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        省人大常委會法工委開展備案審查工作調(diào)研座談會上匯報(bào)

        發(fā)布時(shí)間:2020-07-08 來源: 事跡材料 點(diǎn)擊:

         在省人大常委會法工委開展備案審查工作調(diào)研座談會上的匯報(bào) 尊敬的萬主任,各位領(lǐng)導(dǎo):

          首先非常感謝省人大常委會法工委調(diào)研組 x 主任一行蒞臨我縣開展備案審查工作的專題調(diào)研,這對于我縣加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作必將起到積極的促進(jìn)作用。受縣政府婁致文縣長的委托,我就 xx 縣政府規(guī)范性文件備案審查工作情況,從三個(gè)方面向各位領(lǐng)導(dǎo)作個(gè)匯報(bào),不妥之處敬請批評指正。

          一、基本情況

          根據(jù)《xx 縣人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作試行辦法》要求,縣政府 2017 年向縣人大常委會報(bào)備規(guī)范性文件25 件,2018 年向縣人大常委會報(bào)備規(guī)范性文件 9 件。近年來,清理出《xx 縣“十二五”主要污染物減排方案》(永府辦字〔2011〕64 號)和《xx 縣人民政府辦公室關(guān)于批轉(zhuǎn) xx縣環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的通知》(永府辦字〔2012〕1 號)等 2 件需要廢止的規(guī)范性文件。主要工作舉措:

          一是加強(qiáng)制度建設(shè)?h政府把規(guī)范性文件的前置審查和報(bào)送備案工作寫進(jìn)了《xx 縣人民政府工作規(guī)則》,凡出臺規(guī)范性文件,牽頭起草部門要先送縣政府法制辦進(jìn)行審查,沒有經(jīng)過法制辦前置審查且出具書面意見的,不上會、不研究、不發(fā)布。一步增強(qiáng)法治觀念,認(rèn)真研究工作措施,明確職責(zé)

         要求,確保規(guī)范性文件管理和備案審查的相關(guān)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行,自覺接受備案監(jiān)督,維護(hù)政府權(quán)威和公信力。尤其是向縣人大常委會報(bào)送備案審查的規(guī)范性文件做到及時(shí)、準(zhǔn)確報(bào)備,做到有件必報(bào),不遲報(bào)、不漏報(bào),報(bào)送的材料做到完整齊全。

          二是嚴(yán)格規(guī)范程序。為確保備案審查制度落實(shí)到位,明確了操作程序。對規(guī)范性文件的啟動(dòng)、調(diào)研、草擬、征求意見、公眾參與、討論決定、公布實(shí)施、上報(bào)備案等每一個(gè)環(huán)節(jié),每個(gè)相關(guān)部門的職責(zé)都進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí),要求縣政府法制辦牽頭組織對縣政府及各部門制定規(guī)范性文件的清理,對廢止、失效以及與新的法律法規(guī)和政策不相適應(yīng)的文件及時(shí)清理或修改。

          三是積極履行報(bào)備職責(zé)?h政府認(rèn)真履行規(guī)范性文件的報(bào)備職責(zé),嚴(yán)格遵守報(bào)備格式和報(bào)備時(shí)限。對縣人大常委會法工委等各對口委辦審查中發(fā)現(xiàn)的問題,縣政府法制辦都按照法定程序及時(shí)予以糾正。

          二、備案審查工作有關(guān)情況

         重慶直轄以來,市政府及其工作部門日益重視規(guī)范性文件備案審查工作,將其作為推進(jìn)依法行政的重要抓手,在備案審查工作機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度機(jī)制完善以及提高規(guī)范性文件質(zhì)量等方面取得了較大成效并積累了有益經(jīng)驗(yàn),為規(guī)范性文件備案審查工作長足發(fā)展和推進(jìn)法治政府建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

        。ㄒ唬┪募|(zhì)量不斷提高。據(jù)市政府自查清理情況,截至 2014 年 12 月 31 日,市政府制發(fā)的規(guī)范性文件共計(jì) 1874件,其中現(xiàn)行有效 1187 件;市政府工作部門制發(fā)的規(guī)范性文件共計(jì) 7112 件,其中現(xiàn)行有效 2541 件。為提高規(guī)范性文件制定質(zhì)量,市政府及其辦公廳多次發(fā)文,對行政公文的起草、調(diào)研、審簽、公布、歸檔以及規(guī)范性文件的制定權(quán)限、程序、標(biāo)準(zhǔn)等提出要求,逐步形成了公開征求意見、專家論證評估、集體審議決定和公文審核管理等以提高規(guī)范性文件質(zhì)量為目的的工作機(jī)制。堅(jiān)持加大對規(guī)范性文件制定過程中的審查力度,對規(guī)范性文件內(nèi)容與法律法規(guī)相抵觸、條文內(nèi)容不明確、公文用語不準(zhǔn)確等問題及時(shí)予以糾正修改,力求做到不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件不予出臺。近幾年來,市政府更加重視規(guī)范性文件起草征求意見工作,在文件正式出臺前,注重征求市人大有關(guān)專門委員會、常委會法工委以及社會有關(guān)方面的意見,加強(qiáng)事前溝通,采納合理建議,著力提高文件質(zhì)量。

        。ǘ﹤浒笇彶橹鸩郊訌(qiáng)。直轄以來,市政府規(guī)范性文件備案審查工作歷經(jīng)了從無到有、逐步規(guī)范的過程。2004 年4 月 1 日,市政府出臺《重慶市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查登記辦法》,以政府規(guī)章的形式明確了全市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件登記審查和備案審查的范圍、流程、時(shí)限等要求,使備案審查工作更趨規(guī)范。截至 2014 年 12 月 31 日,市政府共向

         市人大常委會報(bào)備政府規(guī)章和規(guī)范性文件 446 件,其中政府規(guī)章 244 件、規(guī)范性文件 202 件;登記備案市政府工作部門的規(guī)范性文件 1079 件、區(qū)縣(自治縣)政府的規(guī)范性文件1142 件。在具體工作中,注重對規(guī)范性文件的合法性審查,重點(diǎn)查找和糾正違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)等減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的問題。對市政府工作部門、區(qū)縣(自治縣)政府報(bào)備的規(guī)范性文件中存在違法或質(zhì)量瑕疵的,及時(shí)指出,督促糾正。對市人大有關(guān)專門委員會、常委會法工委以及人大代表、專家學(xué)者、社會公眾提出的審查意見和建議,做到認(rèn)真研究處理,積極采納建議。同時(shí),市政府近年來積極引入信息化管理,建立起“規(guī)范性文件網(wǎng)上報(bào)備系統(tǒng)”,提高了各級政府之間、政府工作部門之間文件登記備案的效率。

        。ㄈ┪募芾碇鸩揭(guī)范。堅(jiān)持定期清理現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件。截至 2014 年 12 月 31 日,市政府共組織開展了 9次較大規(guī)模的集中清理,對不符合法律法規(guī)、國家政策以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)范性文件予以廢止或宣布失效。市政府相關(guān)工作部門不斷加強(qiáng)和改進(jìn)文件管理措施,大多數(shù)市政府工作部門制定了規(guī)范性文件管理辦法或細(xì)則,如市工商局出臺《重慶市工商行政管理機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》,對規(guī)范性文件的起草、審議、登記、備案、發(fā)布、清理等作出細(xì)化規(guī)定,切實(shí)增強(qiáng)了全市工商系統(tǒng)規(guī)范性文件的

         管理實(shí)效;市民政局每年初均結(jié)合工作實(shí)際,確定當(dāng)年的民政規(guī)范性文件制定計(jì)劃,明確工作進(jìn)度和時(shí)間安排,對未納入年度計(jì)劃的原則上不安排審議;市政府法制辦重視和支持市政府其他工作部門的合法性審查工作,積極推進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)范化。近年來,市政府及其相關(guān)工作部門還著力推進(jìn)規(guī)范性文件項(xiàng)目庫建設(shè),通過政府網(wǎng)站推進(jìn)文件信息公開,實(shí)現(xiàn)信息動(dòng)態(tài)更新,積極為社會公眾查閱行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件提供便利。

        。ㄋ模┲贫葯C(jī)制不斷完善。市政府重視規(guī)范性文件備案審查制度建設(shè),積極探索創(chuàng)新,不斷健全機(jī)制。2000 年 4 月29 日,在國家層面尚無專門規(guī)定的情況下,市政府辦公廳制發(fā)了《關(guān)于規(guī)范性文件報(bào)送市人大常委會備案有關(guān)問題的通知》,建立了規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)制的雛形。2004 年 4 月 1 日,市政府出臺了《重慶市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查登記辦法》,并陸續(xù)出臺了《重慶市行政決策聽證暫行辦法》《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》等相關(guān)制度,對規(guī)范性文件涉及的重大決策和重大問題探索建立公眾參與、專家論證、合法性審查等機(jī)制,推動(dòng)了全市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查工作制度化。今年,結(jié)合工作新形勢和工作評議自查清理情況,正抓緊起草《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》,擬從制度機(jī)制上進(jìn)一步保證制文質(zhì)量、加強(qiáng)文件管理、促進(jìn)文件公開。同時(shí),市政府重視制度落實(shí)保障機(jī)制的建設(shè),將規(guī)范性文件

         制定與報(bào)備工作納入了依法行政工作年度考核,充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用;陸續(xù)建立起規(guī)范性文件備案情況通報(bào)制度、限期整改制度、責(zé)任追究制度,對規(guī)范性文件違法、漏報(bào)等情況由“打分制”變?yōu)?ldquo;扣分制”,進(jìn)一步引導(dǎo)市政府工作部門及區(qū)縣(自治縣)政府重視規(guī)范性文件備案審查工作,自覺加強(qiáng)范性文件備案審查工作,取得了較好成效。

         三、存在的主要問題

         從調(diào)研情況來看,雖然市政府在加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作方面作了大量工作,取得了一定成績,但在對規(guī)范性文件定義的理解與把握、及時(shí)登記報(bào)備、有效期制度執(zhí)行、文件公開發(fā)布等方面也存在一些問題和不足,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

        。ㄒ唬┮(guī)范性文件登記報(bào)備方面存在的問題

         1. 對規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延理解掌握上存在差異。重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法第四十六條規(guī)定:“需要報(bào)送備案的規(guī)范性文件,是指市人民政府、區(qū)縣(自治縣)人民代表大會及其常委會、區(qū)縣(自治縣)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制定的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的在其行政轄區(qū)范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),雖然我市地方性法規(guī)對規(guī)范性文件有明確界定,但是在實(shí)踐中由于制定機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件內(nèi)涵和外延的理解和把握上存在差異,且各個(gè)時(shí)期要求文件報(bào)備的范圍不盡相同,以致于規(guī)范性文

         件未能全面報(bào)備。截至 2014 年 12 月 31 日,市政府向市人大常委會報(bào)備的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件有 202 件,因制定機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件的理解差異以及各個(gè)時(shí)期報(bào)備工作的要求不同導(dǎo)致未向市人大常委會報(bào)備的有 1672 件;市政府工作部門向市政府登記備案的規(guī)范性文件有 1097 件(其中現(xiàn)行有效的534件),未登記備案的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件有2007件。尤其是各區(qū)縣(自治縣)政府及其部門對規(guī)范性文件內(nèi)涵和外延的理解差異較大,有的僅以文種形式判斷,有的以文件內(nèi)容判斷,還有的將不屬于規(guī)范性文件的工作方案、通知等文件報(bào)備,以致于各地納入規(guī)范性文件報(bào)備的情況差異較大。

         2. 規(guī)范性文件報(bào)備存在遲報(bào)漏報(bào)現(xiàn)象。重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法第四十七條第一款規(guī)定:“市人民政府、區(qū)縣(自治縣)人民代表大會及其常委會制定的規(guī)范性文件,應(yīng)當(dāng)在通過或者發(fā)布之日起三十日內(nèi)報(bào)送市人大常委會備案”。但據(jù)統(tǒng)計(jì),2009 年至 2014 年期間,市政府向市人大常委會共計(jì)報(bào)備政府規(guī)章 63 件、規(guī)范性文件 74 件。其中,政府規(guī)章遲報(bào) 44 件,遲報(bào)率為 69.84%;規(guī)范性文件遲報(bào) 42 件,遲報(bào)率為 56.76%。部分市政府工作部門和區(qū)縣(自治縣)政府也存在遲報(bào)漏報(bào)現(xiàn)象,如市經(jīng)信委在本次工作評議中清理出現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件 60 件,但其中 43 件未及時(shí)向市政府法制辦履行登記報(bào)備手續(xù)。對政府派出機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件的登記

         備案存在“空檔現(xiàn)象”,特別是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),實(shí)踐中制定過一些對公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件,但未將此類文件納入規(guī)范性文件登記備案范圍。由于有的制定機(jī)關(guān)“重發(fā)文、輕備案”或不愿主動(dòng)登記報(bào)備,以致于規(guī)范性文件“家底”不清。從調(diào)研來看,多數(shù)市政府工作部門在本次工作評議前基本不清楚本部門現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件的底數(shù),通過本次工作評議自查清理后才基本摸清了“家底”。

         3. 政府法制工作機(jī)構(gòu)的文件審查作用發(fā)揮得還不夠好。《重慶市行政立法基本規(guī)范(試行)》第六十三條規(guī)定:“規(guī)范性文件起草完畢,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核,并經(jīng)本行政機(jī)關(guān)常務(wù)會議或者辦公會議通過后,由其主要負(fù)責(zé)人簽署,按照國家和本市有關(guān)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件登記和備案的規(guī)定報(bào)送審查登記或者審查備案”。然而有的政府法制工作機(jī)構(gòu)在規(guī)范性文件立項(xiàng)、起草、審查等環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)格、工作不到位,以致于“問題文件”輕易過關(guān)。有的市政府工作部門起草的規(guī)范性文件,未經(jīng)本部門法制工作機(jī)構(gòu)審查審核,法制工作機(jī)構(gòu)也不主動(dòng)提出合法性審查的要求。有的法制工作機(jī)構(gòu)雖提出了審查意見,但未能引起起草部門的重視,審查意見難以得到采納。此外,政府法制工作機(jī)構(gòu)普遍存在工作力量不足的問題,與新形勢下備案審查工作任務(wù)及備案審查能力建設(shè)的要求不相適應(yīng)。目前,全市各區(qū)縣(自治縣)

         政府中,僅有 3 個(gè)區(qū)縣政府在政府法制工作機(jī)構(gòu)中明確了專司備案審查工作職能職責(zé)的崗位人員。

        。ǘ┮(guī)范性文件質(zhì)量方面存在的問題

         1. 有的規(guī)范性文件內(nèi)容與上位法規(guī)定相抵觸或不一致。這方面的問題主要表現(xiàn)為,雖然法律法規(guī)對一些行政管理事項(xiàng)已有明確規(guī)定,但是有的規(guī)范性文件細(xì)化性、落實(shí)性規(guī)定與法律法規(guī)的規(guī)定相抵觸;不同層次的規(guī)范性文件存在規(guī)定不一,甚至沖突“打架”的情況;有的規(guī)范性文件雖不違反法律法規(guī)的規(guī)定,但卻消減了法律法規(guī)的適用效果。據(jù)統(tǒng)計(jì),2000 年至 2014 年間,市政府報(bào)送市人大常委會備案的 202件規(guī)范性文件中,與上位法相抵觸的有 6 件,占 2.97%。據(jù)委托市律協(xié)抽查評估的報(bào)告反映,市律協(xié)抽查評估的 322 件規(guī)范性文件中,與上位法相抵觸的有 10 件,占 3.11%。如《重慶市工傷保險(xiǎn)基金結(jié)算管理辦法》規(guī)定,當(dāng)年發(fā)生的應(yīng)由工傷保險(xiǎn)基金支付的一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金,由用人單位(或工傷職工)與工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)結(jié)算,結(jié)算時(shí)間最遲不超過工傷職工與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系之日的次年 2 月 28 日,但上位法對結(jié)算時(shí)間并沒有限制性規(guī)定。此外,有的行政規(guī)范性文件與司法解釋或司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)不一致,如《重慶市人力資源和社會保障局關(guān)于職工下班后午餐時(shí)間是否認(rèn)定為工作時(shí)間的復(fù)函》提出“職工下班后午餐時(shí)間,不屬于工作時(shí)間,發(fā)生事故傷害,不符合《工傷保險(xiǎn)條例》認(rèn)定工傷

         的規(guī)定”,與《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題》第四條第(四)項(xiàng)的規(guī)定不一致。這既易使行政管理相對人對法制統(tǒng)一性產(chǎn)生困惑,又易損害行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)威性。

         2. 有的規(guī)范性文件不當(dāng)減損行政管理相對人權(quán)利或增加其義務(wù)。根據(jù)立法法的規(guī)定,設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出規(guī)定。制定規(guī)章和規(guī)范性文件,若無法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的依據(jù),不得設(shè)定減損行政管理相對人權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在違反上述規(guī)定的情況。如《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市車船稅實(shí)施辦法的通知》第六條規(guī)定:“從事機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為機(jī)動(dòng)車車船稅的扣繳義務(wù)人,對不能提供完稅憑證或者減免稅證明,且拒絕代收代繳車船稅的納稅人,保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得將保單、保險(xiǎn)標(biāo)志和保費(fèi)發(fā)票等票據(jù)交給投保人,同時(shí)通報(bào)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)處理”,違反了《稅收征管法》《車船稅法》《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》等規(guī)定。若相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)執(zhí)行此通知的規(guī)定,則違背了保險(xiǎn)合同中關(guān)于保險(xiǎn)憑證交付義務(wù)的約定,侵犯了已投保交強(qiáng)險(xiǎn)投保人張貼交強(qiáng)險(xiǎn)標(biāo)志的權(quán)利,并可能使投保人獲得保險(xiǎn)合同的權(quán)利受損。

         3. 有的規(guī)范性文件違法設(shè)定行政許可或超越法定權(quán)限。

         這方面的問題主要表現(xiàn)為,有的政府工作部門制定的規(guī)范性文件存在違法設(shè)定具有行政許可性質(zhì)的審批、資質(zhì)審查、登記備案等內(nèi)容,有的存在違法設(shè)定行政處罰、改變行政處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度,以及擅自設(shè)定行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等情況。據(jù)委托市律協(xié)抽查評估的報(bào)告反映,建設(shè)、稅收領(lǐng)域的規(guī)范性文件超越法定權(quán)限制定的有 20 件,占抽查評估規(guī)范性文件總數(shù)的 6.21%。如《市外工程監(jiān)理企業(yè)入渝登記備案管理辦法》第六條的規(guī)定,對外地工程監(jiān)理企業(yè)入渝備案設(shè)置了前提條件,外地工程監(jiān)理企業(yè)要報(bào)請備案必須要滿足這些條件,否則就不能進(jìn)行備案。然而法律、行政法規(guī)和我市地方性法規(guī)對外地工程監(jiān)理企業(yè)的備案準(zhǔn)入并未設(shè)定限制性條件,也未授權(quán)市政府相關(guān)部門作出限制性規(guī)定。又如,法律和行政法規(guī)就招投標(biāo)活動(dòng)有專門規(guī)范,市人大常委會也制定了《重慶市招標(biāo)投標(biāo)條例》,但部分區(qū)縣(自治縣)政府制定的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則,對已允許進(jìn)入招標(biāo)代理庫的代理機(jī)構(gòu)又設(shè)一道“門檻”,超越了區(qū)縣(自治縣)政府制定規(guī)范性文件的權(quán)限。

         4.有的規(guī)范性文件的規(guī)定缺乏可行性和適當(dāng)性。這方面的問題主要表現(xiàn)為,有的規(guī)范性文件的規(guī)定不合理、不科學(xué),對行政管理相對人形成權(quán)利與義務(wù)上的不公平,賦予行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)力與要求其承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任不相匹配,要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其所享有的權(quán)利不平

         衡,要求行政管理相對人執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或遵守的規(guī)定過于超前或脫離實(shí)際。有的規(guī)范性文件結(jié)合實(shí)際不足,措施細(xì)化不夠,可適用性不強(qiáng)或規(guī)定不周延,如《重慶市土地管理規(guī)定》《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》中均沒有對征地前已農(nóng)轉(zhuǎn)非但仍在被征地范圍內(nèi)有承包土地的這部分人員的補(bǔ)償安置作出規(guī)范。

          (三)規(guī)范性文件制定和管理方面存在的問題

         1. 有的不具備行政主體資格的部門制發(fā)了行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件的制定權(quán),屬于各級政府及其依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)、縣級以上政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的管理公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織。然而現(xiàn)實(shí)中,一些非法律法規(guī)授權(quán)的不具有行政主體資格的組織,如議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或所屬機(jī)構(gòu),違反職權(quán)法定有關(guān)規(guī)定,以自己的名義制定了行政規(guī)范性文件。如某區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組不具備行政主體資格,但制發(fā)了具有普遍約束力并在本行政轄區(qū)范圍內(nèi)反復(fù)適用的規(guī)范性文件。

         2. 有的規(guī)范性文件制定過程中征求意見不夠廣泛充分。這方面的問題主要表現(xiàn)為,制定有的規(guī)范性文件時(shí),相關(guān)政府工作部門深入基層一線調(diào)研少,向人大代表征求意見不多,社會公眾參與度低;有的未通過多種方式和途徑廣泛征求行政管理相對人、行業(yè)協(xié)會、相關(guān)領(lǐng)域?qū)<覍W(xué)者的意見,尤其

         是就文件中的重大制度設(shè)計(jì)征求意見和聽證論證不夠,以致于文件脫離實(shí)際,實(shí)踐中可操作性較差;有的征求意見較片面,如起草涉企文件時(shí)聽取大中型企業(yè)的意見多一些,聽取小微型企業(yè)的意見少一些,征求意見對象的代表性不強(qiáng)、覆蓋面不廣。

         3. 有的規(guī)范性文件未及時(shí)公開發(fā)布!缎姓䴔C(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查登記辦法》第十八條規(guī)定:“市人民政府辦公廳收到市政府法制辦公室審查合格的規(guī)范性文件后,應(yīng)統(tǒng)一登記編號,并在政府公眾信息網(wǎng)和政府公報(bào)上發(fā)布”,第二十條就區(qū)縣(自治縣)政府制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布作了規(guī)定。但上述相關(guān)規(guī)定沒有得到較好落實(shí),一些規(guī)范性文件制定后并沒有及時(shí)或根本沒有向社會公開,或公開的載體比較單一,沒在政府公眾信息網(wǎng)上發(fā)布。據(jù)市級行政機(jī)關(guān)調(diào)研座談會反映,市政府工作部門制定的規(guī)范性文件中,有 2113件作為了行政管理的依據(jù),卻無法公開查詢到其具體內(nèi)容,占市政府工作部門制定的規(guī)范性文件總數(shù)的 29.71%;市財(cái)政局現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件 345 件,但未上網(wǎng)向社會公開發(fā)布的近 90%。此外,對社會公眾提出的規(guī)范性文件審查建議,政府有關(guān)部門辦理過程和辦理結(jié)果的公開度不夠,有的未及時(shí)向申請人反饋辦理情況。

         4.規(guī)范性文件有效期制度未嚴(yán)格落實(shí)!缎姓⒎ɑ疽(guī)范(試行)》第六十四條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)每隔兩年對

         規(guī)范性文件進(jìn)行一次清理;清理后要向社會公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄,未列入繼續(xù)有效文件目錄的規(guī)范性文件,不得作為行政管理的依據(jù);行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件有效期自施行之日起,最長不超過 5 年。但在實(shí)踐中,該規(guī)定執(zhí)行走樣變形,無法完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行有效文件目錄公布和最長有效期制度設(shè)計(jì)的意圖。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至 2014 年 12 月 31日,約有 640 件現(xiàn)行有效的市政府規(guī)范性文件超過了 5 年期限。如《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)〈重慶市城鎮(zhèn)廉租住房保障辦法(試行)〉的通知》早已超過 5 年,其間未作過修訂和重新發(fā)布,實(shí)踐中該文件已難以繼續(xù)指導(dǎo)實(shí)際工作。據(jù)委托市律協(xié)抽查評估的報(bào)告反映,建設(shè)、稅收領(lǐng)域的 322 件規(guī)范性文件中,實(shí)施超過 10 年的有 30 件,實(shí)施 5 至 10 年的有 110 件,近半數(shù)的文件因有效期超期而存在效力問題。有的規(guī)范性文件清理不徹底,有的規(guī)范性文件有效期屆滿但需繼續(xù)施行的未按照法定程序重新發(fā)布。在市政府歷次宣布廢止或失效的規(guī)范性文件的決定中,僅列出了廢止和失效的文件目錄,對需繼續(xù)施行的文件只是籠統(tǒng)指出“凡沒有列入廢止目錄的市政府規(guī)范性文件,繼續(xù)有效”,而未對超過了有效期的規(guī)范性文件進(jìn)行逐一清理、逐一研究、逐一重新公布。這種“兜底式”的公布方式,既不符合《重慶市行政立法基本規(guī)范(試行)》的規(guī)定,也不便于行政管理相對人掌握和查詢現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件。

         四、加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的建議

         針對上述調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題,結(jié)合我市規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)際,提出以下建議:

         (一)進(jìn)一步增強(qiáng)對規(guī)范性文件備案審查工作重要性的認(rèn)識,切實(shí)增強(qiáng)工作責(zé)任感

         規(guī)范性文件是實(shí)施憲法、法律及法規(guī)的重要載體。規(guī)范性文件備案審查制度,是與我國統(tǒng)一分層次的立法體制相適應(yīng)的一種監(jiān)督制度,是對抽象行政行為開展監(jiān)督的有效載體和重要路徑。黨的十八大及十八屆三中、四中全會把規(guī)范性文件備案審查工作提升到新的高度,要求加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。市委把加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作納入了全面推進(jìn)依法治市的重要內(nèi)容。要切實(shí)認(rèn)清新形勢下做好規(guī)范性文件審查備案工作的重大意義,認(rèn)識到在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國中備案審查工作的地位、功能和突出作用,進(jìn)一步增強(qiáng)憲法意識和維護(hù)法制統(tǒng)一的意識,增強(qiáng)做好審查備案工作的責(zé)任感和使命感,增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)制度機(jī)制建設(shè)的意識和能力,堅(jiān)持依法決策、科學(xué)決策、民主決策,著力提高規(guī)范性文件質(zhì)量,推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府。

        。ǘ┙∪晟埔(guī)范性文件備案審查機(jī)制,嚴(yán)格執(zhí)行備案審查法律法規(guī)

         黨的十八屆三中全會指出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文

         件備案審查制度”,四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”。對此,要從制度建設(shè)入手,在制度落實(shí)上用力,實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查工作新發(fā)展。一是加強(qiáng)規(guī)范性文件報(bào)備工作。進(jìn)一步界定規(guī)范性文件的定義,明確報(bào)備范圍、報(bào)備主體、報(bào)備時(shí)限、報(bào)備程序,加強(qiáng)對規(guī)范性文件備案情況的定期核查,確保規(guī)范性文件做到應(yīng)備盡備。對政府直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等制定的規(guī)范性文件,應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范登記、報(bào)備等工作,努力做到全覆蓋。要加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo),嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督法和重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法有關(guān)規(guī)定,把準(zhǔn)規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延、形式與實(shí)質(zhì),有效防范規(guī)避登記報(bào)備的情況出現(xiàn)。二是健全規(guī)范性文件審查機(jī)制。細(xì)化規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化全面實(shí)質(zhì)性審查,建立規(guī)范性文件內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制,嚴(yán)格審查把關(guān),做到應(yīng)審盡審、有錯(cuò)必究。進(jìn)一步加強(qiáng)提前介入機(jī)制建設(shè),保證政府法制工作機(jī)構(gòu)、本級人大提前參與或監(jiān)督規(guī)范性文件的制定過程,將“問題文件”防范于未然。積極探索建立規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制,建立線索轉(zhuǎn)送、信息溝通、征求意見、聯(lián)合審查、糾錯(cuò)反饋等制度,強(qiáng)化黨委與人大、黨委與政府之間的溝通聯(lián)動(dòng),不讓聯(lián)合行文成為備案審查的薄弱地帶。健全完善公眾提請審查建議機(jī)制,暢通公民、法人和其他組織提出規(guī)范性文件審查建議的渠道,并及時(shí)反饋和公開審查結(jié)果,讓人民群眾享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三

         是嚴(yán)格執(zhí)行備案審查責(zé)任追究制度。建立健全規(guī)范性文件備案審查工作責(zé)任制和審查意見跟蹤督辦機(jī)制,完善備案審查程序,明晰備案審查職責(zé),健全備案審查檔案,強(qiáng)化備案審查全過程的責(zé)任管理。

        。ㄈ┙⒔y(tǒng)一的規(guī)范性文件制定程序和管理規(guī)范,著力提高文件制定質(zhì)量

         規(guī)范性文件質(zhì)量高低,直接體現(xiàn)政府依法行政的能力和水平,事關(guān)全面推進(jìn)依法治市、保障改革有序進(jìn)行的效果和進(jìn)程。要建立健全規(guī)范性文件制定程序和管理規(guī)范,從源頭上保障和提高規(guī)范性文件的質(zhì)量,防止制定文件“拍腦袋、拍胸脯”,盡力減少“問題文件”、“瑕疵文件”。一是加強(qiáng)規(guī)范性文件制定過程的機(jī)制建設(shè)。要圍繞黨的十八屆三中全會關(guān)于“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”的要求,認(rèn)真研究制定規(guī)范性文件制定和管理機(jī)制,建立規(guī)范性文件制定計(jì)劃工作機(jī)制,健全規(guī)范性文件制定過程中的調(diào)研、論證、合法性審查、實(shí)施前風(fēng)險(xiǎn)評估等制度,把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定作為制定重大規(guī)范性文件的必經(jīng)程序。二是加強(qiáng)規(guī)范性文件制定過程的合法性審查。從源頭上把好規(guī)范性文件合法關(guān),認(rèn)真審查涉及行政管理相對人實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的內(nèi)容,著力將違法違規(guī)條款、不一致不協(xié)調(diào)規(guī)定、越權(quán)制定文件等問題消除在萌芽狀態(tài)。對擬以規(guī)范性文件形式作出的重大行政決策,須

         經(jīng)政府法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查,堅(jiān)決防止違反法律法規(guī)、與發(fā)展不相適應(yīng)的規(guī)范性文件“帶病出臺”。三是拓寬規(guī)范性文件制定過程中意見征集渠道和范圍。著力改進(jìn)意見征集方式,尤其要充分聽取基層一線、行政管理相對人的意見和建議,加強(qiáng)與上級主管部門的溝通銜接,加強(qiáng)重大問題和疑難問題的溝通協(xié)商,凝聚社會共識,得到群眾認(rèn)可,防止起草文件征求意見“體內(nèi)循環(huán)”。特別是在制定涉及廣大群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的征地補(bǔ)償安置、食品安全監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及行政處罰自由裁量等熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的規(guī)范性文件時(shí),要廣泛征集意見,進(jìn)行充分聽證論證,并將征求意見情況作為制定規(guī)范性文件的重要參考。四是嚴(yán)格執(zhí)行定期清理制度。進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)范性文件清理常態(tài)化,按照“誰制定、誰清理”的原則,圍繞合法性審查這個(gè)重點(diǎn),兼顧可行性和適當(dāng)性審查要求,定期對現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行評估“摸底”。建議市政府按照修改后的立法法第八十二條第六款關(guān)于“地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”等規(guī)定,及時(shí)對我市現(xiàn)行政府規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理,對不符合規(guī)定的規(guī)范性文件及時(shí)予以修改或廢止。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件有效期制度,建立工作臺賬,對所有規(guī)范性文件的公布時(shí)間、施行時(shí)間、暫行試行期和有效期屆滿時(shí)間進(jìn)行跟蹤管理。對有效期屆滿確需繼續(xù)執(zhí)行的,應(yīng)按程序重新登記編號、重新公開公

         布。五是建立健全規(guī)范性文件目錄庫和現(xiàn)行有效規(guī)范性文件項(xiàng)目庫。對涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件,一律按照政府信息公開程序和要求予以公布,并方便社會公眾通過政府公眾信息網(wǎng)或政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺查閱。對未納入規(guī)范性文件目錄庫以及未公布、不可查詢的文件,不得作為行政管理的依據(jù)。對社會關(guān)注度高或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件,要加強(qiáng)文件解讀,積極引導(dǎo)社會公眾正確理解和適用。

        。ㄋ模┻M(jìn)一步健全完善政府法制工作機(jī)構(gòu),加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查能力建設(shè)

         規(guī)范性文件備案審查工作的法律性、政策性、規(guī)范性很強(qiáng),隨著全面推進(jìn)依法治市的深入,備案審查工作任務(wù)會越來越重、責(zé)任越來越大。要以備案審查能力建設(shè)為核心,進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作組織領(lǐng)導(dǎo),優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,強(qiáng)化崗位職責(zé)、人員力量等保障措施。強(qiáng)化政府法制工作機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件過程中的職能權(quán)重、責(zé)任權(quán)重和建議權(quán)重,確保其深度介入規(guī)范性文件的合法性審查工作。配齊配強(qiáng)備案審查工作人員,選配有法律專業(yè)知識、經(jīng)驗(yàn)豐富、作風(fēng)過硬的人員充實(shí)備案審查工作隊(duì)伍,并加強(qiáng)政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作實(shí)踐能力的培訓(xùn)和錘煉,使人員力量、隊(duì)伍素質(zhì)、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與備案審查工作相適應(yīng)。要善于借力借智,建立健全專家智庫,為制定規(guī)范性文件和深化備案審查工作提

         供智力支撐。要加大對區(qū)縣(自治縣)政府的指導(dǎo)力度,切實(shí)提高區(qū)縣(自治縣)政府及其部門規(guī)范性文件的質(zhì)量。

         此外,按照黨的十八屆四中全會關(guān)于“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”的要求,加強(qiáng)各級人大常委會備案審查工作,把握好文件報(bào)備與依職審查、主動(dòng)審查與被動(dòng)審查、形式審查與實(shí)質(zhì)審查、強(qiáng)化監(jiān)督與依法支持的關(guān)系,進(jìn)一步發(fā)揮人大監(jiān)督作用。對不及時(shí)報(bào)送規(guī)范性文件備案以及拒不采納人大常委會有關(guān)審查意見的,定期予以通報(bào)并嚴(yán)格按照重慶市實(shí)施監(jiān)督法辦法有關(guān)規(guī)定處理。要加大規(guī)范性文件備案審查工作宣傳力度,積極采取多種形式、多種媒介擴(kuò)大宣傳,增強(qiáng)宣傳效果,有效調(diào)動(dòng)社會各界支持備案審查工作,為全面推進(jìn)依法治市注入新能量。

         特此報(bào)告。

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