行政信訪問題調(diào)查研究報(bào)告

　行政信訪是黨了解社情民意的重要渠道，也是群眾表達(dá)利益訴求、尋求權(quán)利救濟(jì)的重要途徑。加快信訪法制化建設(shè)，對(duì)于貫徹落實(shí)黨的十九屆歷次全會(huì)精神，推動(dòng)基層民主法治建設(shè)，具有重要意義。當(dāng)前，信訪案件正呈現(xiàn)總量高位運(yùn)行、民生類信訪高發(fā)、重復(fù)訪增多、個(gè)案化解難度增大、易演變?yōu)椴环�(wěn)定事件的發(fā)展趨勢(shì)。“信訪大潮”、“信訪不信法”現(xiàn)象有違信訪制度設(shè)立初衷，正常的信訪活動(dòng)正異化為社會(huì)不穩(wěn)定因素乃至社會(huì)問題，沖擊甚至破壞著法律權(quán)威、黨委政府的公信力和社會(huì)主流價(jià)值觀。

　對(duì)此，我們應(yīng)從黨委政府自身執(zhí)政能力建設(shè)出發(fā)，進(jìn)一步提升決策的科學(xué)化、民主化和法治化水平，健全完善目標(biāo)責(zé)任、檢查監(jiān)督和獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，確保出臺(tái)的公共政策合法合理、執(zhí)行不走樣；對(duì)各級(jí)信訪部門職能合理定位，推動(dòng)信訪工作重心下移和行政信訪功能復(fù)位；健全完善行政信訪的甄別、終結(jié)、法律制裁等程序和制度；規(guī)范信訪工作行為、信訪人行為等，全力維護(hù)正常的信訪秩序，推動(dòng)行政信訪工作步入法治化、規(guī)范化、制度化軌道。

　一、行政信訪工作現(xiàn)狀及特點(diǎn)

　 一是信訪主體多元化。信訪主體并不局限于某一特殊群體，而是來自于社會(huì)各個(gè)階層，涉及不同的利益群體，如軍轉(zhuǎn)干部、企事業(yè)單位職工、失地農(nóng)民、殘疾人等。

　二是信訪反映問題復(fù)雜化。信訪人訴求涉及面變廣、個(gè)案的訴求數(shù)量增多。特別是一些涉及新舊政策銜接、多個(gè)部門職權(quán)交叉等情況的信訪案件，信訪人在較長(zhǎng)時(shí)間的信訪過程中，心理期望值越來越高、信訪訴求不斷發(fā)生變化，出現(xiàn)了信訪問題越是久拖不決，越是復(fù)雜難解的現(xiàn)象。

　三是信訪活動(dòng)群體化。諸如征地拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境污染等引發(fā)的信訪案件，涉及的利益人較多，極易形成集體訪。此外，個(gè)別信訪人訴求相近，出現(xiàn)串聯(lián)信訪的情況。

　四是信訪手段輿情化。少數(shù)信訪人為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，借助網(wǎng)絡(luò)、媒體等進(jìn)行炒作，甚至惡意制造社會(huì)負(fù)面輿論，以擴(kuò)大信訪案件的社會(huì)影響，向黨委政府施加壓力。

　五是信訪行為非理性化。個(gè)別信訪人采取堵門、堵路、下跪、攜帶汽油等過激行為開展信訪活動(dòng)，以非理性的方式要挾黨委政府解決其訴求；個(gè)別信訪人試圖通

　過到天安門廣場(chǎng)或外國駐華使領(lǐng)館區(qū)打橫幅、喊口號(hào)，甚至攔截公務(wù)車輛、堵塞或阻斷交通，擾亂公共秩序等信訪違法行為達(dá)到個(gè)人不當(dāng)目的。

　二、行政信訪問題分析

　玄武區(qū)行政信訪的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、走訪座談情況、發(fā)展趨勢(shì)分析顯示，行政信訪案件數(shù)量正在呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，信訪人非理性行為增多，信訪案件化解難度越來越大，集體訪、過激訪等信訪活動(dòng)對(duì)正常信訪秩序甚至社會(huì)穩(wěn)定造成沖擊的風(fēng)險(xiǎn)正在加大。我們分析，導(dǎo)致行政信訪問題的原因主要包括：

　1、公共政策的制定與執(zhí)行存在問題。一方面，個(gè)別公共政策制定不當(dāng)。盡管黨委政府對(duì)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重視程度不斷提高，但過去公共政策制定中存在的脫離實(shí)際、忽視群眾需求、與民爭(zhēng)利等問題，至今未能有效化解。例如，于 20XX 年 X 月 X 日起頒布施行的《XX 市城市房屋拆遷管理辦法》中規(guī)定，貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府定價(jià)，但當(dāng)時(shí)全市房屋買賣的市場(chǎng)價(jià)格普遍高于政府制定的指導(dǎo)價(jià)，導(dǎo)致被拆遷人獲得的房屋補(bǔ)償款無法購置同地段、同類型、同面積住房，同期，政府的住房保障又未跟上，導(dǎo)致大量被拆遷人上訪。另一方面，個(gè)別公共政策執(zhí)行走樣。執(zhí)行不力、執(zhí)行不當(dāng)甚至不予執(zhí)行，不僅違背了政策制定初衷，更引發(fā)了難以調(diào)和的社會(huì)矛盾。如，《XX 市城市房屋拆遷管理辦法》規(guī)定，拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行與貨幣補(bǔ)償金額同等價(jià)值的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，但在 20XX 年老寧杭公

　路拓寬改造項(xiàng)目拆遷過程中，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，拆遷實(shí)施主體既未組織產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源，也未向群眾宣傳具體相關(guān)政策，而是“一刀切”實(shí)行貨幣補(bǔ)償，涉及到的五百余戶被拆遷人在知情后對(duì)政府不滿，反復(fù)集體訪。

　2、信訪職能內(nèi)涵的界定存在問題。在職能設(shè)計(jì)上，行政信訪制度的首要和基本功能是政治參與和公權(quán)力監(jiān)督，權(quán)利救濟(jì)則屬于附屬和派生性功能。在當(dāng)前信訪案件的屬性分布中，求決類案件占比高達(dá) X%以上，可見，行政信訪制度的設(shè)計(jì)與信訪人實(shí)際期待之間還存在較大偏差。信訪人在很大程度上把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體，導(dǎo)致信訪部門難以負(fù)荷。在職責(zé)履行中，盡管《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定表明，信訪部門并非依法有權(quán)處理問題的職能部門，其主要職能是對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行受理、轉(zhuǎn)辦、交辦、督促、檢查，但事實(shí)上，絕大多數(shù)信訪案件都是由信訪部門直接處理解決的，信訪部門已經(jīng)超出其職能定位開展工作。

　3、信訪制度的設(shè)計(jì)存在問題。一是信訪終結(jié)制度方面，《信訪條例》規(guī)定，信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，仍以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。但信訪案件終結(jié)的認(rèn)定主體、終結(jié)程序等制度不健全，導(dǎo)致部分信訪人對(duì)信訪案件的處理結(jié)論不服、不認(rèn)可，重復(fù)訪、越級(jí)訪乃至進(jìn)京訪現(xiàn)象加劇。二是“非訪”通報(bào)制度方面，今年 X 月 X 日國家信訪局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》施行后，基本關(guān)閉了信訪人越級(jí)訪的渠道，但中聯(lián)辦的“非訪”通報(bào)制度依然在執(zhí)行，導(dǎo)致信訪人轉(zhuǎn)向“非訪”，通過在天安門廣場(chǎng)等重點(diǎn)場(chǎng)所主動(dòng)找警察要求送入非訪分流點(diǎn)等，惡意登記，

　給地方黨委政府施加壓力。三是信訪考核排名制度方面，信訪考核排名在制度設(shè)計(jì)時(shí)較為簡(jiǎn)單，只做數(shù)據(jù)登記、未做案由分析，給正常的行政信訪工作帶來了困擾。例如，一些經(jīng)濟(jì)合同類的民事糾紛，雖然事發(fā)地在玄武，但責(zé)任主體并非政府部門，政府部門既難以干預(yù)、更無法行政處理，但省、市卻按照事發(fā)區(qū)域進(jìn)行考核扣分。四是過激信訪行為法律制裁制度方面，《信訪條例》明確了信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，不得有過激行為，但在制裁措施上，沒有配套的法律法規(guī)�，F(xiàn)行《治安管理處罰法》對(duì)過激信訪行為既無具體界定、亦無制裁條款，公安機(jī)關(guān)對(duì)信訪人只能進(jìn)行勸導(dǎo)、教育、說服等“軟”處置，一定程度上造成部分信訪人對(duì)擾亂秩序有恃無恐，助長(zhǎng)了不良風(fēng)氣。

　4、信訪工作理念存在問題。相當(dāng)一段時(shí)間，信訪工作存在“穩(wěn)定壓倒一切”的指導(dǎo)思想，有的職能部門以“大包大攬”的態(tài)度對(duì)待信訪工作，存在“擺平就是水平、沒事才是本事”觀念，對(duì)信訪人訴求不作合理性區(qū)分，或者對(duì)鬧訪、纏訪人無底線的妥協(xié)退讓，造成個(gè)案處理結(jié)果不公平、不公正，既加大了關(guān)聯(lián)案件的化解難度，更導(dǎo)致依法維權(quán)群眾心理失衡，失去對(duì)黨委政府的信任。

　5、信訪人行為存在問題。大多數(shù)信訪人對(duì)行政信訪制度過度依賴，認(rèn)為行政信訪更為簡(jiǎn)單、直接，既不用負(fù)擔(dān)司法訴訟的經(jīng)濟(jì)成本，也沒有行政復(fù)議的“高門檻”，并且能夠更快引起黨委政府的重視解決，從而寧肯選擇信訪也不愿進(jìn)行訴訟、復(fù)議；還有些信訪人存在“會(huì)鬧的孩子有奶吃”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的觀念，錯(cuò)誤地認(rèn)為“法不責(zé)眾”，鬧的人越多、行為越過激、越能引起重

　視，以致集體訪、過激訪上升勢(shì)頭明顯，信訪“攀比”、“從眾”、“信訪不信法”問題始終未能有效化解。

　在上述成因之外，社會(huì)輿論的引導(dǎo)不當(dāng)、群眾法律素養(yǎng)的參差不齊等因素也加劇了行政信訪問題。

　三、破解行政信訪問題的對(duì)策建議

　黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國作出了重大戰(zhàn)略部署，這是我們黨堅(jiān)持依法治國基本方略，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大歷史轉(zhuǎn)折和新的里程碑。信訪制度的法制建設(shè)，是我國依法治國方略的重要組成部分。依法治國理念和行政信訪工作實(shí)踐表明，行政信訪的規(guī)范化、法制化建設(shè)是解決行政信訪制度問題的根本出路。

　1、著力提升公共政策的制定和執(zhí)行水平。在公共政策的制定環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善黨委政府議事決策規(guī)則，特別是建立健全“三重一大”事項(xiàng)的決策和監(jiān)管制度，將調(diào)研論證、技術(shù)咨詢、公開聽證、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法性審查作為重大公共政策決策的前置程序，注重相關(guān)配套銜接制度的跟進(jìn)，著力推動(dòng)決策的科學(xué)化、民主化和法治化。在公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)，建立健全以目標(biāo)責(zé)任為核心、以檢查監(jiān)督為手段、以獎(jiǎng)懲激勵(lì)為杠桿的“三位一體”制度體系，明確政策執(zhí)行主體權(quán)責(zé)，將目標(biāo)管理落

　實(shí)到崗到人，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)督促和有權(quán)部門監(jiān)督、日常檢查和專項(xiàng)督查相結(jié)合，對(duì)達(dá)到績(jī)效、作出成績(jī)的予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)督查檢查、群眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督等發(fā)現(xiàn)屬實(shí)的問題嚴(yán)格倒查追責(zé)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任明確化、督查常態(tài)化、獎(jiǎng)懲有據(jù)化、問責(zé)剛性化，保障政策全面有效實(shí)施。

　2、推動(dòng)行政信訪基本功能復(fù)位。一方面，對(duì)地方信訪部門職能進(jìn)行合理定位。根據(jù)《信訪條例》第三條、第六條的規(guī)定，信訪部門作為政府的職能機(jī)構(gòu)，并不能直接解決糾紛，而是糾紛解決過程的重要一環(huán)，其角色應(yīng)當(dāng)是糾紛解決的溝通協(xié)調(diào)者、過程的監(jiān)督者、結(jié)果的反饋者。因此，建議進(jìn)一步明確地方信訪部門工作職能，確立以接待群眾來信來訪、引導(dǎo)群眾尋求其他權(quán)利救濟(jì)渠道、協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門解決糾紛、反饋信訪案件處理結(jié)果為主要職能，將案件受理、交辦、督辦、轉(zhuǎn)辦、催辦、檢查作為主要工作方法，為信訪部門合理減壓。另一方面，自上而下推動(dòng)信訪工作重心下移。信訪人來自基層，信訪案件肇因在基層，信訪問題也應(yīng)當(dāng)消化、解決在基層。《信訪條例》規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。因此，中央信訪部門要轉(zhuǎn)變職能，以政策研究、分類指導(dǎo)、跨地區(qū)跨部門的會(huì)商協(xié)調(diào)、組織專項(xiàng)督查等為主要職能，支持、監(jiān)督和保障地方特別是基層信訪部門開展工作，讓信訪人從哪里來回哪里去，實(shí)現(xiàn)“信訪問題化解在當(dāng)?shù)�、社�?huì)矛盾解決在基層”。

　3、健全完善行政信訪相關(guān)制度。一是進(jìn)一步完善信訪案件甄別程序和終結(jié)制度。建議在國家信訪局內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)進(jìn)京訪案件、信訪終結(jié)后仍纏訪或重

　復(fù)訪的地方上報(bào)案件，開展甄別、復(fù)查復(fù)核工作，并作出信訪終結(jié)的最終認(rèn)定，形成真正意義上的信訪退出機(jī)制；同時(shí)，對(duì)按程序已進(jìn)行甄別、已作出終結(jié)認(rèn)定處理、已退出正常信訪機(jī)制的信訪案件，建立健全相關(guān)制度約束，確保對(duì)信訪人繼續(xù)纏訪、鬧訪、重復(fù)訪的處置有據(jù)可依。二是進(jìn)一步完善依法信訪的保障制度。建議有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)非正常上訪即“非訪”作出界定，例如，將信訪人在指定接待場(chǎng)所進(jìn)行信訪過程中采取過激手段、乃至發(fā)生違法行為的界定為“非訪”；同時(shí)，完善對(duì)“非訪”的法律制裁措施，促使信訪人回到依法維權(quán)、依法解決問題的正確軌道上來。

　4、依法約束、規(guī)范信訪工作行為和信訪人行為。一方面，規(guī)范行政行為，依法約束政府及其工作人員履職。切實(shí)提升依法行政水平，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和程序履行職責(zé)，做到主體合法、目的合法、權(quán)限合法、方式合法、程序合法、內(nèi)容合法、結(jié)果合法，特別是信訪部門及其工作人員要嚴(yán)格依法處理信訪問題、依法處置信訪案件。切實(shí)推動(dòng)信訪工作公開透明，通過在網(wǎng)上公開信訪案件受理情況、處理程序、結(jié)果及其認(rèn)定依據(jù)，公開舉行聽證，主動(dòng)接受媒體監(jiān)督等，不斷擴(kuò)大公開范圍，讓信訪在陽光下運(yùn)行，增加黨委政府的公信力。另一方面，規(guī)范信訪人行為，依法制裁過激訪等失當(dāng)、違法信訪行為。通過制定司法解釋、配套相關(guān)規(guī)定等，推動(dòng)《信訪條例》與《刑法》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)接軌，讓公安機(jī)關(guān)等有權(quán)部門對(duì)信訪人違反《信訪條例》第二十條規(guī)定的行為，可以依照法定職權(quán)、結(jié)合其情節(jié)，采取訓(xùn)誡、罰款、拘留等強(qiáng)制手段，對(duì)觸犯刑法的、依法追究其刑事責(zé)任，從而引導(dǎo)群眾依法維權(quán)、正當(dāng)維權(quán)、有度維權(quán)，文明守法信訪。

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