以村民自治為核心的農村基層民主，是改革開放后我國農村最引人注目的政治發(fā)展。它的現實基礎是什么？它對于民主政治的意義何在？它的運行機制怎樣？這些深層次的理論問題已經引起了國內外政治學者的極大關注。本文將從經濟與政治的相互關系，來探討承包責任制與農村基層民主的內在聯系。

　　改革開放后我國農村的民主治理，主要體現在以村民自治為核心的一系列民主制度中，其中最重要的是村民委員會制度、村民選舉制度，村民議事制度、村規(guī)民約制度、財務和政務公開制度。

　　一、村民委員會制度

　　按照村民委員會組織法（試行）的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。像城市的居民委員會一樣，它不是一級政權機構，也不是政府的派出機構。但是，村民委員會有責任協助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府也有責任對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會不對所在地區(qū)的人民政府負責，而向本村的村民會議負責并報告工作。

　　村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬的委員會的成員。人口較少的村的村民委員會可以不設下屬的委員會，由村民委員會的成員分工負責人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等工作。村民委員會可以將村民分成若干村民小組，小組長由村民小組推選產生。依照法律被剝奪政治權利的人編入村民小組，村民委員會應當對他們進行監(jiān)督、教育和幫助。

　　村民委員會的職責是：支持和組織村民發(fā)展生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村社會主義生產建設和社會主義商品經濟的發(fā)展；
尊重集體經濟組織依照法律規(guī)定獨立進行經濟活動的自主權，維護集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其它合法的權利和利益；
依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其它財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境；
宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，維護村民的合法權利和利益，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；
在多民族居住的村，還應當教育村民加強民族團結、互相幫助、互相尊重。村民委員會辦理本村公共事務和公益事業(yè)所需的費用，經村民會議討論決定，可以向本村經濟組織或者村民籌集。但必須遵守國家有關的法規(guī)，不得向村民強行攤派。收支帳目應當及時公布，接受村民和本村經濟組織監(jiān)督。二、村民選舉制度

　　村民選舉制度目前主要有兩個方面的內容，一是選舉產生縣（或縣級市）、鄉(xiāng)（或鎮(zhèn)）兩級人民代表大會的代表。根據我國選舉法規(guī)定，縣（縣級市）以下人民代表大會代表由選民直接選舉產生；
二是選舉產生村民委員會的組成人員，包括村民委員會主任、副主任和委員。年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住年限，都有選舉權和被選舉權；
但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。

　　縣以下人民代表的選舉和村民委員會的選舉是村民自治制度中最重要的組成部分之一，各地根據憲法和有關法律以及本村的實際情況，建立了一整套選舉制度。一般說來，每個縣（縣級市）都有自己的一套村民選舉辦法和專門的選舉機構。村民選舉時，由村民會議或村民代表會議推選出的村選舉委員會主持。村選舉委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉工作指導小組的指導下工作，其職責是：1）制訂選舉工作方案；
2）宣傳選舉的目的意義；
3）確定和培訓選舉工作人員；
4）審查、登記選民，公布選民名單；
5）組織選民醞釀、推薦、協商候選人，確定并公布正式候選人名單；
6）與選民商定選舉形式和投票方法；
7）印制選票，確定選舉日期地點；
8）解答選民提出的有關選舉方面的問題；
9）組織投票，公布投票結果；
10）總結選舉工作經驗，建立選舉工作檔案。三、村民議事制度

　　村民議事制度主要通過村民會議的形式實現。村民會議（或村民代表會議）是全村居民的最高自治權力機構，從法律規(guī)定的性質上來說，像城市的居民會議一樣它不是國家權力機關，也不是一級政權，而是村民的自治組織。村民會議的召開日期和方式由村民公約規(guī)定，不同村的村民會議日期和方式各有不同。但一般來說，每年至少應當召開兩次以上。

　　村民會議由年滿18周歲以上的村民組成。村民會議可以由全體18周歲以上的村民參加，也可以每戶派代表或由村民小組派代表參加。必要的時候，可以邀請本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾團體派代表參加會議。村民會議的決定，由18周歲以上的村民過半數通過，或者由戶的代表的過半數通過。

　　村民會議由村民委員會召集和主持。有五分之一以上村民提議，應當召集村民會議。涉及全村村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定。村民會議有權撤換和補選村民委員會成員。

　　村民會議的主要職責是選舉產生村民委員會委員和村民委員會主任、副主任；
討論決定事關本村村民切身利益的重大問題；
聽取和審議村民委員會的年度工作報告，并提出建議和意見；
審議并通過本村的經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并做出相應決議；
制定和修改村民公約；
撤換和罷免村民委員會成員；
審查村財務，監(jiān)督村民委員會的財政收支；
否決或修改村民委員會不適當的決定等等。四、村規(guī)民約制度

　　村規(guī)民約，又稱村民公約或村民自治章程等，是農村村民進行自我管理的規(guī)約，像城市的居民公約一樣，它不是國家的法律和政府的法規(guī)命令。村民公約是村民自治的基本準則，它建立在村民自愿的基礎之上。但一經村民會議通過，便對本村村民具有普遍的約束力，本村的每個村民都應當自覺遵守村民公約的各項規(guī)定。村民公約的內容不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸。

　　村民公約由村民會議討論制定。公約應當充分聽取本村村民的意見，反映絕大多數村民的意見，成為名副其實的村民的自我約束規(guī)范。公約由村民會議通過后，須報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府備案，由村民委員會監(jiān)督執(zhí)行。

　　村民公約的主要內容通常包括本村村民會議組成和職權；
村民的權利和義務；
村民小組的劃分和村民代表的產生；
選舉產生村民委員會的程序；
村民委員會的組成和職權；
村民應當遵守的村風民俗和行為規(guī)范；
村的財務制度、管理制度、計劃生育制度、社會治安制度和其它相關制度等等。

　　以村民直接選舉和村民自治為核心內容的農村民主治理，之所以能夠在廣大農村產生和發(fā)展起來，成為改革開放后我國農村政治生活中最重要的變化，其現實基礎就是農村經濟承包責任制，它是建立在承包責任制這一經濟基礎之上的政治上層建筑。

　　改革開放以來，我國農村在經濟體制上的最大變化就是以現行的承包責任制替代原來的人民公社體制。人民公社體制的核心即是所謂的"三級所有，隊為基礎"的生產資料所有和管理體制。在傳統(tǒng)的人民公社體制下，農民的土地為集體所有，農民對土地沒有直接的所有權和管理權力，土地所有權和管理權分別屬于公社、生產（大）隊和生產小隊（不同地區(qū)和不同時期三級管理單位的稱謂有所不同）。人民公社實行分級管理、分級核算、定工計酬、按勞分配的原則，其中生產（大）隊是基本的生產資料所有單位和經濟核算單位，公社和生產小隊享有部分的所有權和管理權。與人民公社體制不同，現行的體制雖然了堅持土地集體所有權，但在土地經營和行政控制上不再實行分級管理和分級核算的三級管理體制，而推行承包責任制。土地承包責任制的形式有包干到戶、包產到戶、小段包工、專業(yè)承包、聯產到組、聯產到勞。有包干到戶和包產到戶，即所謂的"雙包"，是目前農村家庭承包責任制的基本形式。

　　“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制，是計劃經濟的農村經濟中的體現，而目前各種形式的承包責任制在相當程度是市場原則在農村經濟中的某種體現。與前者相比，后者的主要特征是，第一，農戶成為事實上的獨立經濟核算單位；
第二，農民自己取得了生產經營的自主權，市場原則成為調節(jié)農民生產的主要因素；
第三，土地的所有權、使用權和經營權分離，所有權仍歸集體，但使用權和經營權則歸農民；
第四，不再實行定工計酬或定額工資，農民的收入由其自己的經營決定；
第五，農產品可以在市場上自由流通，而且土地的使用權和經營權也可以通過一定的方式有償轉讓。

　　從人民公社體制向家庭承包責任體制的轉變，極大的釋放了農民的生產積極性，為農民生產的發(fā)展注入了強勁的動力，迅速提高了農村的勞動生產力。從1980年到1997年的17年間，全國糧食總產量從公斤，提高到公斤，糧食畝產從公斤提高到公斤。與此相適應，農民生活水平也迅速提高。有上述10年間，農民人均收入從元提高到元。

　　通常人們總是把人民公社體制的消失與承包責任制的出現，看作是中國農村逐漸從計劃經濟向市場經濟的轉變，并把農業(yè)生產力和農民生活水平的迅速提高歸結為這一轉變的自然結果。這無疑的正確的，但卻是不夠的。這一轉變不僅意味著中國農村計劃體制的結束和市場體制的出現，也意味著中國農村經濟專制的結束和經濟民主的出現。

　　人民公社體制是一種十分典型的命令體制。在這種體制下，農民不但沒有土地的所有權、使用權和經營權，沒有農產品的交換權，甚至也沒有最起碼的勞動自主權。在田地里種什么、怎么種都不是由農民自己決定，而是由公社或生產（大）隊決定。一旦農作物的品種或作物的密植程度不符合公社干部或生產（大）隊干部的要求，農民就會受到處罰。在中國南方廣大的人民公社中，每到農忙季節(jié)就會出現這樣十分奇特的一幕：生產（大）隊或公社干部手拿一桿木尺，在田頭四處巡視和測量，一俟發(fā)現違反規(guī)定密植程度的作物，就立即責令農民重新種植，并加以一定的處罰。這樣的命令體制在古今中外都非常罕見。

　　承包責任制是一種初級形式的經濟民主。它使農民獲得了土地的使用權和經營權、農產品的自由交換權和完全自主的勞動權。只要完成承包的定額，農民有權決定種植什么和怎么種植，有權決定土地的使用方式和經營方式。正是這種經濟民主，激發(fā)了農民的無限創(chuàng)造力，使農業(yè)生產力和農民生活在短時期內令人驚異地迅速提高。不僅如此，經濟民主制度的確立也深刻地改變了農村的權力結構，影響了農民的政治生活，使民主治理在中國農村開始逐漸出現。

　　第一、承包責任制奠定了農村村民自治的經濟基礎

　　80年代以來，中國農村政治生活最大的和最引人注目的變化莫過于村民自治的出現，它被認為是農村基層民主的基本形式和農村政治發(fā)展的主要表現。村民自治的法律依據是《中華人民共和國憲法》第111條和《中華人民共和國村民委員會組織法》。任何政治制度都不過是一定經濟基礎的反映，村民自治之所以能夠得以在中國農村實行，其經濟基礎就是人民公社之后的承包責任制。正如馬克思所說，任何政治權利都不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會文化。

　　作為一種基層民主的村民自治，必須具備以下幾個經濟條件。第一，農民基本解決生存問題和溫飽問題，生存不再成為生活的第一需要。農民在生存需要之外，產生自我民主管理的更高需要。第二，農民擁有基本的經濟自由處置權。如果一切生計大權完全控制在農村干部手中，那么其政治選擇權必然是一句空話。第三，農民與農村干部之間的經濟關系不是單純的命令和服從關系，而更多的是一種合作關系。第四，農村的政治行政事務與社會經濟事務相對分離，即政社分開。如果沒有上述這四個物質條件，那么即使擁有相關的政治法律制度，作為基層民主的村民自治也不可能真正實現。顯而易見，所有這些條件在政社合一的人民人民公社體制下都不完全具備，所以，村民自治等基層民主在人民公社的條件下沒有任何實質性的意義。

　　從理論上說，承包責任制基本上滿足了上述四個條件。承包責任制意味著政社分開，原來的公社一級管理機構成為一個經濟管理體，不再管理行政事務。農戶作為獨立的經濟核算單位擁有相當程度的土地使用和經營權，從而形成一種強大的致富動力。富裕起來的農民在沒有溫飽壓力的情況下，產生出政治參與的需要和積極性。而相對獨立和自由的經濟關系，使農民與農村干部的關系不再是單純的命令服從，而在很大程度上形成一種相互合作的關系，這就使農民的政治選擇權具有實際意義。從我們近年來對村民自治所做的實地調查研究看，大量的事實表明，凡是承包責任制搞得比較好的地方，(點擊此處閱讀下一頁)

　　農村經濟比較發(fā)達農民生活比較富裕的地方，農民的政治參與性就相對較大，村民自治的程度也相對較高。在少數經濟特別發(fā)達，農民經濟自由權處置權較大的沿海農村，不僅傳統(tǒng)的農村干部的角色不復存在，而且農村基層黨支部的權力也受到很大限制。作為農村基層自治機構的村民委員會成為擁有最高權限的農村治理機構。

　　第二、承包責任制改變了農村的權力結構

　　在傳統(tǒng)的人民公社體制下，農村的權力從縱向上看，是一種三級管理的結構。一件普通的民政事務，往往要經過三個層級的管理。以青年農民結婚為例，先要向生產（大）隊提出申請，批準后再向生產大隊報告，然后再持生產大隊的許可證明到所在公社辦理結婚登記。承包責任制改變了這種三級管理結構，變三級權力結構為一級權力結構。在承包責任制條件下，原先的生產小隊和生產大隊不再成為一級行政管理機構，行政管理權收歸鄉(xiāng)政府。在"三級所有，隊為基礎"中作為基礎的生產（大）隊改為村，它不再是行政管理機構，而是一級自治組織。而生產大隊或管理片在許多地方已經撤銷，或者僅作為一個虛體存在，只有在少數地方作為鄉(xiāng)政府的派出機構存在。在現行的這種管理體制下，青年農民若要辦理結婚，只需經過一個管理層次——鄉(xiāng)政府即可。在鄉(xiāng)政府辦理結婚登記雖然仍必須持有村民委員會的介紹信，但村委會出具介紹信的作用只不過是證明當事人的身份，已無審批權力。

　　從橫向上看，承包責任制也改變了農村基層單位中的黨政關系。在政社合一的人民公社體制下，生產小隊、生產（大）隊和公社實際上既是三級經濟管理組織，也是三級行政管理組織。在政社合一的同時，農村基層單位的黨政也不分。在公社一級，除了文化大革命中"踢開黨委鬧革命"的特殊時期外，在大多數情況下，公社黨委是公社一級管理權力的體現，大隊黨支部則是大隊一級管理權力的體現。黨委或黨支部不僅是決策者，也是政策的直接執(zhí)行者。承包責任制為村民自治奠定的經濟基礎，在這種新型的經濟和政治機制下，村（原生產（大）隊或生產大隊）黨支部和鄉(xiāng)（原公社）黨委分別與村委會和鄉(xiāng)政府在職能上開始分開。特別是在村一級，村委會由村民直接選舉產生，作為基層自治組織它在法律上既不隸屬于鄉(xiāng)政府，更不隸屬于村黨支部。它代表村民管理村的公共事務，而黨支部從理論上不再直接管理村的公共事務，它主要管理村的黨員事務，在涉及村務管理時黨支部至多也只是一個決策機構，不再是一個執(zhí)行機構，不享有直接的村務管理權。

　　承包責任制也改變了村民與村干部的關系。在"三級所有"的人民公社體制下，生產小隊、生產（大）隊和公社干部有權決定農民的工值、工種、利益的分配等，他們實際上握有農民的生計大權。在這種經濟專制條件下，農民與村干部在政治上關系只能是一種服從——命令關系。而在承包責任制條件下，農民自己成為經濟上獨立經營的主體，"三級管理"不復存在。上述"命令——服從"關系的基礎基本消失，代之而起的是"選舉——被選舉"的關系。任何人要想成為人民代表，要想成為村干部，必須由農民投票選舉產生，農民還可以自己聯名推選村干部的候選人。在這種新的政治機制下，村干部只有通過滿足村民的需要才能得到其選票，于是，村干部與村民之間一種政治上的合作關系便逐漸發(fā)展起來。近年來各地時有發(fā)生的村委會賄選事件，從另一個極端表明了從"服從——命令"到"選舉——被選舉"關系的轉變。

　　第三、承包責任制改變了農村的政治過程

　　在"三級所有，隊為基礎"的公社體制下，農村中最普遍的動員方式便是政治動員，即所謂的"群眾運動".在當時的條件下，"除四害"是群眾運動，"學大寨"是群眾運動，修水利是群眾運動，筑公路是群眾運動。一句話，凡是上級認為重要的任務，都可以通過動員的方式，用群眾運動加以實現。政治動員無需直接成本，可以隨時調撥農民的生活和生產資料，可以無償調配農民勞動力，可以攤派各種任務。這種政治動員對于管理當局來說無需什么成本，它以犧牲農民的利益為代價。它的現實基礎就是"三級所有，分級管理"的體制，農民沒有自主權和所有權，一切當局認為重要的事情都可以宣布為"政治任務"，然后命令農民不折不扣地完成。承包責任制從根本上消除了上述政治動員的物質基礎，農民手中掌握了土地的使用權和經營權，只要這種權利不被剝奪，以前那種命令性的政治動員就不可能再發(fā)揮有效的作用。與之相應，動員的手段就不再是行政命令，而是利益驅動。現在，有關管理當局如果要讓農民去公路或水利，就必須依靠經濟手段，使農民得到應有經濟補償。政治動員讓位于利益刺激，損害或者無助于農民切身利益的空洞政治很難再對農民發(fā)生作用。

　　承包責任制也促使農村的管理過程和管理方式發(fā)生變化。土地承包等生產資料承包經營后，原先大量無效而且有害的經濟管理事務從其職能中排除出去，留給村干部的主要事務是增進公益事業(yè)，壯大集體經濟。生產小隊、生產（大）隊和公社的管理職能從根本上發(fā)生變化，隨之而來的是，農村基層單位的管理程序也必然發(fā)生相應的變化。生產小隊通常被村民小組取代，其作用完全不同，后者幾乎沒有任何行政和經常管理的含義，而成為一個聯絡村民與村委會的中間性組織。取代生產（大）隊的村委會則成為一個自治組織，代表村民行使村務管理。公社的行政管理職能則交由鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府成為中國政府目前的基層政權機構。

　　總之，承包責任制在農村的推行，對農民政治生活產生了廣泛而深刻的影響，它直接導致了農村政治生活方式從傳統(tǒng)命令性的政治管理向現代的民主治理的轉變。與傳統(tǒng)的政治管理模式相比，這種民主治理的主要特點是：第一，前者以政府權威為管理的主體，后者則是政府權威與公民的共同管理，兩者同時都是管理主體；
第二，前者是自上而下的單向權力行為，后者是自上而下和自下而上的雙向政治互動。

　　最后，應當指出的是，我們在上面所論述的中國農村建立在承包責任制基礎的民主治理機制，正處在逐漸的發(fā)展之中。它的典型意義還只有在少數經濟比較發(fā)達的農村才能比較清楚的看到。就全國農村而言，經濟民主還處在初級階段，與此相適應的民主治理也還處在雛形時期。但我們有充分的理由相信，這種政治和經濟發(fā)展代表了中國農村社會的前進方向。

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