爺做主，既無從參與政治，也無從監(jiān)督官員。⑩這樣，中國傳統(tǒng)廉政制度體系主要是依靠政權(quán)機關(guān)的自我約束來發(fā)揮作用。正如余華青所分析的那樣，這種傳統(tǒng)廉政制度是完全圍繞著專制君主而展開的，以有利于加強君權(quán)為原則，無論是廉政法律還是監(jiān)察機構(gòu)，都是君主監(jiān)控官僚系統(tǒng)的工具，而對專制君主本人缺乏約束力量。君主專制體制下的傳統(tǒng)廉政制度體系在自身演變過程中出現(xiàn)了衰變現(xiàn)象。監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)相分離起到了相互制約作用，但過于強化監(jiān)察權(quán)會導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)膨脹甚至凌駕于行政權(quán)之上的弊端，同時也會產(chǎn)生對監(jiān)察再加以監(jiān)察即不斷增設(shè)新的監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督舊的監(jiān)察機構(gòu)的弊端，其結(jié)果是治官之官多于親民之官，民眾反而遭殃。一些朝代為了解決君主監(jiān)控官員中信息不對稱問題，鼓勵“密折奏事”，建立特務(wù)性質(zhì)的廠衛(wèi)制度，造成官員人人自危、謹小慎微的局面。對行政權(quán)力的人為分割導(dǎo)致機構(gòu)疊床架屋、相互牽制、效率低下的局面。廉政法律規(guī)范過于細密嚴苛，懲罰過于嚴酷，官員如履薄冰，動輒得咎，進一步降低了行政效率。

　　傳統(tǒng)廉政制度體系的效用如何取決于君主的重視程度，廉政建設(shè)的張弛同樣取決于君主的態(tài)度和意愿。新王朝建立之初，統(tǒng)治者往往能吸收前朝因腐敗猖獗而衰亡的教訓(xùn)，重視廉政制度的建立和完善，反貪懲腐力度比較大，王朝會出現(xiàn)吏治清明的景象。后任君主若淡忘前朝覆亡教訓(xùn)，放松反貪腐斗爭，則王朝會出現(xiàn)二世而亡的較短的興亡周期。有的王朝會出現(xiàn)中興君主，能夠堅持完善有關(guān)廉政法規(guī)制度，堅決打擊貪官污吏，重振朝綱，澄清吏治，則王朝走向滅亡的周期會長一些。但當專制君主本身昏庸無能、驕奢淫逸、需索無度、殘暴苛刻時，所有的廉政制度都顯得無能為力，王朝會由治轉(zhuǎn)亂，民眾的反抗和王朝的覆亡也會很快到來。

　　在同一個王朝中，君主專制體制下的反貪腐斗爭和相應(yīng)的政府改革由于內(nèi)在動力不足而呈現(xiàn)出虎頭蛇尾和無疾而終的特點。專制君主懲治貪官污吏往往是先嚴酷后寬縱和選擇性懲罰的特征。對于前任君主時期的貪官污吏，專制君主懲罰時往往毫不手軟。但對于自己當政期間的貪官污吏懲罰時更加寬縱。專制君主對官吏的要求包括忠誠、才干和操守。為人貪污屬操守問題，但此人若對自己十分忠誠或者十分有才干或者有功于朝廷，則會受到君主法外施恩，寬大處理。執(zhí)法的尺度掌握在君主的手中。官僚集團是專制君主治國理政的主要依靠力量，在官僚集團普遍貪污的情況下，君主只能采取“殺雞給猴看”和“殺一儆百”的選擇性懲治的策略。選擇性懲治的策略在君主與官吏反貪污與貪污的“貓捉老鼠”游戲中，由于老鼠眾多而且信息不對稱，其威懾效果呈現(xiàn)遞減效應(yīng)。出于肅貪倡廉目的而發(fā)起的一些政府改革，會損害到官僚集團或豪強勢力的利益，而當君主不再支持改革，官僚集團中保守力量竭力反對和抵制時，由于缺乏來自民眾的支持，改革往往無疾而終。反貪污斗爭和政府改革由于缺乏內(nèi)在動力和外在壓力而難以持久，其結(jié)果是貪污腐敗形成王朝痼疾，積重難返，最后引發(fā)民眾反抗而導(dǎo)致王朝更替。

　　以上例證從正反兩方面說明，建構(gòu)與民主共和政體要求相適應(yīng)的現(xiàn)代廉政制度體系是長期有效預(yù)防和懲治腐敗的必由之路，是避免國家政權(quán)因自我約束失效而走向腐敗并最終被推翻的政權(quán)興亡周期律的客觀需要。市場經(jīng)濟和公民社會的出現(xiàn)為中國現(xiàn)代廉政制度體系建設(shè)奠定了經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)，民主法治目標的確立則為現(xiàn)代廉政制度體系建設(shè)開辟了道路。

　　三、建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系：行動計劃

　　建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系是有效懲治和預(yù)防腐敗的必由之路，是避免重蹈廉政建設(shè)廢弛而陷入政權(quán)興亡周期律的民主新路。新中國成立60年來，現(xiàn)代國家廉政制度體系的基本框架已經(jīng)初步形成，但保證機構(gòu)性支柱運轉(zhuǎn)的核心規(guī)則仍存在著嚴重缺位的問題。需要在已有成果基礎(chǔ)上明確下一步行動計劃。

　　(一)制定現(xiàn)代國家廉政制度體系建設(shè)總體戰(zhàn)略，樹立整體改革觀，同時突出工作重點。

　　現(xiàn)代國家廉政制度體系建立在成熟的市場經(jīng)濟、公民社會和民主政治的基礎(chǔ)之上。它是一個既相互支持又相互制約的機構(gòu)和規(guī)則體系，它們共同支撐著國家廉政大廈。建設(shè)現(xiàn)代國家廉政制度體系需要樹立整體改革觀。樹立整體改革觀，要求把握經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和社會體制改革的大局，通過全面和深入地推進這三大改革，逐步明確政治與經(jīng)濟、國家與社會的界限，逐步劃清公共利益與私人利益、公共權(quán)力與私人權(quán)利的分界線，使得市場經(jīng)濟、公民社會和政治國家相互分離、各就各位，既相互分工、各司其職，又職能互補、彼此合作，形成一種良好的治理結(jié)構(gòu)。樹立整體改革觀，意味著反腐倡廉制度建設(shè)不能零敲碎打，需要全面系統(tǒng)地加以規(guī)劃和推動。

　　我國現(xiàn)代國家廉政制度體系既包括15根機構(gòu)行動者組成的廉政支柱，也包括與這15根支柱相對應(yīng)的核心規(guī)則所組成的廉政規(guī)則體系。反腐倡廉制度建設(shè)需要全面加強各個機構(gòu)性支柱的能力建設(shè)，需要建立健全核心的規(guī)則，切實解決那些影響和制約廉政制度體系有效性的體制性問題。

　　對當前廉政制度體系有效性的評估和分析表明，各個機構(gòu)性支柱的發(fā)展并不平衡，核心規(guī)則的缺失程度也不相同，權(quán)力監(jiān)督體系有強有弱。那些發(fā)育不良的機構(gòu)性支柱、那些核心規(guī)則完全缺失的規(guī)則領(lǐng)域，那些權(quán)力監(jiān)督中的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當成為下一步行動計劃中的工作重點。在每一個機構(gòu)性支柱的能力建設(shè)中，7個有效性標準中評價得分最低的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，應(yīng)當成為下一步的工作重點。

　　(二)完善縱向和橫向的權(quán)力問責(zé)機制，解決權(quán)力監(jiān)督制約的閉合性問題。

　　只要還存在著不受監(jiān)督和制約的權(quán)力，腐敗就會變成政治之癌，并最終導(dǎo)致政權(quán)的敗亡。因此，解決權(quán)力監(jiān)督制約的閉合性問題，乃是有效預(yù)防和懲治腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　培育發(fā)展公民社會，加強公民社會對國家政權(quán)的制衡，是防止國家凌駕于社會之上而享有不受監(jiān)督和制約的自主權(quán)的基本途徑。公民社會制衡國家的最有效手段是公民所擁有的選舉權(quán)。通過自由的、競爭性的選舉，公民可以用和平的、理性的手段將腐敗的或濫用權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人趕下臺，從而建立起社會對國家的強有力的縱向問責(zé)機制，促使國家及其領(lǐng)導(dǎo)人真正向公民負責(zé)。這種選舉問責(zé)是其他任何問責(zé)手段無法代替的。

　　就選舉問責(zé)機制建設(shè)來說，可以先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子“公推直選”做起，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子公開推薦黨內(nèi)直選，隨后通過人大民主選舉使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)人進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)崗位，實現(xiàn)民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政。在此基礎(chǔ)上，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)人通過黨內(nèi)民主選舉和人大民主選舉聯(lián)動機制進入政府領(lǐng)導(dǎo)崗位的層級可循序漸進、逐步提高。同時也可以首先實現(xiàn)區(qū)、縣人大代表和黨代表的直接的、競爭性的選舉，建立起黨代會代表和人大代表向選舉產(chǎn)生它們的黨員和選民負責(zé)的機制。隨后將黨代會代表和人大代表直接的、競爭性選舉的層級逐步加以提高。這種選舉問責(zé)機制有利于黨代會和人大及其代表發(fā)揮對黨政領(lǐng)導(dǎo)人當選后的監(jiān)督作用。

　　政權(quán)機關(guān)內(nèi)部實行分權(quán)制衡，實現(xiàn)各種權(quán)力的彼此分離和相互制約，是防止一權(quán)獨大、不受制約從而被濫用的有效途徑。中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會報告提出“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，從而為建立中國特色的分權(quán)制衡機制指明了方向。各級黨委、政府、人大、民主黨派和政協(xié)可以在政策制定權(quán)、政策參議權(quán)、政策審議權(quán)、政策執(zhí)行權(quán)、執(zhí)行評議權(quán)、執(zhí)行審查權(quán)、政策修正權(quán)方面進行合理的劃分并明確各自的職責(zé)，使相應(yīng)的權(quán)力配置既相互分離和制約又相互協(xié)調(diào)。各級黨委作為決策者享有政策制定權(quán)和人事提名權(quán)，以及政策修正權(quán)和人事調(diào)整權(quán)。這種政策制定權(quán)和政策修正權(quán)以及相應(yīng)的人事提名權(quán)和調(diào)整權(quán)，保證了各級黨委作為決策者和協(xié)調(diào)者的領(lǐng)導(dǎo)地位。作為對決策權(quán)的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應(yīng)享有對黨委決策的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，人大應(yīng)享有對黨委通過政府提交人大的政策和法案的審議否決權(quán)。這對于保證決策的正確性和防止決策權(quán)的濫用必不可少。政府享有政策執(zhí)行權(quán)，是行使公共權(quán)力的重要主體。作為對執(zhí)行權(quán)的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應(yīng)享有對政策執(zhí)行情況的評議權(quán)，評議結(jié)果應(yīng)當作為黨委進行政策修正和人事調(diào)整的重要參考。人大則應(yīng)享有對政策和預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，同時為了提高審查監(jiān)督權(quán)的專業(yè)性和效力，有必要將行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)劃歸人大，使行政監(jiān)察機關(guān)包括信訪機關(guān)在人大領(lǐng)導(dǎo)下受理民眾信訪投訴，調(diào)查處理不良行政行為，使審計機關(guān)代表人大對行政機關(guān)和其他公共權(quán)力機關(guān)進行獨立的審計并直接向人大報告審計結(jié)果。

　　分權(quán)制衡機制有效運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用后，在權(quán)力監(jiān)督制約方面對專門監(jiān)督機關(guān)的依賴將會大大減少，同時依靠不斷強化專門監(jiān)督機關(guān)的權(quán)能來反腐敗的必要性也將會大大減少。

　　(三)加強廉政法規(guī)制度建設(shè)，解決廉政核心規(guī)則的缺失問題。

　　機構(gòu)性支柱所需的核心規(guī)則的缺失直接影響到這些廉政支柱效能的發(fā)揮。因此需要加強廉政法規(guī)制度建設(shè)，創(chuàng)新體制機制制度，解決廉政核心規(guī)則的缺失問題。

　　建立選舉問責(zé)制度，需要進行選舉改革，以保證選舉的競爭性和公平性。為此需要在黨內(nèi)和人大建立獨立的和專門的選舉委員會，負責(zé)黨內(nèi)選舉和政權(quán)機關(guān)選舉事務(wù)的管理。同時要改革候選人提名機制，鼓勵自愿報名參選，設(shè)立爭取一定數(shù)量的支持的門檻，把好資格審查關(guān)，使優(yōu)秀的候選人能夠在公平的選舉中脫穎而出。候選人介紹程序也需要改革，應(yīng)當允許候選人及其選舉團隊進行自我介紹和宣傳，候選人之間也應(yīng)鼓勵展開辯論，同時制止相互人身攻擊和誹謗謾罵行為。選舉程序應(yīng)當透明，選舉過程中應(yīng)設(shè)立觀察員制度，由中立的觀察員全程監(jiān)督以保證選舉的公正性。候選人用于選舉的收入和支出應(yīng)當公開透明，向選舉委員會申報并接受選舉委員會的監(jiān)督管理。

　　人大審議審查政策法案、預(yù)算支出、人事提名時有無否決權(quán)，直接關(guān)系到人大監(jiān)督權(quán)的有效性和權(quán)威性。需要制定專門的法規(guī)就人大審議審查時部分通過權(quán)、修正權(quán)、附加條款等作出明確的規(guī)定，同時也需要對人大及其常委會審議審查未通過時的處理辦法作出具體規(guī)定。人大對政府領(lǐng)導(dǎo)人與組成人員的罷免權(quán)的行使需要制定具體的程序性規(guī)定。同時需要建立彈劾制度，在人大獨立調(diào)查基礎(chǔ)上展開彈劾，才能啟動罷免程序。

　　民主黨派和政協(xié)只有參與黨委、人大重大決策并可以發(fā)表不同的聲音包括批評性言論，才能有效地行使決策監(jiān)督權(quán)。為此需要建立民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人與各級黨委領(lǐng)導(dǎo)人的會商制度，在黨委作出重大決策前先與民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人會商征求意見。同時建立情況專報制度，鼓勵民主黨派成員就各級黨委和政府的決策以及現(xiàn)行法律法規(guī)通過內(nèi)部情況直接反映制度提出自己的不同意見。對那些議政表現(xiàn)突出的民主黨派及其成員可在參與執(zhí)政方面給予優(yōu)先考慮。憲法或相關(guān)法律應(yīng)當專門規(guī)定，民主黨派成員和政協(xié)委員在各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究，使他們享有批評性言論的免責(zé)權(quán)。

　　只有一個獨立的司法系統(tǒng)才能對政府及其官員是否依法行政進行有效的司法監(jiān)督�！缎姓�訴訟法》的頒布標志著我國已經(jīng)建立起具體行政行為的司法審查機制，這是司法權(quán)制衡行政權(quán)的一個重要內(nèi)容。但在行政權(quán)由黨委和政府共同行使情況下，司法權(quán)在地方層次上若不能獨立于同級黨委和政府，則難以有效履行司法審查職責(zé)。司法獨立原則要求地方法院在黨組織關(guān)系、人事任免等方面獨立于地方黨委，要求其人事編制、財政預(yù)算等方面單獨編列，獨立于地方政府。司法管理體制只有實現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，對行政行為的司法審查才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　公職人員所代表的公共利益和他們的私人利益會發(fā)生沖突，制定防止公職人員利益沖突法已經(jīng)成為國際社會的一個通行做法。改革開放以來，我國在禁止官員及其親屬經(jīng)商辦企業(yè)、投資入股、違反規(guī)定買賣股票等方面作出了一系列黨紀政紀規(guī)定，取得了一定成效。但總的來看，這些規(guī)定的權(quán)威性不夠，比較零散，有必要制定一部統(tǒng)一的《防止公職人員利益沖突法》，為有效預(yù)防和制止利益沖突和規(guī)范公職人員離職后行為提供詳細的行為準則。防止公職人員利益沖突的一個核心舉措是制定和實施《公職人員財產(chǎn)申報和公開法》，將公職人員家庭財產(chǎn)置于廉政監(jiān)督機關(guān)和公眾的有效監(jiān)督之下。也可考慮設(shè)立透明賬戶制度，將各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國有企事業(yè)單位和金融機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、從事人、財、物管理的重點崗位人員及其近親屬的財產(chǎn)申報納入透明賬戶，由有關(guān)部門統(tǒng)一監(jiān)管，對財產(chǎn)的非正常流動做到早發(fā)現(xiàn)早處理。

　　信訪監(jiān)察和審計機關(guān)都是對行政權(quán)的專門監(jiān)督機關(guān)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　監(jiān)察審計權(quán)只有獨立于行政權(quán)才能發(fā)揮其作用。信訪監(jiān)察機關(guān)可以合而為一，負責(zé)受理民眾信訪投訴舉報，調(diào)查處理不良行政行為。這些專門監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當劃歸人民代表大會管理，監(jiān)察和審計首長的任期應(yīng)比政府組成人員略長，約為六到七年，連任不得超過兩屆，其人事編制、經(jīng)費預(yù)算、職責(zé)權(quán)限由法律單獨加以規(guī)定，確保其獨立性。

　　擁有可執(zhí)行且得到嚴格執(zhí)行的反腐敗法律是專職反腐敗機構(gòu)發(fā)揮作用的核心規(guī)則。我國應(yīng)該在現(xiàn)有《刑法》和《刑事訴訟法》基礎(chǔ)上，結(jié)合《聯(lián)合國反腐敗公約》，制定專門的《反貪污賄賂法》，后者應(yīng)包括實體法和程序法兩個部分。對公職人員的道德要求應(yīng)當融入公職人員的錄用、晉升、調(diào)任、懲處、退休、工資待遇、經(jīng)費撥款等人事管理和預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)之中。為了防止一把手插手干預(yù)一般公職人員職責(zé)范圍內(nèi)的事項，應(yīng)當對民主選舉和政治任命產(chǎn)生的黨政領(lǐng)導(dǎo)人實行任期制。前者由黨的組織部門負責(zé)加以管理，而對考試錄用和考績晉升的事務(wù)類公務(wù)員實行常任制，由國家公務(wù)員管理部門加以管理并成立公務(wù)員懲戒委員會，負責(zé)紀律處分事宜。

　　無論是選舉和任命還是考試考核的過程，都應(yīng)該確保程序透明、機會平等、公平競爭并有投訴處理機制，使任人唯親和裙帶作風(fēng)無藏身之地。對領(lǐng)導(dǎo)崗位和重點崗位人員可進行隨機的廉潔測試，測試結(jié)果應(yīng)當成為調(diào)任和懲處的重要依據(jù)。地區(qū)和部門黨風(fēng)廉政建設(shè)和廉潔自律情況群眾滿意度測評結(jié)果應(yīng)當向社會公布，并與官員的升降獎懲直接掛鉤。官員的工資待遇、退休養(yǎng)老保障和黨政機關(guān)經(jīng)費撥款應(yīng)當有助于培養(yǎng)官員廉潔從政的道德感，而不是迫使他們依靠從事腐敗行為來彌補收入或經(jīng)費的不足。

　　按照輔助性原則調(diào)整條塊關(guān)系，強化地方政府權(quán)能，使地方政府的權(quán)力與責(zé)任、資源與任務(wù)相匹配，將大大減少地方“跑部錢進”、“進京送寶”的公賄行為的必要性。在地方各級政府間關(guān)系中也有必要按照輔助性原則劃分職權(quán)，切實解決權(quán)力和資源向上集中、責(zé)任和任務(wù)向下攤派的政府間關(guān)系格局。同時可考慮實行市縣并立、互不統(tǒng)屬、省直管縣的體制，減少中間管理層次，強化縣級政府的權(quán)能。

　　國有企事業(yè)單位構(gòu)成公共部門的主體。國有企事業(yè)單位需要通過進一步推進政企分開、政資分開、政事分開，確保其獨立性。同時還需要進一步完善其治理結(jié)構(gòu)，加強董事會建設(shè)，董事長和總經(jīng)理分設(shè)，加強權(quán)力的相互制約。同時還需要強化經(jīng)濟責(zé)任審計制度和決策失誤責(zé)任追究制度。

　　鼓勵競爭的政策是民營經(jīng)濟部門發(fā)展壯大的核心規(guī)則。實行鼓勵競爭的政策，要求政府管理經(jīng)濟的方式從行政審批轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管，減少和規(guī)范行政審批，減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)。實行鼓勵競爭的政策，要求深化壟斷行業(yè)改革，引入競爭機制，引入民間資本。實行鼓勵競爭的政策，要求對各種所有制企業(yè)平等對待，公平競爭，消除商業(yè)賄賂的誘因。實行鼓勵競爭的政策，要求取消政府采購和招投標法規(guī)中所謂定點采購、議標等非競爭性的做法，探索實行電子化招投標辦法和建立電子化政府采購系統(tǒng)，加強對政府采購和招投標以及拍賣活動的外部審計和監(jiān)管。

　　表達自由是媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的核心規(guī)則。保障言論表達自由，首先需要為媒體及時獲取公共信息提供充分的保證。若不能及時獲得真實的公共信息，言論表達自由就成了無源之水，無本之木。為此有必要制定《公共信息公開法》，將信息公開的范圍涵蓋到所有公共機構(gòu)，保障媒體和公民獲取公共信息以及官方記錄和檔案的法定權(quán)利，并由監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督信息公開的執(zhí)行情況和受理民眾申訴。其次需要適當限制保密的范圍和內(nèi)容，破除不適當?shù)谋Ｃ芪幕�，使信息公開成為原則，保密成為例外，同時為保密文件建立合理的解密期限和審批程序。保障言論表達自由，還需要實現(xiàn)對媒體的管理由人治化管理走向法治化管理，盡快出臺《新聞法》，依法保護記者的新聞采訪權(quán)和媒體對調(diào)查性和批評性報道的發(fā)表權(quán)，同時規(guī)定媒體報道失誤所應(yīng)承擔的法律責(zé)任。

　　賦予公民發(fā)言權(quán)是公民社會發(fā)揮監(jiān)督作用的核心規(guī)則。這就要求保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，實行重大決策事前公示制度，通過舉行聽證會、座談會和公開向社會各界征求意見等方式，為公民特別是利益相關(guān)者提供參與立法和行政決策表達自身意見的機會。同時還可以利用民意調(diào)查、民意測驗、民主評議等多種方式了解民眾對公職人員、公共部門和公共服務(wù)的評價，這種評價結(jié)果應(yīng)當與公職人員的升降獎懲掛起鉤來。還可以通過發(fā)放公民調(diào)查卡、對各種公共服務(wù)實行社會承諾制、為內(nèi)部舉報者提供全面保護、建立有效的投訴處理體制等方式，鼓勵公民參與到對公共機構(gòu)的監(jiān)督中去。由相對獨立的學(xué)術(shù)機構(gòu)對各地區(qū)、各部門清廉程度進行獨立的民意調(diào)查和公開的排名，有利于在黨風(fēng)廉政方面激勵先進、鞭策后進，應(yīng)當予以大力支持。

　　加強反腐敗的國際合作，要求我國適應(yīng)“死刑犯不引渡”、“非法證據(jù)排除規(guī)則”、保護犯罪嫌疑人的沉默權(quán)、遵循正當法律程序原則等國際社會通則，積極推進法律改革，掃清國際合作的法律障礙。

　　(四)加強廉政機構(gòu)性支柱的能力建設(shè)，解決廉政支柱發(fā)展失衡的問題。

　　目前我國廉政機構(gòu)性支柱已經(jīng)全部建立，但各個機構(gòu)性支柱的發(fā)展卻很不平衡，其有效性也各不相同。加強廉政機構(gòu)性支柱的能力建設(shè)，解決廉政支柱發(fā)展不均衡的問題成為關(guān)鍵。加強廉政機構(gòu)性支柱的能力建設(shè)，需要從體制改革、教育培訓(xùn)、充實權(quán)力和資源、利用先進技術(shù)手段等方面入手加強能力建設(shè)。

　　加強機構(gòu)能力建設(shè)，需要通過體制改革理順黨、國家和社會的關(guān)系，增強各個機構(gòu)性支柱的獨立性和自主權(quán)。沒有必要的獨立性和自主權(quán)，各個機構(gòu)就無法正常地履行自身在廉政制度體系中的作用。從黨組織和國家政權(quán)的關(guān)系來看，只有實行黨政分開，將黨組織的路線方針政策制定權(quán)和政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選提名權(quán)等政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)明確區(qū)分開來，保障立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)依法獨立行使各自職權(quán)，實現(xiàn)各自的權(quán)力和責(zé)任的歸位，國家政權(quán)機關(guān)才能正常履行自身職責(zé)。從黨、國家和社會的關(guān)系來看，只有實行政社分開、政事分開，推動社會組織與黨政機關(guān)在行政隸屬關(guān)系和經(jīng)濟上的徹底脫鉤，恢復(fù)社會組織的民間屬性，才能使社會組織與黨政組織保持適度的張力，以便于前者發(fā)揮對黨和政府的監(jiān)督制約作用。從發(fā)揮紀檢監(jiān)察、檢察院、法院、審計等專門監(jiān)督機構(gòu)的作用角度來看，為了發(fā)揮他們在監(jiān)督同級黨委和政府中的作用，需要通過建立無重大過錯任期保障制度和實行編制經(jīng)費單列等方式增強這些專門監(jiān)督機構(gòu)相對于監(jiān)督對象的獨立性和自主權(quán)。

　　加強機構(gòu)能力建設(shè)，需要開展大規(guī)模的教育培訓(xùn)，提高各個廉政機構(gòu)人員的素質(zhì)和專業(yè)水平。對在職人員需要通過大規(guī)模的培訓(xùn)，更新他們的知識和信息，提高他們的專業(yè)技能。同時，在人員錄用時嚴格堅持專業(yè)標準，錄用受過正規(guī)大學(xué)專業(yè)教育的畢業(yè)生來充實各個廉政機構(gòu)。同時可設(shè)立職業(yè)資格制度和信用管理制度，規(guī)定職業(yè)準入門檻，對違反誠信和職業(yè)道德的行為，可取消其從事相關(guān)職業(yè)的資格或進行信用方面的懲罰。

　　對那些權(quán)力、權(quán)利和資源與它們在廉政制度體系中所發(fā)揮的作用不相匹配的機構(gòu)性支柱，需要充實它們的權(quán)力、權(quán)利和資源。各個專門監(jiān)督機構(gòu)如紀檢監(jiān)察、檢察、審計機關(guān)等需要通過完善相關(guān)立法增強他們的調(diào)查權(quán)、偵查權(quán)或?qū)ｍ棻O(jiān)督權(quán)，同時從財政上保障他們有充足的工作經(jīng)費和人力資源、技術(shù)裝備。地方政府、公民社會組織和新聞媒體也需要通過制定和完善相關(guān)立法增強他們的獨立性和自主權(quán)，同時通過財政轉(zhuǎn)移支付、政府購買服務(wù)和設(shè)立專項基金等多種方式為他們提供充足的財政支持。公職人員系統(tǒng)需要完善其工資待遇，消除工資發(fā)放過程中的拖欠現(xiàn)象，保證工資的按時足額發(fā)放，并將工資待遇同其工作量和實際貢獻掛起鉤來。

　　加強廉政機構(gòu)能力建設(shè)，需要充分利用現(xiàn)代科技手段，加快發(fā)展電子人大，建立電子立法系統(tǒng)、電子代表系統(tǒng)和公民陳情系統(tǒng)。實現(xiàn)立法電子化，可以提高立法民主化程度，值得大力提倡。行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)、電子審計、人大在線預(yù)算監(jiān)督、電子化的政府采購平臺和招投標系統(tǒng)等，可以實現(xiàn)實時監(jiān)控和信息的及時獲取，值得大力推廣。反腐敗偵查手段也需要現(xiàn)代化，需要利用先進的技術(shù)偵查手段，包括電子監(jiān)聽和電子監(jiān)控系統(tǒng)等。網(wǎng)上行政審批將減少行政審批中腐敗行為發(fā)生的機率和人情關(guān)系的影響，同樣值得大力推廣。

　　(五)增強廉政制度體系建設(shè)過程中的透明度和參與度，提高廉政制度建設(shè)質(zhì)量。

　　建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系的過程，應(yīng)當是一個透明的和開放的過程，以確保公民享有最充分的知情權(quán)和參與權(quán)。惟有如此，才能真正提高廉政制度建設(shè)的質(zhì)量。

　　廉政機構(gòu)性支柱中黨政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督同來自公民社會和媒體的社會監(jiān)督構(gòu)成一種相互補充、相互加強的關(guān)系。使黨政機關(guān)向人民負責(zé)，離不開來自公民社會和媒體的社會監(jiān)督。公民對各級黨委和政府工作及其工作人員所享有的批評、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利的行使，需要以黨委和政府工作的公開透明、財政預(yù)算和官員財產(chǎn)收入的公開透明為前提條件。媒體從事調(diào)查性和批評性報道同樣需要黨委和政府提高透明度。黨政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督說到底是為了強化黨政機關(guān)向黨員和公民負責(zé)任的機制。人大監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)監(jiān)督均以黨委、政府的決策過程透明和可參與為前提條件。專門監(jiān)督機關(guān)對其他黨政機關(guān)的監(jiān)督同樣需要后者的信息和檔案的可獲得性為前提條件。來自公民和媒體的信息和支持是專門監(jiān)督機關(guān)同腐敗現(xiàn)象作斗爭的強大動力和寶貴資源。黨政系統(tǒng)內(nèi)的各種專門監(jiān)督機關(guān)還需要接受社會的監(jiān)督，它們也需要透明和開放，便于公民和媒體了解其工作狀況并發(fā)表意見。只有在廉政機構(gòu)性支柱建設(shè)過程中保持透明度和開放性，保障利益相關(guān)方的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，廉政機構(gòu)性支柱建設(shè)才會始終處于社會各方的監(jiān)督之下，加強機構(gòu)性支柱的努力才不會偏離方向，不會成為擴張部門權(quán)力、伸張部門利益的過程。

　　廉政立法質(zhì)量是廉政規(guī)則體系建設(shè)的生命線。推進廉政立法的民主化是提高廉政立法質(zhì)量的關(guān)鍵。這是因為，廉政立法實質(zhì)上是“管官之法”、“治吏之法”，是約束公共權(quán)力和官員行為的法律。如果任由特定官員群體和黨政職能部門主導(dǎo)立法，而缺乏透明度和公眾參與，則廉政立法要么陷于難產(chǎn)，要么漏洞百出，難以有效約束官員行為和制約公權(quán)力。沒有廉政立法的民主化，官員群體和強勢部門的既得利益就難以打破，高質(zhì)量的廉政立法就無從談起。廉政立法的民主化，要求立法過程透明和開放，保障利益相關(guān)方充分參與立法過程和各種意見的自由表達，保障立法過程中自由的、理性的討論和辯論。廉政立法的民主化，要求實現(xiàn)立法主體的多樣化和公民參與，從職能部門主導(dǎo)立法的體制走向項目立法體制�？梢猿闪⑷舜鬆款^的專門的立法項目小組，或?qū)嵭辛⒎ú莅刚袠酥苹蛭�托專家起草制度，由財政提供專項�?jīng)費預(yù)算，由立法者、專家學(xué)者和利益相關(guān)者共同參與廉政法律草案起草工作。廉政立法程序也應(yīng)當體現(xiàn)民主立法的原則，實行開門立法，法律草案向社會公布，召開聽證會，通過多種方式廣泛征求社會各界意見，在利益相關(guān)方充分參與和表達意見、形成共識的基礎(chǔ)上，組織法學(xué)專家起草出廉政“良法”。對于各個地方和部門制定的大量廉政法律法規(guī)，應(yīng)當建立備案審查制度和法律規(guī)范沖突裁決制度，由人大專門委員會負責(zé)審查工作并提出處理意見。對于廉政法律法規(guī)的司法解釋也需要建立審查機制，防止司法解釋違反立法原意。同時需要做好廉政法律的立法解釋，保證行政執(zhí)法和司法符合立法精神和立法意圖。

　　總之，現(xiàn)代國家廉政制度體系是體現(xiàn)縱向的公民選舉問責(zé)和橫向的分權(quán)制衡問責(zé)原則的一系列機構(gòu)和規(guī)則的總稱。建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系是有效預(yù)防和懲治腐敗、提高對各級黨委和政府的問責(zé)度的必由之路，同時也是破除腐敗魔咒、走出政權(quán)興亡周期律的必由之路。新中國成立60年來，我國已經(jīng)初步建立起了現(xiàn)代國家廉政制度體系的基本框架，廉政制度體系中的機構(gòu)性支柱已經(jīng)全部建立，與各個廉政支柱相適應(yīng)的核心規(guī)則已經(jīng)部分地確立起來。但各個機構(gòu)性支柱的發(fā)展并不平衡，多數(shù)廉政支柱所需要的核心規(guī)則仍然缺位。完善縱向和橫向的問責(zé)機制，加強各個廉政機構(gòu)支柱的能力建設(shè)，健全完善各個廉政支柱所需要的核心規(guī)則，應(yīng)當成為建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系下一步努力的重點。

　　注釋：

　�、賹�國家廉政體系理論在中國傳播過程有興趣的讀者可參閱過勇：《中國國家廉政體系研究》，中國方正出版社2007年版。

　�、谟峥善剑骸吨袊�公民社會的制度環(huán)境》，載俞可平等：《中國公民社會的制度環(huán)境》，北京大學(xué)出版社2006年版第2頁。

　�、圻^勇博士從角色和職責(zé)、資源和結(jié)構(gòu)、問責(zé)度、廉潔機制、透明度、申訴機制、外部關(guān)系等七個方面進行分部類評估，不足之處是描述多于評估。有興趣的讀者可參閱過勇：《中國國家廉政體系研究》，第57—115頁。

　　④有關(guān)數(shù)據(jù)系筆者根據(jù)[美]霍華德·維亞爾達主編的《民主與民主化比較研究》(北京大學(xué)出版社2004年版第2—3頁)的列表資料統(tǒng)計而來。

　　⑤1998年透明國際的清廉指數(shù)來自透明國際網(wǎng)站：http：//www.transparency.org/policy_research/survey_indices⑥梁國慶主編《：國際反貪污賄賂理論與司法實踐》，人民法院出版社2000年版第492-525頁。

　　⑦同上書，第702-714頁。

　�、嗪卧隹啤叮好绹�政治腐敗的歷史演變》，載《中國監(jiān)察》2001年第18期《；
美國政治腐敗演變過程的思考》，載《中國監(jiān)察》2001年第19期。

　�、岷卧隹啤叮和敢晳�(zhàn)后日本的腐敗和反腐敗》，載《中國監(jiān)察》2001年第20期。

　　⑩我曾從國家與社會關(guān)系角度分析過中國古代廉政措施的局限性。何增科：《試論我國古代反腐敗措施的局限性及其主要原因》，載《天津社會科學(xué)》1994年第6期。

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